Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 175/2016. MUNICIPIO DE CHACALTIANGUIS, ESTADO DE VERACRUZ. 9 DE AGOSTO DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I.L.M.J.F.F.G. SALAS Y M.B. LUNA RAMOS EMITIERON SU VOTO CON RESERVAS. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIA: V.A.S..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al nueve de agosto de dos mil dieciocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Por oficio recibido el veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.R.V., en su carácter de síndico del Municipio de Chacaltianguis, Veracruz, promovió controversia constitucional en representación del mismo, en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que enseguida se señalan:

"B) Nombre y domicilio de los demandados:

"1. El C. Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz de I. de la Llave, con domicilio en Palacio de Gobierno, Avenida E.s., Colonia Centro, Código Postal 91000, Xalapa, Veracruz.

"2. La Secretaría de Finanzas del Estado de Veracruz de I. de la Llave, con domicilio en Avenida Xalapa Número 301, Unidad del Bosque, 91010, Xalapa, Veracruz.

"3. El C. Director general de Contabilidad Gubernamental de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, con domicilio en Avenida Xalapa Número 301, Unidad del Bosque, 91010, Xalapa, Veracruz.

"4. El C. Director de Cuenta Pública de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, con domicilio en Avenida Xalapa Número 301, Unidad del Bosque, 91010, Xalapa, Veracruz.

"5. El responsable de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, con domicilio en Avenida Encanto s/n, esquina L.C., Colonia El Mirador, Xalapa, Veracruz.

"...

"D) Actos reclamados:

"1) De las autoridades señaladas, se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la indebida retención de las participaciones federales que corresponden al Municipio de Chacaltianguis, Veracruz, por el concepto de ramo general 033 y, en lo particular, a:

"1. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FISM-DF) $2'159,882.00.

"2. Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos $1'227,972.00.

"Los rubros mencionados hacen un total de $3'387,854.00, mismos que hace meses fueron entregados al Estado por la Secretaría de Hacienda y C.P..

"2) Se reclama la omisión de las autoridades señaladas como demandadas en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales a su cargo, así como a lo dispuesto por el artículo 6o., párrafo segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal, toda vez que han sido omisas en entregar las participaciones federales, por el concepto de ramo general 033 y, en lo particular, a:

"1. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FISM-DF) $2'159,882.00.

"2. Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos $1'227,972.00.

"Los rubros mencionados hacen un total de $3'387,854.00, mismos que hace meses fueron entregados al Estado por la Secretaría de Hacienda y C.P..

"3) Se declare en la sentencia que se dicte en la controversia constitucional que promuevo la obligación de las autoridades demandadas de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente han retenido a las participaciones que corresponden al Municipio que represento, provenientes del fondo por el concepto de ramo general 033 y, en lo particular, a:

"1. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FISM-DF) $2'159,882.00.

"2. Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, $1'227,972.00.

"Los rubros mencionados hacen un total de $3'387,854.00.

"Así también, se les condene al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, por el retraso injustificado en su entrega a mi representado."

SEGUNDO.—Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:

Desde marzo de dos mil dieciséis, el Municipio ha hecho diversos llamados y requerimientos, así como entregado recibos, a la Secretaría de Finanzas, a fin de que pague las cantidades correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal que, en total, suman $2'159,882.00 (dos millones ciento cincuenta y nueve mil ochocientos ochenta y dos pesos 00/100 moneda nacional); y a los meses de diciembre de dos mil quince y de enero a septiembre de dos mil dieciséis del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos que, en total, suman $1'227,972.00 (un millón doscientos veintisiete mil novecientos setenta y dos pesos 00/100 moneda nacional).

No obstante que, desde hace meses, la Secretaría de Hacienda y C.P. entregó al Estado dichas cantidades, la dependencia referida no ha dado una respuesta clara al Municipio; aunque el doce de noviembre se informó, de manera verbal, que se retendría su pago, al haberse recibido órdenes para suspender la entrega de recursos.

TERCERO.—Los conceptos de invalidez que hace valer el actor son, en síntesis, los siguientes:

Se vulnera el principio de integridad de los recursos municipales, que prevé el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, al no existir norma que autorice omitir su entrega, ni actualizarse alguno de los supuestos en que la Suprema Corte, conforme a la normatividad aplicable, permite su retención.

Así también, el principio de libre administración hacendaria, pues, además de no haber recibido los recursos federales de forma puntual, efectiva y completa, se le ha impedido disponer oportunamente de los mismos, violando con ello su autonomía financiera y el derecho de sus habitantes al desarrollo social.

La intervención del Estado respecto de participaciones federales que corresponden al Municipio es de simple mediación administrativa y respecto de aportaciones federales que se le asignen, de mediación, control y supervisión en su manejo, mas no de disposición, suspensión o retención.

En este sentido, la omisión de pago de tales recursos transgrede el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, así como el sistema nacional de coordinación fiscal, conforme al cual, su entrega extemporánea genera intereses.

CUARTO.—El Municipio actor considera violados en su perjuicio los artículos 14, 16, 40, 41, 49, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—Mediante proveído de veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 175/2016 y, por razón de turno, designó como instructor al M.E.M.M.I.

Por acuerdo de veintinueve de noviembre siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda; tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado –no así a la Secretaría de Finanzas y Planeación, la Dirección General de Contabilidad Gubernamental, la Dirección de Cuenta Pública, ni la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso Local, por tratarse de órganos internos o subordinados a dichos Poderes–, a los que ordenó emplazar para que formularan su contestación; y mandó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO.—El Poder Legislativo del Estado de Veracruz contestó la demanda en los siguientes términos:

a) No existe dentro de la estructura orgánica del Congreso del Estado la autoridad denominada "Contaduría Mayor de Hacienda", que el Municipio actor señala como demandada; razón por la cual el Poder Legislativo Local no debió ser llamado a juicio.

b) El Poder Legislativo Estatal carece de legitimación pasiva, al no haber ordenado, ni tomado parte en la retención de los recursos federales, pues sólo aprueba la forma en que éstos se asignarán, pero no los recibe, ni se encarga de su distribución.

c) Por la misma razón, se actualiza la causa de sobreseimiento que se prevé en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.

SÉPTIMO.—Al dar contestación a la demanda, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz señaló lo siguiente:

a) Causas de improcedencia

1. Se actualiza la causal de improcedencia establecida en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, por haberse presentado extemporáneamente la demanda, pues el actor, en todo caso, impugna una omisión derivada de un acto positivo, es decir, una supuesta retención, en relación con la cual manifiesta conocer las fechas límite de pago y el momento a partir del que se generó y debió haberla combatido.

2. Se actualiza el motivo de sobreseimiento establecido en la fracción III del artículo 20 de la ley reglamentaria, por inexistencia de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y aprobaciones para retener recursos.

b) Refutación de argumentos de invalidez

Mediante oficio SG-DGJ/0444/12/2016, se solicitó información a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado; sin embargo, aún no se cuenta con ella. Una vez que sea remitida, se advertirá que existe discrepancia entre las cantidades reclamadas por el Municipio actor y aquellas que realmente se encuentran pendientes de pago.

OCTAVO.—El procurador general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

NOVENO.—Sustanciado el procedimiento en la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 de la propia ley, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO.—En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, al no impugnarse normas de carácter general.

SEGUNDO.—Enseguida se abordará el estudio de la legitimación de quien promovió la controversia constitucional.

Conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(1) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, promueve la demanda de controversia constitucional, en representación del Municipio actor, A.R.V., en su carácter de síndico, lo que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Consejo Municipal de Chacaltianguis, dependiente del Instituto Electoral Veracruzano, en la que consta que fue electo como síndico único por el periodo dos mil catorce-dos mil diecisiete.(2)

De acuerdo con el artículo 37, fracción I,(3) de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio; por lo que procede reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.

Así también, la del propio Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO.—A continuación, se analizará la legitimación de las autoridades demandadas, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dichas partes son las obligadas por ley para satisfacer las pretensiones del actor, en caso de que éstas resulten fundadas.

Conforme a los artículos 10, fracción II(4) y 11, párrafo primero –antes citado–, de la ley reglamentaria, serán demandados en las controversias constitucionales, las entidades, poderes u órganos que hubiesen emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto impugnado, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

En el presente caso, son autoridades demandadas los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz.

1. En representación del Poder Ejecutivo Local, compareció a juicio M.Á.Y.L., en su carácter de gobernador, lo que acredita con copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Consejo General del Organismo Público Local Electoral el doce de junio de dos mil dieciséis.(5)

De conformidad con el artículo 42 de la Constitución Política del Estado de Veracruz,(6) en el gobernador recae la titularidad del Poder Ejecutivo del Estado, al que se atribuyen las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para hacer retenciones, así como la omisión en la entrega y el pago de intereses con motivo de la misma, del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, por la cantidad de $2'159,882.00 (dos millones ciento cincuenta y nueve mil ochocientos ochenta y dos pesos 00/100 moneda nacional), por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis y del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, por la cantidad de $1'227,972.00 (un millón doscientos veintisiete mil novecientos setenta y dos pesos 00/100 moneda nacional), por los meses de diciembre de dos mil quince y de enero a septiembre de dos mil dieciséis.

De este modo, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, así como de quien comparece en su representación.

2. En representación del Poder Legislativo Local, compareció a juicio M.E.M.S., en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso Estatal, lo que acredita con la copia del ejemplar del Periódico Oficial de ocho de noviembre de dos mil dieciséis, en el que consta el acuerdo, relativo a la integración de dicho órgano durante el año legislativo comprendido del cinco de noviembre de dos mil dieciséis al cuatro de noviembre de dos mil diecisiete, del que se desprende que fue electa para ocupar tal cargo.(7)

De acuerdo con el artículo 24, fracción I, de la Ley Número 72 Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz,(8) el presidente de la mesa directiva cuenta con la representación legal del Congreso, en el que se deposita el Poder Legislativo Estatal, al que también se atribuyen las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para hacer retenciones, así como la omisión en la entrega y el pago de intereses con motivo de la misma, del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, por la cantidad de $2'159,882.00 (dos millones ciento cincuenta y nueve mil ochocientos ochenta y dos pesos 00/100 moneda nacional), por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis y del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, por la cantidad de $1'227,972.00 (un millón doscientos veintisiete mil novecientos setenta y dos pesos 00/100 moneda nacional), por los meses de diciembre de dos mil quince y de enero a septiembre de dos mil dieciséis.

Al respecto, el Poder Legislativo Local manifiesta que carece de legitimación pasiva, al no haber ordenado, ni tenido intervención en la retención de los referidos recursos federales, puesto que sólo aprueba la forma en que éstos se asignarán, pero no los recibe, ni se encarga de su distribución; lo cual debe estimarse fundado por lo que se refiere a la omisión en la entrega de tales recursos y el pago de intereses con motivo de la misma, puesto que, conforme a la normatividad local, corresponde al Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, ministrar los recursos que la Federación transfiere a los Municipios por conducto de los Estados.

De este modo, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, solamente por lo que respecta a las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para hacer retenciones a los fondos mencionados; así como de quien comparece en su representación.

CUARTO.—Acto continuo, deben precisarse los actos que se tendrán como impugnados en la controversia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(9) y la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2009, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(10)

Aun cuando, en su demanda, el Municipio actor hace referencia a retenciones y omisiones en la entrega, no precisa que ya se le hubieran ministrado los recursos; mucho menos, señala alguna fecha en la que se hubiera hecho tal entrega en forma posterior a lo previsto en las disposiciones aplicables. Por el contrario, manifiesta que los fondos federales fueron transferidos desde hace meses al Estado de Veracruz, por parte de la Secretaría de Hacienda y C.P.; sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda, subsiste la omisión de entregar tales recursos.

De lo anterior, se advierte que el actor en realidad controvierte la omisión en la entrega de los recursos federales que refiere, pues sus manifestaciones ponen en evidencia que afirma no tener conocimiento de que se hubiera hecho, hasta la fecha de presentación de su demanda, la entrega respectiva.

Así también, aun cuando, en el apartado de antecedentes de la demanda, se combate la omisión en la entrega del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, por los meses de diciembre de dos mil quince y de enero a septiembre de dos mil dieciséis; en el renglón correspondiente al mes de abril no se anota alguna cantidad, y, conforme a los oficios que se anexan como prueba –que obran a fojas 88 a 92–, el monto indicado para el mes de mayo corresponde realmente al mes de abril; el indicado para el mes de junio, al de mayo; el indicado para el mes de julio, al de junio; el indicado para el mes de agosto, al de julio; y el indicado para el mes de septiembre, al de agosto.

Luego, es válido concluir que el Municipio actor, efectivamente, impugna las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para omitir la entrega, así como la omisión en la entrega y el pago de intereses con motivo de la misma, del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, por la cantidad de $2'159,882.00 (dos millones ciento cincuenta y nueve mil ochocientos ochenta y dos pesos 00/100 moneda nacional), por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis y del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, por la cantidad de $1'227,972.00 (un millón doscientos veintisiete mil novecientos setenta y dos pesos 00/100 moneda nacional), por los meses de diciembre de dos mil quince y de enero a agosto de dos mil dieciséis.

Ahora bien, respecto de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para omitir la entrega de dichos fondos federales, debe sobreseerse en la controversia, con fundamento en el artículo 20, fracción III,(11) de la ley reglamentaria de la materia, puesto que, en autos, no obra constancia que demuestre su existencia; resultando fundado, de esta forma, el motivo de sobreseimiento hecho valer por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz.

Por tanto, sólo será materia de análisis en esta controversia la omisión en la entrega y el pago de intereses con motivo de la misma, respecto de los recursos federales a que se ha hecho mención.

QUINTO.—Dados los actos precisados en el considerando previo, cabe señalar que, respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa –es decir, aquellos que implican un no hacer–, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa

Al resolver la controversia constitucional 3/97,(12) se destacó que, conforme a los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10 y 21 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que enuncian los artículos 105, fracción I, de la Constitución y 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin hacer distinción sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que, al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos –implican un hacer– como negativos –implican un no hacer u omisión–.

Lo anterior se reflejó en la tesis de jurisprudencia número P./J. 82/99, cuyos rubro y texto se transcriben a continuación:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES.—De la lectura de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del citado precepto constitucional, se advierte que corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y en el artículo 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos dispositivos en forma genérica a ‘actos’, debe entenderse que éstos pueden ser positivos, negativos y omisiones."(13)

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer

Asimismo, se estableció que, tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, debe verificarse, primero, que existe la obligación por parte de la demandada de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó –verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un Municipio–.

c) R. general del plazo para la impugnación de actos de naturaleza negativa

En este punto, debe precisarse que, en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(14) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen carácter continuo, pues, al implicar un no hacer de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva; de donde se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento, mientras tal omisión persista.

La regla general de que se trata se ve reflejada en la tesis de jurisprudencia número P./J. 43/2003, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.—El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."(15)

Cabe destacar que, para que se actualice la aplicación de la referida regla general, se requiere la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada, y no, del solo incumplimiento parcial o la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio –acto positivo– que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones relativas.

Es aplicable la tesis de jurisprudencia número P./J. 66/2009, del tenor literal siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, sostuvo que cuando en una controversia constitucional se reclamen omisiones, el plazo para promover la demanda es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada. Sin embargo, para que dicha norma de excepción creada por la jurisprudencia cobre aplicación, es menester que precisamente esa inactividad sea el motivo de la impugnación, de tal forma que la pretensión del actor sea que se llene un vacío legal o se materialice una obligación derivada de la ley, de manera que la sentencia que en su momento se dicte declare que la omisión de la demandada es contraria a las normas jurídicas aplicables, ante la evidencia de que no actuó como debía hacerlo; en la inteligencia de que no basta el incumplimiento de una norma general para que se actualice una omisión impugnable en esos términos, pues para ello es necesario que con ese proceder se produzca un vacío legal o bien la falta absoluta de actuación de la autoridad, ya que de otra forma cualquier infracción a la ley implicaría la omisión y, por tanto, dejar de hacer debidamente lo ordenado bastaría para que el actor pudiera reclamarla sin sujetarse a un plazo, lo cual no puede ser aceptable, por lo que en este supuesto deben regir las reglas previstas en el artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional."(16)

Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el incumplimiento de una disposición legal relacionada con un acto de carácter positivo, es la falta de entrega del accesorio correspondiente –intereses– cuando se ministran extemporáneamente participaciones federales a los Municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia 20/2005,(17) el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que, entre los actos impugnados, se encontraba "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, advirtió que, aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad se estaba ante un acto concreto, consistente en "las entregas retrasadas por parte de los demandados de las participaciones federales que corresponden al Municipio ... esto es, desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)".

Se arribó a esa conclusión, en virtud de que, en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos –actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer–, la demanda debe ser presentada dentro de los treinta días siguientes al en que se haya tenido conocimiento del acto o los actos impugnados o su ejecución.

De esta forma, se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario haber cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

Luego, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa, y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

Por tanto, la falta pago de intereses, en el caso descrito, no puede considerarse una mera omisión, o acto de naturaleza negativa, contra el cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra estrechamente relacionado con el acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones precedentes –por identidad de razón– la tesis de jurisprudencia número P./J. 113/2010, que se transcribe a continuación:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE.—Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada."(18)

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa

Por otra parte, retomando lo resuelto en la referida controversia constitucional 3/97, una vez verificada la existencia de la obligación de hacer, corresponderá entonces a la demandada la carga procesal de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que cumplió con la obligación respectiva.

En caso de que la demandada aporte elementos de convicción que demuestren que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, se revierte la carga probatoria, y será la actora la que deberá desvirtuar tales pruebas.

Estas consideraciones se recogen en la tesis de jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA.—Si bien es cierto que tratándose de omisiones corresponde a la autoridad demandada probar su inexistencia, también lo es que si ésta acredita esa circunstancia, traslada la carga de la prueba a la actora, quien debe desvirtuar las pruebas ofrecidas por aquélla para demostrar que no incurrió en la omisión que se le atribuyó."(19)

e) Posibilidad de ampliar demanda

La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan genera la posibilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de que tenga conocimiento de éstos, podrá ampliar su demanda, en términos del artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.

Al respecto, es aplicable la tesis de jurisprudencia número P./J. 139/2000, del tenor literal siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar."(20)

En este punto, debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite al actor ampliar la demanda lo es el conocimiento que se adquiere de los mismos, mas no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse como un hecho nuevo, la parte actora debió haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, como deriva de lo dispuesto por el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, que establece que podrá ampliarse la demanda dentro de los quince días siguientes a la contestación, si en ésta apareciere un hecho nuevo.

En este orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene especial relevancia cuando se impugnan actos de naturaleza negativa, dada la distribución de cargas probatorias a que se hizo referencia en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando ofrece elementos de prueba para demostrar que sí cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora la que deberá desvirtuar tales probanzas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de éstas; lo cual podrá llevar a cabo, precisamente, a través de la ampliación de demanda, por tratarse del momento oportuno para ello, y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico: desde la inexistencia del acto –negativo– impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, dada su falta de impugnación.

SEXTO.—Ahora se estudiará si la controversia constitucional fue promovida oportunamente.

Al efecto, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(21) del que se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación del acto, conforme a la ley que lo rige; al en que se haya tenido conocimiento de éste por el actor; o al en que este último se ostente sabedor del mismo; sin embargo, respecto de actos de naturaleza negativa, la ley reglamentaria de la materia no establece plazo para promover la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no se actúe. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad, dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos, y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualice día a día, permitiendo, en cada una de esas actualizaciones, la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

En el caso, si bien se impugna la abstención total del Ejecutivo Estatal demandado de cumplir con una obligación legal –un no hacer absoluto–, de autos se advierte que, en algunos casos, sí se hicieron los pagos correspondientes.

Efectivamente, respecto del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, por los meses de diciembre de dos mil quince y de enero a agosto de dos mil dieciséis, de autos se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en los anexos a los oficios TES/706/2017, de veinticuatro de marzo de dos mil diecisiete y TES/903/2017, de dieciocho de abril de dos mil diecisiete, comprobó que un pago parcial por el mes de agosto tuvo lugar el veinte de diciembre de dicho año.

Por otro lado, en relación con los meses de diciembre de dos mil quince, y de enero a julio y la otra parte del mes de agosto de dos mil dieciséis, de dicho fondo, así como con el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, de las constancias que obran en el expediente, se desprende que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en los oficios TES/706/2017 y TES/903/2017, reconoce expresamente que están pendientes de pago las cantidades correspondientes.

Por lo tanto, en cuanto a tales recursos, debe concluirse que la demanda se presentó en tiempo, al resultar aplicable la regla general para impugnar actos de naturaleza negativa u omisiones, consistente en que la oportunidad para promover la controversia constitucional se actualiza de momento a momento, mientras la omisión subsista.

Finalmente, por lo que hace al pago de los intereses generados como consecuencia de las omisiones antes señaladas, al tratarse de un accesorio de los montos principales, sigue la suerte de éstos; razón por la cual se estima oportuna su impugnación y se reserva, en todo caso, la procedencia de su pago al fondo del asunto.

En tales condiciones, se desestima la causa de improcedencia aducida por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en cuanto a la extemporaneidad en la impugnación de los actos que se tuvieron como efectivamente combatidos.

SÉPTIMO.—Esta Segunda Sala estima que el concepto de invalidez que hace valer el Municipio actor resulta parcialmente fundado, por las razones que a continuación se exponen.

En otras palabras, la Constitución no solamente ha otorgado una serie de competencias a los Municipios, sino ha garantizado también que gocen de los recursos necesarios para ejercer tales atribuciones. Es por ello que, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios, con la mediación administrativa de los Estados, debe entenderse que el artículo 115 constitucional garantiza su recepción puntual y efectiva, puesto que la facultad constitucional para programar y aprobar el presupuesto de egresos presupone que deben tener plena certeza sobre los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso, sin mayores consecuencias, estarían privándolos de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones, lo que no encontraría asidero constitucional en el esquema previsto en el citado artículo 115.

Lo mismo ocurre con la partida presupuestal correspondiente al ramo 23, en la que se prevé el Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos que, conforme al artículo 57 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, se integra con los recursos recaudados por el impuesto por la actividad de exploración y extracción y que, para efectos del artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal, no se incluye en la recaudación federal participable; pues, aunque debe destinarse a inversión en infraestructura para resarcir, entre otros fines, las afectaciones al entorno social y ecológico, tiene que entregarse a los Municipios de forma ágil y directa, sin limitaciones ni restricciones, en los plazos establecidos en las reglas de operación emitidas por la Secretaría de Hacienda y C.P..

Luego, una vez definidos los recursos que habrán de integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el principio de integridad de los recursos económicos municipales. En este sentido, no se cumple realmente con la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, esto es, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida.

Precisado lo anterior, por cuestión de claridad, se analizará de manera separada cada uno de los conceptos reclamados.

a) Omisión en la entrega oportuna del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos por una parte del mes de agosto de dos mil dieciséis

De las constancias de autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficios TES/706/2017, de veinticuatro de marzo de dos mil diecisiete, y TES/903/2017, de dieciocho de abril de dos mil diecisiete, dio respuesta a las solicitudes del secretario general de Gobierno a que se refieren los oficios SG-DGJ/0444/12/2016 y SG-DGJ/1768/04/2017, respecto de los recursos asignados al Municipio actor, por concepto del referido fondo.

Al efecto, resulta conveniente transcribir lo señalado en los citados oficios:

"Oficio TES/706/2017

"2) Por lo que hace al ramo 23 Fondo para las Entidades Federativas y Municipales (sic) Productores de Hidrocarburos, se detallan a continuación las ministraciones efectuadas al Municipio, así mismo se adjunta la transferencia electrónica que hace constar el pago de las mismas:

Ver ministraciones efectuadas y transferencias electrónicas 1

Oficio TES/903/2017

"b) Por lo que hace a los recursos a cargo del ramo 23 Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, ejercicio 2016, se anexan las constancias de distribución y aplicación de los Recursos del Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos correspondientes a los meses de enero a diciembre de 2016. No se omite mencionar que, por lo que hace al mes de abril, no se asignaron recursos del fondo a ningún Municipio, aunque contable y presupuestalmente se asignó para el mes de abril una aportación que complementa el mes de noviembre.

"Por lo anterior y de acuerdo a los registros del Sistema Integral de Administración Financiera para el Estado de Veracruz, se detallan los pagos realizados durante el ejercicio 2016 y se anexan dos transferencias electrónicas que avalan el monto total referido:

Ver pagos realizados y transferencias electrónicas

De los oficios transcritos, se desprende que el Poder Ejecutivo Local afirma que el Municipio actor ha recibido recursos provenientes del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos. Para demostrar dicha afirmación, ofreció como prueba los comprobantes de las transferencias electrónicas por la suma de las cantidades correspondientes a una parte del mes de agosto y los meses de septiembre a noviembre –el cual obra a fojas 238 y 251– y por el mes de diciembre –el cual obra a foja 252–.

Ahora bien, el jueves cuatro de junio de dos mil quince, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el "Acuerdo por el que se emiten las R.s de Operación para la distribución y aplicación de los recursos del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos" que, en sus disposiciones primera, segunda, tercera y quinta, establece lo siguiente:

"Capítulo I

"Disposiciones generales

"Primera. El presente acuerdo tiene por objeto establecer las reglas de operación para la distribución de los recursos del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos a que se refiere el artículo 57 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, así como para la distribución, transferencia, aplicación, control, rendición de cuentas y transparencia de dichos recursos.

"Segunda. Para efectos del presente Acuerdo, además de las definiciones previstas en los artículos 4 de la Ley de Hidrocarburos, 3 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y 3 del R.mento de la Ley de Hidrocarburos se entenderá, por:

"I.Á.: las Áreas Contractuales y Áreas de Asignación previstas en la Ley de Hidrocarburos;

"II. Fondo: el Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos;

"III. Impuesto: el impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos, establecido en el título cuarto de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos;

"IV. INEGI: el Instituto Nacional de Estadística y Geografía;

"V. Ley: la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos;

"VI. Marco Geoestadístico: el sistema diseñado por el INEGI para referenciar correctamente la información estadística de los censos y encuestas con los lugares geográficos correspondientes, utilizando coordenadas geográficas;

"VII. R. de referencia: la red angular formada por líneas orientadas norte-sur, este-oeste, que representa a las subdivisiones geográficas de la tierra (meridianos y paralelos), que se utiliza para ubicar puntos en coordenadas geográficas (grados, minutos y segundos). Sus características se especifican en el ‘Acuerdo por el que se establece el procedimiento para delimitar las áreas susceptibles de adjudicarse a través de asignaciones’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de agosto de 2014;

"VIII. SAT: el Servicio de Administración Tributaria;

"IX. TESOFE: la Tesorería de la Federación;

"X. UCEF: la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y C.P.;

"XI. UISH: la Unidad de Ingresos sobre Hidrocarburos de la Secretaría de Hacienda y C.P., y

"XII. UPCP: la Unidad de Política y Control Presupuestario de la Secretaría de Hacienda y C.P.."

"Capítulo II

"De la distribución de los recursos

"Tercera. El fondo se integrará por la recaudación mensual del Impuesto y se distribuirá conforme al título cuarto de la ley, entre las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y sus Municipios donde se localicen las Áreas en los primeros quince días hábiles del mes siguiente a aquel en el que se realizó el entero del impuesto. Los recursos que correspondan a lo recaudado en los meses de octubre y noviembre se entregarán a las entidades federativas a más tardar en los primeros quince días hábiles del mes de enero, y lo correspondiente a diciembre, a más tardar en los primeros quince días hábiles del mes de febrero del ejercicio fiscal subsecuente.

"La UISH realizará el cálculo para la distribución de los recursos del Fondo a las entidades federativas y sus Municipios, según corresponda, en los cinco días hábiles siguientes a la recepción de la información prevista en las reglas novena y décima del presente acuerdo, por parte de la comisión y el SAT, e informará dentro de ese plazo a la UPCP para que ésta emita, en tiempo y forma, las instrucciones correspondientes para que la TESOFE realice el depósito a las entidades federativas.

"...

"Quinta. Las entidades federativas deben distribuir al menos el 20% de los recursos del Fondo a los Municipios donde se localicen las Áreas ubicadas en regiones terrestres, de acuerdo con la siguiente fórmula:

"...

"Las entidades federativas deberán entregar a sus Municipios los recursos que les corresponden en los cinco días hábiles siguientes en que reciban los recursos, de manera ágil y directa, sin limitaciones ni restricciones.

"La entidad federativa deberá enviar a la UCEF, en un plazo no mayor a quince días hábiles de entregados los recursos a los Municipios productores de hidrocarburos, el comprobante de la transferencia a los Municipios correspondientes desde la cuenta autorizada por la TESOFE, de conformidad con la regla décima tercera del presente acuerdo.

De la transcripción que antecede, se advierte que el Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos se integrará por la recaudación mensual del impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos, y se distribuirá entre las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y sus Municipios, donde se localicen las áreas contractuales y áreas de asignación previstas en la Ley de Hidrocarburos, dentro de los primeros quince días hábiles del mes siguiente a aquel en que se haya realizado el entero del referido impuesto; salvo en el caso de lo recaudado en los meses de octubre y noviembre, que se entregará a las entidades federativas, a más tardar, dentro de los primeros quince días hábiles del mes de enero, así como de lo recaudado en el mes de diciembre, que se entregará a las entidades federativas, a más tardar, dentro de los primeros quince días hábiles del mes de febrero, en ambos casos, del ejercicio fiscal subsecuente.

A su vez, las entidades federativas deberán distribuir, al menos, el veinte por ciento de los recursos del Fondo a los Municipios donde se localicen las áreas ubicadas en regiones terrestres, dentro de los cinco días hábiles siguientes al en que los reciban, de manera ágil y directa, sin limitaciones ni restricciones.

En este sentido, los recursos correspondientes al mes de agosto de dos mil dieciséis debieron ser transferidos al Estado entre el uno y el veintidós de septiembre, y al Municipio actor, en todo caso, a más tardar, el veintinueve de septiembre siguiente.(22)

Tomando en cuenta la fecha límite para hacer la transferencia al Municipio actor, si la entrega parcial de recursos tuvo lugar el veinte de diciembre (conforme al comprobante de la transferencia electrónica que se anexó a los oficios TES/706/2017 y TES/903/2017), entonces debe concluirse que se llevó a cabo de forma extemporánea.

Cabe destacar que, en la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004, el Pleno de esta Suprema Corte determinó que, conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, su entrega extemporánea genera el pago de intereses:

"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."(23)

b) Omisión en la entrega del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos por los meses de diciembre de dos mil quince y de enero a julio y la otra parte de agosto de dos mil dieciséis

De las constancias de autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficios TES/706/2017, de veinticuatro de marzo de dos mil diecisiete, y TES/903/2017, de dieciocho de abril de dos mil diecisiete, dio respuesta a las solicitudes del secretario general de Gobierno a que se refieren los oficios SG-DGJ/0444/12/2016 y SG-DGJ/1768/04/2017, respecto de los recursos asignados al Municipio actor, por concepto del referido fondo.

Al efecto, resulta conveniente transcribir lo señalado en los citados oficios:

"Oficio TES/706/2017

"Asimismo, en los archivos del Sistema Integral de Administración Financiera del Estado, se visualizan registros pendientes de pago, por lo que los recursos que no fueron efectuados en los ejercicios anteriores se detallan a continuación: (subrayado propio)

Ver registros pendientes de pago 1

"Oficio TES/903/2017

"a) Se anexa relación de la asignación y ministración, por conceptos, fechas de registro, montos y fechas de pago, a cargo del Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos durante el ejercicio fiscal 2015, así como la documentación soporte de las transferencias electrónicas que hacen constar el pago, para mayor referencia:

Ver relación

"De lo anterior, en el Sistema Integral de Administración Financiera del Estado de Veracruz, se visualiza un registro pendiente de pago con fecha 14 de diciembre de 2015 en el SIAFEV al Municipio, por un monto de $141,357.00 (ciento cuarenta y un mil trescientos cincuenta y siete pesos 00/100 M.N.).

"b) Por lo que hace a los recursos a cargo del ramo 23 Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, ejercicio 2016, se anexan las constancias de distribución y aplicación de los Recursos del Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos correspondientes a los meses de enero a diciembre de 2016. No se omite mencionar que, por lo que hace al mes de abril, no se asignaron recursos del fondo a ningún Municipio, aunque contable y presupuestalmente se asignó para el mes de abril una aportación que complementa el mes de noviembre.

"...

"Asimismo, en los archivos del Sistema Integral de Administración Financiera del Estado, se visualizan registros pendientes de pago, por lo que los recursos que no fueron efectuados en el ejercicio anterior se detallan a continuación: (subrayado propio)

Ver registros pendientes de pago 2

Por tanto, además de los montos pendientes de pago a los que se ha hecho referencia, el Poder Ejecutivo demandado debe pagar intereses por el periodo que comprende del sexto día siguiente al en que los recibió de la Federación hasta la fecha en que haga entrega de tales recursos.

c) Omisión en la entrega del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis

De las constancias de autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES/706/2017, de veinticuatro de marzo de dos mil diecisiete, dio respuesta a la solicitud del secretario general de Gobierno a que se refiere el oficio SG-DGJ/0444/12/2016, respecto de los recursos asignados al Municipio actor, por concepto del referido fondo, para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis.

Al efecto, resulta conveniente transcribir lo señalado en el citado oficio:

"1) En referencia a los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se detallan a continuación las ministraciones efectuadas al Municipio, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver ministraciones efectuadas y transferencias electrónicas 2

"Los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, recepcionados en las cuentas bancarias aperturadas para ese fin, fueron ministrados por la SHCP con fechas 31 de agosto, 30 de septiembre y 30 de octubre del año 2016, respectivamente, como se puede corroborar en los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la SHCP.

"De lo anterior, se advierten en el SIAFEV registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, que a continuación se detallan: (Subrayado propio)

Ver registros pendientes de pago 3

Ver calendario

Por tanto, además de los montos pendientes de pago a los que se hizo referencia con anterioridad, el Poder Ejecutivo demandado debe pagar intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios" hasta la fecha en que haga entrega de tales recursos.

OCTAVO.—De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(24) esta Sala determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:

a) Por concepto de Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, por el pago parcial del mes de agosto de dos mil dieciséis –hecho de manera extemporánea–, los intereses por el periodo que comprende del sexto día siguiente al en que los recibió de la Federación, hasta la fecha en que hizo entrega de los recursos.

b) Por concepto de Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, las cantidades de $141,357.00 (ciento cuarenta y un mil trescientos cincuenta y siete pesos 00/100 moneda nacional), correspondiente al mes de diciembre de dos mil quince; y, de $142,872.00 (ciento cuarenta y dos mil ochocientos setenta y dos pesos 00/100 moneda nacional), $142,951.00 (ciento cuarenta y dos mil novecientos cincuenta y un pesos 00/100 moneda nacional), $145,225.00 (ciento cuarenta y cinco mil doscientos veinticinco pesos 00/100 moneda nacional), $133,903.00 (ciento treinta y tres mil novecientos tres pesos 00/100 moneda nacional), $119,752.00 (ciento diecinueve mil setecientos cincuenta y dos pesos 00/100 moneda nacional), $132,961.00 (ciento treinta y dos mil novecientos sesenta y un pesos 00/100 moneda nacional), $138,523.00 (ciento treinta y ocho mil quinientos veintitrés pesos 00/100 moneda nacional) y $76,494.30 (setenta y seis mil cuatrocientos noventa y cuatro pesos 30/100 moneda nacional), correspondientes a los meses de enero a julio y la parte restante del mes de agosto de dos mil dieciséis; así como los intereses por el periodo que comprende del sexto día siguiente al en que los recibió de la Federación, hasta la fecha en que haga entrega de los recursos.

c) Por concepto de Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, las cantidades de $719,961.00 (setecientos diecinueve mil novecientos sesenta y un pesos 00/100 moneda nacional), $719,961.00 (setecientos diecinueve mil novecientos sesenta y un pesos 00/100 moneda nacional) y $719,961.00 (setecientos diecinueve mil novecientos sesenta y un pesos 00/100 moneda nacional), por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis; así como los intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios" hasta la fecha en que haga entrega de los recursos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto del acto precisado en el considerando cuarto de este fallo.

SEGUNDO.—Con la salvedad anterior, es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en un plazo no mayor a noventa días, contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, deberá actuar en términos del último considerando de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I. (ponente). Los Ministros J.F.F.G.S. y M.B.L.R. emitieron su voto con reservas.

________________

1. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

2. Foja 18 del expediente.

3. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo; ..."

4. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;"

5. Foja 155 del expediente.

6. "Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."

7. Fojas 132 a 135 del expediente.

8. "Artículo 24. El presidente de la mesa directiva, fungirá como presidente del Congreso del Estado y tendrá las atribuciones siguientes:

"I. Representar legalmente al Congreso del Estado y delegar dicha función el Servidor Público que designe, mediante acuerdo escrito; ..."

9. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

10. "El artículo 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985).

11. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último; y ..."

12. En sesión de dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

13. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, página 568, registro digital: 193445.

14. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos, de los Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G..

15. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.

16. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502, registro digital: 166988.

17. Resuelta en sesión de dieciocho de octubre de dos mil siete, por mayoría de ocho votos –respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquel en que se realizaron–, de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

18. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, enero de 2011, página 2716, registro digital: 163194.

19. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.

20. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, registro digital: 190693.

21. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; ..."

22. Descontando los días tres, cuatro, diez, once, dieciséis, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de septiembre de dos mil dieciséis, por ser inhábiles.

23. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 883, registro digital: 181288.

24. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y los efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen.

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.