Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 800370425

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Localizacion:Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 67, Junio de 2019, Tomo I, página 244.
Fecha de Publicación:30 de Junio de 2019
RESUMEN

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 27/2018. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.I. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA CUANDO CONSIDERE QUE UNA NORMA GENERAL VIOLA DERECHOS HUMANOS. II. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LEGITIMACIÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS PARA IMPUGNAR LA REGULACIÓN DE LOS DERECHOS POR SERVICIOS DE ALUMBRADO PÚBLICO PREVISTOS EN UNA LEY DE INGRESOS MUNICIPAL. III. CONTRIBUCIONES. ANTE EL CONFLICTO ENTRE SU HECHO IMPONIBLE Y SU BASE GRAVABLE PARA DETERMINAR SU VERDADERA NATURALEZA DEBE ATENDERSE A ÉSTA. IV. DERECHOS POR ALUMBRADO PÚBLICO. AL ESTABLECERSE COMO SU BASE GRAVABLE EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SE ADVIERTE QUE EN REALIDAD SE TRATA DE UN IMPUESTO. V. ALUMBRADO PÚBLICO. COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA REGULAR LOS IMPUESTOS SOBRE EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA. VI. ALUMBRADO PÚBLICO. LOS ESTADOS NO PUEDEN REGULAR EL COBRO DE DERECHOS POR ESE SERVICIO CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 42 DE LA LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO, YA QUE DICHA NORMATIVA NO PUEDE AUTORIZAR QUE UN TRIBUTO MUNICIPAL SE COBRE CON BASE EN UNA VARIABLE DIFERENTE A SU NATURALEZA (INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ATOLINGA, 51 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE APOZOL, 56 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE APULCO, 48 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE BENITO JUÁREZ, 62 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE CALERA DE VÍCTOR ROSALES, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE CAÑITAS DE FELIPE PESCADOR, 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE CHALCHIHUITES, 48 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE CONCEPCIÓN DEL ORO, 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE CUAUHTÉMOC, 48 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE EL SALVADOR, 67 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE FRESNILLO, 46 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE GENARO CODINA, 71 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE GENERAL ENRIQUE ESTRADA, 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE GENERAL FRANCISCO R. MURGUÍA, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE GENERAL PÁNFILO NATERA, 74 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE GUADALUPE, 47 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE HUANUSCO, 54 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE JALPA, 64 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE JEREZ, 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE JIMÉNEZ DEL TEUL, 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE JUAN ALDAMA, 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE JUCHIPILA, 51 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE LORETO, 52 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE LUIS MOYA, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE NOCHISTLÁN DE MEJÍA, 54 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE NORIA DE ÁNGELES, 48 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MAZAPIL, 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MELCHOR OCAMPO, 49 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MEZQUITAL DEL ORO, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MIGUEL AUZA, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MONTE ESCOBEDO, 51 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MOMAX, 58, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MORELOS, 49 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE MOYAHUA DE ESTRADA, 55 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE OJOCALIENTE, 52 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE PANUCO, 51 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE PINOS, 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE EL PLATEADO DE JOAQUÍN AMARO, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE RÍO GRANDE, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE SAIN ALTO, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE SANTA MARÍA DE LA PAZ, 71 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE SOMBRERETE, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE SUSTICACAN, 48 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE TRANCOSO, 53 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE TEPECHITLÁN, 51 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE TEPETONGO, 49 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE TEUL DE GONZÁLEZ ORTEGA, 52 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE TRINIDAD GARCÍA DE LA CADENA, 45 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE VILLA GARCÍA, 54 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE VILLA GONZÁLEZ ORTEGA, 56 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE VILLA HIDALGO, 51 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE VILLANUEVA, 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE VALPARAÍSO, Y 81 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ZACATECAS, TODOS DEL ESTADO DE ZACATECAS PARA EL EJERCICIO FISCAL DOS MIL DIECIOCHO). VII. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SENTENCIA DE INVALIDEZ QUE SURTE EFECTOS CON MOTIVO DE LA NOTIFICACIÓN DE SUS PUNTOS RESOLUTIVOS (INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ATOLINGA Y DE DIVERSOS NUMERALES DE DIFERENTES LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE ZACATECAS PARA EL EJERCICIO FISCAL 2018). VIII. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SENTENCIA DE INVALIDEZ RESPECTO DE DISPOSICIONES GENERALES DE VIGENCIA ANUAL, EN LO FUTURO EL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE ZACATECAS DEBERÁ ABSTENERSE DE ESTABLECER DERECHOS POR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO CON BASE EN EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, YA SEA EN LA LEY DE HACIENDA O EN LAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DE DICHA ENTIDAD FEDERATIVA (INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE ATOLINGA Y DE DIVERSOS NUMERALES DE DIFERENTES LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE ZACATECAS PARA EL EJERCICIO FISCAL DOS MIL DIECIOCHO).

 
CONTENIDO

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 27/2018. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 4 DE DICIEMBRE DE 2018. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: F.E.T..
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al cuatro de diciembre de dos mil dieciocho.

VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO.—Presentación de la acción, autoridades emisora y promulgadora, y norma impugnada. Por oficio presentado el veintinueve de enero de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, L.R.G.P., con el carácter de presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Zacatecas, planteando la invalidez de los artículos 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Atolinga, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apozol, 56 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apulco, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de B.J., 62 de la Ley de Ingresos del Municipio de Calera de V.R., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cañitas de F.P., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Chalchihuites, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Concepción del Oro, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de C., 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Salvador, 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de Fresnillo, 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de G.C., 71 de la Ley de Ingresos del Municipio de General E.E., 50 de la Ley de Ingresos Municipio de General F.R.M., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de General P.N., 74 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalupe, 47 de la Ley de Ingresos del Municipio de Huanusco, 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de Jalpa, 64 de la Ley de Ingresos del Municipio de Jerez, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de J.d.T., 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de J.A., 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de Juchipila, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Loreto, 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de L.M., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Nochistlán de M., 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de Noria de Ángeles, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mazapil, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de M.O., 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mezquital del Oro, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de M.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Monte Escobedo, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Momax, 58 de la Ley de Ingresos del Municipio de Morelos,(1) 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Moyahua de Estrada, 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ojocaliente, 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de Panuco, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Pinos, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Plateado de J.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Río Grande, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de S.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa María de la Paz, 71 de la Ley de Ingresos del Municipio de Sombrerete, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Susticacan, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Trancoso, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tepechitlán, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tepetongo, 49 de la Ley de Ingresos del Municipio del T. de G.O., 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de T.G. de la Cadena, 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.G., 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.G.O., 56 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.H., 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de V., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Valparaíso, y 81 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacatecas, todos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno de Zacatecas el treinta de diciembre de dos mil diecisiete.
SEGUNDO.—Preceptos constitucionales que se estiman violados y conceptos de invalidez. La accionante estimó violados los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los numerales 1o. y 2o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2o. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y adujo, en síntesis, el siguiente concepto de invalidez:
Los artículos que establecen el derecho por la prestación del servicio de alumbrado público vulneran los principios de seguridad jurídica y legalidad, el derecho al mínimo vital y el principio de proporcionalidad en las contribuciones, por tomar como base el consumo de energía eléctrica de cada usuario.
Las contribuciones previstas en la Constitución tienen distinta naturaleza atendiendo a los elementos esenciales que los estructuran (sujeto, hecho imponible, base gravable, tasa o tarifa y época de pago). Estos componentes, a pesar de ser una constante estructura de los tributos, su contenido se presenta de distinta forma, dependiendo del tipo de contribución. Si bien el legislador puede establecer diferentes tipos de tributos, esa habilitación no conlleva la facultad de desnaturalizarlos, por el contrario, el legislador debe respetar las notas esenciales del tributo en cuestión.
En el caso de los derechos, el hecho imponible consiste en la prestación de un servicio público por parte del Estado o, por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación. En cambio, el hecho imponible de los impuestos consiste en hechos o actos que no están vinculados con la actividad de un ente público pero reflejan la capacidad contributiva del contribuyente.
Lo anterior manifiesta que el hecho imponible, constituye un elemento relevante pues, además de ser el presupuesto para el nacimiento de la obligación impositiva, es el elemento que permite identificar la naturaleza de la contribución.
Para individualizar el monto de la obligación impositiva, además del hecho imponible es necesaria la base gravable. Ambos elementos deben guardar congruencia para cumplir con el principio de proporcionalidad, pues de lo contrario existiría una imprecisión en torno a cuál es el aspecto, objetivo efectivamente gravado y la categoría del tributo, lo que incluso puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa quien puede carecer de facultades constitucionales para gravar ese hecho.
Ahora bien, las leyes de ingresos impugnadas establecen el cobro de derechos por el servicio de alumbrado público, sin embargo, se advierte que no hay congruencia entre el hecho imponible (prestación del servicio de alumbrado público) y la base gravable (consumo de energía eléctrica) pues la naturaleza material de la contribución se identifica, en realidad, con un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica.
En este sentido, el legislador del Estado de Zacatecas pretende cobrar un impuesto por el consumo de energía eléctrica, lo que afecta la esfera jurídica de los gobernados de forma desproporcionada e injustificada, porque esta autoridad no tiene sustento constitucional para imponer esta carga tributaria.
Cuando se presenta un conflicto entre el hecho imponible y la base gravable para efectos de determinar el cálculo del tributo, debe resolverse en favor de lo que contempla la base gravable dado que es el elemento que sirve para calcular el tributo. Por tanto, si la base gravable consiste en el consumo de energía eléctrica –hecho no relacionado con una actividad del ente público–, la verdadera naturaleza del tribuno en cuestión es un impuesto, puesto que el carácter deriva de su propia estructura y no de la denominación que el legislador elija.
Si bien el artículo 115 de la Constitución General establece que el Municipio tendrá a su cargo el servicio público de alumbrado público, ello no habilita a los Municipios a cobrar impuestos por el consumo de energía eléctrica. Dicho precepto constitucional debe interpretarse armónicamente con el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), constitucional.
TERCERO.—Admisión y trámite. Por acuerdo de treinta de enero de dos mil dieciocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad a la que le correspondió el número 27/2018 y, por razón de turno, designó al M.A.Z.L. de L. como instructor del procedimiento.
Por diverso acuerdo de fecha treinta y uno de enero de dos mil dieciocho, el Ministro instructor admitió la acción y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma y al Ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes, y dio vista a la Procuraduría General de la República para que formulara el pedimento correspondiente.
CUARTO.—Informe del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas. La presidenta de Puntos Constitucionales de la Sexagésima Segunda Legislatura del Estado rindió el informe a cargo del Poder Legislativo en el que manifestó lo siguiente:
1. Causas de improcedencia.
La Comisión accionante cuestiona la constitucionalidad de las leyes de ingresos municipales, en esencia, porque es incorrecta la estructura interna del derecho al cobro por alumbrado público, lo cual, por una parte, viola los derechos de seguridad jurídica y legalidad, y, por otra parte, vulnera el derecho al mínimo vital de los contribuyentes.
Los anteriores planteamientos generan que la Comisión accionante carezca de legitimación procesal para promover este medio de control constitucional porque (i) no tiene atribuciones para intervenir en el diseño y configuración del sistema tributario local, que está a cargo de los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales, por lo que, en todo caso, la acción sólo puede ser promovida por un órgano de la misma naturaleza (Congreso de la Unión o el Ejecutivo Federal); y, (ii) en cuanto a la vulneración del derecho al mínimo vital era indispensable que la accionante presentara casos concretos para que esta Suprema Corte estuviera en condiciones de determinar si, respecto de tales casos, había una vulneración al derecho al mínimo vital, condición indispensable para que se actualice la legitimación del organismo de protección de derechos humanos.
2. Contestación a los conceptos de invalidez.
El Congreso ha sujetado su actuación al marco constitucional y legal que rige el procedimiento de creación de leyes y, en el ejercicio de sus atribuciones, aprobó los decretos que contienen las leyes de ingresos impugnadas, en particular, los artículos 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución General y 119, fracción III, inciso c), de la Constitución de Zacatecas.
Sobre el artículo 115 constitucional citado, la Suprema Corte ha interpretado que la fracción IV prevé una potestad tributaria compartida entre los Congresos Locales y los Ayuntamientos, asimismo que la vinculatoriedad dialéctica de la que gozan las iniciativas de leyes de ingresos municipales obliga a las Legislaturas Estatales a respetar su contenido y, en caso de modificación, el cambio debe estar razonado y justificado por el órgano legislativo.
En el caso, el Congreso Local respetó las propuestas de los Ayuntamientos de Zacatecas, respecto a sus leyes de ingresos municipales, en particular, la estructura del derecho al cobro por el servicio de alumbrado público.
Se destaca que con motivo de las diversas reformas constitucionales que el artículo 115 constitucional ha sufrido, se advierte un avance político significativo para el desarrollo del Municipio, pero este progreso no ha tenido reflejo en el plano económico. La anterior situación es producto de la falta de apoyo de los gobiernos estatales de facilitar los recursos humanos y materiales para la prestación adecuada de los servicios públicos que los Municipios tienen a su cargo. Así, para cumplir con el servicio de alumbrado público, los Municipios han adoptado mecanismos previstos en sus leyes de ingresos que les permitan atender las necesidades básicas de su población.
Si bien el diseño del derecho al cobro de alumbrado público puede ser incorrecto, lo cierto es que los recursos obtenidos a través de ese tributo han permitido a los Municipios el cumplimiento de sus fines. No obstante ello, se destaca que todos los sujetos pasivos contribuyen de manera equitativa por la aplicación de la tasa del 8% sobre el consumo de energía eléctrica y, el cobro es proporcional dado que se determina en función del consumo de energía eléctrica.
Por otra parte, la Legislatura ha sido respetuosa del ámbito competencial del Congreso de la Unión para establecer contribuciones sobre la energía eléctrica, contemplada en el artículo 73, fracción XXIX, apartado 5o., inciso a), de la Constitución General. En efecto, las leyes de ingresos controvertidas tienen como fundamento el artículo 115, fracción IV, constitucional, puesto que el servicio de alumbrado público le corresponde a los Municipios.
Sobre este aspecto, el propio Congreso de la Unión autorizó que los Estados regulen el cobro de derechos por el servicio de alumbrado público con base en el consumo de energía eléctrica, de acuerdo con el artículo 42 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
QUINTO.—Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas. El coordinador general jurídico señaló, en esencia, lo siguiente:
Los actos relativos a la promulgación y publicación de las leyes impugnadas tienen sustento en el artículo 82, fracción II, de la Constitución del Estado de Zacatecas, por lo que están apegados a legalidad.
1. Causas de improcedencia.
Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia en relación con los diversos 20, fracción II, 65 de ese ordenamiento, así como el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución General, pues la Comisión accionante plantea presuntas violaciones relacionadas con invasiones de esferas competenciales y no a derechos humanos.
En efecto, la legitimación de la Comisión accionante se encuentra restringida a la vulneración de derechos humanos, sin que sea posible impugnar normas o violaciones que escapen de esa materia, como ocurre en el caso concreto, por lo que no es posible reconocer legitimación a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
2. Contestación a los conceptos de invalidez.
Contrario a lo expuesto por la accionante, el objetivo primordial del sistema tributario es la recaudación de los ingresos que el Estado requiere para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad con el firme propósito de procurar el crecimiento económico y la más justa distribución de la riqueza.
Lo anterior se traduce en que todos los ciudadanos tienen la obligación constitucional de contribuir al gasto público atendiendo a la capacidad contributiva de cada individuo, por lo que se estableció el pago de derechos del servicio de alumbrado público. No se trata de una simple imposición soberana derivada de la potestad del Estado, sino de una vinculación social.
En este sentido, una de las actividades inherentes a la responsabilidad social a que se refiere el artículo 25 constitucional, consiste en la obligación de contribuir al gasto público, en términos del artículo 31, fracción IV, de la Constitución General.
Por virtud de lo anterior, carecen de sustento las pretensiones de la accionante en el sentido de que las leyes controvertidas son inconstitucionales.
SEXTO.—Opinión de la procuradora general de la República. No formuló opinión en relación con el presente asunto.
SÉPTIMO.—Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, por proveído de veinticuatro de abril de dos mil dieciocho se cerró la instrucción de este asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, finalmente, en términos del punto segundo del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, toda vez que se plantea la posible contradicción entre normas de carácter estatal y la Constitución General.
SEGUNDO.—Oportunidad. Por razón de orden, en primer lugar, se debe analizar si la presente acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
Las Leyes de Ingresos impugnadas correspondientes a los Municipios del Estado de Zacatecas fueron expedidas en diversos decretos, los cuales se publicaron el treinta de diciembre de dos mil diecisiete en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas.(2)
Así, de conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(3) el plazo de treinta días naturales para promover la presente acción transcurrió del treinta y uno de diciembre de dos mil diecisiete al veintinueve de enero de dos mil dieciocho.
En consecuencia, toda vez que el escrito inicial de la acción de inconstitucionalidad se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el veintinueve de enero de dos mil dieciocho, según se advierte del sello de recepción que obra al reverso de la foja 46 del expediente, su presentación fue oportuna.
TERCERO.—Legitimación. De conformidad con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(4) la Comisión Nacional de los Derechos Humanos está facultada para promover la acción de inconstitucionalidad contra leyes de carácter estatal que vulneren los derechos humanos contenidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales.
Por otra parte, el artículo 11, párrafo primero, en relación con el 59, de la ley reglamentaria de la materia,(5) establece que las partes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
En el caso, el escrito inicial fue suscrito por L.R.G.P., en su carácter de presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo que acreditó con copia de la comunicación emitida por el presidente de la Mesa Directiva de la Sexagésima Segunda Legislatura de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, por la que se le hace saber que, en sesión celebrada el trece de noviembre de dos mil catorce, fue aprobada su designación para ocupar tal cargo en el periodo dos mil catorce a dos mil diecinueve.(6)
Dicho funcionario ostenta la representación de la comisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 15, fracción I, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(7) y 18 de su reglamento interno;(8) y cuenta con la facultad expresa para promover acciones de inconstitucionalidad de acuerdo con el artículo 15, fracción XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.(9)
Además, en el caso se plantea la incompatibilidad de las Leyes de Ingresos correspondientes a diversos Municipios del Estado de Zacatecas con la Constitución General y tratados internacionales, por estimar que se violan los derechos a la seguridad jurídica, legalidad, del mínimo vital, la obligación del Estado de respetar, promover, proteger y garantizar derechos humanos, así como el principio de proporcionalidad en materia fiscal.
En consecuencia, al ser la Comisión Nacional de los Derechos Humanos un órgano legitimado para ejercer la acción de inconstitucionalidad en este supuesto y habiéndose promovido por quien cuenta con facultades para representar a dicho órgano, procede reconocerse la legitimación activa en este asunto.
No desvirtúa la conclusión anterior, lo señalado por el Congreso del Estado en su informe en el sentido de que el accionante carece de legitimación procesal, porque no interviene en el diseño de las leyes de ingresos que se impugnan, además de que no presenta casos particulares para verificar si el derecho por el servicio de alumbrado público transgrede el derecho al mínimo vital. En cuanto al primer argumento, el artículo 105, fracción II, inciso g), constitucional establece, únicamente, como condición de procedencia de la acción de inconstitucionalidad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la denuncia de inconstitucionalidad de leyes federales o locales que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal y tratados internacionales de los que México sea parte, sin que establezca otra condición como lo aduce el Congreso Local. Por lo que hace al segundo argumento, la acción de inconstitucionalidad es un medio de control de carácter abstracto que se promueve por el mero interés genérico de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional,(10) por lo que para su presentación no es necesaria la existencia de casos particulares o de un agravio concreto.
De igual forma, es infundado el planteamiento del gobernador local en cuanto sostiene que la Comisión accionante carece de legitimación procesal porque hace valer argumentos sobre invasión de esferas competenciales. Ello es así, pues si bien la Comisión accionante plantea que el Congreso de Zacatecas no está habilitado constitucionalmente para establecer contribuciones por el consumo de energía eléctrica, lo cierto es que tal argumento incide necesariamente en los derechos fundamentales que se aducen violados, tales como el derecho de legalidad y de seguridad jurídica.(11) Por tanto, en la medida en que los argumentos sobre invasión de esferas competenciales tienen relevancia para el ejercicio de un derecho humano, se satisface el requisito de legitimación para la promoción de la presente acción de inconstitucionalidad.
CUARTO.—Causas de improcedencia. No existiendo motivo de improcedencia hecho valer por las partes ni que se advierta de oficio, se procede al estudio de fondo del asunto.
QUINTO.—Estudio de fondo. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea, en esencia, que las contribuciones respeto al cobro del servicio de alumbrado público previstas en las leyes de ingresos municipales no tienen el carácter de derechos, sino de impuestos que gravan el consumo de energía eléctrica, lo cual implica una vulneración a los derechos de legalidad, de seguridad jurídica, derecho al mínimo vital y al principio de proporcionalidad que rige en materia fiscal.
Señala que si bien el artículo 115 de la Constitución General establece que el Municipio tendrá a su cargo el servicio público de alumbrado público, ello no implica una habilitación constitucional a los Estados para establecer contribuciones municipales sobre el consumo de energía eléctrica y, en todo caso, tal precepto debe interpretarse armónicamente con el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), constitucional, que otorga esa facultad al Congreso de la Unión.
A efecto de analizar la cuestión planteada, es necesario conocer el contenido de los artículos 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a) y 115, fracciones III, inciso b) y IV, inciso c), de la Constitución General que disponen lo siguiente:
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX. Para establecer contribuciones:
"...
"5o. Especiales sobre:
"a) Energía eléctrica."
"Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
"...
"b) Alumbrado público.
"...
"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
"....
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"...
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
"...
"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."
De los citados preceptos, se desprende que corresponde al Congreso de la Unión establecer contribuciones especiales sobre energía eléctrica y que los Municipios tendrán a su cargo, entre otros servicios, el de alumbrado público. Asimismo, los Municipios tienen derecho a recibir los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo y, conforme al principio de reserva de ley que obliga a que las contribuciones sólo tengan esta fuente normativa, es facultad de las Legislaturas aprobar las leyes de ingresos de este nivel de gobierno.
En este sentido, le corresponde a las Legislaturas de los Estados fijar las contribuciones que correspondan a los Municipios por concepto de los servicios que deben prestar y éstos pueden, como consecuencia de esa atribución, realizar el cobro de los derechos con motivo de la prestación de dicho servicio.
En congruencia con lo anterior, para determinar si los artículos impugnados resultan constitucionales o no, es necesario establecer claramente la naturaleza de la contribución que prevé, es decir, debe precisarse si se trata de una contribución de las previstas por el artículo 73 de la Constitución Federal, tal como lo sostiene la Comisión accionante o si, por el contrario, se trata del establecimiento de un derecho como aduce el Congreso del Estado de Zacatecas.
El artículo 31, fracción IV, de la Constitución General regula los principios que deben regir a las contribuciones tanto a nivel federal como en el Distrito Federal, los Estados y los Municipios. Este precepto en lo que interesa dispone:
"Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
"...
"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
El citado precepto establece los principios constitucionales tributarios de reserva de ley, destino al gasto público, proporcionalidad y equidad, los cuales, además de constituir derechos fundamentales, enuncian las características que permiten construir un concepto jurídico de tributo o contribución con base en la Norma Fundamental, los cuales se señalan a continuación:
• Toda contribución tiene su fuente en el poder de imperio del Estado.
• Constituyen prestaciones en dinero y excepcionalmente en especie o en servicios.
• Sólo se pueden crear mediante ley.
• Se encuentran afectos a fines esencialmente recaudatorios, es decir, tienen por destino el gasto público, sin que se niegue la posibilidad de servir a propósitos de política económica.
• Los criterios de justicia tributaria son el de proporcionalidad o capacidad contributiva y el de equidad.
De acuerdo con estas características previstas por la Norma Fundamental se puede válidamente formular un concepto jurídico de contribuciones o tributos que resulte aplicable a todos los niveles de gobierno, que puede definirse como un ingreso de derecho público –normalmente pecuniario– destinado al financiamiento de los gastos generales, obtenido por un ente de igual naturaleza –Federación, Estados o Municipios–, titular de un derecho de crédito frente al contribuyente, cuya obligación surge de la ley, la cual debe gravar un hecho indicativo de capacidad económica, dando un trato equitativo a todos los contribuyentes.
Una vez fijado el concepto constitucional de contribución o tributo, conviene precisar que éste se conforma de distintas especies que comparten una configuración estructural compuesta por sus elementos esenciales, los que, por un lado, permiten, mediante su análisis integral y armónico, determinar su naturaleza y, por el otro, constituyen el punto de partida para el análisis de su adecuación al marco jurídico constitucional que los regula. Dichos elementos esenciales de la contribución, reconocidos tanto doctrinalmente, como en el derecho positivo, son: el sujeto, el hecho imponible, la base imponible, la tasa o tarifa y la época de pago.
En relación con lo anterior, aun cuando el Código Fiscal de la Federación señala como elementos del tributo al sujeto, al objeto, a la base, y a la tasa o tarifa, debe entenderse que el término objeto, se refiere a un aspecto más complejo de los elementos del tributo, denominado hecho imponible y, en particular, a su aspecto objetivo, es decir, a la riqueza manifestada a través de la realización del supuesto previsto en ley.
Al respecto, resulta ilustrativo el artículo 5o. del Código Fiscal de la Federación que dice:
"Artículo 5o. Las disposiciones fiscales que establezcan cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta.
"Se considera que establecen cargas a los particulares las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa.
"Las otras disposiciones fiscales se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica.
"A falta de norma fiscal expresa, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del derecho federal común cuando su aplicación no sea contraria a la naturaleza propia del derecho fiscal."
Dichos conceptos pueden explicarse de la manera siguiente:
a) Sujeto: La persona física o moral que actualiza el hecho imponible, quedando vinculada de manera pasiva por virtud del nacimiento de la obligación jurídico-tributaria.
b) Hecho imponible: Es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para configurar cada tributo y de cuya realización depende el nacimiento de la obligación tributaria.
El hecho imponible constituye el hecho definidor o configurador que identifica a cada tributo, más aún, que legitima la imposición en cuanto a que sólo por su realización puede producirse la sujeción al tributo. En efecto, el hecho imponible debe ser, en todos los casos, un elemento fijado por la ley; se trata siempre de un hecho de naturaleza jurídica, creado y definido por la norma, y que no existe hasta que ésta lo ha descrito o tipificado.
c) Base imponible: El valor o magnitud representativo de la riqueza constitutiva del elemento objetivo del hecho imponible, que sirve para la determinación líquida del crédito fiscal, una vez que se aplica a dicho concepto la tasa o tarifa.
d) Tasa o tarifa: Es la cantidad porcentual o determinada que se aplica sobre la base imponible para efecto de obtener como resultado la determinación del crédito fiscal.
e) Época de pago: Momento o plazo dentro del cual la obligación es exigible y, por tanto, debe ser cubierta por el sujeto pasivo de la obligación tributaria.
Ahora bien, aun cuando los mencionados componentes de los tributos son una constante estructural, su contenido es variable, pues se presentan de manera distinta según el tipo de contribución que se analice, dotando a su vez de una naturaleza propia a cada tributo.
Asimismo, cabe apuntar que de acuerdo con la autonomía de las entidades federativas y con el sistema de distribución de competencias que prevé la Constitución General, tanto la Federación como cada Estado para sí y para sus Municipios, tienen libertad para realizar su propia configuración de las categorías de las contribuciones o tributos, imprimiendo los matices correspondientes a su realidad; sin embargo, esta libertad no autoriza al legislador para desnaturalizar estas instituciones, por lo que debe respetar sus notas esenciales tanto en lo referente a su naturaleza como contribución, como a las notas de sus especies.
Una vez sentadas las bases anteriores, conviene mencionar que a nivel federal el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación establece la clasificación de las contribuciones distinguiendo cuatro especies del género contribución, a saber: los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos. Estos conceptos los conceptualiza de la siguiente forma:
"Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:
"I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo.
"II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.
"III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.
"IV. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.
"Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mención la fracción II, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social.
"Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del artículo 21 de este código son accesorios de las contribuciones y participan de la naturaleza de éstas. Siempre que en este código se haga referencia únicamente a contribuciones no se entenderán incluidos los accesorios, con excepción de lo dispuesto en el artículo 1o."
Por otra parte, el artículo 3o. del Código Fiscal del Estado de Zacatecas reconoce como ingresos del Estado y sus Municipios las contribuciones, aprovechamientos, productos y los ingresos coordinados o de colaboración administrativa y, los clasifica de la siguiente forma:
"Artículo 3. Para efectos del artículo anterior, los ingresos del Estado y sus Municipios, se clasifican en contribuciones, aprovechamientos, productos y los ingresos coordinados o de colaboración administrativa, mismos que se definen según su naturaleza de la manera siguiente:
"I. Contribuciones: son las aportaciones económicas que impone el Estado, independientemente del nombre que se les designe, como impuestos, derechos o contribuciones de mejoras, mismas que se definen de la siguiente forma:
"a) Son impuestos, las contribuciones establecidas en la ley, obligatorias en el territorio del Estado para las personas físicas, las personas morales así como las unidades económicas que se encuentren en la situación jurídica o de hecho, generadora de la obligación tributaria, distintas de los derechos y de las contribuciones de mejoras;
"b) Son derechos, las contribuciones establecidas en la ley, por permitir el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público, así como por recibir servicios que presta el Estado y sus Municipios en sus funciones de derecho público; y
"c) Son contribuciones de mejoras, las aportaciones en dinero que los ordenamientos jurídicos señalan, a quienes independientemente de la utilidad general colectiva, obtengan beneficios diferenciales particulares, derivados de la ejecución de una obra pública, en los términos de las leyes respectivas;
"II. Son aprovechamientos, los ingresos que perciben el Estado o sus Municipios en sus funciones de derecho público, los recargos, multas no fiscales, y otros ingresos que perciban, no clasificables como financiamientos, impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y productos;
"III. Son productos los ingresos que obtiene el Estado o los Municipios por las actividades que desarrolle en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, explotación o aprovechamiento de los bienes que constituyen su patrimonio privado;
"IV. Son empréstitos o financiamientos, los ingresos o recursos que recibe el Estado o sus Municipios, los cuales se formalizan a través de contratos, certificados, bonos, fideicomisos, y cualquier otro documento o figura jurídica, que ampare obligaciones futuras a su cargo y constituyen deuda pública en términos de la ley aplicable; y
"V. Son ingresos coordinados o de colaboración administrativa, los ingresos que permite la coordinación fiscal federal y estatal, aquellos que obtengan el Estado y sus Municipios provenientes de la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación y Colaboración Financiera del Estado de Zacatecas y sus Municipios; así como subsidios y transferencias de recursos federales.
"Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el artículo 43 de este código, son accesorios de las contribuciones y participan de la naturaleza de éstas."
En cuanto a la contribución de derechos, la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas dispone lo siguiente:
"Artículo 91. Los derechos por la prestación de servicios públicos se causarán en el momento en que el particular solicite la prestación del servicio, o en el momento en que se provoque por parte del Estado, el gasto que deba ser remunerado por aquél, salvo que la ley disponga cosa distinta."
"Artículo 92. Los derechos se determinarán de acuerdo con los importes que señale esta misma ley, y serán pagados en la forma y términos que señala el artículo 32 del código."
"Artículo 93. La dependencia o servidor público que preste el servicio por el cual se paguen los derechos, procederá a la realización del mismo al presentarle el interesado el recibo oficial que acredite su pago, la declaración del pago, la comprobación electrónica o las formas que establezcan las disposiciones respectivas."
"Artículo 94. El servidor público que preste algún servicio por el que se cause un derecho será solidariamente responsable de su pago, sin perjuicio de las sanciones que procedan.
"Todo servidor público que preste servicios por los que se cause un derecho deberá requerir al interesado el recibo oficial, la declaración del pago, la comprobación electrónica o las formas que establezcan las disposiciones respectivas, que acredite su pago previa la prestación del servicio."
Conforme a lo expuesto, tratándose de las contribuciones denominadas "derechos", el hecho imponible lo constituye una actuación de los órganos del Estado a través del régimen de servicio público, o bien, el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público; mientras que en el caso de los impuestos, el hecho imponible está constituido por hechos o actos que sin tener una relación directa con la actividad del ente público, ponen de manifiesto de manera relevante la capacidad contributiva del sujeto pasivo.
Cabe señalar que el hecho imponible de las contribuciones reviste un carácter especial entre los componentes que integran el tributo, toda vez que no sólo constituye el presupuesto para el nacimiento de la obligación tributaria, sino que además sirve como elemento de identificación del tributo, pues en una situación de normalidad, evidencia e identifica la categoría de la contribución a la que pertenece. Esta situación de normalidad, tiene como presupuesto la congruencia que debe existir entre dicho elemento y la base imponible, ya que mientras el primero ubica la situación, hecho, acto, o actividad denotativa de capacidad contributiva, la segunda representa la magnitud cuantificable de dicha capacidad, erigiéndose en premisa para la determinación en cantidad líquida de la contribución.
En este sentido, el hecho imponible otorga efectos jurídicos a la actualización de determinada hipótesis, debido a que la situación, hecho, acto, o actividad constituye un reflejo de la capacidad contributiva del sujeto que actualiza la mencionada hipótesis y no una consecuencia jurídica derivada de la voluntad del legislador de manera arbitraria.
Conforme a los anteriores razonamientos, resulta lógico concluir que el hecho imponible, al referirse a la capacidad contributiva del sujeto pasivo que lo actualiza, requiere de un elemento adicional para poder concretar el monto de la obligación tributaria, de manera que se respeta el principio de proporcionalidad tributaria en la medida en que exista congruencia entre el hecho imponible y la cuantificación de su magnitud, función esta última que le corresponde al elemento tributario conocido como base imponible. La exigencia de congruencia entre hecho imponible y base, además de ser un requisito de proporcionalidad, es también una cuestión de lógica interna de los tributos, pues de lo contrario existiría imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivo efectivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula, lo que inclusive puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa, pues ésta puede carecer de facultades constitucionales para gravar determinado hecho o acto.
En efecto, la distorsión de la relación entre el hecho imponible y la base lógicamente conduce a una imprecisión, respecto del aspecto objetivo u objeto que pretendió gravar el legislador, pues mientras el hecho imponible atiende a un objeto, la base mide un objeto distinto; sin embargo, este conflicto debe resolverse atendiendo a la base imponible, pues siendo el tributo una prestación dineraria, debe tomarse en cuenta que la base es la que sirve para la determinación pecuniaria del tributo, pues es a la medida que representa, a la que se aplica la tasa o tarifa, razón por la cual su análisis jurídico revelará el verdadero aspecto objetivo del hecho imponible gravado por el legislador, que se encuentra oculto en la base y que, inclusive, no necesita de la realización del hecho imponible ficticio para materializar el surgimiento de la obligación, lo cual en algunas ocasiones podrá demostrar que un impuesto grava un objeto diferente al que refiere su hecho imponible o que una contribución es un impuesto o una contribución de mejoras y no un derecho y viceversa.
En el caso concreto, la Comisión accionante plantea la inconstitucionalidad de distintas Leyes de Ingresos Municipales del Estado de Zacatecas respecto a la contribución que deriva del servicio de alumbrado público, los preceptos impugnados señalan lo siguiente:

Ver preceptos impugnados



Como se ve, los artículos contienen una redacción similar, de la que se desprende que impone a los contribuyentes el deber de pagar el derecho por alumbrado público en las calles, plazas, jardines y demás lugares de uso común, con base en una cuota del 8% sobre el consumo de energía eléctrica que hiciere el usuario. De aquí se sigue que la armonía que debe existir en los elementos esenciales del tributo relativos a un derecho, se rompe con el contenido de los preceptos citados, al establecer que la base para el cálculo de este derecho es el importe del consumo que los habitantes de los Municipios que cubre la empresa que suministre la energía eléctrica.
En efecto, el hecho de que la base imponible establezca como magnitud o valor denotativo de capacidad contributiva el consumo de energía eléctrica, implica que se encuentra relacionada con un hecho imponible que no responde a una actividad del ente público por concepto del servicio de alumbrado público, sino a un hecho, acto, situación o actividad denotativos de capacidad contributiva, ajenos a la actividad del ente público que en el caso consiste en dicho consumo de energía.
Sobre el particular debe decirse que, según quedó expuesto, el conflicto entre el aspecto objetivo que denota el hecho imponible y el que indica la base debe resolverse en favor del previsto en ésta, pues es el que servirá para el cálculo del tributo que se liquidará con base en el consumo de energía eléctrica e irá variando según aumente o disminuya dicho consumo.
El anterior razonamiento permite descubrir la verdadera naturaleza del tributo en análisis, puesto que al haber identificado el hecho imponible real, que se encuentra en la base, es dable concluir que se trata de una contribución perteneciente a la categoría de los impuestos, ya que la naturaleza de las contribuciones se debe apreciar en relación con su propia estructura y no con el nombre con el que el legislador las denomine.(12)
No obsta lo anterior el hecho de que los artículos controvertidos denominen a la contribución de mérito como derecho, pues materialmente se trata de un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica, tributo que como quedó previamente estudiado, es competencia exclusiva de la Federación, razón por la cual resulta contrario a lo previsto por el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución General.(13)
En estas condiciones, contrariamente a lo sostenido por el Congreso del Estado de Zacatecas en el informe que rindió en el presente asunto, dicha autoridad carece de facultades para gravar el consumo de energía eléctrica toda vez que ello es facultad exclusiva del Congreso de la Unión.
Cabe precisar que el fundamento constitucional que cita el Congreso Local para sustentar la constitucionalidad de los preceptos controvertidos no resulta aplicable al caso, toda vez que regula una cuestión diversa a los derechos que los Municipios pueden cobrar por concepto de alumbrado público. En efecto, el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., último párrafo, de la Ley Fundamental que dispone que las entidades federativas tendrán participación –en los términos que establezca la ley federal correspondiente– en el rendimiento de la contribución especial que el Congreso de la Unión fije a la energía eléctrica y que las Legislaturas Locales determinarán el porcentaje (del ingreso que reciba la entidad federativa de que se trate por concepto de esas participaciones) que le tocará a los Municipios, de ninguna manera autoriza que las Legislaturas Locales establezcan impuestos sobre energía eléctrica.
Asimismo, no le asiste la razón al Congreso de Zacatecas al manifestar que los Estados pueden regular el cobro de derechos por el servicio de alumbrado público con base en el consumo de energía eléctrica, de acuerdo con el artículo 42 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado. Ello es así, toda vez que, como se ha reiterado en el fallo, el establecimiento de este tipo contribuciones es facultad exclusiva del Congreso de la Unión, en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), constitucional, por lo que la Ley del Impuesto del Valor Agregado no puede autorizar que un tributo municipal se cobre con base en una variable diferente a su naturaleza.(14)
En similares términos este Tribunal P. se ha pronunciado al resolver las acciones de inconstitucionalidad 23/2005,(15) 21/2012, 22/2012,(16) 7/2013, 8/2013 y 9/2013,(17) en las que se analizaron distintas Leyes Estatales de Ingresos que gravaban el consumo de energía eléctrica.
En consecuencia, al resultar fundado el concepto de invalidez de la Comisión Nacional de los Derechos humanos, procede declarar la invalidez de los artículos 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Atolinga, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apozol, 56 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apulco, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de B.J., 62 de la Ley de Ingresos del Municipio de Calera de V.R., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cañitas de F.P., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Chalchihuites, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Concepción del Oro, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de C., 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Salvador, 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de Fresnillo, 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de G.C., 71 de la Ley de Ingresos del Municipio de General E.E., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de General F.R.M., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de General P.N., 74 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalupe, 47 de la Ley de Ingresos del Municipio de Huanusco, 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de Jalpa, 64 de la Ley de Ingresos del Municipio de Jerez, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de J.d.T., 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de J.A., 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de Juchipila, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Loreto, 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de L.M., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Nochistlán de M., 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de Noria de Ángeles, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mazapil, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de M.O., 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mezquital del Oro, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de M.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Monte Escobedo, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Momax, 58, primer párrafo de la Ley de Ingresos del Municipio de Morelos, 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Moyahua de Estrada, 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ojocaliente, 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de Panuco, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Pinos, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Plateado de J.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Río Grande, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de S.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa María de la Paz, 71 de la Ley de Ingresos del Municipio de Sombrerete, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Susticacan, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Trancoso, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tepechitlán, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tepetongo, 49 de la Ley de Ingresos del Municipio del T. de G.O., 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de T.G. de la Cadena, 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.G., 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.G.O., 56 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.H., 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de V., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Valparaíso, y 81 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacatecas, todos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.
En tal virtud, al haberse declarado la invalidez del precepto impugnado por los motivos expuestos, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos planteados por el promovente tendentes a evidenciar que el precepto impugnado es contrario a diversos preceptos constitucionales.(18)
SEXTO.—Efectos. Conforme a lo dispuesto en los artículos 41, fracción IV y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General,(19) la declaratoria de invalidez decretada en el considerando anterior surtirá efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Zacatecas.
Asimismo, en virtud de que la declaratoria de invalidez es respecto de disposiciones generales de vigencia anual, en lo futuro el Poder Legislativo del Estado de Zacatecas deberá abstenerse de establecer derechos por el servicio de alumbrado público con base en el consumo de energía eléctrica, ya sea en la Ley de Hacienda o en las leyes de ingresos de los Municipios de dicha entidad federativa.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO.—Se declara la invalidez de los artículos 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Atolinga, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apozol, 56 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apulco, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de B.J., 62 de la Ley de Ingresos del Municipio de Calera de V.R., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cañitas de F.P., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Chalchihuites, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Concepción del Oro, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de C., 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Salvador, 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de Fresnillo, 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de G.C., 71 de la Ley de Ingresos del Municipio de General E.E., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de General F.R.M., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de General P.N., 74 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalupe, 47 de la Ley de Ingresos del Municipio de Huanusco, 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de Jalpa, 64 de la Ley de Ingresos del Municipio de Jerez, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de J.d.T., 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de J.A., 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de Juchipila, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Loreto, 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de L.M., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Nochistlán de M., 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de Noria de Ángeles, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mazapil, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de M.O., 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mezquital del Oro, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de M.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Monte Escobedo, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Momax, 58, primer párrafo de la Ley de Ingresos del Municipio de Morelos, 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Moyahua de Estrada, 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ojocaliente, 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de Panuco, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Pinos, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Plateado de J.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Río Grande, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de S.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa María de la Paz, 71 de la Ley de Ingresos del Municipio de Sombrerete, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Susticacan, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Trancoso, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tepechitlán, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tepetongo, 49 de la Ley de Ingresos del Municipio del T. de G.O., 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de T.G. de la Cadena, 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.G., 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.G.O., 56 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.H., 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de V., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Valparaíso, y 81 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacatecas, todos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.
TERCERO.—Las declaratorias de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Zacatecas y conforme a los efectos vinculatorios hacia el futuro a ese órgano legislativo, precisados en el último apartado de esta ejecutoria.
CUARTO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas, así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto de los considerandos primero, segundo y cuarto relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a las causas de improcedencia.
Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros G.O.M., L.R., Z.L. de L., P.R., P.H. apartándose de algunas consideraciones, y presidente A.M., respecto del considerando tercero, relativo a la legitimación. Los M.F.G.S., M.M.I., L.P. y P.D. votaron en contra. La Ministra P.H. anunció voto concurrente. El Ministro Medina Mora I anunció voto particular.
En relación con el punto resolutivo segundo:Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., L.R., F.G.S. vencido por la mayoría en el tema de la legitimación, Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I. vencido por la mayoría en el tema de la legitimación, L.P. vencido por la mayoría en el tema de la legitimación, P.D. vencido por la mayoría en el tema de la legitimación y presidente A.M., respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez de los artículos 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Atolinga, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apozol, 56 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apulco, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de B.J., 62 de la Ley de Ingresos del Municipio de Calera de V.R., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cañitas de F.P., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Chalchihuites, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Concepción del Oro, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de C., 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Salvador, 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de Fresnillo, 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de G.C., 71 de la Ley de Ingresos del Municipio de General E.E., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de General F.R.M., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de General P.N., 74 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalupe, 47 de la Ley de Ingresos del Municipio de Huanusco, 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de Jalpa, 64 de la Ley de Ingresos del Municipio de Jerez, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de J.d.T., 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de J.A., 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de Juchipila, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Loreto, 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de L.M., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Nochistlán de M., 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de Noria de Ángeles, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mazapil, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de M.O., 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mezquital del Oro, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de M.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Monte Escobedo, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Momax, 58, primer párrafo de la Ley de Ingresos del Municipio de Morelos, 49 de la Ley de Ingresos del Municipio de Moyahua de Estrada, 55 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ojocaliente, 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de Panuco, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Pinos, 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Plateado de J.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Río Grande, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de S.A., 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa María de la Paz, 71 de la Ley de Ingresos del Municipio de Sombrerete, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Susticacan, 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Trancoso, 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tepechitlán, 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tepetongo, 49 de la Ley de Ingresos del Municipio del T. de G.O., 52 de la Ley de Ingresos del Municipio de T.G. de la Cadena, 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.G., 54 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.G.O., 56 de la Ley de Ingresos del Municipio de V.H., 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de V., 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Valparaíso, y 81 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacatecas, todos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando sexto, relativo a los efectos, consistente en determinar 1) determinar que las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la fecha de notificación de los puntos resolutivos del presente fallo al Congreso del Estado de Zacatecas y 2) vincular al Poder Legislativo del Estado de Zacatecas a no repetir los mismos vicios de inconstitucionalidad al legislar para el próximo año fiscal, ya sea en la Ley de Hacienda o en las leyes de ingresos de los Municipios de dicha entidad federativa.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M..
El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 21 de marzo de 2019.



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1. Si bien el artículo 58 de la Ley de Ingresos del Municipio de Morelos está integrado por dos párrafos, lo cierto es que este Tribunal P. advierte que el cuestionamiento de constitucionalidad va dirigido al primer párrafo, por lo que debe tenerse como impugnado únicamente este, en términos de los artículos 39 y 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.
2. Las publicaciones de los decretos que emitieron las Leyes de Ingresos municipales constan a partir de la foja 48 a 105 del expediente principal.
3. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
4. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"...
"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas."
5. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."
"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."
6. Foja 47 del expediente.
7. "Artículo 15. El presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:
"I. Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional."
8."Artículo 18. La presidencia es el órgano ejecutivo de la Comisión Nacional. Está a cargo de un presidente, al cual le corresponde ejercer, de acuerdo con lo establecido en la ley, las funciones directivas de la Comisión Nacional y su representación legal."
9. "Artículo 15. El presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:
"...
"XI. Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte, y ..."
10. Véase las tesis jurisprudenciales P./J. 98/2001 y P./J. 71/2000, de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES." y "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.", respectivamente.
11. Resulta aplicable la tesis P./J. 31/2011, de rubro y texto: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR UN ORGANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS. EN LA DEMANDA RESPECTIVA PUEDEN PLANTEARSE VIOLACIONES AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y, POR ENDE, LA INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA DE UNA LEY POR CONTRAVENIR LO ESTABLECIDO EN UN TRATADO INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 10 DE JUNIO DE 2011).—Si bien es cierto que el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Ley Suprema, lo que implica que se promueven para preservar de modo directo y único la supremacía constitucional, por lo que sólo los derechos fundamentales previstos por la Constitución pueden servir de parámetro de control en las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los organismos de protección de los derechos humanos, también lo es que, al no existir un catálogo de derechos fundamentales tutelados por la Constitución General de la República a los que deban ceñirse dichos organismos al promover acciones de inconstitucionalidad, todos los derechos fundamentales expresados en la Constitución pueden invocarse como violados, sin que proceda hacer clasificaciones o exclusiones de derechos susceptibles de tutelarse por esta vía, de modo que los organismos de protección de los derechos humanos también pueden denunciar violaciones al principio de legalidad contenido en los artículos 14 y 16 constitucionales, con lo que es dable construir un argumento de violación constitucional por incompatibilidad de una norma con un tratado internacional sobre derechos humanos.". Novena Época, P., Semanario Judicial Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 870, P./J. 31/2011.
12. Al respecto, es aplicable la tesis sustentada por este P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, desde la Séptima Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Volumen 79, julio de 1975, primera parte, página 28, que dice: "TRIBUTOS. SU ESTUDIO DEBE REALIZARSE DE ACUERDO CON SU VERDADERA NATURALEZA JURÍDICA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACIÓN QUE LE DEN LAS PARTES O INCLUSO LA LEY. Aun cuando la ley atacada de inconstitucionalidad llame al tributo controvertido ‘derecho’; y las autoridades responsables lo conceptúen como ‘derecho de cooperación’, y el quejoso se empeñe en sostener que es un ‘impuesto especial’, lo cierto es que este Supremo Tribunal debe analizar el gravamen de acuerdo con su verdadera naturaleza jurídica independientemente de la denominación que le den las partes."
13. Resulta aplicable la tesis jurisprudencial P./6, de rubro y texto: "ALUMBRADO PUBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGIA ELECTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5o., subinciso a), de la Constitución, es facultad del Congreso de la Unión establecer contribuciones sobre el consumo de energía eléctrica; ahora bien, cuando en los códigos y leyes locales se prevé que los derechos por servicio de alumbrado público se calculen tomándose como base la cantidad que se paga por consumo de energía eléctrica, en realidad se establece un gravamen sobre dicho consumo y no un derecho previsto por la legislación local. En efecto, debe existir una relación lógica entre el objeto de una contribución y su base, principio que se rompe en casos como éstos, pues ninguna relación hay entre lo que se consume de energía eléctrica y la cantidad que debe pagarse por el servicio de alumbrado público, debiendo concluirse que en realidad se trata de una contribución establecida por las Legislaturas Locales al consumo de fluido eléctrico, con lo cual invaden la esfera de facultades exclusivas de la Federación y contravienen la Constitución General de la República.". Octava Época, P., Semanario Judicial Federación y su Gaceta, Tomo I, Primera Parte-1, enero-junio de 1988 y Apéndices, página 134, página 6.
14. Resulta aplicable la tesis 2a. LXXVI/2011, de rubro y texto: "VALOR AGREGADO. EL ARTÍCULO 42, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX, INCISO 5o., SUBINCISO A), CONSTITUCIONAL. La delegación de facultades realizada por el legislador federal a través del referido precepto legal, que admite el cobro de derechos por servicios de alumbrado público con base en el consumo de energía eléctrica, transgrede el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5o., subinciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que altera el esquema de competencias al que constitucionalmente se encuentra supeditado, al permitir a las autoridades locales imponer verdaderas contribuciones en esa materia, no obstante que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que ello únicamente corresponde a la Federación.". Novena Época, 2a. Sala, Semanario Judicial Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 533, 2a. LXXVI/2011.
15. Resuelta en sesión de veintisiete de octubre de dos mil cinco por unanimidad de nueve votos. No asistieron los Ministros M.A.G. y G.D.G.P. por estar cumpliendo con comisiones de carácter oficial. De este precedente derivaron las tesis jurisprudenciales P./J. 72/2006 y P./J. 73/2006, de rubros respectivamente: "CONTRIBUCIONES. EN CASO DE EXISTIR INCONGRUENCIA ENTRE EL HECHO Y LA BASE IMPONIBLES, LA NATURALEZA DE LA MISMA SE DETERMINA ATENDIENDO A LA BASE." y "CONTRIBUCIONES SOBRE ENERGÍA ELÉCTRICA. EL ARTÍCULO 33 DE LA LEY DE INGRESOS DE S.C., TEHUANTEPEC, OAXACA, AL ESTABLECER MATERIALMENTE UN IMPUESTO DE DICHA NATURALEZA, E.V. DEL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX, NUMERAL 5o., INCISO A) DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."
16. Ambas resueltas en sesión de veintiocho de mayo de dos mil doce por unanimidad de diez votos. No asistió el M.A.Z.L. de L. por estar desempeñando una comisión de carácter oficial a la sesión celebrada en dicha fecha.
17. Todas resultas en sesión de ocho de agosto de dos mil trece por unanimidad de votos.
18. Resulta aplicable la tesis jurisprudencial P./J. 37/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.". Novena Época, P., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 863, P./J. 37/2004.
19. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
"...
"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; ...""Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."


Esta ejecutoria se publicó el viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 17 de junio de 2019, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.