Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 798810913

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Localizacion:Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 65, Abril de 2019, Tomo II, página 1351.
Fecha de Publicación:30 de Abril de 2019
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 126/2016. PODER LEGISLATIVO DE MORELOS.AUTONOMÍA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE MORELOS EN LA GESTIÓN DE SUS RECURSOS. LA ORDEN EMITIDA POR EL CONGRESO DEL ESTADO PARA QUE UNA PENSIÓN QUE CONCEDE SEA CUBIERTA POR AQUÉL, CON CARGO A SU PARTIDA PRESUPUESTAL, LESIONA SU INDEPENDENCIA EN GRADO DE SUBORDINACIÓN Y TRANSGREDE EL PRINCIPIO RELATIVO (INVALIDEZ DEL DECRETO QUE CONTIENE LA ORDEN IMPUGNADA).

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 126/2016. PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE MORELOS. 9 DE AGOSTO DE 2017. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: M.P.R..
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al nueve de agosto de dos mil diecisiete.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO.—Presentación y contenido de la demanda. Por escrito recibido el tres de noviembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,(1) la presidenta del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Morelos, en representación del Poder Judicial de dicha entidad federativa, promovió controversia constitucional en contra del Congreso, del titular del Poder Ejecutivo y del secretario de Gobierno, todos de ese mismo Estado, de quienes demandó la invalidez de los actos que se indican a continuación:
"1. Se reclama la invalidez por sí y por vicios propios del Decreto Número Novecientos Cuarenta y Uno, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 5435 de fecha 14 de septiembre de 2016, a través del cual, el Poder Legislativo de Morelos determina otorgar pensión por cesantía en edad avanzada al C.J.G.F.P., con cargo al presupuesto destinado al Poder Judicial del Estado de Morelos y de su misma hacienda pública.
"Consecuentemente de lo anterior, y por virtud de la aplicación de las normas que permiten a la Legislatura Local emitir el citado decreto, demandó además la invalidez de los artículos 24, fracción XV, 56, 57, último párrafo, 59 y 66 del (sic) Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, mismos que fueron reformados mediante Decreto Número 218 publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 5056 de fecha 17 de enero del 2013, y por extensión de sus efectos al modificar el sistema normativo que rige el sistema de pensiones, y al ser parte del mismo sistema normativo, se demanda también la invalidez de los artículos siguientes:
"a) Los artículos 1, 8, 43, fracción XIV, 45, fracción XV, en su párrafo primero e inciso c); 54, fracción VII; 55, 56, 57 al 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
"b) El artículo 56, fracción I, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4529 de fecha 9 de mayo del año 2007.
"c) El artículo 109 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, publicado en el periódico oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4546 de fecha 12 de junio del año 2007."
Los antecedentes narrados en la demanda son, en esencia, los siguientes:
"1. En las diversas controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, resueltas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos en diversas fechas, se declaró la invalidez de los artículos 24, fracción XV, y 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, por considerarlos contrarios a la Constitución y por el hecho de que el Congreso de Morelos fuese el órgano encargado exclusivamente de determinar la procedencia y montos de las pensiones de trabajadores de un Ayuntamiento, lo que violentaba el principio de libertad hacendaria municipal al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de la hacienda municipal.
"Si bien en esas controversias constitucionales los actos fueron en contra de diversos Ayuntamientos del Estado de Morelos, en todas las controversias se declaró la invalidez del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, pues en todos esos casos se estimó la existencia de un detrimento a la autonomía y autosuficiencia económica de los Ayuntamientos, pues la Corte consideró que la intervención del Poder Legislativo Estatal en la determinación de las pensiones, conforme a lo previsto en el referido precepto de la Ley del Servicio Civil del citado Estado, constituye una forma de disposición y aplicación de los recursos municipales, incluso sin la intervención de su Ayuntamiento, de forma que el Congreso Local dispone de recursos ajenos a los del gobierno estatal, para sufragar el pago de dichas prestaciones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva.
"2. El aspecto financiero y presupuestal del Poder Judicial del Estado de Morelos no ha sido modificado de manera progresiva, a fin de ser acorde con sus necesidades reales. El contraste realizado entre los presupuestos a partir del año 2013, evidencia el control por parte del Poder Legislativo, quien pasa por alto que la sociedad no solamente requiere una economía sana, sino que además necesita tener la seguridad de un eficaz acceso a la justicia.
"3. Mediante oficio Número CJE/2675/2016 de nueve de mayo del dos mil dieciséis, se solicitó a la Legislatura del Estado de Morelos que autorizara una ampliación presupuestal por la cantidad que requiere la partida de jubilaciones y pensiones, en virtud de que desde el ejercicio dos mil trece al dos mil dieciséis no se había autorizado ningún incremento en ese rubro, pese a que se han autorizado de manera exponencial las jubilaciones con cargo al Poder Judicial. Sin embargo, hasta la presente fecha, la Legislatura Local ha sido omisa en dar respuesta a dicha petición.
"4. En los ejercicios dos mil trece, dos mil catorce y dos mil quince, respectivamente, no existió incremento presupuestal al Poder Judicial. Incluso, en los ejercicios dos mil quince y dos mil dieciséis hubo una reducción a su presupuesto por parte del Congreso del Estado de Morelos.
"5. Mediante diversos oficios TSJ/P/0684/2013 y CJE/5510/2015 de veintiocho de agosto de dos mil trece y uno de septiembre de dos mil quince, suscritos por la otrora presidenta del Poder Judicial del Estado de Morelos, se enviaron a la Legislatura de dicho Estado, los anteproyectos de presupuestos de los años dos mil catorce y dos mil dieciséis, en los que se solicitó un incremento presupuestal para el pago de pensiones y jubilaciones, sin que tal Poder Legislativo hubiera autorizado los mismos.
"6. El catorce de septiembre de dos mil dieciséis, fue publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 5435 el Decreto Número Setecientos Noventa y Nueve, a través del cual, el Poder Legislativo de Morelos determinó otorgar pensión por cesantía en edad avanzada al C.J.G.F.P., con cargo al presupuesto destinado al Poder Judicial del Estado de Morelos y de su misma hacienda pública, en los siguientes términos:
"...
"‘DECRETO NÚMERO NOVECIENTOS CUARENTA Y UNO POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA AL CIUDADANO JOSÉ G.F.P..
"‘Artículo 1o. Se concede pensión por Cesantía en Edad Avanzada al C.J.G.F.P., quien ha prestado sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, así como en el Poder Judicial del Estado de Morelos, desempeñando como último cargo el de: psicólogo, adscrito al Departamento de Orientación Familiar del Poder Judicial.
"‘Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 50% del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores y será cubierta por el Poder Judicial del Estado de Morelos. Dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado.
"‘Artículo 3o. La pensión concedida deberá incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos, integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado..."(2)
La parte actora, hizo valer los siguientes conceptos de invalidez:
"1. Se violan los artículos 14, 16, 17, 49, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, fracción XI, inciso a), y 127 de la Constitución Federal, 92-A, fracción VI y 131 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, que establecen los principios de fundamentación y motivación que exigen, tratándose de relaciones interinstitucionales, que la actuación o determinación de una autoridad se base en una norma legal que le otorgue facultades y que la conducta de ésta, acredite la existencia de los antecedentes fácticos y circunstancias de hecho, que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente, y consecuentemente, que justifique con plenitud el que se haya actuado en determinado sentido y no en otro (14 y 16 constitucionales); también establecen la prohibición de que se reúnan dos o más poderes de los Estados de la Federación en una sola persona o corporación (artículo 49 constitucional); asimismo, señalan el principio de congruencia presupuestal al que se encuentran sujetos los Poderes Judiciales, correspondiendo en forma exclusiva a este la planeación, programación y diseño del gasto público a través de su presupuesto de egresos, sin injerencia externa (92-A, fracción VI, de la Constitución Local); de igual forma, señalan el principio de autonomía de la gestión presupuestal, el cual viene a ser una condición necesaria para que los poderes judiciales locales puedan ejercer sus funciones jurisdiccionales con plena independencia (17 y 116, fracciones II y III, constitucionales); también, al existir la autonomía de gestión presupuestal, existe precisado en dichos dispositivos constitucionales la autonomía para regir las relaciones laborales con sus trabajadores, con base en las leyes locales, determinando que los trabajadores burocráticos tienen derecho a que el patrón les reconozca y otorgue como parte de sus prestaciones, la pensión o jubilación, siempre que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo [apartado B, fracción XI, inciso a) y 127 constitucionales]. Por su parte, el artículo 131 de la Norma Suprema Local dispone la prohibición para realizar pago alguno, si no está comprendido en el presupuesto respectivo.
"Mandatos constitucionales que han sido lesionados en perjuicio del Poder actor, al haberse emitido por la Legislatura Local el Decreto Novecientos Cuarenta y Uno, por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada al ciudadano J.G.F.P., y a través del cual, el Congreso del Estado de Morelos determina otorgar la referida pensión con cargo al presupuesto del Poder Judicial, sin autorizar al Ejecutivo la transferencia de los recursos económicos necesarios para cumplir dicha obligación, y menos proveer la ampliación de presupuesto para cubrir la referida pensión, por ello tal acto afecta el presupuesto del Poder Judicial. En efecto, vulnera los principios de división de poderes, autonomía e independencia, establecidos en los artículos 40, 41, 49, 116 y 133 de la Constitución Federal, así como los numerales 92-A y 131 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, por virtud de la aplicación de las normas que permiten a la Legislatura Local emitir el citado decreto, en aplicación del último párrafo de los artículos 24, fracción XV, 57, último párrafo, 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos; asimismo por extensión, la aplicación de los numerales 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo primero e inciso c); 54, fracción VII, 55, 56, 57 al 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, alteró el sistema de pensiones.
"El decreto reclamado vulnera los referidos dispositivos constitucionales, que le reconocen al poder que representa la potestad gubernativa de autonomía de gestión presupuestal y potestad de regir las relaciones laborales con sus trabajadores, entre ellas, otorgar pensiones o jubilaciones y también la autonomía para definir el gasto público, a través de su presupuesto de egresos, en el que pueda incluir de manera planificada y programada, el pago de dichas prestaciones laborales, sin injerencia de ninguna otra autoridad estatal.
"El Poder Legislativo de Morelos transgrede la autonomía del Poder actor, al violentar el principio de división de poderes y de autonomía de gestión presupuestal, señalado en el numeral 116 en correlación con el 123, apartado B, ambos de la Constitución Federal, pues tal ente califica y se entromete en las relaciones laborales del Poder Judicial y sus trabajadores, al determinar en el decreto impugnado, donde con cargo al presupuesto de egresos del Poder actor, obliga a realizar el pago de la pensión por cesantía en edad avanzada a J.G.F.P., disponiendo de manera arbitraria de la hacienda de este Poder, al imponerle fuera de toda previsión o planificación gubernamental y sin su autorización e intervención, que el pago de dicha pensión operará ‘una vez que el trabajador se separe de sus labores’ incluso se erige como resolutor, cuando el trabajador goce de dos o más pensiones.
"De esa forma lesiona también el principio de congruencia entre ingresos y egresos, establecido en el numeral 116 constitucional.
"Razones por las cuales se estiman violentados los preceptos constitucionales por la Legislatura del Estado de Morelos:
"1. Con la emisión del decreto impugnado, por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada a J.G.F.P., existe transgresión al artículo 16 constitucional, en virtud de que cualquier acto de molestia que se infiera sobre las personas, familia, papeles o posesiones, debe realizarse mediante orden escrita, signada por la persona que la expide, quien debe estar facultada para ello, además que en dicho documento deben expresarse las disposiciones legales que justifiquen dicho acto, así como los motivos que la originan.
"Refiere que respecto de los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el «artículo» 16 constitucional, el Pleno del Alto Tribunal ha sustentado diversas tesis jurisprudenciales.
"Conforme a esos criterios se desprende que, la exigencia de fundamentación se satisface, con la existencia de una norma legal que atribuya a determinada autoridad facultades para actuar en un sentido determinado, actuación que debe ceñirse estrictamente a las directrices establecidas en ley; y la de motivación se considera satisfecha, cuando se refiere a la existencia comprobada de hechos que permitan establecer que en efecto es procedente aplicar una determinada norma, justificándose así el sentido de la actuación de la autoridad.
"Por su parte el numeral 17, párrafo quinto, de la Constitución Federal, consagra el principio de independencia judicial, que debe regir tanto en el ámbito federal como en el local, así como la plena ejecución de las resoluciones emitidas por los órganos estatales que conformen al Poder Judicial, por lo que tal disposición debe entenderse como una garantía dirigida a los Juzgadores, para que en virtud de dicha independencia, se encuentren en plena libertad para emitir sus resoluciones sin influencias ajenas al reconocimiento jurídico.
"Por su parte, el numeral 49 constitucional sustenta el principio de división de poderes.
"Asimismo, el numeral 116, fracción III, de la Constitución, prevé la prohibición de que se reúnan dos o más poderes de los Estados de la Federación en una sola persona o corporación, con lo cual obliga a los entes que la integran a respetar el principio de división de poderes, estatuido en el artículo 49. La fracción III del citado precepto 116 dispone que, los Poderes Judiciales de las entidades federativas gozarán de autonomía e independencia en cuanto a su conformación y en el ejercicio de sus funciones.
"El numeral 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucional reitera la obligación de los Poderes de la Unión a otorgar como prestaciones sociales, el pago de las pensiones o jubilaciones de los trabajadores a su cargo.
"Asimismo, el numeral 127 determina que, no se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo y sin que se encuentren debidamente referidas en los presupuestos de egresos respectivos.
"Aduce que pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales o de los Poderes del Estado de Morelos, la forma de proceder del Congreso de dicho Estado, donde se autoriza a éste último poder la atribución de emitir decretos jubilatorios de trabajadores de otros Poderes Estatales se aparta del principio de autonomía de gestión presupuestal que consagran los artículos 17, párrafo V, y 116, fracción III, de la Constitución, al disponer el Congreso Local que el Poder Judicial erogue un recurso que no se encontraba referido para el ejercicio dos mil dieciséis, máxime que no se autorizó la ampliación de dicho presupuesto.
"El régimen de pensiones debe considerarse en las leyes laborales que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que a través de las mismas el Congreso pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Poderes del Estado de Morelos y sus trabajadores, los cuales fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Federal, otorgó a los Poderes Judiciales la autonomía de la gestión presupuestal como un principio fundamental de la independencia de los mismos.
"La Legislatura Local transgrede el referido principio constitucional, al haber emitido sin la intervención del Poder actor un decreto donde se autoriza el pago de una pensión con cargo al presupuesto de egresos, de por sí limitado y sin ningún aumento desde dos mil trece y a costa de la hacienda pública del Poder actor.
"El principio de autonomía en la gestión presupuestal, tiene fundamento en el artículo 17 constitucional, ya que en él se estatuye la garantía de administración de justicia expedita, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones éstas que difícilmente pueden cumplirse sin la citada autonomía presupuestal.
"En diversas ejecutorias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte se ha determinado, que para (sic) se dé la transgresión a los principios de independencia y autonomía en la gestión presupuestal de los Poderes Judiciales, es necesario que se cumplan todas y cada una de las siguientes condiciones:
"a) Que en cumplimiento de una norma jurídica, o bien de manera libre, se actualice una conducta imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo.
"b) Que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de esos poderes realice actos que coloquen al referido poder en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él.
"c) Que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre cualquiera de los siguientes aspectos:
"c.1) Nombramiento, promoción e indebida remoción de los miembros del Poder Judicial.
"c.2) Inmutabilidad salarial (remuneración adecuada y no disminuible).
"c.3) Carrera Judicial.
"c.4) Autonomía en la gestión presupuestal.
"En el caso se evidencia que, el Congreso del Estado de Morelos transgrede la independencia y autonomía presupuestal delPoder Judicial, al fundarse en los preceptos 24, fracción XV, 56, 57, último párrafo, 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, para expedir el Decreto Número Novecientos Cuarenta y Uno por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada a J.G.F.P. y a través del cual, dicha Legislatura Local determinó otorgar dicha pensión con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos, actuar que actualiza una intromisión, considerada por el Más Alto Tribunal como el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro.
"Por tanto, se evidencia que, existen todos los grados de violación al principio de división de poderes con la aplicación de los preceptos que se encuentran contenidos en el decreto impugnado, en razón de que el Congreso de la Legislatura Local en cuestión:
"– Se entromete en la independencia del Poder Judicial, al emitir un decreto jubilatorio con impacto en el presupuesto de egresos del Poder actor, ya que sin la intervención de éste, la Legislatura Estatal concede pensión por cesantía en edad avanzada a la persona ya mencionada (artículos 24, fracción XV, 56, 57, último párrafo, y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos).
"– Torna dependiente al Poder Judicial en tanto le impide tomar decisiones o actuar de manera autónoma, pues lo trata como un subalterno de la Legislatura Local, al obligarlo a realizar el pago en forma mensual con cargo a su partida presupuestal destinada para pensiones, pero sin otorgar de forma concomitante la ampliación del presupuesto, en la medida de lo necesario para cubrir la pensión autorizada, en términos del decreto en mención, numeral segundo del Decreto Novecientos Cuarenta y Uno y artículos 55, 56 y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
"– Subordina al Poder actor, al obligarlo a cubrir la referida pensión (artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos) toda vez que el decreto en mención, implica que el Poder Judicial no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además, debe someterse a la voluntad del poder subordinante.
"– Ordena al Poder actor y cuantifica el monto de la pensión jubilatoria, la cual deberá calcularse, tomando como base el último salario percibido por el trabajador, con los incrementos correspondientes e integrándose con los conceptos que indica (artículo tercero del Decreto Novecientos Cuarenta y Uno y numeral 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos).
"De las normas impugnadas, se desprende que, el Congreso estatal será el órgano resolutor en materia de pensiones, dado que le facultan a expedir los decretos relativos a las pensiones de los trabajadores a cargo de los diversos Poderes Estatales, lo cual, vulnera el numeral 116, fracción III, de la Constitución Federal, al autorizar la intromisión al Poder Legislativo en las decisiones del Poder Judicial, no obstante que no se presenta alguno de los supuestos excepcionales en los que la autoridad legislativa se encuentra autorizada para hacerlo.