Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 287/2017. MUNICIPIO DE S.D.O., ESTADO DE OAXACA. 5 DE DICIEMBRE DE 2018. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I. DISIDENTES: A.P.D.Y.J.L.P.. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIA: V.A.S..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del cinco de diciembre de dos mil dieciocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Por oficio recibido el diez de noviembre de dos mil diecisiete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, N.M.G., en su carácter de síndico municipal de S.D.O., Estado de Oaxaca, promovió controversia constitucional en representación del mismo, en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que enseguida se señalan:

"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio

"A) El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto de las siguientes secretarías:

"1. La Secretaría General de Gobierno, con domicilio bien conocido en Ciudad Administrativa ‘Benemérito de las Américas’, Carretera Oaxaca-Istmo km. 11.5, T. de C., Edificio 8 ‘M.M. de Juárez’.

"2. La Subsecretaría de Fortalecimiento Municipal, con domicilio bien conocido en Ciudad Administrativa ‘Benemérito de las Américas’, Carretera Oaxaca-Istmo km. 11.5, T. de C., Edificio 8 ‘M.M. de Juárez’.

"3. La Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, con domicilio bien conocido en la Ciudad Judicial ‘General P.D.M., Soldado de la Patria’, sito en la población de San Bartolo Coyotepec, Distrito del Centro, Estado de Oaxaca, específicamente, en las oficinas que albergan el Edificio ‘S.M.’.

"B) El Poder Ejecutivo de la Federación

"1. Al organismo descentralizado de la administración pública federal denominado Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), con domicilio bien conocido en la Ciudad de México, B.A.L.M., número 160, colonia San Ángel Inn, Delegación Álvaro Obregón.

"2. Al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), con domicilio bien conocido en la Ciudad de México, B.A.L.M., número 160, colonia San Ángel Inn, Delegación Álvaro Obregón.

"3. Al Comité Directivo y la Comisión Ejecutiva del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, con domicilio bien conocido en la Ciudad de México, B.A.L.M., número 160, colonia San Ángel Inn, Delegación Álvaro Obregón.

"...

"IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda

"A) Al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca le demando:

"1. La invasión de facultades que realiza la Secretaría General de Gobierno en perjuicio del Ayuntamiento de S.D.O., Oaxaca, porque sin tener facultades para ello, celebró una minuta de acuerdo con la Agencia de S.B.G. (autoridad auxiliar del Ayuntamiento de San Dionisio) y con el Administrador Municipal (persona designada por la propia Secretaría General de Gobierno), donde asignaron a dicha agencia el 32.24% de los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, sin que tengan facultades constitucionales o legales para ello.

"2. La nulidad de la minuta de acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, celebrada entre la Secretaría General de Gobierno, la Agencia Municipal de S.B.G. y el entonces administrador municipal de S.D.O., en relación con la entrega de sus participaciones municipales, porque un administrador dependiente de la Secretaría General de Gobierno no tiene facultades constitucionales ni legales para comprometer el patrimonio ni la hacienda pública municipal de S.D.O., Oaxaca.

"3. La violación a los artículos 115, fracciones I, II, III y IV y 134, párrafos primero y quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en perjuicio de mi representado, materializada en la extralimitación de facultades constitucionales y legales en que incurren la Secretaría General de Gobierno y el ex Administrador Municipal, al resolver sobre el uso, manejo y destino de la hacienda pública municipal, asunto que no es de su competencia, ya que las autoridades competentes para conocer de las participaciones municipales son los integrantes del Cabildo Municipal.

"4. La nulidad de la minuta de acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, celebrada entre la Secretaría General del Gobierno, la Agencia Municipal de S.B.G. (autoridad auxiliar del Ayuntamiento de San Dionisio) y el entonces administrador municipal, por violación a los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria e integridad de los recursos municipales y a los artículos 14 y 16 constitucionales, por falta de fundamentación y motivación, ya que no existen preceptos sustantivos y adjetivos (sic). Así, tanto el ex administrador municipal como la Secretaría General de Gobierno no tienen facultades para decidir sobre la asignación de aportaciones en favor de la Agencia de S.B.G.. Además, es un asunto que no es de su competencia, ya que las autoridades competentes para conocer de las participaciones municipales son los integrantes del Cabildo Municipal.

"En ese orden, se transcribe el segundo punto del acuerdo controvertido, que establece lo siguiente: (se transcribe).

"Asimismo, para mayor ilustración, se inserta la imagen del acuerdo impugnado (también se agrega a la presente en copia simple).

"A.. A la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca le reclamo lo siguiente:

"I. La devolución de la totalidad de los recursos económicos de los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, pagados de forma indebida a la Agencia de S.B.G. (autoridad auxiliar del Ayuntamiento de S.D.O.), que haya tenido como base la minuta de acuerdo que se viene citando como acto reclamado.

"B.A. organismo descentralizado de la administración pública federal denominado Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), al Comité Directivo y la Comisión Ejecutiva del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, y al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), les reclamo lo siguiente:

"a) El procedimiento, acuerdo, orden o autorización, verbal o escrito, que dio el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social a la Secretaría General de Gobierno para que dicha Secretaría les asignara el 32.24% de participaciones de los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, a la Agencia Municipal de S.B.G. (autoridad auxiliar del Ayuntamiento de S.D.O.).

"b) La invasión de facultades que realiza el Coneval en perjuicio del Municipio de S.D.O., ya que sus indicadores son orientadores y no vinculantes. En el presente caso, el organismo descentralizado formuló y emitió determinaciones (otorgando el 32.24%, de acuerdo con los indicadores sociodemográficos y de rezago social de la Agencia de S.B.G., para la entrega de sus participaciones), que la Secretaría General de Gobierno tomó para violentar la autonomía hacendaria del Municipio de S.D.O..

"c) La invasión a la esfera competencial del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en perjuicio del Municipio actor, al realizar una indebida imposición del 32.24%, que la Secretaría General de Gobierno tomó como parámetro obligatorio para la asignación de recursos económicos a la Agencia Municipal de S.B.G..

"Dichos actos los están realizando sin respetar el procedimiento que marca la ley orgánica municipal y violando las garantías de audiencia, defensa y legalidad."

SEGUNDO.—Los antecedentes del caso narrados en la demanda son los siguientes:

1. El dos de noviembre de dos mil dieciséis, se llevó a cabo la asamblea solemne, en la que se hizo del conocimiento de los habitantes del Municipio la lista de concejales que integrarían el Ayuntamiento del Municipio de S.D.O. en el periodo 2017-2019.

2. El veintitrés de diciembre de dos mil dieciséis, el Consejo General del Instituto Electoral Local emitió el acuerdo IEEPCO-CG-SNI-297/2016, en el que calificó como válida la elección.

3. El veintiséis de diciembre siguiente, ciudadanos originarios de la Agencia Municipal de S.B.G. promovieron juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en contra del acuerdo referido ante el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, el cual se radicó con el número de expediente JDC/162/2016.

4. El uno de enero de dos mil diecisiete, en sesión solemne de Cabildo, los concejales propietarios rindieron protesta y al día siguiente fueron asignadas las regidurías.

5. El seis de marzo de dos mil diecisiete, el Tribunal Electoral Estatal revocó el acuerdo impugnado y declaró la nulidad de la elección de los concejales del Municipio de S.D.O..

6. Los días once, diecisiete, veinte y veintidós de marzo de dos mil diecisiete, se promovieron juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en contra de la resolución referida ante la S. Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal, los cuales se radicaron con el número de expediente SX-JDC-151/2017 y acumulados y se resolvieron el siete de abril siguiente en el sentido de confirmar la resolución impugnada.

7. El veinte de abril de dos mil diecisiete, se interpusieron en contra de esta determinación recursos de reconsideración ante la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los cuales se radicaron con el número de expediente SUP-REC-1148/2017 y acumulados y se resolvieron el dos de junio siguiente, en el sentido de revocar la determinación impugnada y declarar la validez de la elección del Ayuntamiento del Municipio de S.D.O..

8. Desde la declaración de nulidad de la elección por parte del Tribunal Electoral Estatal (seis de marzo de dos mil diecisiete) hasta la revocación de esta resolución por parte de la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el Gobierno Municipal estuvo a cargo de un Administrador Municipal nombrado por el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, que celebró con la Secretaría General de Gobierno Estatal y la Agencia Municipal de S.B.G. una minuta de acuerdo, en la que asignó, a esta última, un porcentaje de las participaciones y aportaciones federales del Municipio de S.D.O..

La minuta de acuerdo fue notificada al Ayuntamiento, el veintidós de septiembre de dos mil diecisiete, junto con la demanda de un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano promovido por integrantes de la Agencia Municipal de S.B.G. en contra del Ayuntamiento ante el Tribunal Electoral Estatal, por una supuesta violación a su derecho político-electoral a ser votados, derivado del incumplimiento de dicha minuta.

TERCERO.—Los conceptos de invalidez hechos valer por el actor son, en síntesis, los siguientes:

1. Los actos que se impugnan carecen de fundamentación y motivación. No existe disposición que faculte a la Secretaría General de Gobierno, al ex administrador municipal y a la Agencia Municipal de S.B.G. para afectar los recursos del Municipio a través de una minuta de acuerdo. Los Poderes Ejecutivos Federal y Estatal no observaron el procedimiento establecido en la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca para asignar recursos a dicha autoridad auxiliar municipal. Además, al estar sujeto al régimen de sistemas normativos internos, el Municipio de S.D.O. debe someter cualquier decisión relacionada con la afectación de sus recursos a la asamblea comunitaria, así como al Consejo de Desarrollo Municipal, conforme a los artículos 2o. de la Constitución Federal y 58, 59, 60, 61, 62 y 63 de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado.

2. Los actos impugnados vulneran los artículos 115, fracciones I, II, III y IV y 134, párrafos primero y quinto, de la Constitución Federal, pues los Poderes Ejecutivos Federal y Estatal se extralimitaron en el ejercicio de sus atribuciones, al resolver cuestiones ajenas a su ámbito de competencia, afectando con ello la autonomía y la hacienda pública municipales.

Tanto la Ley de Coordinación Fiscal como la Estatal disponen que las participaciones federales son inembargables, no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios, con la autorización de los congresos y siempre que se encuentren inscritas a petición del Estado ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Del mismo modo, las aportaciones federales deben ser entregadas a los Municipios a través de los Estados, de forma ágil y directa, sin limitaciones ni restricciones. En este sentido, la minuta de acuerdo combatida es inconstitucional, al violentar los principios de libre administración de la hacienda municipal, ejercicio directo e integridad de los recursos municipales.

3. El Poder Ejecutivo Federal, a través del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, invadió la esfera de competencia del Municipio actor, al haber determinado indebidamente, en atención a los indicadores sociodemográficos y de rezago social, el porcentaje de recursos municipales que debía asignarse a la Agencia Municipal de S.B.G..

CUARTO.—El Municipio actor considera violados en su perjuicio los artículos 2o., 14, 16, 115 y 134, párrafos primero y quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—En acuerdo de diez de noviembre de dos mil diecisiete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional, a la que correspondió el número 287/2017 y por razón de turno designó como instructor al M.A.P.D..

Por auto de catorce de noviembre siguiente, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda; tuvo como demandados a los Poderes Ejecutivos Federal y Local –no a los S. General de Gobierno y de Finanzas, la Subsecretaría de Fortalecimiento Municipal, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, su Comité Directivo ni su Comisión Ejecutiva, por tratarse de órganos subordinados a dichos poderes–, a los que ordenó emplazar para que formularan su contestación; y mandó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO.—El Poder Ejecutivo Federal contestó la demanda en los siguientes términos:

a) Causa de improcedencia

Son inexistentes los actos que se atribuyen al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, pues no corresponde a éste, sino a las dependencias públicas encargadas de ejecutar los programas y acciones de desarrollo social, aplicar los indicadores que aquél aprueba para medir su impacto y calidad; de ahí que no cuente con facultades para realizar asignaciones de recursos provenientes de los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, del presupuesto de egresos de la Federación.

En este sentido, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social no llevó a cabo un procedimiento, ni emitió algún acuerdo, orden o autorización, verbal o escrito, para que se otorgara el 32.24% (treinta y dos punto veinticuatro por ciento) de las participaciones y aportaciones federales del Municipio actor a la Agencia Municipal de S.B.G..

Por tanto, al no acreditarse la existencia de los actos atribuidos a esta autoridad, procede sobreseer en el juicio, de conformidad con los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

b) Refutación de conceptos de invalidez

1. En todo caso, los conceptos de invalidez son infundados, toda vez que el Consejo no intervino en modo alguno en la asignación de recursos federales a la agencia municipal. Conforme a los artículos 80 de la Ley General de Desarrollo Social y 5o., fracción XVI, del decreto por el que se regula dicho organismo, éste puede formular sugerencias y recomendaciones al Ejecutivo Federal, a la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social y a la Comisión Nacional de Desarrollo Social, con base en resultados de las evaluaciones e investigaciones disponibles; no así a las autoridades locales.

Aun cuando el artículo 5o., fracción XXI, del citado decreto prevé la atribución del Consejo de actuar como órgano de consulta y asesoría en la evaluación de programas sociales y medición de pobreza de las dependencias y entidades de la administración pública federal, de las autoridades estatales y municipales y de los sectores público y privado; en el caso, no ejerció dicha atribución y, mucho menos, participó en la asignación de recursos federales a la agencia municipal.

2. Con independencia de lo anterior, el Ejecutivo Federal, en cumplimiento a la Ley de Coordinación Fiscal, ha ministrado al Estado en tiempo y forma las participaciones y aportaciones federales, a efecto de que las distribuya entre sus Municipios.

SÉPTIMO.—Al dar contestación a la demanda, el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca señaló lo siguiente:

a) Causas de improcedencia

1. Debe sobreseerse en esta controversia constitucional, con fundamento en los artículos 19, fracción III y 20, fracción II, de la ley reglamentaria, al encontrarse pendiente de resolución la controversia constitucional 236/2017, promovida por el Municipio actor en contra de los mismos actos impugnados.

2. Debe sobreseerse en esta controversia constitucional, con fundamento en los artículos 19, fracción V y 20, fracción II, de la ley reglamentaria, al haber cesado los efectos de la minuta de acuerdo impugnada, como consecuencia de la terminación del nombramiento del administrador municipal.

3. Debe sobreseerse en esta controversia constitucional, con fundamento en los artículos 19, fracción VII, 20, fracción II y 21, fracción I, de la ley reglamentaria, por extemporaneidad en la impugnación de la minuta de acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, pues el plazo para promover la controversia, comenzó al día siguiente de su emisión y no en la fecha que señala el actor en su demanda.

4. Debe sobreseerse en esta controversia constitucional, con fundamento en los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción III, de la ley reglamentaria, por inexistencia de los actos impugnados, ya que el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto de la Secretaría de Finanzas, ha entregado los recursos correspondientes al Municipio actor, a través de las cuentas bancarias señaladas para tal efecto y de las personas legalmente facultadas para ello.

5. Debe sobreseerse en esta controversia constitucional, con fundamento en los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria, pues el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca no ha vulnerado la hacienda municipal.

6. Debe sobreseerse en esta controversia constitucional, con fundamento en los artículos 19, fracción VIII, 20, fracción II y 22, fracción VII, de la ley reglamentaria, puesto que el Municipio actor no planteó concepto de invalidez alguno que acredite la supuesta afectación a los recursos económicos que le pertenecen.

7. Debe sobreseerse en esta controversia constitucional, con fundamento en los artículos 19, fracción VI y 20, fracción II, de la ley reglamentaria, 99 de la Constitución General y 184 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, al impugnarse un acto vinculado con un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en el régimen de sistemas normativos internos, que debe ser combatido ante la instancia electoral correspondiente.

b) Refutación de conceptos de invalidez

En todo caso, los conceptos de invalidez son infundados, porque el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto de la Secretaría de Finanzas, no ha retenido recursos municipales, sino, por el contrario, los ha entregado a través de la persona legalmente facultada para ello.

OCTAVO.—El procurador general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

NOVENO.—Sustanciado el procedimiento en esta controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 de la propia ley, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO.—En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda S. de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

DÉCIMO PRIMERO.—En sesión pública de nueve de agosto de dos mil dieciocho, fue desechado el proyecto de resolución presentado por el Ministro P.D., returnándose el asunto, mediante acuerdo del día siguiente, a la ponencia del M.E.M.M.I.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Federal, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, por no impugnarse normas de carácter general.

SEGUNDO.—En primer término, deben precisarse los actos que se tendrán como impugnados en la controversia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(1) y la tesis P./J. 98/2009, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(2)

Los actos que impugnó el Municipio actor son los siguientes:

"IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda

"A) Al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca le demando:

"1. La invasión de facultades que realiza la Secretaría General de Gobierno en perjuicio del Ayuntamiento de S.D.O., Oaxaca, porque, sin tener facultades para ello, celebró una minuta de acuerdo con la Agencia de S.B.G. (autoridad auxiliar del Ayuntamiento de San Dionisio) y con el administrador municipal (persona designada por la propia Secretaría General de Gobierno), donde asignaron a dicha agencia el 32.24% de los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, sin que tengan facultades constitucionales o legales para ello.

"2. La nulidad de la minuta de acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, celebrada entre la Secretaría General de Gobierno, la Agencia Municipal de S.B.G. y el entonces administrador municipal de S.D.O., en relación con la entrega de sus participaciones municipales, porque un Administrador dependiente de la Secretaría General de Gobierno no tiene facultades constitucionales ni legales para comprometer el patrimonio ni la hacienda pública municipal de S.D.O., Oaxaca.

"3. La violación a los artículos 115, fracciones I, II, III y IV y 134, párrafos primero y quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en perjuicio de mi representado, materializada en la extralimitación de facultades constitucionales y legales en que incurren la Secretaría General de Gobierno y el ex administrador municipal, al resolver sobre el uso, manejo y destino de la hacienda pública municipal, asunto que no es de su competencia, ya que las autoridades competentes para conocer de las participaciones municipales son los integrantes del Cabildo Municipal.

"4. La nulidad de la minuta de acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, celebrada entre la Secretaría General del Gobierno, la Agencia Municipal de S.B.G. (autoridad auxiliar del Ayuntamiento de San Dionisio) y el entonces administrador municipal, por violación a los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria e integridad de los recursos municipales y a los artículos 14 y 16 constitucionales, por falta de fundamentación y motivación, ya que no existen preceptos sustantivos y adjetivos. Así, tanto el ex administrador municipal como la Secretaría General de Gobierno no tienen facultades para decidir sobre la asignación de aportaciones en favor de la Agencia de S.B.G.. Además, es un asunto que no es de su competencia, ya que las autoridades competentes para conocer de las participaciones municipales son los integrantes del Cabildo Municipal.

"En ese orden, se transcribe el segundo punto de acuerdo, controvertido, que establece lo siguiente: (se transcribe).

"Asimismo, para mayor ilustración, se inserta la imagen del acuerdo impugnado (también se agrega a la presente en copia simple).

"A.. A la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca le reclamo lo siguiente:

"I. La devolución de la totalidad de los recursos económicos de los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, pagados de forma indebida a la Agencia de S.B.G. (autoridad auxiliar del Ayuntamiento de S.D.O.), que haya tenido como base la minuta de acuerdo que se viene citando como acto reclamado.

"B.A. organismo descentralizado de la administración pública federal denominado Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), al Comité Directivo y la Comisión Ejecutiva del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, y al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), les reclamo lo siguiente:

"a) El procedimiento, acuerdo, orden o autorización, verbal o escrito, que dio el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social a la Secretaría General de Gobierno para que dicha Secretaría les asignara el 32.24% de participaciones de los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, a la Agencia Municipal de S.B.G. (autoridad auxiliar del Ayuntamiento de S.D.O.).

"b) La invasión de facultades que realiza el Coneval en perjuicio del Municipio de S.D.O., ya que sus indicadores son orientadores y no vinculantes. En el presente caso, el organismo descentralizado formuló y emitió determinaciones (otorgando el 32.24%, de acuerdo con los indicadores sociodemográficos y de rezago social de la Agencia de S.B.G., para la entrega de sus participaciones), que la Secretaría General de Gobierno tomó para violentar la autonomía hacendaria del Municipio de S.D.O..

"c) La invasión a la esfera competencial del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en perjuicio del Municipio actor, al realizar una indebida imposición del 32.24%, que la Secretaría General de Gobierno tomó como parámetro obligatorio para la asignación de recursos económicos a la Agencia Municipal de S.B.G..

"Dichos actos los están realizando sin respetar el procedimiento que marca la ley orgánica municipal y violando las garantías de audiencia, defensa y legalidad."

De la transcripción anterior, se desprende que los numerales A.1, A.3, A.4, en su segunda parte, B.b) y B.c) no constituyen actos, sino conceptos de invalidez, pues se trata de las razones por las que el Municipio actor estima que debe declararse la inconstitucionalidad de los actos realmente impugnados, a que se refieren los numerales A.2, A.4, en su primera parte –a modo de reiteración de lo señalado en el numeral A.2– y B.a). Por otro lado, el numeral A..I se relaciona con el efecto que el actor pretende que se dé a la sentencia que declare la invalidez de tales actos.

En este sentido, los actos que deben tenerse como impugnados son los siguientes:

1. La minuta de acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, celebrada entre la Secretaría General de Gobierno del Estado de Oaxaca, el administrador municipal designado por ésta y la Agencia Municipal de S.B.G., a través de la cual fue asignado a esta última el 32.24% (treinta y dos punto veinticuatro por ciento) de las participaciones y aportaciones federales del Municipio de S.D.O..

2. El procedimiento, acuerdo, orden o autorización, verbal o escrito, del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social para asignar a la Agencia Municipal de S.B.G. el 32.24% (treinta y dos punto veinticuatro por ciento) de las participaciones y aportaciones federales del Municipio de S.D.O..

Si bien en el punto segundo de la minuta de acuerdo impugnada se indica que el porcentaje otorgado a la agencia municipal corresponde a lo que marca dicho Consejo Nacional, de acuerdo con los indicadores sociodemográficos y de rezago social por localidad, ello no se traduce en que este organismo haya tenido intervención en la emisión de la citada minuta, ni que la cifra haya sido determinada como consecuencia de un procedimiento u orden girado por éste.

Además, la minuta no es suscrita por un funcionario perteneciente al consejo, el cual, conforme a los artículos 80 y 81 de la Ley General de Desarrollo Social,(3) solamente tiene por objeto normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social que ejecuten las dependencias públicas, así como establecer lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza y, en todo caso, actuar como órgano de consulta y asesoría en materia de evaluación de programas sociales y medición de pobreza de las dependencias y entidades de la administración pública federal, autoridades estatales y municipales y sectores social y privado, en términos de la fracción V del artículo 5o. del decreto que lo regula, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de agosto de dos mil cinco.(4)

Por lo tanto, debe sobreseerse en la controversia constitucional en relación con los actos que se atribuyen al Poder Ejecutivo Federal, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO.—A continuación, procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente.

Ahora bien, el Municipio manifiesta haber tenido conocimiento de la minuta de acuerdo que impugna, de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, hasta el veintinueve de septiembre siguiente, fecha en que el presidente municipal comunicó al síndico la recepción del acuerdo de trece de septiembre anterior, dictado por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, mediante el cual admitió la demanda promovida por integrantes de la Agencia Municipal de S.B.G. en contra del propio presidente municipal y la Secretaría General de Gobierno, por violación de su derecho a ser votados, en la vertiente de ejercicio del cargo, derivado de la omisión en la entrega del 32.24% (treinta y dos punto veinticuatro por ciento) de las participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio, conforme a la referida minuta de acuerdo; a efecto de que, en su carácter de representante jurídico, iniciara las acciones legales pertinentes, en defensa de los intereses municipales.

En este sentido, el plazo para promover la demanda transcurrió del lunes dos de octubre al jueves dieciséis de noviembre de dos mil diecisiete; descontándose los días siete, ocho, doce, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de octubre, uno, dos, tres, cuatro, cinco, once y doce de noviembre, por haber sido inhábiles, de conformidad con los artículos 2 de la ley reglamentaria y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el punto primero, incisos a), b), j) y n) –en relación con el acuerdo adoptado por el Tribunal Pleno en sesión privada de ocho de mayo de dos mil diecisiete–, del Acuerdo General Número 18/2013.

Por tanto, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el viernes diez de noviembre de dos mil diecisiete, fue promovida de manera oportuna.

Resulta infundada la causa de improcedencia hecha valer por el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en cuanto a que el plazo para promover la demanda debe computarse a partir del día siguiente al en que fue emitida la minuta de acuerdo impugnada; pues, a esa fecha, el síndico, como representante legal del Municipio, no pudo haber tenido conocimiento de la existencia de dicha minuta, ya que el Ayuntamiento no se encontraba en funciones.

En efecto, derivado del conflicto electoral existente en el Municipio y hasta en tanto no se declarara la validez de la elección, se nombró un administrador municipal y fue durante su gestión que se emitió la citada minuta de acuerdo, cuyo contenido fue conocido por el actor hasta que la agencia municipal reclamó su cumplimiento a través del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, al que se ha hecho referencia.

CUARTO.—Enseguida se abordará el estudio de la legitimación de quien promovió la controversia constitucional.

De acuerdo con los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(6) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, promueve la demanda de controversia constitucional en representación del Municipio actor, N.M.G., en su carácter de síndico, lo que acredita con las copias certificadas de la constancia de mayoría de la elección por sistemas normativos internos de concejales al Ayuntamiento, de veintitrés de diciembre de dos mil dieciséis, emitida por el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, y de la credencial expedida por la Secretaría General de Gobierno del Estado.(7)

QUINTO.—Acto continuo, se procede al análisis de la legitimación de la autoridad demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por ley para satisfacer las pretensiones del actor, en caso de que éstas resulten fundadas.

De acuerdo con los artículos 10, fracción II(9) y 11, párrafo primero –ya citado–, de la ley reglamentaria de la materia, serán demandados en las controversias constitucionales, las entidades, poderes u órganos que hubiesen emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto impugnado, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

Dada la inexistencia del acto efectivamente impugnado atribuido al Poder Ejecutivo Federal, sólo debe analizarse la legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, que compareció a juicio por conducto de J.O.T.Z., en su carácter de consejero jurídico del Gobierno Local, lo que acredita con la copia certificada de su nombramiento, expedido por el gobernador el quince de junio de dos mil diecisiete.(10)

Conforme a los artículos 98 Bis de la Constitución Política y 49, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ambas del Estado de Oaxaca,(11) corresponde al consejero jurídico del Gobierno del Estado la representación jurídica del titular de dicho poder, al que se atribuye la minuta de acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, que celebraron la Secretaría General de Gobierno, el Administrador Municipal designado por ésta y la Agencia Municipal de S.B.G., a través de la cual fue asignado a esta última el 32.24% (treinta y dos punto veinticuatro por ciento) de las participaciones y aportaciones federales del Municipio actor.

De este modo, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, así como de quien comparece en su representación.

SEXTO.—En este punto, se analizarán las restantes causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento planteados por el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, o bien, los que esta S. advierta de oficio.

3. Son inatendibles las causas de improcedencias relacionadas con la inexistencia de la omisión en la entrega de las participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio actor y la falta de interés legítimo derivado de la no vulneración de su hacienda, al no ser éste un acto impugnado en la controversia; puesto que, conforme a la minuta de acuerdo combatida, no era el Poder Ejecutivo del Estado, sino el administrador municipal, quien debía entregar a la Agencia de S.B.G. el porcentaje acordado de los referidos recursos.

4. Debe desestimarse la causa de improcedencia relacionada con la falta de conceptos de invalidez, pues, de la lectura integral de la demanda, se advierte que, el actor reclama la violación a la autonomía y hacienda municipales, consagradas en el artículo 115 constitucional, al haber dispuesto la demandada, sin su consentimiento, de una parte de los recursos que le corresponden, para asignárselos a la Agencia de S.B.G..

5. Resulta infundada la causa de improcedencia relacionada con la naturaleza electoral del acto impugnado, pues, a pesar de que la minuta de acuerdo controvertida fue emitida en el marco de un conflicto político y de que las autoridades de la agencia municipal promovieron un juicio para la protección de los derechos político-electorales ante el incumplimiento por parte del Ayuntamiento de entregar un porcentaje de las participaciones y aportaciones federales del Municipio, conforme a la referida minuta, alegando violación al derecho a ser votado, en su vertiente de ejercicio del cargo; esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se encuentra en posibilidad de analizar la constitucionalidad de dicha minuta, por violación a los principios de autonomía y hacienda municipales, establecidos en el artículo 115 de la Constitución Federal.

Al no advertirse la actualización de causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento distintos de los examinados, procede el estudio de los conceptos de invalidez que se plantean.

SÉPTIMO.—El Municipio actor impugna la inconstitucionalidad de la minuta de acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, suscrita por la Secretaría General de Gobierno, la Agencia Municipal de S.B.G. y el encargado de la Administración Municipal de S.D.O., en la que se acordó otorgar el 32.24% (treinta y dos punto veinticuatro por ciento) de las participaciones y aportaciones federales del Municipio a dicha agencia; por considerar que vulnera los artículos 2o., 14, 16, 115 y 134 de la Constitución Federal, puesto que, en particular, la Secretaría General de Gobierno no se encontraba facultada para afectar recursos pertenecientes al Municipio.

Los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor son fundados, de acuerdo con las consideraciones siguientes:

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, a la letra, establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley. ..."

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado sobre la interpretación y el alcance de la citada fracción IV del artículo 115 constitucional, en lo relativo a la hacienda municipal;(12) señalando al efecto lo siguiente:

1. Los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

Este principio rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal.(13) En efecto, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria, pues tienen un componente esencialmente resarcitorio, en tanto su finalidad es compensar la pérdida que sufren los Estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria respecto de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se encomienda a la Federación; a diferencia de las aportaciones federales, que tienen un efecto esencialmente redistributivo, a través del cual se pretende apoyar el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor intensidad en estados y Municipios más débiles económicamente para impulsar su crecimiento.

Así, las aportaciones federales son recursos preetiquetados que no pueden ser reconducidos a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal; sin embargo, esto no significa que los Municipios no tengan facultades de decisión sobre el ejercicio de estos recursos, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que tienen flexibilidad para decidir las obras o actos en los que invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos a posteriori en la revisión de la cuenta pública correspondiente.(14)

Esto último se ha entendido como el principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal, el cual implica que todos los recursos que la integran, inclusive los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria –como las aportaciones federales–, deben ejercerse en forma directa por el Ayuntamiento o por quienes éste autorice conforme a la ley.(15)

4. Los Municipios tienen derecho a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles.(17)

5. El principio de reserva de fuentes de ingresos municipales asegura a los Municipios la disponibilidad de ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.(18)

6. Los Ayuntamientos propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.(19)

Esta facultad respecto de la regulación del impuesto predial tiene un alcance superior al de fungir como simple elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa, pues esta propuesta tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las legislaturas.

La propuesta de modificación de las tablas de valores unitarios para igualarlos a los del mercado corresponde a los Ayuntamientos, ya que éstos están más cerca de la población y tienen mejores elementos para determinar el valor de los inmuebles ubicados en su territorio, por ser los que conocen las condiciones económicas de la población.

En este sentido, al proponer la actualización de las tasas y tablas de valores unitarios a los Congresos Locales, los Ayuntamientos deben explicitar las razones y acompañar los estudios correspondientes que sustenten su pretensión; sin embargo, los órganos legislativos no tienen obligación de aceptar las propuestas hechas por los Ayuntamientos. En todo caso, deben ponderar, estudiar y tomar en consideración tales propuestas y, al emitir su decisión, señalar razonablemente los motivos por los que decidieron aceptarlas, modificarlas o rechazarlas.

7. Las Legislaturas Estatales se encuentran facultadas para aprobar las leyes de ingresos de los Municipios.

Como se advierte, esta Suprema Corte ha sostenido que la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal establece un conjunto de previsiones, cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los estados y los Municipios en materia de hacienda municipal, previendo garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de estos últimos; lo que resulta congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente, a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve–, para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional.

De acuerdo con lo anterior, el Constituyente del Estado de Oaxaca previó en la fracción II del artículo 113 de la Constitución Local(20) que los Municipios administrarán libremente su hacienda, previendo qué recursos la integran, así como diversas normas y principios, entre los que destaca el de su ejercicio en forma directa por los Ayuntamientos o quienes éstos autoricen conforme a la ley.

Ahora bien, las participaciones y aportaciones federales –recursos que, entre otros, integran la hacienda municipal– se rigen por lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal, la cual sólo prevé la intermediación del Estado en su entrega y, excepcionalmente, la afectación que éste haga de ellas como garantía o fuente de pago de obligaciones, con el consentimiento del Municipio.(21)

No pasa inadvertido que, como consecuencia de la declaración de nulidad de la elección de concejales al Ayuntamiento por parte del Tribunal Electoral del Estado, el gobernador nombró un encargado de la administración municipal, en términos del artículo 40, párrafo primero, de la ley orgánica municipal,(23) quien también intervino en la minuta de acuerdo combatida; pues, en todo caso, el Poder Ejecutivo del Estado no se encontraba facultado para decidir conjuntamente con el referido administrador y la agencia municipal sobre el otorgamiento de recursos a esta última, ya que, como se ha señalado, el manejo de la hacienda compete únicamente al Municipio, a través de su órgano de gobierno –que, en este caso, era el administrador–, quien debía rendir cuentas de la administración de dichos recursos al finalizar su gestión.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee respecto de los actos atribuidos al Poder Ejecutivo Federal, conforme a lo señalado en el considerando segundo de esta sentencia.

TERCERO.—Se declara la invalidez de la minuta de acuerdo de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete, celebrada entre la Secretaría General de Gobierno del Estado de Oaxaca, el administrador municipal designado por ésta y la Agencia Municipal de S.B.G., a través de la cual fue asignado a esta última el 32.24% (treinta y dos punto veinticuatro por ciento) de las participaciones y aportaciones federales del Municipio de S.D.O.; en términos de lo expuesto en el considerando séptimo de esta resolución.

CUARTO.—P. esta resolución en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I. (ponente). Los Ministros A.P.D. y J.L.P. emiten su voto en contra. La Ministra M.B.L.R. emitió su voto con salvedades.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000 y P./J. 122/2004 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XI, febrero de 2000, página 514 y XX, diciembre de 2004, página 1124, respectivamente.

________________

1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

2. "El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto." (Novena Época. Registro digital: 166985. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536).

3. "Artículo 80. De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social podrá emitir las sugerencias y recomendaciones que considere pertinentes al Ejecutivo Federal y hacerlas del conocimiento público."

"Artículo 81. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión de conformidad con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Tiene por objeto normar y coordinar la evaluación de las Políticas y Programas de Desarrollo Social, que ejecuten las dependencias públicas, y establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad."

4. "Artículo 5o. Para el cumplimiento de su objeto, el consejo tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"XXI. Actuar, en su caso, como órgano de consulta y asesoría en materia de evaluación de programas sociales y medición de pobreza, de las dependencias y entidades de la administración pública federal, de las autoridades estatales y municipales, así como de los sectores social y privado."

5. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

6. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

7. Fojas 61 y 62 del expediente.

8. "Artículo 71. Los síndicos serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal, con las siguientes atribuciones:

"I.R. jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte."

9. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

10. Foja 353 del expediente.

11. Constitución Política del Estado de Oaxaca

"Artículo 98 Bis. La función de consejero jurídico del Gobierno del Estado estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo que para tal efecto establezca la ley, ejerciendo la representación jurídica del Estado, del titular del Poder Ejecutivo y de la Gubernatura, en los términos que señala la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, así como otorgar apoyo técnico jurídico en forma permanente y directa al gobernador del Estado. ..."

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca

"Artículo 49. La Consejería Jurídica prevista en el artículo 98 Bis, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, estará a cargo del consejero jurídico del Gobierno del Estado, quien dependerá directamente del Ejecutivo Estatal y quien ejerce la representación jurídica del Estado, del titular del Poder Ejecutivo y de la gubernatura, así como otorgar el apoyo técnico jurídico en forma permanente y directa al gobernador del Estado.

"A la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"VI.R. al Ejecutivo del Estado y promover en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en las que éste sea parte."

12. Como algunos de esos precedentes, pueden citarse la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de 16 de noviembre de 2004 y la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de 18 de enero de 2005.

13. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las que se encuentran las tesis «P./J.» 5/2000 y «P./J.» 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XI, febrero de 2000, en las páginas 514 y 515, respectivamente.

14. Este criterio se desprende de la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."; consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Épóca», Tomo XI, febrero de 2000, página 514.

15. Este principio de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda municipal, previsto en el párrafo último de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se desarrolló por el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 12/2004, en sesión de 23 de noviembre de 2004. Del asunto anterior, derivó la jurisprudencia «P./J.» 12/2005, cuyos rubro y texto son los siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.—La citada disposición del presupuesto de egresos de la Federación para el año 2004, al otorgar a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable la facultad de aprobar la determinación del monto y el rubro al cual se aplicarán las aportaciones federales provenientes del ramo 33 –Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en lo relativo al fondo de aportaciones para la infraestructura productiva rural–, contraviene el principio de ejercicio directo que, con apego a las normas aplicables, tienen los Ayuntamientos sobre los recursos que integran la hacienda pública municipal, de acuerdo con el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

16. Al resolver la controversia constitucional 5/2004, del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusiva una serie de competencias a los Municipios del país, sino también ha garantizado que gocen de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, debe entenderse que el artículo 115 constitucional garantiza su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza sobre sus recursos.

17. En cuanto a la integridad de los recursos municipales, esta Suprema Corte se ha pronunciado en el sentido de que los Municipios deben percibir efectiva y puntualmente los recursos a que constitucionalmente tienen derecho y que, si los Estados no lo hacen así, estarán obligados a pagar los intereses que se generen. Este criterio se refleja en la tesis de jurisprudencia «P./J.» 46/2004, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», T.X., junio de 2004, página 883.

18. Este principio de reserva de fuentes de ingresos municipales se sostuvo por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, al resolver por unanimidad de once votos la controversia constitucional 14/2004, en sesión de 16 de noviembre de 2004.

19. Sobre este tema, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia emitió la tesis de jurisprudencia «P./J.» 122/2004, de rubro: "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."

20. "Artículo 113.

"...

"II. Los Municipios a través de sus Ayuntamientos, administrarán libremente su hacienda, la cual se compondrá de sus bienes propios y de los rendimientos que éstos produzcan, así como de las contribuciones e ingresos que la Legislatura del Estado establezca a su favor y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezca el Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, y

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mismas contribuciones, a favor de personas físicas o morales, ni a instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos en el ámbito de sus competencias, propondrán a la Legislatura del Estado las tasas, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"La Legislatura del Estado aprobará las leyes de ingresos de los Municipios, revisará y fiscalizará sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, autorizando las erogaciones plurianuales para el cumplimiento de las obligaciones de pago derivadas de los proyectos de inversión en infraestructura pública o de prestación de servicios públicos, que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley. Las erogaciones autorizadas deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos durante la vigencia de los contratos correspondientes. Adicionalmente los Ayuntamientos deberán incluir en los presupuestos de egresos los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 138 de esta Constitución. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos por conducto del presidente municipal, presentarán al Órgano Superior de Fiscalización del Estado de Oaxaca la Cuenta Pública del año anterior a más tardar el último día hábil del mes de febrero, asimismo, entregarán los informes y demás datos que le (sic) sean solicitados de acuerdo a lo establecido en las leyes.

"En el año que concluya su mandato, los Ayuntamientos presentarán dicha cuenta pública al Órgano Superior de Fiscalización del Estado de Oaxaca, conforme a los plazos y procedimientos que se establezcan legalmente. ..."

21. "Artículo 6o. ...

"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

"...

"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9 de esta ley. Los Gobiernos de las entidades, a más tardar el 15 de febrero, deberán publicar en su Periódico Oficial, así como en su página oficial de Internet el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente en el Periódico Oficial, así como en la página oficial de Internet del gobierno de la entidad, el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición. Las publicaciones anteriores se deberán realizar conforme a los lineamientos que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público."

"Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y los Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo aquéllas correspondientes al Fondo General de Participaciones, al Fondo de Fomento Municipal y a los recursos a los que se refiere el artículo 4-A, fracción I, de la presente ley, que podrán ser afectadas en garantía, como fuente de pago de obligaciones contraídas por las entidades o los Municipios, o afectadas en ambas modalidades, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas en el Registro Público Único, de conformidad con el capítulo VI del título tercero de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

"Los Municipios podrán convenir que la entidad correspondiente afecte sus participaciones o aportaciones susceptibles de afectación, para efectos de lo establecido en el párrafo anterior de este artículo.

"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice."

"Artículo 49. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades y, en su caso, los Municipios las alcaldías de la Ciudad de México, no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarse a mecanismos de fuente de pago, salvo por lo dispuesto en los artículos 50, 51 y 52 de esta ley. Dichas aportaciones y sus accesorios, en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42, 45 y 47, así como lo dispuesto en el presente artículo de esta ley. ..."

"Artículo 50. Las aportaciones que con cargo a los Fondos a que se refiere el artículo 25, en sus fracciones III y VIII, de esta ley correspondan a las entidades federativas o Municipios, podrán afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de dichas obligaciones que contraigan con la Federación, las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, siempre que cuenten con autorización de las Legislaturas locales y se inscriban a petición de las entidades federativas o los Municipios, según corresponda, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, así como en el registro único de obligaciones y empréstitos a que se refiere el quinto párrafo del artículo 9o. del presente ordenamiento.

"Los financiamientos que den origen a las obligaciones a que hace referencia el párrafo anterior únicamente podrán destinarse a los fines establecidos en el artículo 33 de esta ley, para el caso de las aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, y a los fines establecidos en el artículo 47 de esta ley por lo que se refiere al Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

"Las entidades federativas y los Municipios que contraigan obligaciones al amparo de este artículo, no podrán destinar más del 25% de los recursos que anualmente les correspondan por concepto de los fondos a que se refiere el párrafo anterior, para servir dichas obligaciones.

"Tratándose de obligaciones pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, para cada año podrá destinarse al servicio de las mismas lo que resulte mayor entre aplicar el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior a los recursos correspondientes al año de que se trate o a los recursos correspondientes al año en que las obligaciones hayan sido contratadas.

"Las obligaciones de los Municipios a que se refiere el segundo párrafo de este artículo se inscribirán en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, cuando cuenten con la garantía del Gobierno del Estado respectivo, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes aportaciones con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción III, de esta ley, para responder a sus compromisos.

"Las entidades federativas y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones contraídas en los términos de este artículo, con cargo a las aportaciones que les correspondan de los fondos a que el mismo se refiere, a través de mecanismos de garantía o de fuente de pago, sin perjuicio de los instrumentos y sistemas de registro establecidos, en su caso, en las leyes estatales de deuda."

"Artículo 51. Las aportaciones que con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción IV de esta ley correspondan a los Municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y descargas de aguas residuales, cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con lo dispuesto en este artículo.

"En caso de incumplimiento por parte de los Municipios o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal a sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y descargas de aguas residuales, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al gobierno local correspondiente, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago del adeudo con cargo a los recursos del fondo mencionado en el párrafo anterior que correspondan al Municipio o demarcación territorial de que se trate, conforme a lo dispuesto por el artículo 36 de esta ley. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de 90 días naturales.

"Lo previsto en el párrafo anterior, será aplicable aun y cuando el servicio de suministro de agua no sea proporcionado directamente por la Comisión Nacional del Agua, sino a través de organismos prestadores del servicio.

"La Comisión Nacional del Agua podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a que se refiere este artículo a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía constituidos para el financiamiento de infraestructura prioritaria en las materias de abastecimiento de agua potable, drenaje o saneamiento de aguas residuales."

"Artículo 52. Las aportaciones que con cargo a los Fondos de Aportaciones Múltiples y para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, a que se refiere el artículo 25 de esta ley, fracciones V y VII, respectivamente, que correspondan a las entidades, podrán afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de obligaciones que se contraigan en términos de los convenios que celebren las entidades federativas con la Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante los cuales se establezcan mecanismos de potenciación, financiamiento o esquemas similares respecto de dichos fondos.

"Las entidades convendrán con la Federación los términos y condiciones de dichos esquemas, incluyendo el reconocimiento de la recepción anticipada de recursos correspondientes a dichos fondos como resultado de los mecanismos referidos, así como su compensación a través del tiempo.

"Los recursos netos que se obtengan de los mecanismos antes referidos, únicamente podrán destinarse a infraestructura directamente relacionada con los fines establecidos en los artículos 40 y 45 de esta ley, en términos de los convenios respectivos.

"Para las obligaciones al amparo de este artículo, no podrán destinarse más del 25% de los recursos que anualmente correspondan por concepto de los fondos a que se refiere el párrafo anterior, para servir dichas obligaciones, excepto por lo establecido en el párrafo siguiente.

"Tratándose de obligaciones pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, para cada año podrá destinarse al servicio de las mismas lo que resulte mayor entre aplicar el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior a los recursos correspondientes al año de que se trate o a los recursos correspondientes al año en que las obligaciones hayan sido contratadas."

22. Fondo General de Participaciones; Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

23. "Artículo 40. Cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún Ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, el gobernador del Estado hará la designación de un encargado de la administración municipal. ..."

24. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 105.

"...

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. ..."

Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 45. ...

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 06 de septiembre de 2019 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.