Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Número de registro | 43417 |
| Fecha | 13 Septiembre 2019 |
| Fecha de publicación | 13 Septiembre 2019 |
| Número de resolución | 70/2018 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 70, Septiembre de 2019, Tomo I, 194 |
| Emisor | Primera Sala |
Voto particular que formula el Ministro J.M.P.R., en la controversia constitucional 70/2018, promovida por el Municipio de Á.T., Estado de Veracruz de I. de la Llave.
La materia de estudio de la controversia de la que deriva el presente voto consistió en analizar si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave–, incurrió en violación en la asignación de los recursos económicos que le correspondían al Municipio actor por lo que hace al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.
En ese sentido, se estimó que los conceptos de invalidez del Municipio actor resultaban infundados, porque los montos asignados en la "Ley Número 384 De Ingresos del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave para el ejercicio fiscal de 2018" y en el "Decreto Número 385 de presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave para el ejercicio fiscal 2018" podían variar, ya que dependen en su distribución de asignación de fórmulas, cuyos componentes son susceptibles de modificación una vez publicados los indicadores respectivos.
Lo anterior se corroboró del propio contenido de la ley y decreto referidos, ya que el artículo tercero transitorio de la ley de ingresos así lo señalaba.(1) Asimismo, se indicó que el presupuesto de egresos para el Gobierno del Estado de Veracruz para el ejercicio dos mil dieciocho, en sus artículos 29 y tercero transitorio también lo contemplaba de esa manera.(2)
Se explicó que en el caso, el veintiséis de diciembre de dos mil diecisiete, en el presupuesto de egresos se asignó al actor por concepto del FISMDF la cantidad estimada de $138'986,729.00 (ciento treinta y ocho millones novecientos ochenta y seis mil setecientos veintinueve pesos 00/100 moneda nacional); sin embargo, el diez de enero de dos mil dieciocho se publicó en el Diario Oficial de la Federación el "Acuerdo que tiene por objeto dar a conocer las variables y fuentes de información para apoyar a las entidades federativas en la aplicación de la fórmula de distribución del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2018", en donde el artículo primero señala que su objeto es precisamente dar a conocer las variables y fuentes de información para distribuir los recursos por el FISMDF.
Asimismo, se expuso que en el convenio del veinticuatro de enero de dos mil dieciocho celebrado entre el Ejecutivo Federal (a través de la Secretaría de Desarrollo Social) y el Ejecutivo del Estado de Veracruz (representado por el secretario de Finanzas y Planeación de la entidad) se especificó la metodología y fórmula empleados para la distribución del FISMDF, así como las variables y fuentes de información utilizadas para realizar los cálculos anualmente y en el anexo metodológico del citado convenio se incluyeron los resultados de la aplicación de la metodología y fórmula empleadas, así como la asignación monetaria que le correspondió a cada Municipio; por lo que hace al Municipio de Á.T. ascendió a la cantidad de $129'770,274.00 (ciento veintinueve millones setecientos setenta y siete mil doscientos setenta y cuatro pesos 00/100 moneda nacional).
Conforme a lo anterior, se concluyó que no le asistía la razón al Municipio actor, ya que la autoridad demandada demostró que la cantidad establecida en el acuerdo impugnado se encontraba apegada a derecho, porque las cantidades asignadas en el presupuesto eran meramente estimativas, pues contenían componentes que son susceptibles de modificarse una vez que son publicados los indicadores respectivos, provocando ajustes en las asignaciones presupuestales, sin que el Municipio actor haya impugnado el acuerdo que tiene por objeto dar a conocer las variables y fuentes de información para apoyar a las entidades federativas en la aplicación de la fórmula de distribución publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de enero de dos mil dieciocho ni el convenio de veinticuatro de enero del mismo año celebrado entre la Federación y el Gobierno Local, en ampliación de demanda.
En este sentido y toda vez que la autoridad demandada acreditó haber actuado conforme a derecho al emitir el acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) correspondientes al ejercicio fiscal 2018, se calificó como infundado el concepto de invalidez planteado por el Municipio actor y se reconoció la validez del acuerdo impugnado.
Así, acotadas de manera general tales consideraciones, con el debido respeto, señalo que no coincido con la sentencia emitida, pues acorde con la jurisprudencia del Tribunal Pleno, a mi juicio, este asunto debía sobreseerse por actualizarse la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, en relación con el artículo 45 del mismo ordenamiento.(3)
Lo anterior, debido a que el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando cesen los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejen de surtir sus efectos jurídicos, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en estos juicios se pronuncia no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal. Este criterio se refleja en la jurisprudencia P./J. 54/2001(4) del Pleno de este Alto Tribunal de rubro: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS."
En el caso, considero que cobra aplicación el criterio anterior, pues de la demanda de controversia constitucional se advierte que el Ayuntamiento del Municipio actor reclamó el "Acuerdo por el que se da a conocer la Distribución de los Recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave (FISMDF) para el ejercicio fiscal 2018", destacando que no impugnó la omisión del pago de los montos que le correspondían, es decir un adeudo, sino el monto correspondiente al fondo (FISMDF) que le fue asignado en el acuerdo impugnado.
Así, desde mi óptica, al día de hoy no es posible emitir ningún pronunciamiento sobre los montos establecidos para distribuirse, toda vez que ya cesaron sus efectos al estar condicionada para el ejercicio fiscal de 2018, esto observando lo señalado por el Tribunal Pleno consultable en la jurisprudencia P./J. 9/2004(5) de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS."
En consecuencia –desde mi perspectiva– la causa de improcedencia a que se ha hecho referencia se actualizó en el caso concreto, en virtud que la parte actora, como se dijo, solicitó la invalidez de una determinación que se hizo para la distribución de recursos a efectuarse en el ejercicio fiscal de 2018 y el ejercicio fiscal para el cual debió estar vigente tal estipulación concluyó; por lo tanto, es claro que la posible afectación que pudo resentir el Municipio actor en su esfera de atribuciones quedó sin efectos, además que me parece, ante su invalidez, la sentencia no podría surtir plenos efectos, toda vez que como se señaló, no tendría efectos retroactivos al existir la limitante expresa del artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia.
Por consiguiente, toda vez que estimo, se actualizó la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19, en relación con el artículo 45, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que procedía era sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con la fracción II del artículo 20(6) del propio ordenamiento legal.
Ya que insisto, el actor impugnó el monto que debía entregársele en el ejercicio fiscal correspondiente, lo que guarda una gran distancia de aquellos en los que se impugna un adeudo en los montos que le correspondían, pues el adeudo per se continúa; sin embargo, la vigencia del acuerdo que señaló los montos no, puesto que ya concluyó el ejercicio para el cual fue emitido.
Por último, debo indicar que tampoco comparto el sobreseimiento en la controversia por lo que hace al Poder Legislativo demandado que se refleja en el resolutivo, dado que sólo procede sobreseer por los actos o normas impugnados o bien en su totalidad de la acción intentada, pero no respecto de alguna de las partes que no tiene ese carácter; esto acorde –de manera analógica– con el criterio de jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 91/99,(7) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS PROMOVENTES DEL JUICIO NO LLEVA A SOBRESEER SINO A DECLARAR QUE CARECEN DE ELLA."
Por las razones expresadas, es que me aparto del criterio de la mayoría tomado en este asunto, con base en las consideraciones que se precisan en el cuerpo del presente voto.
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1. "Tercero. Los montos que dependen en su distribución y asignación de fórmulas previamente establecidas en las leyes y lineamientos federales respectivos, y cuyos componentes son susceptibles de modificación una vez publicados los indicadores respectivos, así como cualquier modificación en los techos establecidos y publicados en el Diario Oficial de la Federación o comunicados formalmente por la autoridad respectiva, podrán provocar ajustes en las asignaciones presupuestales o ingresos a considerar en el presente instrumento."
2. "Artículo 29. Las Participaciones y Aportaciones para los Municipios ascienden a $21,451'778,046.00 (veintiún mil cuatrocientos cincuenta y un millones setecientos setenta y ocho mil cuarenta y seis pesos 00/100 M.N.), distribuidas de la siguiente manera:
Ver distribución
"Las Participaciones Federales Ramo 28 y los Fondos del Ramo 33, Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y para el Fortalecimiento de los Municipios de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, estarán sujetos a las transferencias que para tal efecto realice el Gobierno Federal. La asignación por Municipio, el calendario de entrega, porcentajes, fórmulas y variables utilizadas para el cálculo, serán publicados en la Gaceta Oficial del Estado, en lo que respecta al Ramo 33 a más tardar el día 31 de enero de 2018 y en el caso del Ramo 28 a más tardar el 15 de febrero de 2018. Para efectos del presente decreto, las asignaciones estimadas a los Municipios se encuentran desagregadas en el Anexo XIV ‘Integración de Participaciones, Aportaciones y Convenios a los Municipios. ..."
3. "Artículo 19.- Las controversias constitucionales son improcedentes: ...
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."
"Artículo 45.- Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
4. Consultable en: Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil uno, página 882. De texto: "La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."
5. Consultable en: Novena Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XIX, marzo de 2004, página 957. De texto: "De lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la Ley de Ingresos y con el Presupuesto de Egresos de la Federación rige el principio de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar la Federación durante el ejercicio fiscal, así como la forma en que aquéllos han de aplicarse, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigencia del ejercicio del gasto público, lo cual se patentiza con el hecho de que el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de egresos de la Federación, en la cual se deberán contemplar las contribuciones a cobrar en el año siguiente, para cubrir el presupuesto de egresos, aunado a que en la propia Ley de Ingresos se establece que su vigencia será de un año, así como la de todas las disposiciones referentes a su distribución y gasto. En consecuencia, si la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos tienen vigencia anual y ésta concluyó, resulta indudable que no es posible realizar pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación, y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en ese medio de control constitucional no tiene efectos retroactivos. Por tanto, procede sobreseer en la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción V, 59 y 65, todos de la mencionada ley reglamentaria."
6. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...
II. Cuando durante el ejercicio (sic) apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior.
7. Datos de localización: Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999. De texto: "Esta Suprema Corte ha establecido que la legitimación en la causa es la vinculación que existe entre quien invoca un derecho sustantivo y el derecho mismo que hace valer ante los órganos jurisdiccionales, cuando ese derecho es violado o desconocido; mientras que la legitimación en el proceso es un presupuesto procesal que se refiere a la capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos procesales y, por tanto, es condición para la validez formal del juicio. En consecuencia, siendo el sobreseimiento una declaratoria referida a la legitimación en la causa, por cuanto produce el efecto jurídico de dejar sin resolver la acción intentada, tal decisión no puede dirigirse a los servidores públicos que no han justificado la representación con que se ostentan, porque las determinaciones que lleguen a tomarse en la controversia constitucional deberán tener efectos solamente en relación con las entidades demandante y demandadas, mas no pueden alcanzar también a quienes, sin acreditarlo, promueven en nombre de la primera, dado que éstas no tienen un derecho sustantivo propio que deducir y, por tanto, no son parte en el juicio, debiendo declararse que carecen de legitimación procesal."
Este voto se publicó el viernes 13 de septiembre de 2019 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.