Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 816548225

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Localizacion:Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación, Octubre del 2019.
Fecha de Publicación: 4 de Octubre de 2019
RESUMEN

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 105/2018 Y SU ACUMULADA 108/2018. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y SENADORES INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.I. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. POR REGLA GENERAL NO PUEDEN PLANTEARSE IMPEDIMENTOS PARA SU CONOCIMIENTO EN ATENCIÓN A LA NATURALEZA DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, YA QUE DEBIDO A SU CARÁCTER ABSTRACTO, NO ATIENDE A INTERESES PARTICULARES, NI SE ANALIZA UN CONFLICTO ENTRE PARTES. II. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA CUANDO CONSIDERE QUE UNA NORMA GENERAL VIOLA DERECHOS HUMANOS. III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS SENADORES QUE CONFORMEN EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DEL CONGRESO DE LA UNIÓN TIENEN LEGITIMACIÓN PARA DEMANDAR LA INVALIDEZ DE UN DECRETO PRESIDENCIAL, A TRAVÉS DE AQUEL MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL (DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 125 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SE ADICIONA EL CÓDIGO PENAL FEDERAL, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL CINCO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO). IV. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR DEFINITIVIDAD AL IMPUGNARSE UNA NORMA DE CARÁCTER GENERAL. V. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR LA PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DEMANDA RELATIVA, CUANDO LA NORMA GENERAL SE IMPUGNE DENTRO DE LOS TREINTA DÍAS NATURALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, AUN CUANDO SU EXPEDICIÓN DERIVE DEL CUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE UNA REFORMA CONSTITUCIONAL PREVIA. VI. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE CONTRA OMISIONES RELATIVAS EN COMPETENCIAS DE EJERCICIO OBLIGATORIO, QUE SE ACTUALIZA CUANDO EL ÓRGANO LEGISLATIVO EMITE NORMAS TENIENDO LA OBLIGACIÓN O UN MANDATO RELATIVO A LA EXPEDICIÓN DE CIERTA LEY, PERO LO HACE DE MANERA INCOMPLETA O DEFICIENTE. VII. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBE DESESTIMARSE. VIII. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO IX. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SOBRESEIMIENTO POR EXTEMPORANEIDAD CUANDO EL ACTO LEGISLATIVO NO PROVOCA UN CAMBIO SUSTANTIVO O MATERIAL, SINO MERAMENTE FORMAL AL HABERSE REPRODUCIDO EL TEXTO ANTERIOR [ARTÍCULOS 1, 2, 3, PÁRRAFO SEGUNDO, FRACCIONES III, V Y VII, 5, 6, FRACCIONES I Y IV, INCISO A), Y PÁRRAFO PENÚLTIMO, 7, FRACCIONES I, INCISO B), Y III, 8, 10, 11, 12, PÁRRAFOS PRIMERO Y SEGUNDO, 13, 15, 16 Y 17 DE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE CINCO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO). X. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS, CUANDO SE IMPUGNA UNA NORMA DE NATURALEZA PENAL QUE POSTERIORMENTE SE REFORMA, MODIFICA, DEROGA O ABROGA (DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SE ADICIONA EL CÓDIGO PENAL FEDERAL, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE CINCO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO, ASÍ COMO LOS ARTÍCULOS 217 BIS Y 217 TER DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL Y LOS DIVERSOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS DEL DECRETO). XI. VIOLACIÓN AL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO (DESESTIMACIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SE ADICIONA EL CÓDIGO PENAL FEDERAL, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL CINCO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO, POR LO QUE SE REFIERE A LAS OMISIONES LEGISLATIVAS ATRIBUIDAS A DICHA LEY). XII. OMISIONES LEGISLATIVAS RELATIVAS (DESESTIMACIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS). XIII. REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA PREVISIÓN LEGAL QUE PERMITE FIJARLAS DISCRECIONALMENTE, VULNERA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA AL NO ESTABLECERSE CRITERIOS, ELEMENTOS O PARÁMETROS OBJETIVOS [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 6, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES II, III, IV, INCISOS B) Y C) Y PÁRRAFO ÚLTIMO, Y 7, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES I, INCISO A), II Y IV, DE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL CINCO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO]. XIV. REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. INVALIDEZ DE LA REGULACIÓN QUE PRETENDE DESARROLLAR LAS BASES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 127 CONSTITUCIONAL SIN ESTABLECER LOS ELEMENTOS TÉCNICOS, BASES, PROCEDIMIENTOS O METODOLOGÍA PARA CONOCER EL MONTO MÁXIMO DE LA REMUNERACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA MÁXIME QUE ÉSTE INCLUYE PRESTACIONES EN ESPECIE PROPIAS DEL CARGO [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 6, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES II, III, IV, INCISOS B) Y C) Y PÁRRAFO ÚLTIMO, Y 7, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES I, INCISO A), II Y IV, DE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS]. XV. REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA LEY QUE LAS REGULA NO DESARROLLA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LAS CUATRO EXCEPCIONES A LA REGLA GENERAL DE NO PERCIBIR UNA REMUNERACIÓN MAYOR A LA DEL SUPERIOR JERÁRQUICO [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 6, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES II, III, IV, INCISOS B) Y C) Y PÁRRAFO ÚLTIMO Y 7, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES I, INCISO A), II Y IV, DE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS]. XVI. AUTONOMÍA DE GESTIÓN PRESUPUESTAL DE LOS ENTES AUTÓNOMOS Y DEL PODER JUDICIAL. LA CAPACIDAD DE DECIDIR LA REMUNERACIÓN DE SUS SERVIDORES PÚBLICOS RESPONDE A LA NECESIDAD DE GARANTIZAR EL PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA DE SU FUNCIONAMIENTO INTERNO PARA CUMPLIR SUS FUNCIONES TÉCNICAS ESPECIALIZADAS Y TIENE SU FUNDAMENTO TANTO CONSTITUCIONAL COMO CONVENCIONAL. XVII. REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA POSIBILIDAD DE FIJARLAS SIN MAYOR CRITERIO QUE GARANTICE LAS CARACTERÍSTICAS QUE EXIGE EL ARTÍCULO 127 CONSTITUCIONAL RESULTA INCONSTITUCIONAL [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 6, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES II, III, IV, INCISOS B) Y C) Y PÁRRAFO ÚLTIMO, Y 7, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES I, INCISO A), II Y IV, DE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS]. XVIII. INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. XIX. REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA FRASE "TALES REMUNERACIONES" PREVISTA EN EL PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY QUE LAS REGULA, DEBE LEERSE EN EL CONTEXTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL QUE LE ES PROPIO Y EN EL QUE SE RIGE LA EXIGENCIA CONSISTENTE EN QUE LOS CRÉDITOS O PRÉSTAMOS NO FORMAN PARTE DE LA REMUNERACIÓN QUE RECIBE EL SERVIDOR PÚBLICO (ARTÍCULO 12, PÁRRAFO TERCERO, DE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS). XX. PRINCIPIO DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY EN MATERIA PENAL EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. ANÁLISIS DEL CONTEXTO EN EL CUAL SE DESENVUELVEN LAS NORMAS PENALES, ASÍ COMO DE SUS POSIBLES DESTINATARIOS. XXI. DELITO DE REMUNERACIÓN ILÍCITA. LA PREVISIÓN LEGAL QUE ESTABLECE EL TIPO PENAL RELATIVO Y LA SANCIÓN POR SU COMISIÓN, AL NO TOMAR EN CUENTA QUE LOS SERVIDORES PÚBLICOS NO NECESARIAMENTE SON PARTÍCIPES DE UN PAGO A SU FAVOR EN DEMASÍA, PARTE DE UNA BASE EQUIVOCADA QUE GENERA INCERTIDUMBRE Y POR ENDE, VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD (INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 217 BIS Y 217 TER DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL. XXII. DELITO DE REMUNERACIÓN ILÍCITA. LA PREVISIÓN LEGAL QUE ESTABLECE EL TIPO PENAL RELATIVO Y LA SANCIÓN POR SU COMISIÓN, AL NO PRECISAR CUÁNDO EMPIEZA A CORRER EL PLAZO PARA QUE EL SERVIDOR PÚBLICO REPORTE A SU SUPERIOR JERÁRQUICO UN PAGO EN DEMASÍA, VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD (INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 217 BIS Y 217 TER DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL). XXIII. DELITO DE REMUNERACIÓN ILÍCITA. LA PREVISIÓN LEGAL QUE ESTABLECE EL TIPO PENAL RELATIVO Y LA SANCIÓN POR SU COMISIÓN, AL NO ESPECIFICAR A QUÉ ORDENAMIENTO SE REFIERE CON LAS FRASES "DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO EN LA PRESENTE LEY", "EN EL ARTÍCULO 5 DE LA PRESENTE LEY" Y "DE LAS DISPOSICIONES DE ESTA LEY", VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD (INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 217 BIS Y 217 TER DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL). XXIV. DELITO DE REMUNERACIÓN ILÍCITA. LAS SANCIONES PREVISTAS POR LA COMISIÓN DE DICHO ILÍCITO VULNERAN EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TODA VEZ QUE LA GRADUACIÓN NUMÉRICA ATIENDE ÚNICAMENTE AL MONTO DEL BENEFICIO OTORGADO SIN CONSIDERAR EL DAÑO AL BIEN JURÍDICO PROTEGIDO (INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 217 TER DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL). XXV. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. DECLARACIÓN DE INVALIDEZ QUE CONDENA AL CONGRESO DE LA UNIÓN A QUE EN EL SIGUIENTE PERIODO ORDINARIO DE SESIONES LEGISLE RESPECTO DE LAS DEFICIENCIAS LEGISLATIVAS ADVERTIDAS [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 6, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES II, III, Y IV, INCISOS B) Y C), ASÍ COMO PÁRRAFO ÚLTIMO, Y 7, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES I, INCISO A), II Y IV, DE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE CINCO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO]. XXVI. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE UNA NORMA PROCESAL PENAL QUE SURTIRÁ EFECTOS RETROACTIVOS AL SEIS DE DICIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO, FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR EL DECRETO IMPUGNADO, CORRESPONDIENDO A LOS OPERADORES JURÍDICOS COMPETENTES DECIDIR Y RESOLVER, EN CADA CASO CONCRETO SUJETO A SU CONOCIMIENTO, DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS GENERALES Y DISPOSICIONES LEGALES APLICABLES EN ESTA MATERIA (INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 217 BIS Y 217 TER DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL). XXVII. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SENTENCIA DE INVALIDEZ QUE SURTE EFECTOS CON MOTIVO DE LA NOTIFICACIÓN DE SUS PUNTOS RESOLUTIVOS [INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 6, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES II, III Y IV, INCISOS B) Y C), ASÍ COMO PÁRRAFO ÚLTIMO, Y 7, PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES I, INCISO A), II Y IV, DE LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 75 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE CINCO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO).

 
CONTENIDO

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 105/2018 Y SU ACUMULADA 108/2018. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y SENADORES INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 20 DE MAYO DE 2019. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: GUADALUPE DE LA PAZ V.D..
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al veinte de mayo de dos mil diecinueve.
VISTOS, para resolver la acción de inconstitucionalidad y su acumulada identificada al rubro; y,
RESULTANDO:
PRIMERO.—Demandas. Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintidós de noviembre de dos mil dieciocho, L.R.G.P., con el carácter de presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en contra del Congreso de la Unión y del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, respecto del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho.
Posteriormente, el cinco de diciembre siguiente, M.L.M.S., M.G.M.G., N.N.A., G.E.N.S., R.P.A., J.R.d.P., A.N.R.S., I. de J.R.S.R., M.G.S.C., J.E.V.M., J.E.B.M., G.A.C.B., V.O.F.S., B.X.G.R., M.A.G.B., I.G.C. de Vaca, M.H.R., M.K.G., K.L.R., G.E.M.M., M.C.M.A., J.A.M.d.C.M.d.C., N.F.C.R., A.d.C.L.G., R.I.Z.G., A.L.S.R., C.H.A.d.O., C.E.A.M., M.A.B., E.Á.V., S.B.S., Á.G.Y., V.M.G., N.M.M.D., M.Á.O.C., B.E.P.R., J.C.R.M., V.R.M., C.R.M.S., M.Z.G., J.M.F.P., A.G.C., M.Á.M.E., Ma. L.N.C., J.M.Z.H., J.C.C.H., V.D.G., D.A.D.R., S.A.G.S., I.K.M., D.P.M.C., J.Q.R., V.N.C.F. y E.Á.I.L., senadores integrantes de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, promovieron acción de inconstitucionalidad en contra del decreto referido.
SEGUNDO.—Artículos constitucionales que se estiman vulnerados. En las demandas correspondientes, los promoventes de la acción expresaron que los ordenamientos reclamados son violatorios de los artículos 1o., 3o., 5o., 6o., 14, 16, 26, 28, 49, 72, 75, 94, 102, apartado B, 110, 116, fracción III, 122, apartado A, fracción IV, 123, apartado B, fracción IV, y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 8, 9, 21, 24 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
TERCERO.—Conceptos de invalidez. En las acciones de inconstitucionalidad se expresaron los conceptos de invalidez que a continuación se resumen.
Conceptos de invalidez de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
1. Violación a los principios de legalidad penal en su vertiente de taxatividad, así como los derechos de igualdad y no discriminación. Argumenta que los artículos 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, 217 Bis y 217 Ter, adicionados al Código Penal Federal, resultan violatorios de los principios de legalidad penal en su vertiente de taxatividad, así como los derechos de igualdad y no discriminación, en virtud de que hacen remisiones erróneas, establecen una distinción injustificada e imponen una carga desproporcionada al tipificar diversas conductas constitutivas del delito de remuneración ilícita, ya que contienen una redacción indeterminada e imprecisa, lo que constituye una carga desproporcional y excesiva para el trabajador; además de que vulneran el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad en materia penal, pues contienen una distinción injustificada entre trabajadores de base y personal de tropa y clases de las fuerzas armadas, respecto de aquellos servidores públicos que no lo son, transgrediendo el derecho de igualdad y no discriminación.
Adicionalmente, los artículos del Código Penal Federal contienen una remisión incorrecta, por lo que devienen en disposiciones imprecisas que dejan a los gobernados y a las autoridades encargadas de aplicar la norma en un estado de incertidumbre, vulnerando los derechos ya referidos.
De acuerdo con esos enunciados el concepto de invalidez lo divide en tres apartados y son los siguientes:
A. Vulneración al derecho de seguridad jurídica y al principio de taxatividad por una redacción ambigua e imprecisa. El artículo 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y el diverso 217 Bis, fracción II, del Código Penal Federal, deben ser interpretados de forma sistemática, ya que leídos de forma armónica, demuestran que contienen hipótesis imprecisas, al imponer una carga desproporcionada a los servidores públicos quienes, incluso sin ser conocedores de cualquier pago excedente que pudiera llegarse a presentar, son susceptibles de ser responsables penalmente por el delito de remuneración ilícita; es decir, incluso los servidores públicos que, actuando de buena fe, y sin tener conocimiento de cualquier pago en demasía que se les haya podido otorgar, pueden ser sancionados penalmente.
Por tanto, aduce, el artículo 217 Bis, fracción II del Código Penal Federal, adicionado en el decreto reclamado, con relación en el diverso 5 de la ley federal impugnada, carece de la precisión necesaria en la redacción del tipo penal, e impone una carga desproporcionada a los servidores públicos, de manera que el destinatario de la norma se encuentra en un estado de incertidumbre que deviene de la indeterminación normativa en la cual incurrió el legislador federal.
Que lo anterior es así, porque la norma sanciona la simple recepción de un pago en demasía y la omisión de reportarlo al superior jerárquico, sin embargo, el legislador perdió de vista que los servidores públicos no necesariamente son partícipes de dicho pago en demasía, ya que éste puede devenir de un error no imputable al trabajador y que no le sea notificado con oportunidad, no obstante, la norma lo posiciona en una situación susceptible de ser sancionado penalmente. De esta manera, impone al servidor público receptor del pago en exceso, una carga que no le corresponde, pues dicho trabajador no es responsable de los pagos que se realicen en su favor, en todo caso, la responsabilidad debe recaer sobre quien autoriza u otorga dichos pagos en demasía, como lo prevé el propio numeral impugnado. En otras palabras, no reportar cualquier pago excedente (esto es, desde la cantidad más exigua hasta la más elevada) en el plazo que señala el artículo 5 de la ley combatida, automáticamente criminaliza al servidor público.
Agrega que la disposición no precisa si los treinta días naturales comienzan a correr a partir de que se realiza el pago en demasía, desde que el servidor público tiene conocimiento del pago efectuado, o bien, cuando el trabajador se percata de una percepción excedente; por tanto, al posibilitar la sanción penal de los servidores públicos por un acto que no es posible determinar a partir de cuándo se actualiza y que incluso puede ser ajeno a su conocimiento, deviene en una disposición contraria al derecho de seguridad jurídica y al principio de legalidad.
Precisa que en materia penal existe una exigencia de racionalidad lingüística que es conocida precisamente como principio de taxatividad, que constituye un importante límite al legislador penal en un Estado democrático de derecho en el que subyacen dos valores fundamentales: la certeza jurídica y la imparcialidad en la aplicación del derecho, por lo que tal principio se traduce en un auténtico deber constitucional del legislador, según el cual está obligado a formular en términos precisos los supuestos de hecho de las normas penales.
En atención a dicho principio, el órgano encargado de crear las normas jurídicas tiene la obligación de establecer disposiciones que sean lo suficientemente precisas, como lo ha sustentado la Suprema Corte, pues la exacta aplicación de la ley en materia penal obliga al legislador a señalar con claridad y precisión las conductas típicas y las penas aplicables, de ahí que el mandato de taxatividad obliga al legislador penal a una determinación suficiente. Por tanto, resulta evidente que del derecho humano a la seguridad jurídica y el principio de legalidad se desprende una vertiente consistente en un mandato de taxatividad, el cual implica que los textos que contengan normas sancionadoras deben describir claramente las conductas que están regulando y las sanciones aplicables a quienes las realicen, por lo que constituye una verdadera garantía de legalidad que conmina a que la ley punitiva sea previa, cierta, estricta y abstracta para el hecho que se trate, con el objeto de dar seguridad jurídica a los gobernados y evitar arbitrariedades en su aplicación.
Argumenta que es claro que el artículo 217 Bis, fracción II, del Código Penal Federal, en relación con el numeral 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, resultan disposiciones que contienen una imprecisión tal que provoca en los destinatarios confusión o incertidumbre que les impide saber a ciencia cierta cómo actuar ante la nueva norma jurídica.
Subraya que en términos de la ley impugnada los servidores públicos se encuentran obligados a reportar ante su superior jerárquico, todo pago en demasía, dentro de los treinta días naturales siguientes a cualquiera de los supuestos ya mencionados, exceptuando de dicha obligación al personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como al personal de tropa y clases de las fuerzas armadas; y que el incumplimiento a esta obligación actualiza inmediatamente la comisión del delito de remuneración ilícita, que genera diversas sanciones, de acuerdo con el monto que fue entregado en exceso y no haya sido reportado, en los términos siguientes:
a) Si el beneficio otorgado no excede el equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal (sic), la sanción será de tres meses a dos años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo vigente al momento de cometerse el ilícito;
b) Si el beneficio excede el equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal (sic), pero no es mayor que el equivalente a mil veces dicha unidad, se impondrán de seis meses a tres años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario vigente;
c) Si el beneficio obtenido excede del equivalente a mil veces, pero no es mayor que el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal (sic), se impondrán de tres a cinco años de prisión y multa de trescientos a tres mil veces el salario mínimo; y,
d) Si el beneficio excede el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal (sic), se impondrá de cinco a catorce años de prisión y multa de quinientas a tres mil veces el salario mínimo.
Indica que además de las sanciones anteriores se prevé la destitución del servidor público de su empleo, cargo o comisión y la inhabilitación para ejercer cualquier otro cargo público por un periodo de seis meses a catorce años, según lo determine el juzgador al individualizar las penas; y que no obstante los términos en los cuales se encuentran redactados los artículos impugnados, resultan en un grado de indeterminación tal que constituyen una carga desproporcional y excesiva para los trabajadores, quienes incluso sin tener conocimiento del pago en demasía recibido, serán acreedores a una sanción penal, vulnerando el derecho fundamental de seguridad jurídica y el principio de legalidad, en su vertiente de taxatividad.
Agrega que debe tenerse en cuenta que son los entes públicos patronales, a través de las unidades correspondientes, quienes se encuentran obligados a controlar, autorizar, aprobar y entregar las remuneraciones que recibe cada servidor o funcionario público, de conformidad con el presupuesto de egresos aprobado para tal efecto; es decir, estima que no debe corresponder al servidor público la totalidad del deber de verificar a profundidad que la remuneración otorgada sea la que legalmente le es propia, pues para ello existen diversos órganos estatales especializados que se encargan de fiscalizar la ejecución de los recursos públicos.
También argumenta que los términos en los que está redactado el artículo 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, permite la actualización del tipo penal, incluso cuando el pago en demasía sea ínfimo, ya que las disposiciones impugnadas aluden a: "cualquier pago en demasía" y de "un pago indebido", cualquiera que éste sea.
En ese sentido, la disposición de mérito omite considerar que, atendiendo a diversas circunstancias, los servidores públicos pueden no advertir del pago en demasía que reciben, ya sea porque la cantidad resulta mínima en relación con los salarios que perciben, o bien por cualquier otra situación que se traducirá en el incumplimiento de la obligación señalada en el artículo; y que lo antedicho cobra relevancia porque los preceptos adicionados al Código Penal Federal tipifican como delito la conducta consistente en aprobar o refrendar el pago o suscribir el comprobante, cheque, nómina u orden de pago de una remuneración, retribución, jubilación, pensión, haber de retiro, liquidación por servicios prestados, préstamo o crédito no autorizado.
Sin embargo, aduce, la obligación de aprobar y efectuar los pagos a los trabajadores públicos son justamente los entes patronales, a través de las unidades dedicadas ex profeso para ello, por lo que imponer obligación a los servidores públicos en lo individual, de verificar puntualmente que la cantidad que reciben les corresponde y dar aviso a su superior jerárquico sobre cualquier pago en demasía, independientemente de la cuantía, so pena de incurrir en responsabilidad penal, resulta una carga excesiva y desproporcional para éstos.
Aclara que reconoce que las normas impugnadas persiguen una finalidad constitucionalmente válida, como lo prevé el artículo 127, fracción VI, de la Constitución, para sancionar penalmente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en dicha fracción, sin embargo, lo cierto es que fijar como obligación de los servidores públicos el reportar cualquier pago en demasía, sin tener conocimiento de éste, no resulta ser una medida idónea para lograrlo.
Por tanto, se debe declarar la invalidez del artículo 217 Bis, fracción II, del Código Penal Federal adicionado en el decreto impugnado, ya que contiene un tipo penal ambiguo e impreciso; aunado a que impone una carga desproporcionada a los servidores públicos, quienes incluso sin tener conocimiento de cualquier pago en demasía que se haga en su favor, son susceptibles de ser sancionados penalmente.
B. Vulneración a los derechos de igualdad y no discriminación por la distinción injustificada entre trabajadores de base y personal de tropa y clases de las fuerzas armadas y los que no lo son. Argumenta que los artículos 5, último párrafo de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y 217 Bis, fracción II, en la porción normativa que expresa: "... excepto quien forme parte del personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas ..." del Código Penal Federal, establecen una excepción injustificada respecto de la regla consistente en la obligación de reportar el pago en demasía a cargo de los servidores públicos, ya que el artículo 127 constitucional no hace distinción alguna.
Para verificar que dicha distinción y excepción carece de una justificación constitucionalmente válida y, por tanto, contiene un trato discriminatorio, sugiere formular un análisis integral de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, en sus artículos 1 y 2, para advertir que ese ordenamiento propone regular las remuneraciones que perciben los servidores públicos, para lo cual entiende como éstos a toda persona que de manera temporal o permanente desempeña una función, empleo, cargo o comisión en los órganos, unidades y demás áreas de los entes públicos enlistados, de donde se advierte que no distingue entre los distintos niveles jerárquicos del servicio público, al contrario, de forma homogénea regula las remuneraciones de todos los servidores públicos del ámbito federal, sin excepción, tal como lo señala el artículo 127 constitucional; empero, las porciones normativas impugnadas contienen una distinción injustificada, incompatible con el trato igualitario que persigue la Constitución, por los puestos o cargos que se ocupen dentro del servicio público, en tanto presuponen que el personal de base y supernumerario, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas, son excluidos de la responsabilidad penal por la comisión del delito de recibo de remuneración ilícita, lo que sin lugar a dudas constituye un trato diferenciado que carece de justificación constitucional.
Agrega que si bien el principio de igualdad no implica que todas las personas deban encontrarse siempre y en cualquier circunstancia en absoluta igualdad, lo cierto es que el mismo hace referencia a la situación en la cual todos aquellos individuos que se encuentren en escenarios de hecho similares reciban siempre el mismo trato; por tanto, toda diferencia en el tratamiento a las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y no exista justificación razonable para tal distinción, será discriminatoria.
Argumenta que resulta conveniente señalar que es necesaria la tipificación del delito de recibo de remuneración ilícita o cualquier otro que garantice el adecuado ejercicio de los recursos públicos, ya que la Constitución mandata al legislador, sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en el artículo 127 constitucional; sin embargo, el ejercicio de esa facultad legislativa debe resultar acorde a los propios principios constitucionales.En el caso, las porciones normativas: "... excepto quien forme parte del personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas ..."; y "Se exceptúa de esta obligación al personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como al personal de tropa y clases de las fuerzas armadas", de la fracción II, del artículo 217 Bis del Código Penal Federal y del último párrafo del diverso 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, contienen una distinción injustificada entre los trabajadores susceptibles de ser sancionados penalmente por el delito de recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos, de aquellos que no contemplan las normas tildadas de inconstitucionales; que lo anterior es así, porque las disposiciones impugnadas, al excluir de su espectro sancionador al personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas, transgrede el principio de igualdad y no discriminación previsto en el artículo 1o. constitucional, puesto que no existe una justificación constitucionalmente válida para realizar dicha distinción.
Por esos motivos, aduce, las disposiciones cuestionadas deben ser declaradas inconstitucionales por ser incompatibles con el principio de igualdad en la ley, toda vez que el artículo 127 de la Constitución Federal no contiene distinción alguna entre categorías de servidores públicos.
C.V. al derecho fundamental a la seguridad jurídica y principio de legalidad, en su vertiente de taxatividad, por remisión errónea. Finalmente argumenta que la remisión errónea que prevén los preceptos impugnados, genera un grado de incertidumbre que vulneran el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad; y para demostrar ese extremo propone revisar la iniciativa presentada el trece de abril de dos mil diez, por el entonces senador P.G.Á., que proponía contemplar dentro del texto de la ley federal, un par de artículos para regular el tipo penal de remuneración ilícita; no obstante lo anterior, el dictamen de cuatro de noviembre de dos mil once, de las Comisiones Unidas de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos, de la Cámara de Diputados, observó más conveniente incluir dichos tipos penales en el Código Penal Federal.
De lo antedicho se tiene que el texto de los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, contenidos en el decreto cuestionado, corresponde de manera idéntica a los diversos 19 y 20 previstos en la iniciativa respectiva, sin que se hubiere contemplado ningún tipo de ajuste en el ordenamiento que finalmente se aprobó, ya que es claro que esos preceptos contienen una irregularidad porque disponen que la configuración del delito de remuneración ilícita se realizará de conformidad con lo dispuesto en la propia ley, cuando se trata de un código. En otras palabras, existe una remisión errónea que vulnera el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad, así como el derecho fundamental a la seguridad jurídica de los destinatarios de la disposición; aunado a que imposibilita la labor de los operadores jurídicos al momento de aplicar dicha normativa.
Esto es así, porque todas las fracciones de los artículos 217 Bis y 217 Ter impugnados, remiten a "la presente ley", pero suponiendo sin conceder que con "ley" se refiere al propio Código Penal Federal, dicho artículo de ningún modo fundamenta o configura lo regulado en las fracciones indicadas; por el contrario, si con "la presente ley" se refiere a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, existe entonces un error en la remisión a ésta, circunstancia que genera incertidumbre respecto de cuál es efectivamente el texto complementario a que se refiere, situación que no es susceptible de ser corregida por medio de una interpretación conforme, pues tal método es inadmisible en materia penal, en atención al principio de taxatividad que rige en esa materia.
Enfatiza que las disposiciones que contienen la remisión "de la presente ley" devienen inconstitucionales y en virtud de que dichas porciones normativas forman parte de la tipificación del delito y de sus sanciones, su declaración de invalidez provocaría la inconstitucionalidad de todas las normas, pues de lo contrario subsistirían tipos penales incompletos y aún más ambiguos e imprecisos.
Expresa que lo mismo sucede con la porción normativa "no autorizado de conformidad con lo dispuesto en la presente ley;", de la fracción I, del artículo 217 Bis impugnado; y con las diversas porciones "Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta ley", contenidas en las fracciones I, II, III y IV del numeral 217 Ter también impugnado. Máxime que el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad o tipicidad, previsto en el artículo 14 de la Constitución, exige al emisor de la norma, en este caso, el Congreso de la Unión, definir de forma clara, limitada e inequívoca las conductas punibles, sin reenvío a parámetros extralegales, con el objeto de que no se impongan penas por analogía o por mayoría de razón, sino que sean fijadas con toda claridad las sanciones que habrán de imponerse en cada caso, lo que redunda en la eficacia normativa.
Aclara que con la adición a los preceptos del Código Penal Federal el legislador federal no tomó en cuenta la obligación que le atañe de velar por la seguridad jurídica de las personas, como creador de normas, toda vez que hizo una remisión errónea al momento de establecer el tipo penal y sus sanciones, generando un espectro de inseguridad jurídica que da pauta a violaciones a derechos humanos, y todo porque trasladó los artículos que inicialmente estaban en el proyecto de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, a ese código, sin llevar a cabo las adecuaciones necesarias para la correcta remisión en la configuración del tipo penal de remuneración ilícita que pretende regular.
Por tanto, aduce, de las remisiones indicadas se desprende que la configuración del delito de remuneración ilícita se configura "de conformidad con lo dispuesto en la presente ley", sin especificar si dicha ley es el propio Código Penal Federal o bien a qué otra ley dentro del sistema jurídico mexicano se refiere, de donde es indudable que las porciones normativas aludidas no guardan congruencia con el texto adicionado a ese código.
Patentiza que al margen de lo anotado, del análisis realizado por ese organismo, se desprende que previa la publicación del artículo 217 Bis adicionado al Código Penal Federal en el decreto combatido, ya existía dentro de esa codificación una disposición con ese mismo numeral, relativa al uso ilícito de funciones de particulares que, en su carácter de contratista, permisionario, asignatario, titular de una concesión de prestación de un servicio público de explotación, aprovechamiento o uso de bienes del dominio de la Federación, busque como finalidad obtener beneficio propio o para un tercero, lo que abunda en la incertidumbre de la norma, puesto que existen dos artículos con idéntico numeral, por lo que cuando los operadores jurídicos quieran referirse al artículo 217 Bis del Código Penal Federal, no tendrán certeza respecto de a cuál de los dos preceptos 217 Bis que existen en dicha codificación punitiva, se refieren.
2. Violación al derecho de seguridad jurídica porque el decreto reclamado establece una doble regulación respecto de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos. En este concepto de invalidez combate los artículos 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, porque generan un parámetro distinto al establecido por la Constitución General respecto de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, lo que conlleva la vulneración del derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad.
Para demostrar este argumento explica en primer término, los extremos de esos derechos fundamentales; así como el parámetro constitucional sobre responsabilidades de los servidores públicos, en términos del decreto de reforma constitucional en materia de combate a la corrupción publicado el veintisiete de mayo de dos mil quince, esto para enfatizar que en esa reforma se estableció el Sistema Nacional Anticorrupción y los principios por los cuales se regirá la materia de responsabilidades de los servidores públicos, así como se facultó expresamente al Congreso de la Unión para expedir una ley que desarrollara los mandatos de la reforma con la finalidad de dotar de armonía, congruencia y eficiencia ese sistema; de ahí que el dieciocho de julio de dos mil dieciséis se publicara en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Responsabilidades Administrativas, la cual se encarga de desarrollar los principios fundamentales en ese rubro del derecho.
Precisado lo anterior, señala que la fracción III del artículo 109, clasifica las faltas administrativas en graves y no graves, respecto de las graves, precisa que serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y deberán ser resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente; y por cuanto hace a las faltas administrativas no graves, indica que la ley general establecerá los supuestos y procedimientos para impugnar la clasificación de las faltas administrativas como no graves, que realicen los órganos internos de control.
Agrega que en lo relativo a las sanciones, la Constitución Federal establece en el primer párrafo de la fracción III de su artículo 109, que éstas se puede imponer a los servidores públicos como resultado de un procedimiento de responsabilidad administrativa, las cuales consisten en: amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, y de carácter económico, así como que su establecimiento será de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. Sobre esa base, el título tercero de la Ley General de Responsabilidades Administrativas en sus artículos 49 y 50 describen las conductas que configurarían una falta no grave y sus correlativas sanciones se indican en los diversos 75 y 76, las cuales pueden consistir en amonestación pública o privada, suspensión, destitución e inhabilitación del cargo, empleo o comisión, precisando que para el caso de la suspensión podrá ser de uno a treinta días naturales y tratándose de la inhabilitación será de tres meses hasta un año.
Además de que para el supuesto de las faltas graves, las posibles sanciones pueden consistir en suspensión, destitución del empleo, cargo o comisión, sanción económica e inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el sector público y para participar en arrendamientos, servicios u obras públicas. Sin embargo, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no hace ninguna distinción al respecto, ni precisa cuáles son las conductas que serán consideradas como faltas administrativas, ni mucho menos qué carácter de gravedad tendrán, según se aprecia de su artículo 13; es decir, los servidores públicos desconocen con precisión las conductas que configuran una falta administrativa, o si la misma es calificada de grave o no, generándose así una carencia de seguridad jurídica pues los trabajadores a quienes se les inicie un procedimiento no pueden conocer la probable sanción que le será impuesta; y que lo anterior se agrava si se observa el artículo 78 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el cual establece como parámetro de las sanciones administrativas que, derivado de los procedimientos por la comisión de faltas administrativas graves, dicte el Tribunal Federal de Justicia Administrativa a los servidores públicos, que consisten, en suspensión del empleo, en inhabilitación, y otros.
Argumenta que contrario al parámetro referido, la ley impugnada prevé en su artículo 17 las sanciones que serán aplicables a los trabajadores en caso de encontrarlos responsables de una falta administrativa, esto es, la autoridad competente en caso de determinar la imposición de una sanción a un trabajador por la comisión de una falta administrativa relativa a la regulación de las remuneraciones de los servidores públicos, carecerá de certidumbre respecto del parámetro sancionatorio, pues, al margen de que no se establece la diferenciación por gravedad, éste es distinto en términos generales frente a lo establecido por la ley general.
En consecuencia, las cuantías, los mínimos y máximos de las sanciones son totalmente distintas, sin dejar de mencionar que desde el año dos mil dieciséis, conforme al artículo 26 de la Constitución Federal, el valor de la unidad de medida y actualización será utilizada como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, no así los salarios mínimos vigentes en el Distrito Federal, ahora Ciudad de México; por tanto, la determinación de la cuantía a partir de la cual se podrá aplicar la sanción es distinta a la que mandata la ley general.
De ahí que insiste en que las disposiciones impugnadas no dan certeza a los trabajadores sobre cuáles son las conductas que configuran una causal de responsabilidad administrativa ni la sanción correspondiente, existiendo así una falta de certeza jurídica y legalidad en los procedimientos que al efecto se sustancien, por tanto, deben retirarse del sistema jurídico federal a fin de salvaguardar el ejercicio de los derechos humanos.
En otro orden de ideas argumenta que la Constitución Federal en su artículo 109 mandata que la Ley General de Responsabilidades Administrativas establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones; asimismo, los entes públicos federales tendrán órganos internos de control con las facultades que determine la ley para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas; para sancionar aquéllas distintas a las que son competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales y participaciones federales; y que la reforma constitucional que estableció el Sistema Nacional Anticorrupción, pretendió homologar acciones entre los diferentes órdenes de gobierno para la generación de mayores estándares de integridad pública y combate a la corrupción. No obstante, este objetivo no podrá alcanzarse sin mecanismos de coordinación efectivos. Con la finalidad de dotar al Sistema del marco jurídico necesario para su adecuado funcionamiento, se consideró indispensable complementar el marco constitucional con la facultad del Congreso de la Unión, en su carácter de autoridad del orden constitucional, de emitir una ley general que establezca las bases de coordinación entre las autoridades de los órdenes de gobierno competentes.
Aclara que la peculiaridad de las disposiciones constitucionales respecto del Sistema Nacional Anticorrupción es que el Poder Reformador de la Constitución pretende asegurar que tanto en el ámbito federal como en los locales, los órganos pertenecientes al nuevo Sistema Nacional Anticorrupción y la distribución de competencias sobre responsabilidades administrativas y sus tribunales, se ajusten y adecuen no solamente a los artículos constitucionales relativos al nuevo sistema anticorrupción y a las nuevas responsabilidades administrativas, sino también al contenido de las leyes generales.
Bajo esas premisas, aduce, la Ley General de Responsabilidades Administrativas en su libro segundo, establece que las disposiciones adjetivas por las cuales ha de regirse el procedimiento para la investigación y sanción de las infracciones que cometan los servidores públicos; sin embargo, para poder determinar qué procedimiento ha de aplicarse es indispensable conocer si se trata de una falta administrativa grave o no grave, pues, en el primer caso, es el Tribunal Federal de Justicia Administrativa quien impone la sanción y en el segundo supuesto tanto la investigación como la sanción, corresponde a los órganos internos de control; por tanto, es dable afirmar que el capítulo que se impugna genera inseguridad jurídica al no ser acorde al parámetro constitucional en la materia, pues hace referencia a la investigación y tramitación de los procedimientos, de forma diversa a la ya establecida por mandato constitucional en la ley general, según se aprecia del texto del artículo 16 del ordenamiento combatido.
Indica que si bien es cierto que pudiere considerarse que la norma combatida, al señalar que los procedimientos "se desarrollan de conformidad con las leyes", podría subsanar el vicio de falta de seguridad jurídica, lo cierto es que la remisión en comento perpetúa la alegada violación a los derechos humanos, pues la ley general precisa aspectos procedimentales en atención a la gravedad de la falta administrativa de que se trate; por tanto, tal y como se precisó en el apartado anterior, de lo dispuesto por la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no es posible determinar la gravedad de las conductas contrarias a la misma.
Así como aduce que la falta de seguridad jurídica en los procedimientos administrativos de responsabilidades de los servidores públicos vulnera las garantías procesales establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que se está ante una manifestación del derecho administrativo sancionador, por lo que el Estado Mexicano tiene la obligación de garantizar que se cumplan los principios de legalidad y seguridad jurídica; de ahí que es dable deducir que el capítulo V "Del control, las responsabilidades y las sanciones" de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos vulnera el derecho a la seguridad jurídica, así como el principio de legalidad, lo que incide en las garantías al debido proceso.
3. Inconstitucionalidad del artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por violación al principio de seguridad jurídica. Argumenta que ese precepto contiene una redacción ambigua e imprecisa, de manera que permite la discrecionalidad en su aplicación, aunado a que engloba los préstamos y créditos otorgados a los trabajadores como elementos de las remuneraciones de los servidores públicos y restringe el acceso a dichas prestaciones contrario al Texto Constitucional, aunado a que realiza una distinción injustificada respecto de su concesión a favor de los trabajadores de mando y de enlace, por lo que vulnera los derechos de seguridad jurídica, seguridad social, igualdad, no discriminación, así como de los principios de previsión social y legalidad.
Que lo anterior es así, porque contiene tres vicios que lo hacen incompatible con el parámetro de regularidad establecido en la Constitución Federal, los cuales pueden conceptualizarse en los términos siguientes:
a) La redacción ambigua e imprecisa de la norma permite interpretar que las prestaciones consistentes en créditos y préstamos, establecidos en diversos instrumentos jurídicos, forman parte de la remuneración de los trabajadores al servicio del Estado, en contraposición a lo que dispone el artículo 127, fracción IV, de la N.F.;
b) En virtud de lo anterior, se restringe el acceso a créditos y préstamos que se encuentren asignados en ley, decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, a los límites máximos establecidos en la Constitución Federal para las remuneraciones de los servidores públicos, situación que no se encuentra prevista en el Texto Constitucional;
c) Al margen de lo antedicho, establece una distinción discriminatoria e injustificada respecto de los servidores públicos que ocupan puestos de nivel de enlace, mando medio, mando superior o sus equivalentes de la administración pública federal (trabajadores de mando y enlace), en razón de que los excluye de la posibilidad de disfrutar de los beneficios económicos indicados en el inciso precedente.
Por lo que hace a lo señalado en el inciso a) de los párrafos que anteceden, argumenta que el artículo impugnado engloba ciertos conceptos como parte de la remuneración de los servidores públicos que, por disposición expresa de la Constitución General de la República, no formarán parte de la misma, lo cual vulnera el principio de legalidad y genera incertidumbre jurídica, derivado de su redacción imprecisa; que esto es así porque el artículo 12 de la ley cuestionada constituye una auténtica antinomia frente al mandato que establece la fracción IV, del numeral 127 constitucional, precepto cuya eficacia pretende dicha disposición, por lo cual el legislador ordinario federal no siguió las bases que señala esa norma constitucional.
Esto es, confrontando esos preceptos se desprende a contrario sensu, que el Poder Revisor estableció que es posible conceder o cubrir, sin que se considere que formarán parte de la remuneración, las siguientes prestaciones o beneficios económicos a los servidores públicos: 1. Jubilaciones; 2. Pensiones; 3. Haberes de retiro; 4. Liquidaciones por servicios prestados; 5. Préstamos; y, 6. Créditos.
Que la única limitación que estableció el legislador constitucional para que sea posible otorgar las prestaciones mencionadas, es que las mismas se encuentren previstas en alguno de los instrumentos jurídicos que señala el Texto Constitucional, a saber: una ley, decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo; y que a mayor abundamiento, es menester referir que el artículo 4 del propio ordenamiento cuestionado establece que se considerará remuneración "toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra" sin incluir gastos sujetos a comprobación o de viaje oficiales.
Sin embargo, dicho numeral excluye expresamente de esa naturaleza a "los recursos que perciban los servidores públicos, en términos de ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, relacionados con jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados, préstamos o créditos" ni los servicios de seguridad requeridos para el desempeño del cargo.
Expone que el precepto en mención, es además, congruente con lo que establece el artículo 127 constitucional en su fracción I, pues prácticamente reproduce todos los elementos y conceptos que integran la remuneración de los trabajadores al servicio del Estado, cuyo texto no recoge en ningún momento a los créditos o préstamos como componentes de aquélla; por lo que es evidente que existe una consecuencia antinómica al pretender operar el sistema normativo que se encuentra instituido por la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, dado que al intentar aplicarse lo que disponen los artículos 4 y 12 del propio cuerpo legal no existe adecuación o coincidencia en cuanto a la calificación que realiza de los conceptos económicos indicados, situación que abona a la incertidumbre jurídica que produce el ordenamiento respecto de sus destinatarios.
Aclara que esta situación obedece a una razón de fondo por un efecto económico-jurídico, toda vez que no podría considerarse que una prestación crediticia otorgada a favor de los trabajadores modifica su haber patrimonial de manera positiva, en virtud de que la naturaleza de aquélla implica la obligación del prestatario de reintegrar a la universalidad jurídica de bienes y derechos del acreditante (como acreedor en dicha relación jurídica) los recursos recibidos.
También expresa que para llegar a esa conclusión es necesario realizar los siguientes apuntamientos:
• El primer párrafo del artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos señala que pueden concederse créditos, préstamos y anticipos de remuneraciones cuando se prevén en un ordenamiento legal, un decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo;
• Enseguida, el segundo párrafo establece que los trabajadores de mando y enlace no serán beneficiados de los conceptos indicados en el parágrafo anterior, es decir, de créditos, préstamos y anticipos de remuneraciones que se encuentren contenidos en los instrumentos jurídicos referidos;
• Posteriormente, el tercer párrafo del precepto de mérito refiere que las remuneraciones (incluyendo prestaciones y/o beneficios económicos) que se encuentren establecidas en contratos colectivos, contratos ley o condiciones generales de trabajo a favor de los trabajadores de mando y enlace que indica el párrafo anterior, deben contenerse en un capítulo específico del instrumento que corresponda e incluirse en los tabuladores respectivos; y,
• En su última parte, señala que tales remuneraciones sólo podrán mantenerse si el total de la remuneración del servidor público no excede de los límites máximos que prevé la N.F. y el presupuesto de egresos de la Federación.
Sobre esa base indica que la secuencia que siguen los diversos parágrafos del artículo impugnado permite interpretar que el legislador ordinario considera a los créditos y préstamos, como parte integrante de las remuneraciones de los servidores públicos, en virtud de la mención expresa a la que alude en el último párrafo, ello en tanto que señala que diversas prestaciones y beneficios económicos establecidos a favor de los trabajadores de mando y enlace en instrumentos derivados de relaciones colectivas de trabajo, por lo cual es factible entender que hace clara referencia a los créditos, préstamos y anticipos mencionados en las líneas que le anteceden; y que esta situación se confirma con lo que menciona el artículo en la segunda parte de su tercer párrafo, al establecer que "tales remuneraciones" sólo se mantendrán en la medida en que la totalidad de la retribución del servidor público no exceda de los límites máximos previstos en la Constitución Federal y en el presupuesto de egresos.
Puntualiza que el legislador federal ordinario no precisó a qué se refiere con la porción normativa "tales remuneraciones", de manera que por éstas puede entenderse cualquier de los siguientes supuestos:
i) Los créditos, préstamos o anticipos concedidos por mandato legal, por decreto, por contratos colectivos o condiciones generales de trabajo, todas señaladas en el primer párrafo;
ii) Únicamente a las remuneraciones per se (inclusive prestaciones o beneficios económicos) otorgados a los trabajadores de mando y enlace en virtud de los diversos instrumentos de relaciones colectivas de trabajo, o bien; y,
iii) A la totalidad de los conceptos indicados en las dos opciones anteriores, para cualquier categoría de trabajadores.
Lo anterior, aduce, viola los principios de seguridad jurídica y legalidad, en virtud de que podría propiciar la arbitrariedad y discrecionalidad en la interpretación del precepto por parte de los operadores jurídicos, dado que los servidores públicos no tendrán la certeza de cuáles de los conceptos enunciados en el artículo en comento serán considerados elementos que integran su remuneración; y que en caso de adoptar cualquiera de las interpretaciones propuestas, se estará ante una incompatibilidad con las bases contenidas en el artículo 127, fracción IV, de la Constitución Federal.
Además, resulta evidente que el legislador estableció una norma contradictoria con lo previsto por la Constitución, lo cual no sólo conlleva a que la disposición no encuentre sustento en el Texto Constitucional, sino que afecta indebidamente el derecho de los trabajadores de beneficiarse de diversas prestaciones reconocidas en el artículo 123, apartado B, constitucional, las cuales el Poder Revisor de la Constitución no consideró como integradoras de las remuneraciones de aquéllos, ya sea que pertenezcan únicamente a la categoría de base o sean trabajadores de mando y enlace.
Máxime que el capítulo IV de la ley en cuestión, en el que se incorporó el precepto controvertido, fue denominado como "De las percepciones de retiro y otras prestaciones", cuyo contenido se encuentra diferenciado de los capítulos II y III, los cuales fueron titulados como: "De la determinación de las remuneraciones" y "De la presupuestación de las remuneraciones", respectivamente, que a pesar de su denominación no contienen las reglas para la determinación de lo que se considera como remuneración de los servidores públicos.
Por lo que hace a lo señalado con el inciso b) argumenta que derivado de la ambigua e imprecisa redacción de la norma impugnada, se provoca la restricción en el acceso a créditos y préstamos que se encuentren asignados en ley, decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, en perjuicio de los derechos laborales adquiridos, de previsión y seguridad social de los trabajadores públicos, en virtud de que los sujeta a los límites máximos establecidos en la Constitución Federal, aunado a que ello no se encuentra previsto en el Texto Constitucional.
Esto es, derivado de la incertidumbre generada por la norma se afectan los derechos laborales y de seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado, pues dicha disposición limita los montos de los créditos y préstamos, en virtud de que comprende dichas prestaciones como parte integrante de las remuneraciones de los servidores públicos; y que lo anterior es así, porque de la lectura al artículo 12 de la ley impugnada que dispone que: "...tales remuneraciones sólo se mantienen en la medida en que la remuneración total del servidor público no excede los límites máximos previstos en la Constitución y el presupuesto de egresos.", se tiene que las remuneraciones concedidas en leyes, decretos y los instrumentos derivados de relaciones colectivas laborales, entre las cuales incluye a los créditos y préstamos, sólo podrán mantenerse en tanto no excedan de las restricciones señaladas en la Constitución Federal y en el presupuesto de egresos correspondiente.
Por tanto, en atención a lo que dispone el artículo 127, fracciones I, II y III, de nuestra N.F., los créditos y préstamos, sumados a los demás conceptos que configuran la remuneración de un servidor público, no pueden rebasar la cantidad establecida para el sueldo del titular del Ejecutivo Federal y la diversa señalada para el superior jerárquico de cada trabajador.
Manifiesta que la norma controvertida afectaría la operatividad de los créditos y préstamos previstos por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, particularmente para adquirir una vivienda, por lo cual no sólo se vería vulnerado el derecho de seguridad social de los trabajadores que prestan sus servicios al Estado, sino también el diverso de éstos y su familia a disfrutar de una vivienda digna y decorosa que se encuentra consagrado en el artículo 4o., séptimo párrafo, de la Constitución Federal, en virtud de que por la cuantía que supone la adquisición de un inmueble destinado a casa habitación por diversas razones sociales y económicas rebasan por mucho la capacidad de los servidores públicos; tan es así que la razón de ser de las prestaciones crediticias es precisamente que el monto de sus remuneraciones no es suficiente para dicha finalidad.
Cabe precisar que la norma puede ser interpretada en el sentido de que las remuneraciones a las que hace referencia –créditos y préstamos– sean las que corresponden a todos los trabajadores al servicio del Estado (en relación con el párrafo primero del numeral combatido), o bien, únicamente a las establecidas en beneficio de los trabajadores de mando y enlace (tercer párrafo); no obstante, en uno u otro caso, la norma resultaría inconstitucional porque se establecen limitaciones no previstas en la N.F..
Por lo que hace a lo aducido en el inciso c) indica que la disposición establece una distinción discriminatoria e injustificada respecto de los trabajadores de mando y enlace, en razón de que los excluye de la posibilidad de disfrutar de créditos, préstamos y anticipos, beneficios que sí operan en favor de las demás categorías de trabajadores. Esto es, el artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos prevé una exclusión injustificada respecto de los trabajadores de mando y enlace, ya que regula que los préstamos y créditos que se encuentren asignados en ley, decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, no se harán extensivos a aquéllos; lo que carece de una justificación constitucionalmente válida y, por tanto, constituye un trato discriminatorio.
En conclusión, el artículo 12 impugnado, derivado de su imprecisa redacción, por una parte, considera como remuneraciones conceptos que el propio Texto Constitucional no califica como tales; además, es susceptible de ser interpretado de manera que se entienda que los créditos y préstamos hipotecarios se encuentren limitados o restringidos a los máximos señalados en la propia Constitución Federal; y, finalmente, realiza una distinción injustificada entre los servidores públicos, que resulta discriminatoria, por lo cual debe declararse su invalidez.
4. Violación al principio de seguridad jurídica porque el decreto combatido carece de la regulación necesaria para establecer una remuneración anual, adecuada, irrenunciable y proporcional a las responsabilidades de los servidores públicos. Argumenta la Comisión que en este concepto de invalidez demostrará las deficiencias de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que busca la adecuada integración de toda norma en el sistema constitucional y convencional, de manera que se garanticen todos los principios y derechos fundamentales reconocidos en el orden jurídico nacional. Así como aclara que la impugnación de ninguna manera busca afectar los fines loables de esa ley federal, en virtud de que resulta necesario regular de forma clara y precisa las retribuciones que perciben los trabajadores al servicio del Estado, de una forma que resulte compatible con el bloque de constitucionalidad mexicano.
Explica que el parámetro de regularidad constitucional del concepto de invalidez lo constituyen los artículos 1o., 14, 16, 75, 94, 102, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que los argumentos que se esgrimen van encaminados a plantear que la ley federal cuestionada en su totalidad no desarrolla el contenido de lo dispuesto en los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal, a fin de hacerlos efectivos, lo que deviene en una omisión legislativa parcial por parte del legislador, resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas. En otras palabras, se está ante un dispositivo jurídico ambiguo, impreciso e indeterminado, que no encauza el ámbito de actuación de las autoridades a fin de que, por un lado, los gobernados conozcan cuál será la consecuencia jurídica de los actos que realice, ni permite que el actuar de la respectiva autoridad se encuentre limitado, dando pauta a afectaciones arbitrarias a la esfera jurídica de aquéllos, consecuentemente podría transgredir los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica reconocidos por los artículos 14 y 16 de la N.S..
Asimismo, el ordenamiento impugnado al no establecer las bases y parámetros objetivos y diferenciados que desarrollen el artículo 127 de la Constitución Federal, para determinar una remuneración en los términos de dicho precepto para cada uno de los servidores públicos de los diversos entes y Poderes del Estado, incumple con las obligaciones del Estado Mexicano previstas en el artículo 1o., párrafo tercero, es decir, la de promover, proteger, respetar y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Sobre esa base desarrolla sus argumentos en tres apartados que son los siguientes:
A. Omisión legislativa parcial que se traduce en una afectación al derecho de seguridad jurídica y al principio de legalidad. La Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no desarrolla ni precisa de forma eficiente el contenido de los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal, por el contrario, se limita a reproducir el Texto Constitucional; establece disposiciones que generan incertidumbre por su redacción ambigua e imprecisa y no acota debidamente el actuar de la autoridad, por lo que se erige como un ordenamiento deficiente que no cumple con su objetivo como ley reglamentaria, motivo por el cual el legislador federal ordinario incurrió en una omisión legislativa parcial, que impacta en el ejercicio de los derechos humanos de los servidores públicos.
Como punto de partida conviene recordar que el artículo 75 constitucional dispone que la Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, no puede prescindir de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley (respetando las bases previstas en el diverso 127); y, en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por registrada la calculada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.
Por su parte, el numeral 127 dispone que los servidores públicos de cualquier ente público tienen derecho a una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, la que deberá ser proporcional a sus responsabilidades; así como prevé la obligación estatal, a través del Congreso de la Unión y de las Legislaturas Locales, de expedir las leyes que hagan efectivas las disposiciones constitucionales relativas a las remuneraciones de los trabajadores que laboran a su servicio. Es decir, existe un imperativo categórico constitucional para que el legislador ordinario desarrolle los siguientes elementos constitucionales:
• Determinar las bases, así como las reglas claras y precisas conforme a las cuales los Poderes Federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía deben elaborar sus propios proyectos de presupuestos, incluyendo los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos;
• Establecer los parámetros objetivos necesarios para determinar la cuantía del salario del presidente de la República, de manera que, al ser éste el límite máximo, su salario no pueda ser disminuido hasta el punto en el que dejen de garantizarse remuneraciones por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, y proporcionales a sus responsabilidades del resto de los servidores públicos;
• Establecer las medidas, los criterios y las reglas objetivas para fijar la cuantía de las remuneraciones de cada uno de los servidores públicos pertenecientes a los tres niveles de gobierno, es decir, a la Federación, entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México de sus entidades y dependencias; y,
• Atendiendo a que, cada ente público ejerce funciones y facultades diferenciadas y, por tanto, lleva a cabo tareas y actividades distintas, para determinar una remuneración deben establecerse parámetros diferenciados para cada actividad.En contravención a lo anterior, el legislador ordinario federal expidió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual no desarrolla las bases y principios constitucionales para hacer efectivo su contenido, configurándose en una regulación precaria, lo cual se traduce en incertidumbre jurídica, al no señalar los parámetros para fijar el sueldo que constituye el límite máximo para determinar el salario de todos los trabajadores al servicio del Estado; que ello es así, en virtud de que el pobre desarrollo del contenido de los principios constitucionales, otorga un alcance tan amplio a la discrecionalidad de las autoridades, que da pauta a la arbitrariedad en la fijación del sueldo máximo (del presidente de la República) que constituye el tope para la determinación de las remuneraciones de todas las personas servidores públicos; por tanto, vulnera los derechos a la seguridad jurídica y el principio de progresividad. Es decir, el Congreso de la Unión incurrió en una omisión legislativa parcial, al no desarrollar las bases y parámetros constitucionales que permitan a la autoridad correspondiente, fijar, sin incurrir en arbitrariedades o discrecionalidades, una remuneración de los trabajadores al servicio del Estado en los términos del artículo 127 de la N.S. Federal, de manera que respeten los principios rectores ahí contenidos.
Reitera que del análisis integral al texto de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, se desprende que se limita a reproducir el Texto Constitucional sin desarrollar los principios que establece la Constitución, esto es, el ordenamiento es omiso en señalar los parámetros y límites para que las autoridades correspondientes fijen el monto de las retribuciones de los trabajadores al servicio del Estado, incluyendo la del presidente de la República.
En efecto, el artículo 127 constitucional consagra los principios rectores bajo los cuales se rigen las remuneraciones de los servidores públicos, y señala como base o tope máximo la remuneración que se establezca para el presidente de la República en el presupuesto que corresponda. Sin embargo, la deficiente regulación resulta evidente cuando retoma de forma íntegra el texto de los artículos 75 y 127 constitucionales, sin desarrollar su contenido para lograr su efectividad; esto es, el objeto de la norma que es reglamentar los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal, no se cumple porque el ordenamiento no desarrolla su contenido, al no establecer las bases ni la metodología necesaria para determinar el salario de todos y cada uno de los trabajadores al servicio del Estado en el ámbito federal. Tal situación redunda en una transgresión al derecho de seguridad jurídica y al principio de legalidad, los cuales garantizan que las autoridades no afecten de manera arbitraria la esfera jurídica de los gobernados.
Agrega que si bien el artículo 127 constitucional establece como límite a las remuneraciones de los servidores públicos el tope máximo de lo que percibe el presidente de la República, también lo es que la obligación del Estado al momento de hacer efectiva dicha disposición, debe ser acorde con los principios rectores que para las remuneraciones del resto de los servidores públicos reconoce el mismo numeral, en armonía con las demás disposiciones constitucionales relativas; es decir, la correcta interpretación de dicho precepto constitucional debe ser aquella por virtud de la cual se concluya que, toda vez que el salario del presidente de la República es el tope máximo para todo servidor público, la cuantía de la retribución que deba recibir debe ser tal que se garantice que todo servidor público goce de una remuneración en los términos señalados por el artículo 127 constitucional.
En consecuencia, la ley federal reclamada debía fijar las bases por virtud de las cuales de manera objetiva se calcule el salario del presidente de la República, sin que éste pueda ser aumentado o disminuido a discrecionalidad, de forma que se permita que su remuneración sea excesiva o tan escueta que afecte el derecho del resto de los servidores públicos a una remuneración adecuada y proporcional a sus responsabilidades, pues de aquélla depende la cuantía de las retribuciones de todos los demás trabajadores.
Precisa como sustento de lo antedicho, que debe acudirse a la exposición de motivos de las iniciativas de reforma al artículo 127 de la Constitución Federal, de donde se desprende que la intención del Poder Reformador fue en el sentido de establecer la obligación del Congreso de la Unión de definir el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales, para sentar bases uniformes para la fijación de las remuneraciones, sin violentar la autonomía de las entidades. En esta tesitura, en la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal se señaló como parte fundamental de la propuesta la existencia de criterios técnicos para el establecimiento de remuneraciones, así como recoger el principio de que los servidores públicos percibirán una remuneración proporcional, adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, por lo que éstas se precisarían con límites mínimos y máximos en los respectivos presupuestos de egresos. Por tanto, las remuneraciones de los servidores públicos deben responder a criterios de grado de responsabilidad y nivel jerárquico, por lo cual, si bien la reforma pretendió que se terminara con la asignación arbitraria de remuneraciones a ciertos funcionarios públicos, también lo es que la N.S. reconoce que debe existir proporcionalidad entre las remuneraciones y las funciones y responsabilidades inherentes al cargo; y que es así como debe interpretarse el artículo 127 constitucional, en el sentido de que el Poder Legislativo ordinario está obligado a que, al momento de dar efectividad a las disposiciones en él señaladas, no solamente debe tomar como tope máximo la retribución que percibe el presidente de la República, sino además como una base o piso para las subsecuentes fijaciones que haga la autoridad correspondiente, pues ese fue el espíritu de la reforma constitucional, el de establecer un monto de referencia del cual partir.
Admitir otra interpretación provocaría contradecir los principios constitucionales, pues la intención del Poder Reformador al momento de modificar los artículos 127 y 75 de la N.F., fue que la referencia que en ese momento se tomó, sirviera para que desde que entraran en vigor dichas disposiciones, las remuneraciones de quienes percibían mayores ingresos al monto fijado para el presidente de la República, fueran reducidas, mas no para que la remuneración "tope" fuera reducida de manera arbitraria en detrimento de las remuneraciones de los que ya de por sí reciben un pago menor a aquél y, por tanto, sean susceptibles de ser afectados.
En este sentido, al ser también el presidente de la República un servidor público, su remuneración debe respetar los principios rectores del artículo 127 constitucional, por lo cual, se deben establecer los parámetros y bases de acuerdo a la naturaleza de las responsabilidades y funciones que implica tal cargo, y al ser la referencia para la determinación de toda la escala de trabajadores al servicio del Estado, el Congreso de la Unión, al desarrollar el contenido de dicho numeral tiene la obligación de establecer esas bases mínimas o lineamientos que permitan el cálculo del monto del sueldo que deba percibir dicho mandatario, y no dejar al arbitrio de la autoridad su determinación, en detrimento del derecho a una remuneración adecuada del titular del Poder Ejecutivo Federal, así como de todos los servidores públicos de la Federación.
B. Transgresión a los derechos fundamentales de irreductibilidad salarial y remuneración en términos de lo principios establecidos en el artículo 127 constitucional. Aduce que de un análisis sistemático de las disposiciones constitucionales que reconocen el derecho humano de todas los servidores públicos a percibir una remuneración adecuada derivada de su trabajo, a saber, los artículos 5o., 75, 123, apartado B, fracción IV y 127 de la N.F., se desprende que los trabajadores al servicio del Estado tienen derecho a una retribución congruente y proporcional.
Lo anterior es así, en virtud de que la Constitución Federal establece, por una parte, que las remuneraciones de los servidores públicos no podrán ser disminuidas durante la vigencia de los presupuestos en los que se hayan fijado y, por otra, que en caso de que por cualquier circunstancia se omita calcular dicha remuneración, se entenderá por señalada la que se hubiere indicado en el presupuesto anterior.
Así, la protección del servicio público y de sus trabajadores debe realizarse de tal forma que el Estado se cerciore que las remuneraciones de estos últimos, sea proporcional al desempeño de los servidores públicos a fin de contar con ciudadanos preparados, capaces y honestos, que puedan desempeñar con eficacia y profesionalismo las responsabilidades que les han sido confiadas, al mismo tiempo que puedan también obtener un salario con la protección que la Constitución Federal otorga al mismo. Aclara que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos está consciente de que el desvío de recursos debe ser sancionado en atención al mandato del multicitado artículo 127 de la Constitución Federal, sin embargo, las medidas que al efecto se tomen no deben afectar los derechos de los trabajadores públicos y que en contraste, la ley federal reclamada, en los términos en los que está planteada, genera un espectro de discrecionalidad de forma que se ven conculcados los derechos de los trabajadores al servicio del Estado.
C. Incumplimiento de las obligaciones del Estado Mexicano previstas en el artículo 1o., párrafo tercero de la Constitución, de promover, proteger, respetar y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En concordancia con el artículo 1o. de la Constitución Federal se establecen diversas garantías y mecanismos para hacer efectivo su contenido, destacando, entre otros, los artículos 94, 102, 103, 105 y 107. Es decir, los artículos mencionados contienen las garantías constitucionales consistentes en los sistemas de protección jurisdiccional y no jurisdiccional de los derechos humanos que, fundamentalmente se encuentran a cargo del Poder Judicial de la Federación y de los organismos públicos autónomos de protección de los derechos humanos respectivamente.
En efecto, los sistemas jurisdiccional y no jurisdiccional de protección de los derechos humanos, se erigen como garantías que posibilitan la vigencia y salvaguarda de los derechos fundamentales. Así, en nuestro sistema jurídico la Constitución Federal deposita el ejercicio de la función jurisdiccional, primordialmente, en el Poder Judicial, por conducto de los diversos órganos que lo conforman (Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales de Circuito, Juzgados de Distrito, S. Superior y Regionales especializadas en materia electoral) a través de la resolución de los mecanismos de protección de derechos fundamentales, cuyo conocimiento se le asigna (juicio de amparo, acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y juicios electorales, primordialmente).
Por otro lado, los organismos constitucionales autónomos de protección de derechos humanos se encargan de garantizar la protección y promoción de derechos humanos, de permitir el acceso a la información, asegurar una educación de calidad, entre otros; y sus características esenciales han sido fijadas por la Suprema Corte al resolver las controversias constitucionales 32/2005 y 31/2006.(1)
De acuerdo a las funciones y atribuciones otorgadas por el propio Texto Constitucional para el correcto funcionamiento de ambos sistemas, éstos deben gozar de plena autonomía para que efectivamente garanticen la protección a los derechos humanos, permitiendo que a través del debido ejercicio de sus actuaciones pueda materializarse el mandato del artículo 1o. de la N.F.. En ese orden de ideas, los órganos encargados de ese sistema, al constituir un límite del poder público frente a los derechos humanos, deben gozar de plena autonomía e independencia.
Ahora bien, por lo que respecta al sistema jurisdiccional de protección de derechos humanos, se reiteran dos principios que derivan directamente del Texto Constitucional, a saber: la autonomía y la independencia judicial, los cuales, garantizan que su labor se desarrolle sin que sean objeto de presiones de cualquier índole, las cuales constituyen máximas que aseguran una impartición de justicia adecuada, pronta, expedita e imparcial, en los términos señalados en el artículo 17 de la propia Carta Magna, a fin de preservar, reparar y garantizar los derechos humanos de la sociedad en general mediante la resolución de medios de control sometidos a su consideración.
Además, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial de la Suprema Corte y acorde con diversos instrumentos internacionales, la independencia judicial es la medida en la que los órganos jurisdiccionales deciden conforme a su propia certeza, sobre los hechos y convicción sobre el derecho, libres de toda coerción, castigo, interferencia, adulación o amenaza proveniente tanto de autoridades e incluso de particulares. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos al resolver el caso C.C. y otros Vs. Ecuador, reseñó la doctrina jurisprudencial que ha establecido sobre la independencia judicial, adoptando los principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura.(2)
En ese mismo sentido, el Texto Constitucional instituye en el artículo 94, párrafo undécimo, que los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los consejeros de la Judicatura Federal, así como los M.E., deben recibir una remuneración, en los términos del diverso 127 y no puede ser disminuida durante su encargo. En esa vertiente, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos debió haber previsto en su regulación tal mandato constitucional y establecer la forma en que se daría cumplimento al mismo, respetando el texto de la Constitución y adecuando la ley a dicha disposición; y por tener un objetivo similar, vinculado al tema de los derechos humanos, a los demás órganos encargados de su defensa y protección.
Argumenta que es oportuno mencionar que dentro del sistema jurídico mexicano se han instituido órganos materialmente jurisdiccionales de naturaleza autónoma a nivel federal, como son, en específico, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y los Tribunales Agrarios; que la función materialmente jurisdiccional que desarrollan la llevan a cabo en ejercicio de la autonomía que la propia Constitución Federal les otorga, es decir, la función competencial que desarrollan dichos tribunales dentro del sistema jurídico mexicano está directamente relacionada con el derecho humano de acceso a la justicia, a través del cual se logra la salvaguarda de otros derechos fundamentales de las personas.
Aduce que, al respecto, conviene traer a colación el documento aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el cinco de diciembre de dos mil trece, denominado "Garantías para la Independencia de las y los Operadores de Justicia. Hacia el Fortalecimiento del Acceso a la Justicia y el Estado de Derecho en las Américas", en donde estableció que existen varios instrumentos de derecho internacional que se refieren a las remuneraciones de las y los operadores jurisdiccionales; que de conformidad con los principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, la ley debe garantizar a los Jueces "una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas"; y que en tal sentido debe señalarse la coincidencia de contenido del artículo 94 de la Constitución Federal y de ese documento, pues ambos garantizan una remuneración adecuada a los juzgadores, lo cual no opera con la norma ahora impugnada; es decir, en los términos en los que fue expedida la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, es claro que no desarrolla ni precisa el contenido de los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal, lo que podría dar lugar a un estado de cosas inconstitucionales que conforma una restricción a las garantías constitucionales, que afecta el funcionamiento de los sistemas de protección jurisdiccional y no jurisdiccional de los derechos humanos.
Que lo antedicho tiene como consecuencia que las remuneraciones puedan ser determinadas a discreción, lo cual puede constituir una influencia, presión o intromisión indebida para las garantías constitucionales de protección de los derechos humanos y que permitir esto puede redundar en la ineficacia de las instituciones, ya que no tendrían la capacidad de cumplir con su mandato de protección y promoción de los derechos humanos.
El presidente de la comisión enfatiza que ello podría afectar la función protectora de derechos humanos que cada uno de estos entes desarrolla, ya que se les obliga a tomar como referente límite para ello, el salario que se fije discrecionalmente para el presidente de la República, sin parámetros y bases objetivas que hayan sido configuradas en el ordenamiento, a fin de procurar el orden constitucional, de manera que influye en el ejercicio de su autonomía presupuestaria, la cual es esencial para su funcionamiento. En otras palabras, la ley impugnada no desarrolla la forma y términos en que deberán operar los principios que derivan de los artículos 75 y 127 constitucionales que dice reglamentar, puesto que no establece los parámetros de proporcionalidad que cada órgano de gobierno del ámbito federal debe seguir para establecer sus correspondientes tabuladores salariales, conforme al grado de responsabilidad y especialidad de las funciones que desempeña cada categoría de servidores públicos en cada uno de esos órganos, lo que acredita que se está ante una labor legislativa deficiente e incompleta, que permite el establecimiento de remuneraciones de los servidores públicos pertenecientes a los diversos órganos federales sin parámetro objetivo alguno, lo que propicia el uso arbitrario que no guarda proporcionalidad con la autonomía funcional propia de cada órgano del Gobierno Federal.
Agrega que es importante destacar que al disminuir el monto de la remuneración de los servidores públicos de los Poderes de la Unión y todos los demás entes públicos federales, incluidos aquellos dotados de autonomía constitucional, se estará ante una situación violatoria al principio de progresividad, reconocido en el artículo primero de la Constitución, el cual señala que todas las autoridades del Estado Mexicano en el ámbito de su competencia, incrementen el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos. Máxime que ese principio de progresividad implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a que, generalmente, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar. Así cuando un Estado reconoce, respeta y satisface algún derecho fundamental, tiene prohibido reducir los niveles de protección de los derechos vigentes o suprimir los ya existentes.
Finalmente, expresa que el Poder Reformador de la Constitución al modificar el artículo 127 constitucional, fue cuidadoso de no afectar los derechos adquiridos de los juzgadores en funciones al momento de la reforma, por lo cual el legislador ordinario al emitir la ley, debió haber sido igualmente precavido, debiendo asumir esta previsión y hacerla extensiva a todos los servidores públicos que se encuentran en activo actualmente.
5. Violación al procedimiento legislativo. En la parte final de la demanda, la comisión como órgano protector de los derechos humanos, solicita que al dictar sentencia se corrijan los errores que se adviertan en la cita de los preceptos invocados y, en consecuencia, se suplan los conceptos de invalidez hechos valer.
En este sentido enfatiza que del análisis al procedimiento legislativo del que derivaron los ordenamientos reclamados, se desprende que pueden existir violaciones a ese procedimiento que pueden derivar en la inconstitucionalidad de la totalidad del decreto, lo que hacen del conocimiento de la Suprema Corte para que, por ser una cuestión de oficio, analice los antecedentes legislativos correspondientes, de manera que se garantice el principio de deliberación democrática y efectiva participación de todas las fuerzas políticas, argumentación que apoya en la tesis P.L. cuyo rubro es: "PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL."(3)
Conceptos de invalidez de la demanda promovida por el grupo de senadores integrantes de la LXIV Legislatura.
1. Inadecuado entendimiento del contenido y alcance del artículo 127 de la Constitución Federal. La Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, fue emitida a partir de una lectura aislada, incompleta e inadecuada de los mandatos y principios que se extraen del artículo 127 constitucional, disposición de la que se desprende que no hay libre configuración para el legislador por tanto, está constreñido por esos principios y mandatos, lo que cobra relevancia por lo dispuesto en el artículo 1o. de la propia Constitución dada la obligación de prevenir violaciones a los derechos fundamentales. En otras palabras, contrariamente a lo legislado, la Constitución Federal en el artículo 127 adopta un modelo tasado y reglado en materia de remuneraciones de servidores públicos, indisponible para el legislador.
En efecto, el artículo 127 de la Constitución Federal impone dos principios centrales a desarrollar en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, a saber: (i) la función moduladora de la remuneración presidencial, en la medida en la que ésta informa a todas las remuneraciones públicas y el funcionamiento del aparato estatal, ya que es tanto la base como el límite máximo, de ahí que su establecimiento no es discrecional, sino que se guía por criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y, (ii) la función de hacer efectivas las excepciones a la prohibición de que nadie gane más que el presidente, informadas por la relevancia de algún aspecto constitucional que resguardan o garantizan.
Sin embargo, el ordenamiento reclamado no hace viable la subsistencia de estos principios en el orden jurídico mexicano, por tanto, las violaciones que a continuación se describen son transversales porque impactan a todo el ordenamiento; aclaran, que no pretenden que la Suprema Corte defina cuánto debe ganar el presidente de la República, sino que establezca el contenido de los principios que deben acatarse para llegar a esa determinación, a efecto de que se trate de un acto reglado y no caprichoso, de ahí que el concepto de invalidez se divida en tres apartados.
A. La evolución del artículo 127 constitucional y su vocación como parte del parámetro de regularidad constitucional. Argumentan que una revisión al desarrollo histórico del artículo 127 constitucional deja ver que se erige en su núcleo como parte del estatuto jurídico de protección a los servidores públicos, en la especie, la vertiente relativa a la garantía de remuneración; además de que proyecta una doble dimensión: individual, es decir, teniendo como sujeto de protección al propio servidor público; y, social, como beneficiario general a la ciudadanía en la operación del servicio público.
La disposición ha tenido dos reformas y en la última, publicada en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, la intención del Poder Reformador fue el de regular con precisión la asignación de las remuneraciones de los servidores públicos conservando la garantía de que éstas sean adecuadas, irrenunciables y proporcionales. Asimismo, el Constituyente coincidió en la necesidad de fijar un referente máximo para el establecimiento de las remuneraciones de los servidores públicos, por lo que adoptó la propuesta del Ejecutivo consistente en que ese referente sea precisamente la remuneración del titular del Poder Ejecutivo Federal, cuestión central para efectos interpretativos, pues también se precisó que esto no significa una preeminencia del Poder Ejecutivo sobre los otros Poderes de la Unión o el sistema federal, sino que se le tendría únicamente como un referente; incluso, en la Comisión Dictaminadora de origen se reiteró que la reforma debía implementarse con apego a los principios federales y la independencia entre poderes, así como la capacidad de gestión de los entes autónomos. Por tanto, en la reforma se convino en dos objetivos a amalgamar: i. Imponer límites a la discrecionalidad en las remuneraciones de la burocracia; y, ii. Reconocer la proporcionalidad que debe existir entre las remuneraciones y las funciones y responsabilidades inherentes al cargo que se desempeña.
En consecuencia, existen tres cuestiones centrales derivadas del procedimiento de reforma constitucional:
• De la interacción con otros preceptos constitucionales, es decir, a lo largo del procedimiento se estimó relevante hacer efectiva la sujeción a los nuevos lineamientos que prescribiría el artículo 127 constitucional, por ello, en su confección final el decreto incluyó modificaciones y adiciones a los diversos 75, 115, 116, 122 y 123 de la propia Constitución;
• Del régimen de excepciones, esto es, las iniciativas no preveían la introducción de excepciones a la prohibición sino lo contrario, a saber, el establecimiento de una prohibición tajante; además de que el Poder Revisor estimó pertinente introducir y después ampliar una serie de excepciones en la base tercera del párrafo segundo del artículo 127; y,
• De la especial deferencia a los Poderes Judiciales (sic), ya que durante el procedimiento se discutió a profundidad cómo amalgamar el tope máximo de remuneración que se pretendía introducir con la garantía de irreductibilidad en la remuneración prevista para los integrantes del Poder Judicial de la Federación en términos del artículo 94, párrafo noveno constitucional, y para los correspondientes de los Poderes Judiciales Locales en el diverso 116, fracción III, párrafo sexto de la propia Constitución, ello sobre la base del respeto al principio de división de poderes y la garantía contra presiones externas.
Aunado a los antecedentes del procedimiento de reforma constitucional, el legislador ordinario debió tomar en cuenta otras dos reformas constitucionales paradigmáticas que informan la manera en la que debe ser interpretada la Constitución en el tema de remuneraciones y que no existían en agosto de dos mil nueve, es decir, la reforma en materia de derechos humanos de once de junio de dos mil once y la correspondiente al modelo del estado regulador de once de junio de dos mil trece.
B. Precisión sustantiva del contenido del artículo 127 de la Constitución Federal. El artículo 127 constitucional en su primer párrafo articula los principios de adecuación y proporcionalidad: la remuneración de los servidores públicos de todo el sistema jurídico mexicano debe, por un lado, ser adecuada en deferencia a la función que se desempeña; y, también proporcional de cara a las responsabilidades que se depositan en el respectivo servidor público.
El Poder Revisor identificó la remuneración "adecuada" con el hecho de que el Estado cuente con ciudadanos que puedan desempeñar con eficacia y profesionalismo las responsabilidades que les sean confiadas, a la par de garantizar la dignidad en el salario que se recibe, esto es, reafirmando su conexión con el derecho fundamental a recibir un salario digno.
Por lo que toca al principio de proporcionalidad, incorporado de manera expresa en la reforma de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, también adquiere una faceta sustantiva como manifestación del derecho fundamental a recibir un salario digno, pero con especial énfasis en las responsabilidades públicas que se depositan en el servidor, esto es, ese principio consagra a primera vista la máxima de que a mayor responsabilidad depositada en relación con la cosa pública, la remuneración deberá incrementarse proporcionalmente, de ahí que se afirme que el derecho fundamental a un salario digno adquiere un cariz o tratamiento específico en el estatuto de protección a los servidores públicos que tutela el artículo 127 constitucional en virtud de las funciones que desempeñan. En consecuencia, esta disposición central y los principios que enclava (a la que debe agregarse la garantía de que las remuneraciones serán determinadas anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, así como su carácter de irrenunciabilidad) informan la manera de entender las seis bases que el artículo desarrolla, a saber:
• Si bien pareciera que en este aspecto la Constitución se decanta por un sistema presidencialista (del cual la prohibición prevista en la base II puede entenderse como una manifestación remota) su implementación no puede vaciar de contenido a otras disposiciones constitucionales;
Esto se corrobora al tener en cuenta el proceso de reforma constitucional, ya que ahí se precisó que este tope que tomaba como referencia al titular del Ejecutivo no podía ser leído como la preeminencia de un poder sobre otro, sino más bien como un mero referente para imponer límites a la discrecionalidad; y,
• En la prohibición prevista en la base III se articulan cuatro excepciones a la regla general de no percibir una remuneración mayor a la del superior jerárquico, salvo que éstas sean consecuencia de: (a) el desempeño de varios empleos públicos; (b) las condiciones generales de trabajo; (c) un trabajo técnico calificado o (d) por especialización.
Aducen que como es lógico, los principios de adecuación y proporcionalidad se proyectan de forma diferenciada en cada uno de los poderes, en atención al principio de división de poderes.
Máxime que el carácter sustantivo de la garantía de remuneración prevista en el artículo 127 constitucional (y los principios que de ella derivan) ha sido reconocido por la Segunda S. del Alto Tribunal en el amparo directo en revisión 4310/2014,(4) señalando que constituye un derecho para los servidores públicos en activo.
Así este derecho fundamental de los servidores públicos se vincula concretamente con lo dispuesto, primero, por el artículo 123, apartado B de la Constitución Federal en su fracción IV, de la que se desprenden dos notas adicionales que informan al propio contenido del artículo 127 constitucional: (i) una garantía de irreductibilidad del salario establecido en un presupuesto durante el tiempo que éste sea aplicable; y (ii) un límite inferior para el establecimiento del salario burocrático: que éste no puede ser inferior al mínimo para los trabajadores generales en las entidades federativas.
Asimismo, el artículo 75 constitucional relativo a la aprobación del presupuesto de egresos de la Federación, impone a la Cámara de Diputados el deber de observar las bases establecidas por el artículo 127, lo que demuestra cómo todo el andamiaje que conforma la disposición, incide en la operatividad de diversos preceptos del Texto Constitucional y, por ello, su desarrollo no está disponible a la discrecionalidad configurativa del legislador.
Los promoventes de la acción enfatizan que el establecimiento de la remuneración del titular del Poder Ejecutivo Federal como referente del resto de salarios, no significa una preeminencia de dicho poder sobre los otros o se pretenda en forma alguna, vulnerar la igualdad de los poderes, simplemente es un referente con el que se buscó evitar que el tope máximo al que debe sujetarse todo servidor público recayera en la arbitrariedad de un acto materialmente administrativo que elabora el titular del Poder Ejecutivo y que aprueba la Cámara de Diputados; si bien es cierto que los mecanismos (para integrar las remuneraciones) propuestos en las iniciativas de reforma constitucional finalmente no se reflejaron explícitamente en el texto aprobado, también lo es, que es inconcuso que existe una obligación fundamental para que la legislación reglamentaria del artículo 127 constitucional desarrolle las bases o establezca los mecanismos para evitar que el sueldo del titular del Poder Ejecutivo Federal sea utilizado como una herramienta de presión. De tal suerte que se garantice la no vulneración a la autonomía de los demás poderes, órganos constitucionales, entidades federativas y Municipios; en otras palabras en la medida en que el salario presidencial es referente (base y tope) del de los otros poderes que son independientes y de ninguna manera pueden sujetarse a aquél, ello implica que su integración no es subjetiva, unilateral, ni arbitraria, sino que se encuentra tasada y reglada, por lo que para evitar que lo primero suceda, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos debe dar operatividad y contenido a los principios y mandatos constitucionales en juego, lo que en el caso no ocurrió porque ese ordenamiento no contiene los supuestos normativos que den eficacia a lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Federal.
C. Mandatos que el artículo 127 de la Constitución Federal impone al legislador. Ese precepto constitucional impone diversos mandatos al órgano emisor de las normas reglamentarias. Unos, de carácter expreso y concreto y otros que subyacen a los primeros, según se explica a continuación:
(i) Mandatos expresos.
Como mandato dirigido al legislador se encuentra el deber de garantizar que la remuneración de los servidores públicos cumpla con los principios y parámetros referidos. Esto es, que sea adecuada por el desempeño de la función, empleo, cargo o comisión, que resulte proporcional atendiendo a las responsabilidades del servidor público y que resulte equitativa. En consecuencia, para dar contenido y alcance a los principios de proporcionalidad y adecuación, es pertinente atender a los lineamientos contenidos en las fracciones II y III del numeral constitucional objeto de estudio.
Así, la fracción II del artículo 127 constitucional establece el límite máximo de las remuneraciones de los servidores públicos, el "tope salarial presidencial". Por su parte, la fracción III prevé el "principio jerárquico", por virtud del cual ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico. En adición a lo anterior, la misma fracción III prevé excepciones a la regla general, ya que dispone la posibilidad de un "excedente" como excepción al principio jerárquico que sea consecuencia de: (i) del desempeño de varios empleos públicos; (ii) de las condiciones generales de trabajo; o (iii) derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización. Además, se impone un límite a esa parte "adicional", esto es, que no deberá exceder de la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República. De donde se tiene que los lineamientos en cita sirven como moduladores para cumplir con los principios de proporcionalidad, adecuación y equidad, así como para establecer un límite máximo para las remuneraciones.
Además, aducen, es pertinente esbozar las propiedades de las categorías de servidores públicos que pueden ubicarse en el régimen de excepción establecido en el principio jerárquico. Esto es, aquellos que pueden recibir una remuneración que se integra de dos partes: la primera, que se establece en términos de los principios referidos; y la segunda consistente en el excedente que no debe superar la mitad de la remuneración establecida para el presidente. Así, las categorías de servidores públicos que pueden beneficiarse del régimen de excepción son:
• Aquellos con más de un empleo público, distintos de los servidores públicos que tiene prohibición normativa para desempeñar otro empleo, cargo o comisión;
• Los que se encuentren sujetos a las condiciones generales de trabajo, es decir, aquellos cuyos salarios se determinan por lineamientos pactados en contratos colectivos de trabajo;
• Trabajo técnico calificado, entendiendo como aquellas funciones que guardan un grado particular de complejidad o que requieren conocimientos científicos o técnicos propios de alguna especialidad o de ciencias naturales o exactas; y,
• Función especializada, categoría que durante el proceso legislativo que dio origen al texto vigente del artículo 127 constitucional, fue referida a aquellos servidores públicos que forman parte de un sistema de carrera profesional garantizado por la ley. Es decir, aquellos cuyo ingreso, permanencia, promoción y retiro se regulan por un régimen jurídico de especialización, conforme al cual se les exija contar con conocimientos especializados, así como desempeñar con exclusividad ciertas funciones técnicas, con exclusión de otras.
Ahora bien, la lectura integral a la Constitución Federal evidencia un deber del legislador de tomar en consideración la totalidad de disposiciones constitucionales que se relacionan de manera tangencial o directa con las previsiones relativas a remuneraciones de los servidores públicos, por lo que el legislador está constitucionalmente constreñido a tomar en cuenta en su integralidad el Texto Constitucional al emitir la normatividad secundaria relativa a salarios de servidores públicos.
(ii) Mandatos derivados de las obligaciones en materia de derechos humanos.
En efecto, en el sistema jurídico mexicano las normas constitucionales conforman la Ley Suprema de la Unión y los derechos fundamentales ocupan una posición central e indiscutible como contenido mínimo de todas las relaciones jurídicas que se suceden en el ordenamiento. En tal sentido, a raíz de la función objetiva de los derechos fundamentales, éstos deben entenderse como elementos que informan o permean la totalidad del ordenamiento jurídico, lo que desde luego se extiende al proceso de producción normativa. Lo que de suyo implica por parte del legislador, el desarrollo de leyes que doten de contenido y eficacia este imperativo constitucional, que protejan y garanticen el cúmulo de derechos reconocidos en la Constitución y los tratados internacionales relativos, ya que el propósito detrás de este deber es hacer operativos, en el plano fáctico, los derechos humanos a través de leyes secundarias que recojan los valores, principios y fines de dichas prerrogativas fundamentales.
En este tenor, se advierte que el legislador tiene una obligación de emitir las normas de conformidad con los principios de: a) Universalidad; b) Interdependencia; c) Indivisibilidad; y, d) Principio de progresividad.
(iii). Mandatos derivados del deber de respeto al principio de división de poderes.
Por otra parte, el P. del Alto Tribunal ha concluido que la norma constitucional "exige un equilibrio entre los distintos Poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías". Así como ha establecido su relación con el principio de supremacía constitucional, esto es, en términos de lo dispuesto por el artículo 133 constitucional todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, deben sujetarse al principio de división de poderes consagrado en el Texto Fundamental.
En consecuencia, se advierte que el mandato subyacente derivado de la fracción VI del artículo 127 constitucional debe entenderse, en lo general, como un deber del legislador de atender al principio de división de poderes como parámetro de control de validez de sus normas. Esto es, emitir las normas secundarias relativas a dicha disposición constitucional ciñéndose a ella en su integridad, siendo cuidadoso de no vulnerar en la legislación respectiva los ámbitos competenciales y las garantías institucionales de los poderes públicos, pues, de lo contrario, estaría vulnerando el referido principio y generando desbalances y concentraciones de poder ajenas al Texto Constitucional y vulnerando con ello el principio de supremacía de la N.F..
En tal sentido, de los mandatos subyacentes (derechos humanos y división de poderes) se desprende un deber concreto de modular el tope máximo, es decir, partiendo de que el salario presidencial es el límite, se impone al legislador el deber de regular cómo se va fijar éste, bajo la premisa de que constituye un primer parámetro que nutrirá el resto de los salarios y que permitirá garantizar a los servidores públicos que sus retribuciones cumplirán con los principios de equidad, adecuación y proporcionalidad.
En términos de lo expuesto, concluyen, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no se ajusta a los lineamientos y mandatos (expresos y subyacentes) que se desprenden del artículo 127 constitucional, ello pues falla en reglamentar su contenido limitándose a replicar el Texto Constitucional sin compaginar sus principios con "las demás disposiciones constitucionales relativas" como lo ordena la propia Constitución. En otras palabras, de su lectura se advierte que el legislador entendió el artículo 127 constitucional como una literalidad que puede hacerse efectiva por el Ejecutivo y la Cámara de Diputados al dejar absolutamente abierta la posibilidad de que emitan discrecionalmente el presupuesto de egresos de la Federación y, concretamente, el límite máximo de remuneración (presidente de la República); por tanto, derivado de la lectura parcial e inadecuada del referido numeral constitucional, el Congreso de la Unión emitió una ley que es deliberada y abiertamente omisa en agotar el mandato constitucional, concretamente, el ordenamiento impugnado falla al no disponer lineamientos de actuación para que, en la emisión del presupuesto, se tome en cuenta que la remuneración presidencial se determine haciendo efectivos:
a) Los principios de equidad, proporcionalidad y adecuación, respecto de la totalidad de servidores públicos;
b. El correlativo derecho de los servidores públicos a que se les garantice una remuneración que colme los citados principios; y,
c. Los mandatos subyacentes consistentes en cumplir las obligaciones relativas a los derechos humanos impuestas en el artículo 1o. constitucional, y el principio de división de poderes.
El legislador se abstuvo de establecer en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos lineamientos que permitieran modular la determinación de la remuneración presidencial de cara a los citados elementos. Abdica en hacer efectiva la función moduladora que tiene el salario presidencial como base y tope de las remuneraciones públicas y en reglamentar las excepciones previstas por el propio artículo 127 constitucional. Es decir, en los términos que se encuentra redactada la ley, que constituye una reproducción casi literal del artículo 127 constitucional, deja a los órganos encargados de hacerla efectiva (Ejecutivo y Cámara de Diputados) prácticamente en la misma situación que antes de su emisión, salvo las restricciones a la autonomía presupuestaria.
Como resultado de ello, se deja a los servidores públicos de todo tipo en un estado de inseguridad e incertidumbre jurídica en relación con el modo en que se harán efectivos los principios, derechos y mandatos constitucionales que se han venido exponiendo. Particularmente al no prever cómo hacer efectivo el principio de proporcionalidad de las remuneraciones, la ley cuestionada vulnera en perjuicio de los servidores públicos el derecho a un salario que cumpla con los parámetros constitucionales establecidos (en lo general) en los artículos 123, apartado B y 127 constitucionales y garantizados por el diverso 75; lo anterior pues si bien existe una regla prohibitiva en el Texto Constitucional (ningún servidor público, podrá recibir una remuneración mayor a la establecida para el presidente de la República), ella no está exenta de interpretación constitucional ni ubicada en un plano de absoluta discrecionalidad para el Ejecutivo y la Cámara de Diputados.
Por ende, el deber del órgano de producción normativa era establecer los lineamientos que acotaran la actuación de los referidos entes de los Estados, a efecto de evitar que, en la ejecución de la norma, se cometieran arbitrariedades y se contravinieran los principios y mandatos enunciados. Máxime que el texto del artículo 127 constitucional exige que la legislación que pretenda hacerlo efectivo sea amalgamada de manera sistemática con otras cláusulas constitucionales, lo que no se hizo, reiterando la reducción al absurdo: ¿Qué sucede si el presupuesto de egresos establece que el presidente percibirá un peso al mes? ¿Cómo impacta ello en otras disposiciones constitucionales que son influenciadas por esta prohibición?
De ahí que es claro que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos fue emitida sin atender a las bases constitucionales que debían nutrirla y darle un contenido acorde al texto fundamental, lo que tiene como consecuencia habilitar la comisión de violaciones constitucionales al emitir el presupuesto de egresos correspondiente en términos de la propia ley reclamada; lo anterior pues, al no hacer la norma compatible con los mandatos y principios multicitados, se admite que el Ejecutivo y la Cámara de Diputados establezcan la remuneración del presidente de manera arbitraria, con una amplia posibilidad de generar daños y perjuicios concretos tanto en los derechos fundamentales, como patrimoniales de múltiples servidores públicos, ello, en contravención a los artículos 75, 123, apartado B; y 127 de la Constitución Federal.
En consecuencia, solicitan declarar la invalidez de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por haber sido emitida a partir de una lectura aislada, incompleta e inadecuada del artículo 127 y demás disposiciones constitucionales aplicables; esto, para el efecto de que la misma sea expulsada del orden jurídico nacional y, en consecuencia, se ordene al Congreso de la Unión la emisión de la legislación reglamentaria del artículo 127 constitucional, con apego a los lineamientos que se desprenden no sólo de su literalidad sino del resto de disposiciones constitucionales pertinentes.
2. Violación al procedimiento legislativo. Argumentan que con la emisión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se transgredió el artículo 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados y, en consecuencia, el principio de legalidad por violación indirecta al diverso 72 de la Constitución Federal; que lo anterior es así, porque el tres de septiembre de dos mil dieciocho los coordinadores de varios Grupos Parlamentarios solicitaron a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados que, con fundamento en ese artículo 184 se acordara la presentación de la minuta ante el P. de la Cámara, conforme a lo dispuesto además, por el artículo 95, numeral 2, fracción II, de dicho reglamento, empero, no se tomó en cuenta que el numeral 184 dispone que las proposiciones no dictaminadas dentro del periodo ordinario de sesiones en que fueron presentadas, se tendrán por desechadas, procediendo a su archivo como asunto total y definitivamente concluido. En otras palabras, la minuta que discutieron y aprobaron en la Cámara de Diputados estaba ya desechada, por lo que no podía ser ley, de ahí la violación al procedimiento legislativo; vicio de legalidad que se incorpora al acto legislativo y que no permite que la ley combatida se adhiera al orden normativo mexicano.
Los promoventes de la acción aclaran que el vicio legislativo denunciado no es una cuestión superficial, ya que trasciende constitucionalmente al dar origen a una ley que es además, violatoria de derechos fundamentales, en virtud de que los legisladores no advirtieron que discutieron una minuta que contenía deficiencias severas por el tiempo que transcurrió desde la fecha en que el dictamen de la Cámara de Senadores fue enviado a la de diputados, violación que evidencia que no se está ante un procedimiento legislativo en el cual se hayan respetado las formalidades que le son propias.
3. Violación al principio de autonomía presupuestaria. El ordenamiento reclamado transgrede el principio de autonomía presupuestaria, el cual en tanto manifestación del principio de división de poderes, recorre transversalmente la Constitución y, en lo relativo al ámbito de las remuneraciones, encuentra especial referencia en el artículo 75 de ésta, en virtud de que la ley cuestionada tiene el alcance de modificar el régimen de aprobación y ejercicio del presupuesto aplicable a los diversos Poderes Legislativo y Judicial y organismos con autonomía reconocida en la propia Constitución, los cuales tienen reconocida autonomía presupuestaria, y que la violación existe porque el Congreso de la Unión fue omiso en acatar el mandato del diverso 127 constitucional y las demás disposiciones constitucionales relativas. En otras palabras, el legislador se abstuvo de establecer o en todo caso reconocer que determinados entes públicos gozan de autonomía presupuestaria, ya sea derivado del Texto Constitucional o de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Es decir, del artículo 127 se desprende una dimensión sustantiva, particularmente por lo que hace a su incidencia en diversas reglas de organización del aparato estatal y la división de poderes, principio este último que a su vez es presupuesto fundamental para el goce efectivo de los derechos humanos, por tanto, no puede desvincularse el ejercicio competencial de cada órgano con el presupuesto que tiene asignado y, en esa medida, cuando un poder anula la autonomía presupuestaria de otro, incide indefectiblemente en su ámbito competencial violentando el principio de división de poderes.
También este ordenamiento es contrario entonces, a los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal porque crea un régimen que desconoce los lineamientos ahí contenidos para el establecimiento de remuneraciones de los servidores públicos, esto es, el Congreso de la Unión violenta la autonomía presupuestaria de los entes que cuentan con ella, al obligarlos a acatar un régimen inconstitucional para formular sus proyectos de presupuesto, en lo que toca a remuneraciones; y porque no prevé o reconoce esta facultad permitiendo que el Poder Ejecutivo y la Cámara de Diputados anulen la confección de éstos, cuando gozan de autonomía para su elaboración, sin que ello implique desconocer la facultad de esa Cámara prevista en la fracción IV del artículo 74 de la propia Constitución.
Para sustentar la argumentación subrayan que la autonomía presupuestaria emana del principio de división de poderes; autonomía que comprende diversas intensidades atendiendo al grado de independencia y autonomía de los ejecutores del gasto, concepto conocido como "margen de autonomía" en términos del artículo 5 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; y que de este ordenamiento se advierte una deferencia en la ejecución del gasto público a los Poderes Legislativo y Judicial, así como a los entes constitucionalmente autónomos. En ese contexto precisan que la autonomía presupuestaria no implica desde luego que para los entes señalados, la Cámara de Diputados deba aprobar en sus términos el presupuesto propuesto, pues para ello existen una serie de disposiciones constitucionales y legales que disciplinan tal proceso, a saber, los artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Federal y la ley federal indicada, empero, el principio trata en términos generales de excluir la intromisión, dependencia o subordinación de un poder sobre otro, al garantizar en distintos márgenes, un ejercicio independiente de una cuestión inherente a su funcionamiento, es, entonces una garantía institucional que transversalmente recorre al Texto Constitucional; y que esto se explica mejor en términos del siguiente argumento: si parte de las reglas del juego, en este caso, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no reconocen o se compadecen de la serie de protecciones constitucionales que operan a favor de dicho principio, es imposible que el acto que se desprende de ellas, en este caso, el presupuesto de egresos de la Federación, pueda respetarlas también.
Agregan que existe una especial vinculación entre los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal, ya que ambos fueron reformados en el mismo decreto constitucional para articular un verdadero mecanismo constitucional en torno al estatuto de protección de los servidores públicos. Empero, a pesar de esto, el ordenamiento reclamado constriñe a los otros Poderes de la Unión y entes con autonomía reconocida en el Texto Constitucional a seguir un régimen que no respeta los lineamientos constitucionales para el establecimiento de las remuneraciones, esto porque la ley no toma en cuenta que están facultados para autodeterminarse en materia de recursos públicos, lo que incluye las remuneraciones que reciben los servidores públicos que los integran; y, al respecto, los senadores enfatizan que esta autonomía de ninguna manera significa que dichos entes puedan ejercer arbitrariamente y sin ningún tipo de control su presupuesto aprobado, ya que por un lado y tratándose de remuneraciones, se deben ceñir a los principios de proporcionalidad, adecuación y equidad; y, por otra parte, todos los órganos con autonomía presupuestaria son sujetos de fiscalización en el ejercicio de su presupuesto.
Los promoventes de la acción aclaran que si bien el artículo 8 de la ley reclamada señala que la propuesta de las remuneraciones de los servidores públicos del Poder Judicial se hará a través de su unidad de administración u órgano de gobierno, en pretendida deferencia a su autonomía, también lo es que el ordenamiento reclamado subordina esa propuesta en el párrafo segundo a apegarse estrictamente a las disposiciones establecidas por la ley, pero insisten en que su argumentación no pretende desconocer que la facultad última para aprobar el presupuesto de egresos recae en la Cámara de Diputados, en términos de lo establecido en la fracción IV del artículo 74 constitucional.
Aclaran que no controvierten el presupuesto de egresos de la Federación, sino las reglas en materia de remuneraciones porque impiden el ejercicio de la autonomía presupuestaria; y que ejemplo de ello es el Poder Judicial, ya que se le obliga a observar un régimen inconstitucional para establecer las remuneraciones, pues el ordenamiento reclamado lo es, de ahí que es evidente que su facultad para autodeterminarse presupuestalmente se ve claramente erosionada; y que para mayor claridad se tiene que si la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, en abierta transgresión al artículo 127 constitucional, rechaza que ciertos funcionarios de ese poder pueden constitucionalmente percibir una remuneración en cierto porcentaje mayor a la del presidente de la República y, por el contrario, subordina a este poder a la observancia de tope presidencial como prohibición absoluta, de donde es claro que al momento de realizar una propuesta de remuneración para sus titulares, la facultad de autonomía presupuestaria se ve afectada de forma inválida.
En otras palabras, la ley reclamada rechaza que ciertos funcionarios del Poder Judicial pueden constitucionalmente percibir una remuneración en cierto porcentaje mayor a la del presidente de la República y, por el contrario, subordina a ese poder a la observancia del tope presidencial como prohibición absoluta, de donde es claro que al momento de realizar una propuesta de remuneración para sus titulares, la facultad de autonomía presupuestaria se ve afectada de forma inválida, lo que se agudiza si se toma en cuenta que el Congreso de la Unión partió de la premisa equivocada de que la determinación del salario del presidente de la República le era una cuestión disponible y no reglada.
En consecuencia, es indudable que el ordenamiento reclamado vulnera los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal, en virtud de que los Poderes Legislativo y Judicial, así como los entes que gozan de autonomía presupuestaria, se ven imposibilitados para cumplir el mandato de fijar remuneraciones de conformidad con los lineamientos constitucionales realmente aplicables en sus respectivos proyectos de presupuesto; y que otro ejemplo de esa violación se refiere a la autonomía universitaria, pues de la lectura al ordenamiento reclamado se advierte que la intención del legislador fue incluir las remuneraciones de los funcionarios y empleados de la Universidad Nacional Autónoma de México, cuando el artículo 3, fracción VII de la Constitución Federal le otorga autonomía y responsabilidad para gobernarse, lo que incluye administrar su patrimonio; empero, el ordenamiento reclamado tiene el alcance de modificar el régimen de aprobación y ejercicio del presupuesto aplicable a los diversos entes públicos que tienen reconocida autonomía presupuestaria, como lo es el caso de esa universidad, los poderes referidos y los entes autónomos, por ende, afecta las facultades que la Constitución les reconoce.
4. Violación al principio de independencia del Poder Judicial de la Federación. En un primer apartado de este concepto de invalidez se expresan ideas sobre la independencia judicial como figura central del Estado de derecho, para acreditar la incompatibilidad del ordenamiento reclamado con el estatuto de protección a la función judicial en el ámbito federal que prevé la Constitución Federal, y protegen diversas normas convencionales, pues en opinión de los actores, esa ley no reglamenta de manera efectiva el artículo 127 constitucional, lo que claramente se desprende del examen a los artículos 6, 7 y 8 del ordenamiento materia de la litis.
Posteriormente, en un apartado titulado "Parámetro de regularidad constitucional en torno al estatuto de protección al Poder Judicial de la Federación" especifican que el parámetro de confronta se integra por los artículos 1o., 17, 49, 94, 99 y 127 constitucionales; 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como tercero transitorio del decreto de reforma constitucional de veinticuatro de junio de dos mil nueve; acompañado de precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como lo son entre otros, los casos H.U. Vs. Costa Rica y R.T. Vs. Venezuela, subrayando la importancia de las garantías judiciales, pero sobre todo la de autonomía e independencia judicial, que no solamente protegen al juzgador, sino que se convierten en instrumentos propios del derecho humano de acceso a la justicia.
Asimismo, proceden a la cita de distintos precedentes emitidos por este Tribunal Constitucional que enfatizan a la independencia judicial como un principio de rango constitucional fundamental en la administración de justicia; y referencias a lo que ha establecido el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas en su Observación General Número 32, sobre el derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales, que contiene a su vez, notas sobre la independencia e imparcialidad de los juzgadores; y al Estatuto Universal del J. aprobado para la Unión Internacional de Magistrados en mil novecientos noventa y nueve y actualizado en dos mil diecisiete.
Expuesto lo anterior, se enfatiza la inconstitucionalidad de los artículos 6, 7 y 8 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, ya que una simple aproximación, evidencia que es violatoria del artículo 127 constitucional en conexión con el estatuto diferenciado de protección al Poder Judicial de la Federación, ya que prevé reglas de idéntica aplicación para todos los poderes, lo que se traduce en una violación a los principios de independencia judicial y de división de poderes; en otras palabras, el ordenamiento reclamado es inconstitucional porque en esos preceptos el legislador no previó un régimen de trato diferenciado para el Poder Judicial de la Federación en el mecanismo de determinación de las remuneraciones.
En efecto, la ley reclamada es inconstitucional porque no atiende al mandato contenido en la fracción VI, del artículo 127 de la Constitución Federal, esto es, a la orden de reglamentar el Texto Constitucional con el fin de hacerlo efectivo de manera compatible con los principios de independencia judicial y de división de poderes, lo que claramente se acredita porque el ordenamiento contiene reglas de idéntica aplicación a todos los poderes, sin que se advierta algún esfuerzo legislativo de acomodar las propiedades constitucionales que rodean al estatuto del Poder Judicial de la Federación, sobre todo teniendo en cuenta las razones subyacentes que explican la relevancia nuclear de tales protecciones, de ahí la inconstitucionalidad de los artículos 6, 7 y 8 de la ley cuestionada, pues para la determinación de remuneraciones no tomó en cuenta la distinción que debía hacer tratándose de los juzgadores federales; tan es así la violación que ni siquiera activa la necesidad de desplegar el examen de validez sustantiva conforme a los principios de división de poderes y de independencia judicial, ya que el legislador ordinario omitió prever formalmente un régimen diferenciado que pudiera ser sometido a escrutinio; de ahí el combate al capítulo III de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, titulado "De la presupuestación de las remuneraciones", pues de éste se desprende el otorgamiento de una facultad a la Cámara de Diputados para establecer en el presupuesto de egresos las remuneraciones del Poder Judicial sin atender a las garantías de irreductibilidad y estabilidad en sus condiciones.
Agregan que esto es así, pues por ejemplo, el artículo 6, fracción I, prevé la regla categórica de que ningún servidor público del ámbito federal, puede recibir una remuneración mayor a la concedida para el presidente de la República en el presupuesto de egresos; y aunque en la siguiente fracción se establecen categorías de excepción, en ninguna de ellas se incluye al Poder Judicial de la Federación; además de limitarse a enlistar excepciones a lo que se identifica con el principio de "superior jerárquico", lo cual demuestra una mera repetición del artículo 127 constitucional, pero no una reglamentación que desarrolle su contenido de manera compatible con el resto de las normas constitucionales.
Argumentan que el artículo 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos prevé la facultad de la Cámara de Diputados de aprobar el presupuesto de egresos de una forma que no tome en cuenta las garantías de irreductibilidad de las remuneraciones de los titulares de la función jurisdiccional, ya que prescribe que en ese presupuesto se debe establecer "la remuneración total anual del presidente de la República para el ejercicio fiscal correspondiente, desglosada por cada concepto que la comprenda", así como la remuneración total anual de los titulares de la Suprema Corte y el Consejo de la Judicatura Federal, lo que supone la posibilidad de que la de éstos pueda fijarse por debajo de aquél, conforme al artículo 8 impugnado, lo que agrava la inconstitucionalidad denunciada, ya que si bien este último precepto indica que el Poder Judicial de la Federación tiene facultades para emitir manuales para la determinación de los tabuladores de las remuneraciones, también lo es que las reglas y tabuladores deben apegarse estrictamente a la disposiciones de la ley; por tanto, impide al Poder Judicial fijar tabuladores y manuales que respeten la estabilidad en las remuneraciones, como lo ordena el artículo 94 constitucional.
Enfatizan que conforme a la ley reclamada la Cámara de Diputados tiene la obligación de aprobar el presupuesto de egresos en el cual deberá fijar la remuneración del presidente de la República, monto que bajo la ley reclamada puede fijar discrecionalmente, pues no existen reglas que permitan hacerlo de manera objetiva, además de que no tomó en cuenta que las garantías de remuneración adecuada y proporcional se ven informadas bajo este estatuto, en específico por las garantías de irreductibilidad y estabilidad, en tanto manifestaciones del principio de independencia judicial. De ahí la transgresión incluso, de lo dispuesto en el artículo tercero transitorio del decreto de reforma constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, que ordena en lo que interesa, que las retribuciones nominales de los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los consejeros de la Judicatura en funciones a la fecha de adopción del decreto, que superen el límite previsto en la base II del artículo 127, se mantendrán durante el tiempo que dure su encargo; en consecuencia, el legislador no tiene libertad total para establecer cualquier monto de remuneraciones de manera discrecional, ya que esto incide en todo el entramado constitucional, de ahí que es susceptible de ser revisado constitucionalmente y, por lo mismo, es claro el actuar deficiente y en desacato al mandato constitucional de producción normativa conferido, lo que deriva en la inconstitucionalidad de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, en particular de sus artículos 6, 7 y 8.
Asimismo, los actores explican que tal y como se expuso en el primer concepto de invalidez, la reforma al artículo 127 constitucional introdujo el denominado mecanismo de protección a la remuneración de los servidores públicos, que ahora debe ser examinado de manera conjunta con la diversa reforma en materia de derechos humanos, pues por virtud de ésta el artículo 1o., párrafo segundo constitucional mandata que tratándose de derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. En ese contexto, el artículo 127 constitucional establece pautas mínimas respecto de los sueldos de todos los funcionarios públicos del Estado Mexicano, por cuanto exige que recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades; por tanto, los sueldos deben aspirar a alcanzar un doble fin constitucionalmente predeterminado, esto es, la remuneración debe ser adecuada y proporcional, lo que equivale a que son dos los principios rectores a observar, lo que quiere decir que no son de libre configuración legislativa, ya que en su desarrollo debe considerarse el principio constitucional de irreductibilidad de las remuneraciones de los juzgadores; máxime que los principios de remuneración adecuada y proporcional son demasiado amplios y pueden ser compatibles con una pluralidad de opciones, por ello, es que en la norma constitucional se ordena al legislador emitir una ley secundaria que reglamente su contenido, lo que no se llevó a cabo.
En otras palabras, el legislador debió estar atento a lo dispuesto en las fracciones II y III del artículo 127 constitucional, en cuanto a la remuneración máxima del presidente de la República y la del resto de servidores públicos, sobre la base de que todas las remuneraciones deben considerar un tope mínimo y uno máximo y de que en la fracción III se describen excepciones al tope salarial, pues precisa que ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que: (i) el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos; (ii) que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo; (iii) derivado de un trabajo técnico calificado; o (iv) por especialización en su función. Empero, de esta fracción en específico el legislador no estableció su operatividad, cuando claramente contiene cuatro categorías de servidores públicos de excepción, categoría de la que destaca la de aquellos servidores públicos que desempeñan una función especializada, en la que podría incluirse a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación que forman parte del sistema de carrera judicial, como a los que desempeñan sustantivamente la función judicial; máxime que la carrera judicial no es disponible a la libre configuración legislativa, pues tiene fundamento en el artículo 97 de la Constitución Federal.
En consecuencia, el legislador debió atender al universo de servidores públicos que encuadran en alguna de esas excepciones, para precisar que pueden recibir una remuneración que se integra por dos partes, la primera de carácter "general" que se fija con las reglas generales del artículo 127 constitucional, esto es, por debajo del sueldo del presidente de la República, pero proporcional a su organigrama y también por debajo de su superior jerárquico; y una segunda parte de sueldo al acreditarse alguno de esos supuestos de excepción de la fracción III de la norma constitucional, como un tanto adicional que no puede superar la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.
Agregan que esta interpretación consistente en incluir en la excepción de especializados a los servidores públicos del sistema de carrera judicial, también es aplicable a quienes auxilian sustantivamente en la función judicial pero no están adscritos a esa carrera, porque finalmente forman parte del grupo de personas que tienen a su cargo la función especializada, en el caso, la de administrar justicia; por tanto, la lectura integral a la reforma constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, en relación con los diversos 94 y 97 de la propia Constitución demuestra que el legislador debió atender al tratamiento específico de los Ministros, consejeros de la Judicatura, Jueces y Magistrados, la de los servidores públicos que formen parte de la carrera judicial y la del resto de personas que auxilian a esa función sustantiva, ya que ese sistema constitucional protege a todo el Poder Judicial de la Federación en razón de la función jurisdiccional que le es propia.
De ahí que si el legislador ordinario no advirtió el mandato constitucional para legislar los principios previstos en el artículo 127 constitucional, es que se debe declarar la invalidez de todos los preceptos de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y ordenar al Congreso que legisle de nuevo, a fin de garantizar los principios que protegen a los juzgadores, en virtud de que soslayó:
i. Que el artículo 127, fracción III contiene categorías de excepción en atención a la función especializada, a los miembros del Poder Judicial de la Federación que realizan una función judicial sustantiva;
ii. Que respecto de la categoría especial de funcionarios judiciales previstos en el artículo tercero transitorio, inciso a) del decreto de reforma constitucional, les asiste una garantía de irreductibilidad en las remuneraciones durante el ejercicio de su encargo que no puede ser trastocada por la ley reclamada, sino reconocida y garantizada; y,
iii. Para que los funcionarios judiciales que iniciaron su encargo a partir del veinticinco de agosto de dos mil nueve, no se entiendan excluidos de contar con el mismo trato que los funcionarios judiciales que iniciaron sus encargos de manera previa a la reforma constitucional, pues debe orientar el principio que a trabajo igual debe recaer una remuneración igual.
Por último, proponen, de manera precautoria que en el supuesto de que todo lo anterior se estime infundado, se debe elaborar una interpretación que proteja mejor a la persona humana a la luz del derecho internacional y a pesar de la restricción constitucional, es decir, que de acuerdo con el artículo 1o. de la Constitución Federal y la doctrina sustentada por el Tribunal P. en la contradicción de tesis 293/2011, se debe ponderar la prohibición prevista en la fracción II del artículo 127 constitucional para determinar: i. Si las garantías de no reductibilidad y remuneración similar forman parte del concepto independencia judicial; ii. Si la prohibición prevista en esa fracción II restringe expresamente ese derecho, sea para los usuarios del aparato de justicia como para los propios funcionarios judiciales; y, iii. Si una interpretación más favorable a las personas obligaría a preferir la protección de sede internacional, por satisfacer mejor tal derecho, a pesar de existir una restricción configurada en sede doméstica.
En este sentido, argumentan que las variables que informan el principio de independencia judicial en cuanto a la tutela efectiva de los derechos fundamentales y el propio funcionamiento del aparato estatal orillan a preferir los elementos que garanticen su mejor protección, incluyendo el extenso bagaje de estándares internacionales en la materia, en virtud de que los principios de adecuación y proporcionalidad en la remuneración, adquieren un carácter diferenciado cuando se proyectan en la garantía de independencia judicial.
Para apoyar esta petición aluden a la contradicción de tesis 293/2011; al artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; a sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; a la Observación General 32 del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, esto para enfatizar que la independencia judicial es un derecho absoluto y preguntarse si la garantía de irreductibilidad se encuentra tutelada en sede internacional, lo que debe responderse de forma afirmativa.
En este apartado se aclara que si bien el concepto de invalidez alude a autonomía e independencia del Poder Judicial de la Federación, también lo es que la lectura integral a éste acredita que los razonamientos expuestos no sólo se refieren a ese poder, sino en general a lo erróneo de la regulación en todo lo relacionado a remuneraciones del servicio público, lo que incluye a todas aquellas personas que lo conforman.
En efecto, los senadores promoventes de la acción explican que los artículos 6 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos son inconstitucionales porque el legislador incluyó reglas que permiten fijar de manera discrecional las remuneraciones de los servidores públicos en franca contravención a los mandatos contenidos en el artículo 127 de la Constitución Federal. Es decir, combaten el mecanismo previsto en el capítulo II titulado "De la determinación de las remuneraciones", de cuyo artículo 6 en relación con el diverso 7 del capítulo III, se desprende la existencia de una facultad de la Cámara de Diputados para establecer en el presupuesto de egresos de la Federación las remuneraciones que debe recibir todo aquél que se desempeñe en el servicio público, sin embargo, de la lectura integral a esas disposiciones se tiene que permiten la discrecionalidad denunciada, pues el primero de esos preceptos es una mera repetición del artículo 127 constitucional y, el segundo, prevé que la remuneración se determina anualmente en ese presupuesto o, para el caso de los entes públicos federales que no ejerzan recursos aprobados en éste, en el presupuesto que corresponda conforme a la ley aplicable, así como alude a los tabuladores de remuneraciones mensuales, que contendrán a su vez límites mínimos y máximos de percepciones, montos de sueldos, salarios y de prestaciones. Por ende, esas hipótesis propician la discrecionalidad denunciada, pues el ejercicio de la facultad no queda sujeto a criterios objetivos, provocando que no se tomen en cuenta los principios de remuneración adecuada y proporcional, ni de irreductibilidad y estabilidad en los sueldos, principios que no sólo tienen sustento en el artículo 127 constitucional, sino en los diversos 1o., 94 y 123 de la Constitución Federal.
Argumentan que los preceptos combatidos transgreden frontalmente el artículo 127 de la Carta Magna y el tercero transitorio del decreto de reforma constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil nueve que, por lo que hace a los juzgadores del Poder Judicial de la Federación, ordenan que sus remuneraciones se mantendrán durante el tiempo que dure su encargo; así como se desconocen los principios de remuneración proporcional y adecuada propios del estatuto jurídico de protección a los servidores públicos, incluidos desde luego, los juzgadores federales.
En ese camino una interpretación evolutiva de la N.F. lleva a concluir que la reforma constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, introdujo el denominado mecanismo de protección a la remuneración de los servidores públicos, que debe ser leída a la luz de la diversa en materia de derechos humanos; de ahí que si el artículo 127 de la Constitución establece principios respecto de los sueldos de todos los servidores públicos del Estado Mexicano, ello significa que la fijación de éstos no puede ser discrecional, ya que ordena que los servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades, de donde resaltan los términos adecuado y proporcional, principios constitucionales que no dejan cabida a la fijación discrecional de remuneraciones; aunado al diverso principio de irreductibilidad que, insisten, no sólo protege a los juzgadores sino a todo empleado público por virtud de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción IV de la misma Constitución.
5. Violaciones al Pacto Federal y a la independencia judicial de los Poderes Judiciales Locales. Los senadores argumentan que el ordenamiento impugnado desconoce la independencia de los Poderes Judiciales Locales, principio reconocido en los artículos 17 y 116, fracción III de la Constitución Federal, que contienen toda una regulación tendente a proteger ese principio y las garantías que lo integran.
Lo anterior es así, porque el artículo 127 constitucional en su fracción VI, prevé la facultad reglamentaria en materia de remuneraciones para el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, en el ámbito de sus competencias; sin embargo, el artículo 6 del ordenamiento reclamado en su fracción II, inciso a) indica que para la determinación de la remuneración se considerarán entre otras bases, que ningún servidor público puede tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico, salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios puestos, siempre que el servidor público cuente con el dictamen de compatibilidad correspondiente con antelación al desempeño del segundo o subsecuentes puestos, ya sea federales o locales, palabra final que evidencia que ese texto es invasor de competencias que corresponden a las autoridades legislativas estatales y resulta incongruente con el artículo 1 del propio ordenamiento reclamado.
6. Régimen de responsabilidades penales y administrativas. En este concepto de invalidez se cuestionan aspectos relativos al régimen de sanciones administrativas y penales derivado del decreto impugnado, por lo que se divide en dos apartados.A. Régimen de sanciones penales. Argumentan que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos constituye un desbordamiento de la facultad del legislador para acuñar tipos penales, es decir, el Constituyente Permanente ordenó en la fracción VI, del artículo 127 constitucional, sancionar penalmente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en ese precepto, detallando en el quinto transitorio de la reforma constitucional que se debía sancionar penalmente únicamente la conducta de los servidores públicos cuya finalidad sea eludir lo dispuesto en dicho decreto.
Es decir, se añade un elemento calificador al tipo de conductas que deben estimarse reprochables penalmente, ya que el Constituyente configuró un elemento específico (dolo calificado o típico) que debía observarse al momento de acuñar las conductas típicas.
En este sentido, las dos conductas consideradas reprochables rebasan el perímetro fijado por el Constituyente, esto es, requerir que se sancione penalmente a los servidores públicos cuya finalidad sea eludir precisamente el objeto al que sirve la reconfiguración del artículo 127 constitucional: eliminar la discrecionalidad y que las remuneraciones sean proporcionales; sin embargo, al no incluir el objeto o elemento volitivo prescrito como una especie de dolo específico (eludir por simulación) en la comisión de ambos delitos, los tipos se tornan sobre inclusivos en el tipo de conductas que sancionan, lo que transgrede frontalmente el mandato del Constituyente Permanente, y permite un uso desproporcionado e innecesario del derecho penal, incompatible con el principio de intervención mínima en una sociedad democrática, por lo que debe declararse la invalidez de los delitos previstos en los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, incluidos en el decreto cuestionado.
También argumentan que se viola el principio de taxatividad que protege el artículo 14 constitucional y obliga al legislador a que el grado de determinación de la conducta típica sea tal que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido por el destinario de la norma.
Que el artículo 217 Bis, fracciones I y II del Código Penal Federal, establece el tipo de pago indebido de remuneraciones a los servidores públicos, que ahí se prevé un elemento normativo para determinar qué constituye un pago no autorizado y con ello permitir la integración de la conducta típica; sin embargo, al utilizar la fórmula "de conformidad con lo dispuesto por la presente ley" sucede que el tipo inserto en el Código Penal remite realmente a esta codificación, la cual no regula tales cuestiones y se genera incertidumbre jurídica ya que no se precisa con claridad qué disposiciones legales regulan entonces tal cuestión, es decir, qué disposiciones determinan cuándo un pago habrá sido autorizado y, con ello, lícito y cuándo no, derivando en la comisión de la conducta típica.
Precisan que no es dable argumentar que como la modificación al Código Penal Federal fue realizada en conjunto con la expedición de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos entonces debe entenderse que dicha disposición se refiere a esa ley, ya que esta carga de "debido cuidado" en la confección de tipos penales recae en el legislador y no en los gobernados, por lo que no sería constitucionalmente admisible suplir interpretativamente la deficiencia del legislador, porque en materia penal rige la máxima de exacta aplicación de la ley.
En esa vertiente, al prever un elemento normativo como en qué consiste un pago "no autorizado por esta ley", como parte necesaria para la integración del tipo, sin que el Código Penal Federal regule tales cuestiones, se violenta el principio de taxatividad; y que en la medida en que la fracción II del artículo 217 Bis remite a la fracción I para integrar qué se entiende por un pago indebido en relación a este tipo específico, esta fracción adolece por extensión del mismo problema constitucional.
También argumentan que el delito previsto en la fracción II del artículo 217 Bis que tipifica la recepción de pago indebido de remuneraciones públicas, es violatorio del artículo 1o. constitucional, concretamente del principio de igualdad, porque la exclusión que genera a favor de ciertos servidores públicos de bajo rango jerárquico (personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas) no encuentra ninguna justificación razonable; máxime que no existe ninguna base objetiva ni razonable, porque debe declararse su invalidez.
En el mismo rubro de carácter penal se aduce que el catálogo de sanciones penales previsto en el artículo 217 Ter del Código Penal Federal transgrede el principio de proporcionalidad de las penas tutelado por el artículo 22 constitucional; esto es, de su lectura se tiene que las penas previstas se establecen de la siguiente manera:
a) Si el beneficio otorgado u obtenido no excede las quinientas veces el salario mínimo en el Distrito Federal (sic), la pena será de tres meses a dos años de prisión;
b) Si el beneficio otorgado u obtenido excede las quinientas veces el salario mínimo en el Distrito Federal (sic) pero no es mayor a mil veces el salario mínimo, la pena será de seis meses a tres años de prisión;
c) Si el beneficio otorgado u obtenido excede mil veces el salario mínimo en el Distrito Federal (sic) pero no es mayor a tres mil veces el salario mínimo, la pena será de tres años a cinco años de prisión; y,
d) Si el beneficio otorgado u obtenido excede las tres mil veces el salario mínimo en el Distrito Federal (sic), la pena será de cinco años a catorce años de prisión.
Agregan que observando los criterios de la Primera S. de la Suprema Corte sobre el principio de proporcionalidad de las penas se advertirá la inconstitucionalidad del sistema, toda vez que incorpora una simple graduación numérica que subordina la pena únicamente al monto que se obtuvo u otorgó; sin embargo, el simple aumento de un centavo en el posible monto ubicaría a un sujeto en una categoría diametralmente distinta, sin que se incluya en el listado de factores a considerar la naturaleza del daño causado u otras circunstancias.
B.R. de sanciones administrativas. En este rubro se indica que el artículo 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos prevé que los servidores públicos están obligados a reportar a su superior jerárquico, dentro los siguientes treinta días naturales, cualquier pago en demasía respecto de lo que les corresponda, según las disposiciones vigentes, en tal virtud, la disposición prevé una excepción a tal obligación en favor del personal de base y supernumerario que no tenga puesto de mando o superior, así como al personal de tropa y clases de las fuerzas armadas, exclusión que viola el principio de igualdad jurídica, toda vez que excluye a una categoría delimitada de servidores públicos (de bajo rango en particular) sin ninguna base objetiva ni razonable.
Por otra parte, el artículo 16 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos señala que la investigación, tramitación, sustanciación y resolución de los procedimientos no penales que se siguen de oficio o derivan de denuncias, se desarrollarán de conformidad con las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos; sin embargo, de esa regla se aprecia una violación al principio de seguridad jurídica en el derecho administrativo sancionador, toda vez que en el marco de los procedimientos de investigación y sanción se prevé una cláusula de remisión indeterminada a las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos, siendo que dichas leyes se encuentra abrogadas, o al menos en lo que toca a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se han derogado las disposiciones aplicables al ámbito administrativo sancionador, en virtud de que el diecinueve de junio de dos mil diecisiete entró en vigor la Ley General de Responsabilidades de los Servidores Públicos, producto de la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción.
Agregan que no puede considerarse que la remisión ahora se reconduce a la Ley General de Responsabilidades de los Servidores Públicos por mandato legal, en virtud de que el artículo tercero transitorio del decreto por el cual se expide esta legislación, es explícito en limitar tal reconducción a las leyes previas a la entrada en vigor de esta ley, es decir, dicha disposición no tiene aplicación para aquella legislación que haya sido expedida con posterioridad, por lo que debe determinarse la inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.
7. Violaciones diversas a los principios de legalidad y seguridad jurídica. En este concepto de invalidez se exponen diversas incompatibilidades que, en concreto se abstraen de las normas impugnadas en relación con diversos preceptos constitucionales relacionados con los principios de legalidad y seguridad jurídica, así como de fundamentación y motivación, para lo cual formula diversos argumentos en torno a esos principios, a la luz de criterios de la Suprema Corte, para evidenciar las inconsistencias advertidas, en los siguientes términos:
A. Referencias normativas ajenas al Texto Constitucional vigente. Aducen que tanto la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, como las disposiciones del Código Penal Federal vulneran los principios de legalidad y seguridad jurídica porque aluden a figuras y disposiciones que no se encuentran previstas en el Texto Constitucional, concretamente se advierten tres categorías que carecen de asidero normativo, a saber:
i. Las referencias al Distrito Federal, considerando que, cuando se eliminó dicha denominación en el Texto Constitucional, se estableció una regla de referencia especial, esto es, la previsión de que a partir de la fecha de entrada en vigor del respectivo decreto de reformas, todas las referencias que en la Constitución y demás ordenamientos jurídicos se hagan al Distrito Federal, deberán entenderse hechas a la Ciudad de México; en tal sentido, la disposición transitoria relativa no puede entenderse como una facultad para que el legislador continúe, hacia el futuro, emitiendo normas en discordancia con lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución Federal, que claramente alude a la Ciudad de México como la entidad federativa sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos;
ii. Las referencias al salario mínimo ya que por decreto de reforma constitucional de veintisiete de enero de dos mil dieciséis, en materia de desindexación del salario mínimo, dicho concepto dejó de tener sustento normativo constitucional, ya que al igual que en el punto anterior en el artículo tercero transitorio del respectivo decreto de reformas se puntualizó que, a la fecha de su entrada en vigor, todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes, se entenderán referidas a la unidad de medida y actualización; empero, es claro que la intención de esa previsión transitoria se hizo en referencia a dos supuestos concretos, es decir, las normas constitucionales a efecto de que no sea necesario modificar cada artículo que refiera al salario mínimo y, las disposiciones de rango inferior que hubieren sido emitidas con anterioridad a dicha reforma constitucional;
iii. Las "leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos" esto es, de acuerdo con el decreto de reforma constitucional de veintisiete de mayo de dos mil quince, el Congreso tiene facultad para expedir una ley general en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, por tanto, la referencia a "leyes federales" contenida en el artículo 16 del ordenamiento reclamado confirma la discordancia existente entre éste y el régimen jurídico actual.
B.R. transitorio del decreto. Expresan que las disposiciones transitorias del decreto reclamado resultan contrarias a los principios de legalidad y seguridad jurídica, con el riesgo de que su aplicación genere un colapso del régimen salarial de múltiples servidores públicos debido a la falta de precisión en cuanto a los efectos de las normas, concretamente se refieren a los artículos transitorios primero y segundo, de los que afirman incumplen con el deber de generar certidumbre a los gobernados; que lo anterior es así, ya que las omisiones relativas expuestas en la acción de inconstitucionalidad frente a los mandatos del Constituyente Permanente equivalen a una violación a esos principios, en virtud de que el legislador incumplió la obligación de acotar normativamente las facultades de las autoridades; y que ejemplo de ello, esto es, de lo inadecuado de esos transitorios se advierte de lo siguiente:
• Si diversos funcionarios se encuentran actualizando culposamente los delitos que se añaden al Código Penal Federal;
• Si, en perjuicio del principio de autoridad formal de la ley, una "derogación genérica" como la prevista en el referido transitorio puede considerarse suficiente para superponer o eliminar los delitos que hoy se encuentran establecidos en los numerales 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal. Ello, pues no resultan materialmente "contratos" a los establecidos en el decreto, por lo que los términos de la derogación genérica no resultarían suficientes para eliminarlos;
• Si la injustificada exclusión de determinados servidores públicos de las obligaciones contenidas en la ley, conlleva la correlativa exclusión de cumplir las obligaciones genéricas que se regulan en las leyes de responsabilidades de servidores públicos vigentes o si dicha exclusión en realidad es aparente porque las referidas obligaciones genéricas abarcan las específicas impuestas en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos que se reclama; y,
• Si la previsión de "contrato colectivo" dentro de las excepciones al principio jerárquico resulta en una ampliación de la excepción constitucional o no.
Agregan que la previsión de entrada en vigor al día siguiente de su publicación y la vaga "derogación genérica" contenidas en el régimen transitorio vulneran flagrantemente los principios de legalidad y seguridad jurídica principalmente en perjuicio de los servidores públicos que se colocan automáticamente en una situación de indefensión por no tener certeza: i. De los respectivos regímenes normativos aplicables; ii. De los contenidos obligacionales a los que se encuentran sujetos; y, iii. De cuáles son las normas jurídicas que se encuentran vigentes o derogadas en términos del artículo segundo transitorio.
C. Prohibición respecto de los servidores públicos de elección popular. El segundo párrafo del artículo 11 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica en relación directa con el principio de igualdad y no discriminación de los servidores públicos de elección popular. Ello, al excluirlos injustificadamente y de manera expresa de la posibilidad de obtener pensiones o haberes de retiro, es decir, el referido numeral resulta discriminatorio en relación con los servidores públicos de elección popular, pues establece una diferencia injustificada entre los servidores públicos que pueden verse beneficiados por prestaciones como pensiones o haberes de retiro al término de su empleo, cargo o comisión.
En el caso, la porción normativa cuya invalidez se demanda, genera una situación de discriminación normativa injustificada. Al respecto, es necesario tener presente el contenido de las normas a partir de las cuales se demuestra la diferenciación injustificada de trato, esto es, entre los artículos 10 y 11 se genera una diferenciación no justificada entre servidores públicos, de modo más concreto, el parámetro de comparación es la categoría servidor público, y el trato injustificado el permitir que unos tengan derecho a liquidación o compensación y otros no. En consecuencia, ese trato diferenciado que se hace valer en la especie, es la privación de los beneficios relativos a pensiones, compensaciones o haberes de retiro, respecto de los servidores públicos de elección popular. A modo más concreto, extraer a este tipo de sujetos de la norma de un beneficio que se otorga al resto sin que ello encuentre sustento constitucional o normativo alguno; de ahí que la privación del referido beneficio genera una discriminación normativa que carece de justificación, pues reduce sus derechos laborales en relación con el resto de los sujetos de la norma.
Por tanto, lo válido sería que la regulación de las remuneraciones de aquellos servidores públicos que, como los de elección popular, no se encuentran sujetos a un régimen constitucional particular fuera la misma, esto, al encontrarse en una situación análoga al resto de servidores públicos que no cuentan con un estatuto constitucional especial.
D. Facultad de la Auditoría Superior de la Federación para formular denuncias de juicio político. De acuerdo con el artículo 15, fracción IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, la Auditoría Superior de la Federación está facultada para promover juicio político, esto en abierta contradicción con el diverso 109 constitucional que sólo legitima a los ciudadanos para que bajo su más estricta responsabilidad y presentando elementos de prueba, denuncien ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión las conductas que dan origen a ese juicio; por tanto, el legislador amplió la categoría de sujetos legitimados para formular denuncias de juicio político, lo que no tiene asidero constitucional y, por tanto, viola los principios de legalidad y seguridad jurídica. Y que esto se torna más reprochable si se toma en cuenta que las denuncias se formulan ante esa Cámara y que la Auditoría Superior de la Federación es órgano desconcentrado de ésta, por lo que una misma instancia tendría el carácter de J. y parte en el procedimiento respectivo, lo que también vulnera el principio de imparcialidad.
E. Garantía de audiencia en procedimientos de compatibilidad. Finalmente aducen que de acuerdo con el penúltimo párrafo del artículo 6 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, los servidores públicos podrán perder su vínculo laboral por actualizarse contradicciones en las declaraciones que se presentan para la dictaminación de compatibilidad de dos servicios públicos, esto es, la disposición determina la pérdida de un derecho como consecuencia automática ante la actualización de un supuesto normativo concreto, esto sin dar al servidor público la oportunidad de defenderse, es decir, sin notificarle que se advierte una irregularidad en la declaración respectiva, ni darle oportunidad de ofrecer pruebas que desvirtúen la pretendida irregularidad, negándole también el derecho a formular manifestaciones y a recibir una resolución debidamente fundada y motivada en la que se le imponga como sanción la terminación de la relación laboral; por ello, se está ante una violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica y de la garantía de audiencia.
Aunado a que esa terminación de la relación de trabajo es una rescisión laboral que no tiene sustento constitucional, ni legal, por lo que también contraviene el artículo 123 constitucional.
CUARTO.—Registro del expediente y turno de la demanda de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Por acuerdo de veintidós de noviembre de dos mil dieciocho, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad con el número 105/2018; y, por razón de turno, correspondió al Ministro A.P.D. la tramitación del proceso y formulación del proyecto de resolución respectivo.
QUINTO.—Registro del expediente, turno de la demanda de los senadores y acumulación de las acciones de inconstitucionalidad. El seis de diciembre siguiente el Ministro presidente ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida por diversos senadores con el número 108/2018; así como decretó la acumulación de ésta a la acción de inconstitucionalidad 105/2018; y la turnó al M.A.P.D., al haber sido designado como Ministro instructor en el primero de los expedientes de que se trata.
SEXTO.—Admisión de las demandas. El Ministro instructor dictó acuerdos el veintitrés de noviembre y siete de diciembre, en los que admitió a trámite las acciones de inconstitucionalidad, por lo que ordenó dar vista a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, y al presidente de la República para que rindieran sus respectivos informes, así como solicitó a las primeras, enviaran junto con el informe copia certificada de los antecedentes legislativos del decreto impugnado y al Ejecutivo Federal para que exhibiera un ejemplar del Diario Oficial de la Federación que lo contiene. De igual forma dio vista a la Fiscalía General de la República para que antes del cierre de instrucción formulara el pedimento que le corresponde.
SÉPTIMO.—Acuerdos que tienen por rendidos los informes requeridos a las autoridades demandadas. Por acuerdos de cuatro y veintiuno de enero de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo por rendidos los informes requeridos a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, y al presidente de la República; así como exhibidas las documentales que acompañaron, incluidas las copias certificadas de los antecedentes legislativos del decreto impugnado. En dichos informes se argumentó en síntesis, lo siguiente:
Informes correspondientes a la acción de inconstitucionalidad 105/2018.
I.I. de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Los conceptos de invalidez hechos valer por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos son infundados, por lo siguiente:
1. Los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, son constitucionales porque el mandato de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta típica sea tal, que aquella conducta objeto de prohibición pueda ser conocida por el destinatario de la norma, es decir, que su texto describa claramente las conductas que está regulando y las sanciones penales que se pueden aplicar a quienes las realicen, de donde se desprende que ambos numerales cumplen con los elementos objetivos, claros y precisos, de tal forma que no presentan ambigüedad ni laguna alguna.
Además, el principio de taxatividad no tiene el alcance de obligar al legislador a establecer los tipos penales en un solo precepto, por lo que es jurídicamente válido que éstos se redacten en más de un artículo, siempre que su texto permita advertir claramente la relación existente entre ellos, así como que en su conjunto describan con suficiente precisión la conducta o conductas prohibidas y las sanciones que se impondrán a quienes incurran en ellas. Por tanto, la remisión que realiza el tipo penal previsto en los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal al diverso 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, o en general a dicho ordenamiento, no genera confusión ni falta de certeza, pues prevé al destinatario de la norma de las herramientas necesarias para conocer con claridad las conductas que se pretenden sancionar.
En relación con la obligación prevista en el artículo 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, de reportar a su superior jerárquico dentro de los siguientes treinta días naturales cualquier pago en demasía respecto de lo que le corresponda según las disposiciones vigentes, así como de los titulares de presentar el reporte a la unidad administrativa responsable, exceptuando a los trabajadores de base y supernumerario de las entidades púbicas que no tengan puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas; debe tomarse en consideración que dicha distinción se encuentra justificada en atención a la diversa relación que existe entre los referidos servidores públicos, con el espíritu y objeto de la norma, de tal manera que no transgrede el principio de igualdad constitucional.
2. De conformidad con los criterios establecidos por la Suprema Corte, el principio de legalidad previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales se satisface en un acto legislativo cuando el Congreso es el órgano que expide la ley al ser el facultado para ello, cumpliendo con esto el requisito de fundamentación; en tanto que las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, con lo que se satisface el requisito de motivación, sin que en algún momento se pretenda establecer un marco de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sino regular las remuneraciones que éstos reciben. Por tanto, a la luz de dichos preceptos constitucionales, los artículos 13 a 17 de la ley cumplen con los extremos de legalidad, toda vez que el Congreso de la Unión actuó dentro de los límites que la Constitución le confiere; además de que de la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente se desprende que ésta plantea como eje fundamental que una forma de dignificar la función pública, será mediante el otorgamiento de sueldos adecuados y transparentes, evitando los privilegios de los funcionarios de altos niveles, de ahí que con el fin de establecer un parámetro para definir la remuneración máxima, se tomó para ello el cargo del presidente de la República.
Precisa que de conformidad con lo previsto en la ley impugnada, cualquier persona podrá realizar denuncia ante la contraloría respecto de las conductas de los servidores públicos que resulten contrarias al contenido de dicho ordenamiento, tomando en cuenta que la investigación, sustanciación y resolución de los procedimientos no penales que deriven de oficio o denuncia, deberán iniciarse de conformidad con lo previsto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, las leyes relativas al servicio profesional, así como en la normativa administrativa interna, sin menoscabo de que podrá presentarse denuncia ante la Cámara de Diputados tratándose de los funcionarios federales de nivel superior, para que de ello derive el juicio político correspondiente.
Cabe señalar que las conductas realizadas en contravención con lo dispuesto en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, se sancionarán de conformidad con el beneficio obtenido, que equivaldrá a la destitución e inhabilitación de seis meses a cuatro años para desempeñar cualquier cargo, empleo o comisión, si el beneficio no excede de mil veces el salario mínimo general vigente y de cuatro a catorce años, si lo excede.
Destaca que las diversas responsabilidades como son la política, civil, penal y administrativa, tienen autonomía entre sí, y respecto de cada tipo de responsabilidad se instruyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propios que pueden coincidir y, por tanto, ser susceptibles de sancionarse por distintas vías sin que ello dé lugar a una violación al principio de seguridad jurídica, pues la tramitación, sustanciación y resolución de los procedimientos, se regulan en la ley de cada materia.
3. De acuerdo con lo previsto en el artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, sólo podrán concederse créditos, préstamos y anticipos de remuneraciones, cuando una ley o decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo así lo permitan y que los recursos erogados en relación con ese concepto se informen a la cuenta pública, haciendo expreso señalamiento de las disposiciones legales, contractuales o laborales que les dan fundamento. Además, éstos no se harán extensivos hacia los trabajadores que ocupen niveles de enlace, mando medio o superior o sus equivalentes a los de la administración pública federal, pues se fijarán en un capítulo específico y en los tabuladores respectivos, con la condición de que sólo se mantendrán en la medida en que la remuneración total de un servidor público no exceda los límites máximos previstos en la Constitución ni en el presupuesto de egresos, de tal manera que este precepto no tiene por objeto establecer los conceptos que deben tenerse señalados como parte de la remuneración, toda vez que la composición de la misma se prevé en el artículo 4 de la ley cuestionada, en relación con lo dispuesto en las fracciones I y IV del artículo 127 constitucional.
En relación con los principios de igualdad y no discriminación, destaca que éstos no se afectan, dado que el principio de igualdad encierra un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes y, uno desigual que obliga al legislador a establecer diferencias entre supuestos de hecho distintos cuando la Constitución así las imponga, de tal manera que la distinción prevista entre los servidores públicos de los niveles de enlace, mando medio o superior o sus equivalentes a los de la administración pública federal, respecto a que a ellos no podrán hacérseles extensivos los conceptos de créditos, préstamos y anticipos de remuneraciones, por tratarse de puestos de confianza, se encuentra plenamente justificada al tratarse de categorías distintas de sujetos, previstas en la fracción XIV del apartado B del artículo 123 constitucional.
4. Considera que no le asiste razón a la accionante respecto de la existencia de una omisión de competencias en ejercicio obligatorio al sostener que el Poder Legislativo no estableció en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, diversas consideraciones o aspectos a normar, toda vez que estas omisiones legislativas no son impugnables a través de este medio de control constitucional, pues la acción de inconstitucionalidad es una acción de nulidad y no de condena a los cuerpos legislativos del Estado Mexicano para producir leyes. Incluso, conforme a lo previsto en los artículos transitorios del Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Federal, las remuneraciones que fueren superiores a la máxima establecida en los artículos 75 y 127, deberán ser ajustadas o disminuidas en los presupuestos de egresos correspondientes al ejercicio fiscal del año siguiente y las percepciones de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, consejeros de la Judicatura Federal, integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral y los Magistrados y Jueces de los Poderes Judiciales Locales que actualmente estén en funciones, deben sujetarse a las siguientes reglas: a) Las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 constitucional, se mantendrán durante su encargo; b) Las remuneraciones adicionales, tales como gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, podrán mantenerse siempre que no excedan el máximo previsto en el artículo 127 constitucional; y, c) Los incrementos a las retribuciones nominales o adicionales podrán realizarse siempre que no excedan el máximo previsto en el artículo 127 constitucional.
Por ende, toda vez que los preceptos transitorios como los del decreto mencionado forman parte integral de la N.F., sería incongruente determinar la inconstitucionalidad de una ley reglamentaria de preceptos transitorios como lo es la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, pues sería tal como determinar la inconstitucionalidad de una figura prevista en la Constitución.
II.I. de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.
1. La Cámara de Senadores considera que debe sobreseerse en la acción de inconstitucionalidad al actualizarse la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII, del artículo 19, en relación con la diversa II del artículo 20 de la ley reglamentaria, así como en la fracción II, del artículo 105 de la Constitución, ya que no se está ante la omisión legislativa aducida por la accionante consistente en la falta de existencia de parámetros mínimos para la determinación del monto de los sueldos y salarios que deben percibir los servidores públicos incluyendo el presidente de la República.
Al respecto, señala que dicha omisión legislativa parcial no existe como tal, toda vez que de la simple lectura de los artículos 75 y 127 constitucionales no se desprende que la ley reglamentaria deba señalar criterios para fijar la cuantía y los parámetros de la remuneración fijada al Ejecutivo Federal, ni tampoco los lineamientos que deben contener los tabuladores de remuneración de los tres Poderes de la Unión o de los organismos constitucionalmente autónomos, porque esto debe realizarse dentro de los presupuestos de egresos de cada uno de ellos para ser revisados y, en su caso, considerados en el presupuesto de egresos de la Federación por mandato constitucional, pues de lo contrario, se estaría ante una falta de técnica legislativa; aunado a que existen normas jurídicas que por su propia naturaleza se encuentran taxativamente ligadas a regular cierta cuestión y no pueden contener elementos exógenos a ello.
2. Sostiene que los preceptos impugnados son constitucionales, toda vez que el acto legislativo que los creó se ajusta a los procedimientos previstos en los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal para la creación de las leyes. Que lo contrario es así, porque el procedimiento se llevó a cabo conforme a lo siguiente:
a) Iniciativa: El senador P.G.Á., del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó en sesión de trece de abril de dos mil diez ante la Cámara de Senadores, conforme a lo previsto en la fracción II, del artículo 71 constitucional la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
b) Dictamen: En esa misma fecha, la presidencia de la Mesa Directiva del Senado de la República, la turnó para su estudio y dictamen a las Comisiones Unidas de Justicia y de Estudios Legislativos, segunda y el veintiocho de abril del mismo año se amplió el turno para la Comisión de Hacienda y Crédito Público;
c) Aprobación de la Cámara de Origen: El ocho de noviembre de dos mil once, el P. de la Cámara de Senadores aprobó el dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos, segunda en lo general por noventa y tres votos a favor, cero en contra y cero abstenciones. De igual forma fue votado en lo particular respecto de los artículos reservados con ochenta y nueve votos a favor, cero en contra y cero abstenciones, remitiendo en esa misma fecha el oficio DGPL-1P3A.-2074 a la Cámara de Diputados;
d) Recepción de la minuta en la Cámara Revisora: El diez de noviembre del mismo año, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados ordenó su turno a la Comisión de la Función Pública para el análisis y la elaboración del dictamen correspondiente, así como a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública para su opinión;
e) Dictamen de la minuta enviada por la Cámara de Origen: El veinticuatro del mismo mes y año en la Gaceta Parlamentaria, se presentó una comunicación de la presidencia de la mesa directiva informando la modificación de turno de la minuta enviada, quedando para dictamen en las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública y de Justicia, con la opinión de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública;
El nueve de febrero de dos mil doce, la Cámara de Diputados recibió una prórroga de doscientos días para el referido returno, y posteriormente la Comisión de Transparencia y Anticorrupción solicitó una nueva prórroga el veinte de diciembre del mismo año, que vencía el veintitrés de mayo de dos mil trece para ser dictaminada;
La Mesa Directiva de la LXIII Legislatura el catorce de diciembre de dos mil quince, autorizó la prórroga a la minuta, hasta el veintinueve de abril de dos mil dieciséis, toda vez que el plazo previsto para su dictamen había precluido;
El tres de septiembre de dos mil dieciocho, los coordinadores de los grupos parlamentarios solicitaron a la mesa directiva que acordara la presentación de la minuta en sus términos por vencimiento del plazo;
f) Aprobación de la Cámara Revisora: El trece de septiembre de dos mil dieciocho se aprobó en la Cámara de Diputados, la minuta de la Cámara de Senadores con proyecto de decreto, que expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, con cuatrocientos treinta y tres votos a favor, nueve en contra y una abstención, y fue votada en lo particular respecto de los artículos reservados con doscientos cuarenta y seis votos a favor y ciento once en contra y en esa misma fecha, se turnó al Ejecutivo Federal para sus efectos constitucionales; y,
g) Promulgación y publicación. El treinta y uno de octubre de dos mil dieciocho, vencido el plazo previsto para su promulgación y publicación en el Diario Oficial de la Federación, el presidente de la Cámara de Senadores, ordenó su publicación mediante oficio DGPL-1P1A-2216, lo cual se llevó a cabo el cinco de noviembre del mismo año.
3. Los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, son constitucionales, pues no contienen una redacción ambigua e imprecisa, es decir, la Cámara de Senadores estima que el hecho de considerar que los servidores públicos no puedan darse cuenta del pago en demasía que reciban, se traduce en un incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 5o. constitucional, pues el argumento parte de una cuestión subjetiva de la parte promovente, sin que en momento alguno se advierta el contraste al artículo 5 de la ley impugnada con algún precepto constitucional.
Asimismo, las consideraciones que tienen por objeto argumentar una omisión legislativa desnaturalizan el medio de control constitucional, el cual tiene como finalidad que se analice por la Suprema Corte la contradicción de un ordenamiento general con el texto de la Constitución Federal, pues consiste en una acción de nulidad y no de condena a los cuerpos legislativos del Estado Mexicano para la emisión de leyes.
Agrega que aun cuando el artículo 217 Bis, fracción II, del Código Penal Federal no define expresamente lo que deba entenderse por la porción "quien reciba un pago indebido", lo cierto es que debe recurrirse a la legislación relacionada con la conducta aludida en el precepto de mérito, es decir, a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, específicamente, en sus artículos 1, 3, 4, 6, fracciones I y II, 7, 8 y 9, que definen las características que deben tener las remuneraciones de los servidores públicos que laboran en los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sus tabuladores, los lineamientos del presupuesto de egresos de la Federación en relación con dichas remuneraciones, su tope y la publicidad que deben tener. Por ello, el artículo 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no impone obligación alguna de conocer el andamiaje jurídico, contable, financiero ni administrativo como lo sostiene la promovente, que le permita al servidor público corroborar si la remuneración recibida es legalmente la que le corresponde, pues ésta puede ser verificada en forma desglosada en el tabulador respectivo que por obligación legal, debe encontrarse publicado en la página de internet del ente respectivo, de manera que no es obstáculo para cumplir con la obligación que dicho precepto impone, el hecho de que atendiendo a diversas circunstancias, los servidores públicos no puedan darse cuenta del pago en demasía recibido pues ante cualquier duda, pueden verificar si dicha remuneración es o no congruente con lo establecido en el tabulador respectivo.
En relación con el diverso argumento relativo a que el artículo 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no precisa si los treinta días naturales para reportar cualquier pago excedente ante el superior jerárquico comienza a correr a partir de que se realice dicho pago o desde que el servidor público tenga conocimiento de ello, es infundado, pues el principio de seguridad jurídica no implica que el legislador federal esté obligado a especificar el momento a partir del cual debe contarse dicho plazo, sino que este principio se colma en la medida en que el gobernado sabe cómo, ante quién y el plazo para cumplir con su obligación. En conclusión, deben declararse inoperantes e infundados los argumentos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que pretenden acreditar la inconstitucionalidad de los artículos 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y 217 Ter, fracción II, del Código Penal Federal.
4. Los artículos 13 a 17 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no vulneran el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad. Esto es, el artículo 17 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no genera incertidumbre jurídica al prever una distinción implícita entre conductas que serán consideradas graves y no graves, las que dependerán del beneficio obtenido u otorgado en contravención con dicho ordenamiento, de manera que si el beneficio obtenido no excede del equivalente de mil veces el salario mínimo se estará ante una conducta no grave, en tanto que si excede de tal monto, se actualizará una conducta grave, con lo que se cumple con el principio de seguridad jurídica que estima violado la accionante; por ende, el artículo 17 de la ley combatida no deviene de inconstitucional por distinguir implícitamente entre las conductas consideradas graves y no graves, pues éstas dependen del beneficio obtenido u otorgado. Asimismo, la ley hace remisión expresa a que el procedimiento sancionador relativo a la investigación, sustanciación, resolución y aplicación de las sanciones, se desarrollará conforme a las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos, lo que implica que innegablemente deberá sustanciarse en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; y la circunstancia de que en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, se establezca una cuantía en "salario mínimo general vigente en el Distrito Federal", diversa a la unidad de medida y actualización, a que se refiere la Ley General de Responsabilidades Administrativas, no implica la inconstitucionalidad de la norma, pues conforme a lo previsto en el artículo tercero transitorio del decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Federal en materia de desindexación del salario mínimo, indica que todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta se entenderán referidas a la dicha unidad.
5. El artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no transgrede el principio de legalidad y certeza jurídica, ya que atendiendo a las definiciones de los conceptos de remuneraciones, así como de créditos y préstamos, es evidente que detentan significados contrarios, por lo que no pueden conformar parte de las remuneraciones los créditos ni préstamos, pues los primeros se otorgan al trabajador como una percepción consecuencia del producto de su trabajo y, los segundos, como una salida de capital integrada por deudas contraídas voluntariamente por el trabajador. En ese orden de ideas, la porción normativa prevista en la segunda parte del último párrafo que señala: "Tales remuneraciones sólo se mantienen en la medida en que la remuneración total del servidor público no excede los límites máximos previstos en la Constitución y el presupuesto de egresos", de manera alguna puede suponerse que incluya los créditos ni los préstamos a que se refiere la primera parte del referido artículo 12.
Asimismo, contrariamente a lo sostenido por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no transgrede los derechos laborales y de seguridad social de los trabajadores del Estado, pues no limita los montos de los créditos y préstamos que los servidores públicos podrían adquirir a su favor, sino que la limitación atiende a cuestiones de remuneración dentro de las cuales éstos no se encuentran incluidos. Así como precisa que al tratarse de dos tipos de trabajadores, los de base y los de confianza, no es posible establecer un criterio de comparación, ni parámetro alguno para prever una violación al principio de no discriminación e igualdad, por lo que no existe la posibilidad de que se determine que se está ante una diferencia relevante entre los supuestos que se confrontan al tratarse de categorías distintas de trabajadores.
6. El ordenamiento reclamado no transgrede los derechos de seguridad jurídica ni la garantía de irreductibilidad salarial de los trabajadores al servicio de los tres órdenes de gobierno.
Indica que los artículos 75 y 127 constitucionales no prevén que su ley reglamentaria deba incluir los criterios para fijar la cuantía, los parámetros de la remuneración fijada al Ejecutivo Federal, ni los lineamientos que deben contener los tabuladores de remuneración de los tres Poderes de la Unión o de los organismos constitucionalmente autónomos, sino que contrario a lo aducido por la accionante, esto debe realizarse dentro del presupuesto de egresos de cada uno de ellos, para ser revisados y aprobados para el presupuesto de egresos, ya que de otra manera se estaría ante una falta de técnica legislativa pues existen normas jurídicas que, por su propia naturaleza, se encuentran limitadas a regular determinadas cuestiones, y contener elementos ajenos a ellas sería inconstitucional.
Aclara que la retribución que debe recibir el titular del Ejecutivo Federal obedece a la discrecionalidad con la que históricamente se han designado salarios exorbitantes y desapegados a los principios de derecho, con lo que se violentan los presupuestos y que una de las cuestiones que originaron este tope salarial, fue la de permear a toda la burocracia nacional de austeridad, pues México es uno de los países con los sueldos más altos en el gobierno, bajo el falso argumento de que de esta forma se evita la corrupción.
Aún más, el supuesto derecho humano de irreductibilidad salarial y remuneración, no encuentra sustento en el artículo 127 constitucional, toda vez que éste sólo hace referencia a que la remuneración de los servidores públicos deberá ser adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, proporcional a sus responsabilidades, fijada de carácter anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes. Por ello, al existir factores variables que pueden depender de cuestiones macroeconómicas que no están sujetas a la voluntad del Estado, no es posible mantener intocadas las remuneraciones de los servidores públicos, por lo que éstas sólo podrán estar afectadas de irreductibilidad durante el ejercicio en que se hubieran establecido.
Rebate el argumento relativo a que el establecimiento de las remuneraciones adecuadas en términos de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, es invasivo de la autonomía del Poder Judicial de la Federación, ya que dicho ordenamiento de manera alguna implica una intromisión, dependencia o subordinación de éstos, pues la ley mencionada no prevé requisitos impeditivos ni obstaculizadores al derecho a la impartición de justicia previsto en el artículo 17 constitucional.
Por lo que respecta al diverso alegato en el sentido de que en términos del artículo 94 constitucional el sueldo de los Ministros de la Suprema Corte, Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, así como M.E. no puede ser disminuido durante su encargo y, por ende, se está ante una violación constitucional al no señalar la forma en que se dará cumplimiento a ello, dicho argumento es infundado, toda vez que el artículo 127, párrafos primero y tercero, fracción II, tienen el mismo rango, aunado a que en este caso, deben seguirse los criterios de especialidad, ante lo cual debe tomarse en cuenta que conforme a las iniciativas de la ley impugnada, tiene mayor valor el interés colectivo que el interés individual, el criterio cronológico relativo a que ley posterior deroga a ley anterior, así como el criterio de especialidad.
III.I. de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
Los preceptos cuestionados son constitucionales por lo siguiente:
1. Argumenta que la creación del supuesto penal no genera inseguridad jurídica, pues con éste, se dan a conocer los elementos del tipo penal al señalar en el artículo 217 Bis del Código Penal que además de las responsabilidades administrativa y política que se le hubieren fincado al servidor público, también puede incurrir en el delito de remuneración ilícita, lo que implica que previamente a que se inicie la averiguación previa por la probable comisión de un delito, ya existió un procedimiento administrativo en el cual se determinó la existencia de una responsabilidad administrativa y que, derivado de ello, se abre la causa penal. Además, no se impone una carga desproporcionada a los servidores públicos y con motivo de ello se les sanciona penalmente, pues con anterioridad a esta sanción, debe existir una denuncia ante la instancia interna de control o disciplina de los entes definidos en el artículo 2 de la ley impugnada respecto de las conductas consideradas contrarias a las disposiciones que esta contiene; por tanto, los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal no vulneran los principios de seguridad jurídica y taxatividad.
Agrega que el objetivo de la ley impugnada consiste en regular las percepciones económicas y sancionar aquellas conductas abusivas en las que se otorguen o establezcan beneficios superiores a los señalados en los tabuladores salariales, ante lo que debe tomarse en cuenta la gradualidad de las percepciones de los servidores públicos, lo que justifica la distinción prevista en el artículo 5 del ordenamiento de que se trata; por tanto, la supuesta exclusión entre el personal de base y supernumerario que no tengan puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas se encuentra justificado, pues difícilmente se podrán otorgar beneficios al personal cuyo ingreso salarial sea inferior y que no cuenten con otro tipo de percepciones como dietas o remuneraciones que lleven una denominación distinta al salario y se otorgan de manera gradual a los servidores públicos que ejercen mandos altos en las dependencias gubernamentales; y si bien es cierto que los artículos 217 Bis y 217 Ter contienen un error de redacción, su texto no genera confusión, incertidumbre jurídica, ni se encuentra indebidamente configurado el tipo penal, aunado a que a la par de la creación de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, nace a la vida jurídica el delito de remuneración ilícita regulado en el Código Penal Federal, de donde se desprende que éste se encuentra ligado con la ley especial.
2. Los artículos 13 a 17 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no violan los principios de seguridad jurídica y de legalidad. Esto es así, porque en relación con el argumento consistente en que el artículo 17 de la ley cuestionada no prevé expresamente cuándo una conducta será considerada grave y cuándo no, sostiene que dicho precepto establece un parámetro mínimo y máximo al momento de aplicar las sanciones ahí contenidas haciendo distinción entre que el beneficio obtenido y otorgado no exceda mil veces el salario mínimo diario vigente en la Ciudad de México, situación en la que se impondrá destitución e inhabilitación de seis meses a cuatro años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos, y que ésta exceda las mil veces el citado salario mínimo, situación en la que se impondrá destitución e inhabilitación de cuatro a catorce años para desempeñarlos; y respecto de las sanciones previstas en dicho precepto, destaca que éstas se encuentran señaladas en el Texto Constitucional, el cual toma en consideración aspectos como los beneficios que haya obtenido el responsable, los daños y perjuicios patrimoniales causados por las acciones u omisiones, así como que la ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones.
De igual forma, precisa que sin menoscabo de que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no señala propiamente una distinción entre faltas graves o no graves, lo cierto es que sí establece un parámetro mínimo y máximo para la aplicación de las sanciones, por ende, no es contrario a la Constitución Federal; aunado a que las conductas contrarias a la Ley Federal de Remuneraciones respecto de las cuales cualquier persona que tenga conocimiento de que un servidor público las realice, pueda formular denuncia ante la instancia correspondiente, se tiene que de una interpretación armónica y hermenéutica del artículo 13 de la citada ley, éstas se encuentran contenidas en la misma, aunado a lo previsto en los artículos 1, 3 y 5, por lo que al encontrarse plenamente identificadas, no se está ente una transgresión al derecho de seguridad jurídica ni al principio de legalidad.
Incluso, el hecho de que en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, se establezca una cuantía en "salario mínimo general vigente en el Distrito Federal", diversa a la unidad de medida y actualización, a que se refiere la Ley General de Responsabilidades Administrativas, no genera inseguridad jurídica; sin menoscabo de que si bien es cierto que la reforma de veintisiete de enero de dos mil dieciséis fue elaborada con la finalidad de proteger el salario mínimo, también lo es que en el artículo tercero transitorio del decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Federal en materia de desindexación del salario mínimo, se indica que todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta se entenderán referidas a dicha unidad.
3. El artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no vulnera el principio de legalidad y certeza jurídica. Esto es, ese precepto no debe analizarse de manera aislada, sino en el contexto normativo en el que se encuentra inscrito, de donde se advierte que los créditos y los préstamos no están incluidos dentro del concepto de las remuneraciones, lo que es acorde con lo previsto en el artículo 127 constitucional. En ese orden de ideas, las remuneraciones se conforman por toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, en tanto que no se consideran parte de éstas las jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados, préstamos y créditos, si no se encuentran previstas en una ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Aunado a que conforme a lo previsto en el artículo 14 del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, dichos haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados, préstamos y créditos, no forman parte de una remuneración.
Precisa que si el artículo 127 constitucional ordena que ningún servidor público podrá recibir remuneración, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República, es evidente que las remuneraciones se encuentran limitadas y sujetas a la asignada para éste y, en su caso, a la remuneración del superior jerárquico.
Aunado a que no se está ante una violación al principio de igualdad, pues en el caso, no se trata de dos sujetos en igualdad de circunstancias a los que se les otorgue un trato diverso, sino de un trato diferenciado de dos situaciones de hecho diversas, por lo que los servidores públicos de los niveles de enlace, medio o superior, no tienen las mismas características, ya que además de tener funciones, niveles de responsabilidad y sueldos diferentes, no son comparables entre sí, pues son trabajadores de confianza, de manera que no ha lugar sostener violación alguna al principio de igualdad frente a los demás servidores públicos en razón de su cargo, como es el caso de los servidores públicos de base. Máxime que la finalidad de la distinción, consiste en la regulación de las remuneraciones de todos los servidores públicos para que ninguno de ellos reciba una mayor que la que corresponde al presidente de la República, tomando en consideración que la motivación que originó la expedición del decreto reclamado corresponde a un campo económico de organización administrativa del Estado; además de que la medida utilizada por el legislador es racional y adecuada para el fin legítimo buscado y, por último, no se afectan de manera innecesaria ni excesiva otros bienes o derechos protegidos por la Constitución.
4. La Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no transgrede los derechos de seguridad jurídica, ni la garantía de irreductibilidad salarial de los trabajadores al servicio de los tres órdenes de gobierno, esto es, la autoridad precisa que no sólo es reglamentaria de los artículos 75 y 127 constitucionales, sino que su implementación obedece a una necesidad social, tal como se expresó en la exposición de motivos correspondiente. Además de que la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma, de tal manera que tomando en cuenta que la Ley Federal de Remuneraciones fue promulgada como consecuencia de una exigencia social que no contraviene ninguna disposición constitucional, y que es reglamentaria de un precepto contenido en ésta, no requiere de un análisis exhaustivo sobre su constitucionalidad, de tal forma que debe reconocerse su validez.
Agrega que si bien es cierto que la ley impugnada no fija criterios específicos o detallados relativos a la forma en que deberán calcularse y pagarse las retribuciones conforme al grado de responsabilidad que el empleo, cargo o comisión requieren, también lo es que sí fija los parámetros mínimos para que éstos se determinen, por tanto, sostener lo contrario sería como pretender fijar los diversos grados de responsabilidad de cada uno de los servidores públicos.
En ese orden de ideas, las bases o parámetros legales y constitucionales para fijar las remuneraciones consiste en contemplarlas en el presupuesto de egresos que el Ejecutivo somete a consideración del Congreso de la Unión por conducto de la Cámara de Diputados y, ante su omisión, tomar la remuneración fijada en el presupuesto anterior; que los entes públicos integren en sus proyectos de presupuestos los tabuladores respectivos que deben ser acordes con la Constitución y con las leyes aplicables; proporcionales a sus responsabilidades, adecuadas e irrenunciables y determinadas de forma anual, sin que en ningún caso sean mayores a las que reciba el presidente de la República o su superior jerárquico. Máxime que los trabajadores al servicio del Estado están sujetos a todo tipo de modificaciones presupuestales que afectan el número de plazas disponibles, cargos y los respectivos niveles salariales, atendiendo siempre a las necesidades presupuestarias, así como al Plan Nacional de Desarrollo, que atiende al bien común, en un sano desarrollo social en aras de llevar a cabo una correcta rectoría económica de la nación, de tal manera que la permanencia por sí sola, no puede actuar hacia el pasado ni afectar situaciones que podrían constituir derechos adquiridos por referirse a acontecimientos que necesariamente se presentarán en tiempo futuro y cuyo contenido podrá solamente ser satisfecho por el porvenir.
Destaca que de conformidad con los principios de irreductibilidad de salario, los efectos de una ley en su ámbito temporal de validez descansan en la diferencia entre un efecto inmediato y otro retroactivo, de tal manera que los requisitos de permanencia no pueden verse afectados por este principio, pues tiene efectos sobre situaciones en curso y hacia lo próximo, como sucede con la ley reclamada, pero no sobre situaciones pasadas, de tal manera que los interesados pueden continuar con el desempeño del cargo, siempre que satisfagan los requisitos previstos en las disposiciones vigentes durante el encargo, así como en aquéllas que estén por sobrevenir. Por ello, los requisitos de permanencia no son contrarios al principio se irreductibilidad del salario, pues no se afectan situaciones anteriores de la persona que desea continuar en el cargo, así como tampoco lo es al de justa remuneración, por el contrario, pugna por un respeto a la justicia distributiva, toda vez que la norma encarna las reformas sociales, políticas y económicas que exige el bien común.
Expresa que no existe violación al artículo 94 constitucional; esto es, en términos de ese precepto el sueldo de los Ministros de la Suprema Corte, Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, así como M.E. no puede ser disminuido durante su encargo, empero, en estricto cumplimiento al mandato constitucional, el presupuesto de egresos es el instrumento que fija los límites de las remuneraciones autorizadas a los servidores públicos de conformidad con lo previsto en el artículo 127 constitucional, en tanto que el Manual que regula las Remuneraciones de los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación, establece las normas que deben observarse para la asignación de las percepciones, prestaciones y demás beneficios de éstos, así como que de igual manera es aplicable a dicho poder la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; por tanto, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no es el único ordenamiento que regula las remuneraciones de los servidores públicos que integran el Poder Judicial de la Federación; de ahí que carece de sentido lo manifestado por la parte actora y, por las mismas razones, tampoco existe violación a la independencia judicial, pues no se encuentra vinculada con la remuneración de los servidores públicos que garantizan la impartición de justicia, sino con su profesionalismo y honorabilidad.
5. Finalmente expresa que el procedimiento legislativo del que derivó el ordenamiento cuestionado, no es inconstitucional porque de conformidad con lo previsto en el artículo 72 constitucional, se estimará aprobado por el Ejecutivo Federal todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de Origen transcurridos los plazos legales, de tal manera que, en el caso, ante la falta de observaciones del presidente de la República, la Cámara de Senadores ordenó su publicación en el Diario Oficial de la Federación, cumpliendo entonces con los parámetros constitucionales previstos para dicho proceso.
Informes correspondientes a la acción de inconstitucionalidad 108/2018.
I.I. de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
1. Sostiene que, en primer lugar, la acción de inconstitucionalidad no es el medio de impugnación idóneo para combatir las omisiones legislativas derivadas de ajustar los ordenamientos legales secundarios a los preceptos constitucionales, sino que dicho mecanismo de control sólo procede contra normas generales promulgadas y publicadas en el medio oficial correspondiente, pues en ese caso se realizaría un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma con la finalidad de expulsarla del orden jurídico nacional.
Aún más, no existe la supuesta omisión legislativa argumentada, toda vez que los accionantes parten de una incorrecta interpretación del objeto, alcance y regulación establecida en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, así como en los artículos 75 y 127 constitucionales, pues dicho ordenamiento tiene como objeto regular las remuneraciones que reciban los servidores públicos de los Poderes de la Unión, así como de los demás entes públicos federales incluidos aquellos dotados de autonomía constitucional, sin menoscabo de que todos ellos deberán incluir dentro de su proyecto de presupuesto, los tabuladores desglosados referentes a las remuneraciones que a propuesta de cada uno deban recibir los servidores públicos para su aprobación conforme a lo previsto en la fracción IV, del artículo 74 constitucional. Por tanto, los argumentos de la accionante son infundados, ya que a partir del análisis al ordenamiento cuestionado, se acredita que prevé las bases para la fijación de las remuneraciones de los servidores públicos desarrollando de manera reglamentaria los artículos constitucionales conducentes, aunado a que no vulnera derechos constitucionales, ya que es acorde con el Texto Constitucional.
2. No existe transgresión al principio de legalidad previsto en los artículos 72 constitucional y 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
En efecto, son infundados los argumentos de la actora que pretenden acreditar una violación al principio de legalidad, toda vez que el procedimiento legislativo cumplió con los requisitos formales y procesales previstos en los artículos 71 y 72 constitucionales para la creación de una ley. Esto es, no se actualiza la supuesta violación al artículo 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados consistente en que las proposiciones no dictaminadas dentro del periodo ordinario de sesiones en que fueron presentadas se tendrán por desechadas y se procederá a su archivo, toda vez que la minuta de mérito, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 del referido reglamento, se define como aquel proyecto de ley o decreto que se recibe de la Cámara de Senadores o que se envía a ella, en cualquiera de las etapas del proceso legislativo, en tanto que la proposición con punto de acuerdo, es una petición para que la Cámara asuma una postura institucional respecto de un asunto no legislativo; por tanto, la minuta con proyecto de decreto por el que se expide el ordenamiento cuestionado, remitida por el Senado de la República a la Cámara de Diputados le era aplicable únicamente lo previsto en el numeral primero del artículo 184 del reglamento de la propia Cámara, lo que cobró actualización en sesión ordinaria del P. de esa soberanía celebrada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, en la que se realizó la declaratoria de publicidad conforme a lo previsto en el propio 184, numeral 1 y 92, numeral 2, fracción II, del Reglamento de la Cámara de Diputados, para que esa minuta con vencimiento de plazo fuese puesta a discusión y votación el trece de septiembre de dos mil dieciocho.
3. Aduce que tampoco se está ante alguna violación al principio de autonomía presupuestaria ni de autonomía universitaria toda vez que los argumentos de la accionante derivan de una incorrecta interpretación de los artículos 127, fracción VI, así como 75, último párrafo, de la Constitución Federal. Esto es, conforme a dichos preceptos los Poderes de la Unión, así como los organismos autónomos que ejerzan recursos del presupuesto de egresos de la Federación, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados referentes a las remuneraciones que a propuesta de cada uno deban percibir los servidores públicos, lo que resulta acorde con lo previsto en el artículo 8 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, por lo que no se advierte invasión alguna a la capacidad de éstos para disponer de los recursos económicos que le sean asignados para el cumplimiento de sus funciones, ni tampoco violación al principio de división de poderes previsto en el artículo 49 constitucional.
En ese orden de ideas, el hecho de que los órganos autónomos distintos a los depositarios tradicionales del poder público guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no implica que no formen parte del Estado Mexicano, toda vez que su misión radica en atender las necesidades torales tanto del Estado, como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales; en consecuencia, la ley reclamada no afecta la autonomía presupuestal de dichos órganos, como es el caso de los órganos educativos, dentro de los que se encuentran las universidades autónomas, ni mucho menos la autonomía universitaria reconocida por la Constitución.
4. Siguiendo la misma lógica, aduce que son inexistentes las violaciones a los principios de autonomía e independencia del Poder Judicial de la Federación, ya que es infundado el argumento relativo a que los artículos 7 y 8 de la ley reclamada no atienden el mandato previsto en el artículo 127 constitucional, es decir, respecto de la reglamentación de forma compatible con los principios de independencia judicial y de división de poderes, pues las argumentaciones de la actora parten de un erróneo concepto de dichos principios, toda vez que la independencia judicial se prevé mediante mandato constitucional en normas materialmente legislativas, las que una vez establecidas, dejan de estar a la libre disposición del legislador; y aun cuando sea la Cámara de Diputados la que defina el monto de las remuneraciones en el presupuesto de egresos de conformidad con lo previsto en la fracción IV, del artículo 74 constitucional, lo cierto es que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no vulnera el principio de independencia judicial a nivel federal, pues su objeto consiste en reglamentar el contenido de los artículos 75 y 127 de la N.S..
5. Lo mismo ocurre con las supuestas violaciones a los principios de autonomía e independencia de los Poderes Judiciales Locales, es decir, no es tal, ya que el argumento relativo a que el artículo 6 del ordenamiento reclamado no atiende el mandato previsto en el artículo 127, fracción IV, de la Constitución Federal es infundado, pues la accionante parte de una incorrecta interpretación del orden jurídico aplicable, así como del principio de independencia de los órganos jurisdiccionales locales. En efecto, de lo previsto en la fracción III, del artículo 116 constitucional, se desprende que el Poder Judicial Local se ejercerá a través de los tribunales que para ello establezcan las Constituciones Locales a partir de ciertos requisitos, aunado a que la Suprema Corte ha definido un marco de referencia relativo a los elementos que deben tomarse en cuenta para salvaguardar la autonomía e independencia judicial de las entidades federativas que deben ser observados y regulados por las Legislaturas Locales, como el caso de los requisitos para acceder al cargo de Magistrado, así como las características y principios para su ejercicio; la remuneración adecuada, irrenunciable e irreductible y, por último, que la estabilidad en el cargo implica determinar el periodo de duración y la posibilidad de ratificación para alcanzar la inamovilidad. Por tanto, es válido que las Constituciones y las leyes locales modalicen las garantías de libertad judicial siempre que sean acordes con los parámetros constitucionales, de tal manera que la inamovilidad y la estabilidad de los Magistrados locales son parte integrante de las garantías previstas en el artículo 116 constitucional y corresponde su desarrollo a las entidades legislativas.
En ese orden de ideas, concluye que no le asiste razón a la accionante al sostener que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos es violatoria de la independencia de los Poderes Judiciales Locales, ya que el referido ordenamiento no es de aplicación estatal, pues la obligación de las Legislaturas Locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para expedir o adecuar la legislación, deriva del Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 124 y 127 de la Constitución Política de los Unidos Mexicanos, publicado el veinticuatro de agosto de dos mil nueve.
6. En cuanto al régimen de responsabilidades penales y administrativas, éste debe calificarse como constitucional porque las sanciones previstas en el referido ordenamiento derivadas de la comisión de los delitos de pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos, no son violatorias del principio de igualdad y de no discriminación al hacer una distinción entre los trabajadores de base y los de confianza, pues se trata de dos clasificaciones distintas de sujetos; y tampoco transgrede el principio de proporcionalidad al incorporar una graduación numérica que subordinó la pena al monto beneficiado, aunado a que el principio de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la norma sea tal, que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido sin problemas por su destinatario, de tal manera que no existe obligación alguna para que los tipos penales incluyan elementos adicionales a los que contienen los que se impugnan.
En relación con la regulación del régimen de sanciones administrativas, destaca que la intención del legislador al expedir la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no consistió en establecer un marco de responsabilidad administrativa de los servidores públicos, sino regular las remuneraciones que perciben éstos, de manera que la investigación, sustanciación y resolución de los procedimientos no penales que deriven de oficio o denuncia, deberá iniciarse conforme a lo dispuesto en la diversa Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, las leyes relativas al servicio profesional, la normativa administrativa interna y los demás ordenamientos que regulen la responsabilidad y disciplina entre los Poderes Federales, incluyendo la administración pública descentralizada, así como los entes autónomos.
7. Aduce que no se actualizan las supuestas violaciones a los principios de legalidad y seguridad jurídica en relación con las referencias normativas aducidas, ya que las relativas al Distrito Federal deben entenderse a la Ciudad de México, de conformidad con lo previsto en el decreto por el que se declaran reformadas y derogadas disposiciones de la Constitución Federal en materia política de la Ciudad de México; las referencias al salario mínimo deben entenderse a la unidad de medida y actualización, según el decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución en materia de desindexación del salario mínimo; en tanto que las diversas sobre las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos, se entienden, conforme al artículo 16 de la ley impugnada, hechas a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, a las leyes relativas al servicio profesional de carrera y a la normativa administrativa prevista para estas conductas, tomando en cuenta que su finalidad consiste en regular las remuneraciones que perciben los servidores públicos de la unión y todos los demás entes públicos federales, en términos de los artículos 75 y 127 constitucionales, ya que la ley impugnada no pretende establecer un marco de responsabilidad administrativa para éstos.
Sostiene que tampoco se está ante la supuesta violación a los principios de legalidad y de seguridad jurídica, así como de los principios de igualdad y de no discriminación previstos en el artículo 11 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos por señalar que los servidores públicos de elección popular no tienen derecho a liquidación o compensación alguna por el término de su mandato, pues se trata de una distinción prevista en la propia Constitución Federal; que las facultades atribuidas a la Auditoría Superior de la Federación en el ordenamiento reclamado para promover denuncias de juicio político resultan constitucionales y no afectan los principios de legalidad ni de seguridad jurídica. Máxime que de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, la investigación, sustanciación y resolución de los procedimientos no penales que se sigan de oficio o deriven de denuncias, así como la aplicación de las sanciones, se llevarán a cabo de conformidad con las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos, las del servicio profesional de carrera y la normativa administrativa expedida por las dependencias competentes, por tanto, la garantía de audiencia de los servidores públicos será contemplada en estos ordenamientos.
II.I. de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.
1. Aduce que las disposiciones impugnadas no consisten en un nuevo acto legislativo, por lo que debe observarse lo previsto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria; esto es, considera que debe sobreseerse en la presente acción de inconstitucionalidad al actualizarse la causal de improcedencia prevista en ese precepto ya que no se está ante un nuevo acto legislativo, ello porque el principio de irreductibilidad salarial de los servidores públicos se encuentra previsto en el artículo 127 constitucional reformado el veinticuatro de agosto de dos mil nueve, aunado a que conforme a los artículos segundo y tercero transitorios del respectivo decreto, las remuneraciones superiores a la máxima establecida para el presidente de la República, debían ser ajustadas o disminuidas en los presupuestos de egresos correspondientes al ejercicio fiscal del año siguiente al que entró en vigor, excepto para los juzgadores del Poder Judicial de la Federación y de los Poderes Judiciales Estatales que en ese momento estuvieran en funciones, así como consejeros del Instituto Nacional Electoral.
En consecuencia, al ser dicho decreto el que generó un supuesto perjuicio por constituir la base de la acción de los legisladores accionantes e instruir la reducción salarial de los servidores públicos, debió acudirse a las instancias correspondientes en el momento oportuno que se produjo la afectación; sobre todo si se toma en cuenta que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no modifica el contenido formal ni material del decreto constitucional, por tanto, a partir de las porciones normativas que se pretenden combatir no se produjo un nuevo acto legislativo que permita su impugnación.
2. La acción de inconstitucionalidad debe sobreseerse, porque su presentación es extemporánea, esto porque el acto legislativo impugnado únicamente provoca un cambio formal al haberse reproducido el Texto Constitucional, por lo que resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal; en otras palabras, toda vez que la demanda se promovió de manera extemporánea, pues si bien es cierto que los legisladores actores aducen combatir la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, lo cierto es que en la especie impugnan los preceptos transitorios del decreto de reforma constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, del cual se consintieron sus efectos al no impugnarse oportunamente.
3. De igual forma la acción es improcedente con apoyo en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 20, fracción II, ambos de la ley reglamentaria, esto es, los accionantes pretenden acreditar una omisión legislativa parcial al considerar que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no se ajusta a los lineamientos y mandatos que se desprenden del artículo 127 constitucional al actualizarse una falla en la reglamentación del contenido, pues únicamente se reproduce el Texto Constitucional; sin embargo, dicho argumento es improcedente, toda vez que no es posible impugnar omisiones legislativas, pues se desnaturalizaría el objeto de la acción de inconstitucionalidad como medio de control, esto es, del análisis gramatical y teleológico de la fracción II, del artículo 105, constitucional, la acción de inconstitucionalidad no es procedente en contra de omisiones legislativas, sino respecto de una posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, además de que el Congreso de la Unión no incurrió en la omisión que se le atribuye al emitir la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.
4. Sostiene de manera precautoria que se actualiza un impedimento para cada uno de los integrantes de la Suprema Corte para conocer lo relativo a la regulación de los sueldos del Poder Judicial de la Federación, al incluir necesariamente la de los servidores públicos encargados de resolver la acción de inconstitucionalidad, toda vez que se estaría ante una violación al principio de imparcialidad en la impartición de justicia previsto en el segundo párrafo del artículo 17 constitucional para resolver las controversias planteadas, al tener un interés personal en el asunto conforme a lo señalado en la fracción III, del artículo 146, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
5. Precisa que la ley impugnada cumplió con las características que requiere un ordenamiento para su validez, además de que en su momento fue aprobada por mayoría de votos, incluidos los partidos que ahora promueven la presente acción de inconstitucionalidad, respetando a todas las fuerzas políticas con representación en el Congreso, en un proceso deliberativo que culminó con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas; y tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones, fueron públicas.
6. Argumenta que no existe la supuesta omisión legislativa argumentada, toda vez que en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos se establecen los parámetros que fijan la remuneración de los servidores públicos, respetando en todo momento el contenido de las disposiciones constitucionales, tomando en consideración que ningún servidor público obtendrá una retribución mayor que la establecida para el presidente de la República en el presupuesto de egresos de la Federación; y que, conforme al artículo 75 de la N.F., la Cámara de Diputados recibirá los proyectos de presupuestos de los respectivos órganos, ya que es obligación de éstos, con base en sus funciones, elaborar su propio presupuesto.
En ese tenor, al no existir una disposición constitucional que faculte a la Cámara de Diputados para limitar el arbitrio de los organismos federales para emitir su proyecto de presupuestos, ésta observó el contenido del artículo 75, con lo que se evita la transgresión de esferas de los diversos Poderes de la Unión; en consecuencia, no se incurrió en una omisión legislativa parcial con la emisión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, pues las facultades del Congreso se encontraban acotadas al propio mandato constitucional y a las funciones de cada poder y órgano constitucional autónomo, sin menoscabo de que la acción de inconstitucionalidad no es el medio idóneo para controvertir una omisión legislativa.
En relación con el argumento consistente en que no se prevé en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos cómo se hará efectivo el principio de proporcionalidad de las remuneraciones, vulnerando en perjuicio de los servidores públicos el derecho a un salario que cumpla con los parámetros establecidos en el apartado B del artículo 123 y 127 de la Constitución y garantizados por el diverso 75, sostiene que la determinación del salario del presidente de la República es una facultad del Poder Ejecutivo, por lo que el Congreso de la Unión se encuentra impedido para establecer una cantidad fija en el citado ordenamiento, pues considerar lo contrario implicaría una invasión de poderes.
Respecto del principio de irreductibilidad salarial, precisa que de conformidad con lo previsto en el artículo segundo transitorio del decreto de reformas constitucionales de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, las remuneraciones superiores a la máxima establecida deberán ser ajustadas o disminuidas, por lo que la mayoría de los servidores públicos que actualmente se encuentran en funciones y perciben una remuneración por encima de la máxima establecida, están vinculados, por disposición constitucional, al acatamiento de lo dispuesto en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, por lo que su salario efectivamente puede verse disminuido sin que esto implique una vulneración a sus derechos. Máxime que de las normas combatidas se garantizó una protección efectiva a los derechos humanos ante la discrecionalidad existente en la política de sueldos que permeaba en el Estado Mexicano, de manera que se dignifica la función pública con el otorgamiento de sueldos adecuados y transparentes, evitando privilegios de los funcionarios de algunos niveles.
7. Por lo que hace a la supuesta violación al principio de legalidad previsto en los artículos 72 constitucional y 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se adhiere a los argumentos que, en su caso, exprese la Cámara de Diputados para desacreditar la pretensión de los accionantes.
8. Argumenta que no existe violación al principio de autonomía presupuestaria, es decir, los accionantes pretenden acreditar una presunta omisión legislativa parcial al considerar que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no cumplió con el mandato de hacer efectivo lo previsto en el artículo 127 constitucional en cuanto a su vocación tutelar para proteger los derechos fundamentales, así como respecto del principio de división de poderes, dada la incidencia trasversal de dicha disposición en el contenido orgánico institucional de la Constitución; lo que es infundado, pues de la lectura de los artículos 75 y 127 constitucionales no se desprende que su ley reglamentaria deba señalar los criterios para fijar la cuantía, los parámetros de la remuneración para el titular del Poder Ejecutivo, ni tampoco los lineamientos que deban contener los tabuladores de remuneración de los Poderes de la Unión o de los organismos constitucionalmente autónomos, toda vez que las cuestiones adjetivas de las remuneraciones, se encuentran encomendadas al presupuesto de egresos.
9. Expresa que tampoco se actualizan las supuestas violaciones a los principios de autonomía e independencia del Poder Judicial de la Federación, por tanto, es infundado el argumento consistente en que los artículos 7 y 8 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no atienden el mandato previsto en el artículo 127, bases II y VI, de la Constitución Federal, esto es, relativo a reglamentar el precepto constitucional de forma compatible con los principios de independencia judicial y de división de poderes, toda vez que los citados numerales no implican intromisión, dependencia o subordinación por parte del Poder Legislativo en perjuicio del Poder Judicial Federal, ya que los servidores públicos que pertenecen a este último, ejercen su función sin más subordinación que la que se tiene ante el derecho, por lo que no dependen de voluntad humana alguna para llevar a cabo su función.
Señala que de los numerales impugnados únicamente se desprende que el órgano legislativo federal estableció las reglas que los entes públicos federales, descentralizados, autónomos o independientes de los Poderes de la Unión, deben seguir para determinar los límites mínimos y máximos de las percepciones ordinarias netas mensuales para los servidores públicos, es decir, la forma en que se deben presentar los tabuladores de las remuneraciones dentro de los proyectos de presupuesto para ser aprobados en el presupuesto de egresos, sin que de manera alguna implique que el Poder Judicial no pueda tomar decisiones propias respecto de su presupuesto, pues goza de autonomía administrativa y atribuciones exclusivas para manejar su patrimonio libremente, sin la interferencia de otro poder.
Asimismo, es infundado el argumento relativo a que el mecanismo previsto en el capítulo II de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, al establecer la facultad de la Cámara de Diputados para señalar en el presupuesto de egresos las remuneraciones del Poder Judicial, no atiende a las garantías de irreductibilidad y estabilidad en sus condiciones de remuneración; ello porque no se interpuso impugnación alguna a partir del momento en que debió darse cumplimiento a lo previsto en el artículo segundo transitorio de decreto de reformas constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, de tal manera que dicho decreto adquirió plena validez, vinculando a los sujetos obligados a su aplicación, pues el cumplimiento de los mandamientos constitucionales son de orden público y de obligación general. Agrega que de conformidad con el criterio de especialidad, el artículo 127 constitucional es el que regula lo relativo a las remuneraciones de todos los servidores públicos, en tanto que el diverso 94 sólo lo hace respecto de la integración y atribuciones del Poder Judicial Federal, lo que no pasó inadvertido en la segunda iniciativa de reforma al primero de esos preceptos, en la que se sostiene que es de mayor valía el interés colectivo que el de un pequeño número de individuos; máxime que una reforma al Texto Constitucional permite la retroactividad de la norma, toda vez que no obstante el perjuicio que se pueda ocasionar a intereses individuales, debe atenderse al bien superior de contar con un régimen de remuneraciones equitativo, igualitario y transparente, que dé certeza al ejercicio del gasto público con el fin de evitar la arbitrariedad y el abuso en la determinación de los ingresos; máxime que la norma creada con anterioridad en el tiempo, como lo es el artículo 94 constitucional, debe considerarse abrogada tácitamente y, por tanto, ceder ante la nueva.
10. Tampoco existen las supuestas violaciones a los principios de autonomía e independencia de los Poderes Judiciales Locales, de ahí que es inoperante el argumento relativo a que el artículo 6 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no atiende el mandato previsto en el artículo 127, fracción IV, de la Constitución Federal, toda vez que el citado numeral no implica intromisión a las competencias de las Legislaturas Locales, ya que del referido precepto constitucional se desprende que se contempla una Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y treinta y dos leyes estatales que regulen las remuneraciones de los servidores públicos. Por tanto, el Poder Constituyente no renunció expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, ni otorgó facultad alguna para que el Congreso expida una ley en materia de remuneraciones de los servidores públicos que deba aplicarse por las autoridades locales y la Ciudad de México en dicha materia.
11. No asiste la razón a los actores cuando suponen una violación de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos a los artículos 127, base VI, de la Constitución Federal, respecto del diverso quinto transitorio de la reforma constitucional de dos mil nueve y del principio de intervención mínima con las modalidades de comisión del delito de remuneración ilícita previstas en el artículo 217 Bis del Código Penal Federal ya que es incorrecto el argumento planteado, toda vez que el precepto penal sanciona la conducta de los servidores públicos cuya finalidad consista en eludir los imperativos constitucionales en materia de remuneraciones, lo que se relaciona con dos conductas: el acto de pagar una cantidad no autorizada, es decir, aprobar, refrendar o suscribir un pago y el acto de recibir un pago indebido sin realizar el reporte dentro del plazo señalado; por ende, no se trasgrede formalmente el mandato constitucional, ni tampoco permite el uso desproporcionado o innecesario del derecho penal, pues el artículo 217 Bis del Código Penal, sanciona las conductas tendentes a eludir el mandato previsto en el artículo 127 constitucional.
Algo similar ocurre ante la supuesta violación al principio de taxatividad, es decir, es infundado el concepto de invalidez ya que la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal no se circunscribe a meros actos de aplicación, sino que también abarca la propia ley que se aplica, la cual debe redactarse en términos que especifique los elementos respectivos de forma clara, precisa y exacta, por tanto, en el caso se está ante un contenido concreto y unívoco en la tipificación de la norma, por lo que la porción normativa que indica "de conformidad con lo dispuesto en la presente ley" cuenta con un grado de claridad y precisión tal que del contexto puede observarse su significado sin confusión para el destinatario, atendiendo a que las conductas relacionadas con las remuneraciones de los servidores públicos se regulan en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.
Asimismo, es infundado el argumento sobre la distinción prevista en la fracción II del artículo 217 Bis del Código Penal, toda vez que no hace diferencia entre los servidores públicos susceptibles de ser sancionados penalmente por el delito de remuneración ilícita de los que no prevé la norma tildada de inconstitucional por los accionantes; y tampoco se está ante una transgresión del principio de proporcionalidad de las penas derivado del catálogo de sanciones previsto en el artículo 217 Ter del Código Penal, ya que no puede considerarse desproporcional en relación con los bienes jurídicos tutelados, es decir, con el buen uso de los fondos públicos; aunado a que toda remuneración debe cumplir con los lineamientos previstos en el artículo 127 constitucional, por lo que las penas previstas en el artículo 217 Ter del Código Penal Federal no sólo permiten el buen uso de los fondos públicos y que la remuneración que reciba todo servidor público sea adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión y proporcional a sus responsabilidades, sino que además, los disuade de la realización futura de los delitos de pago y recibo indebido que puedan afectar en mayor o menor medida a la hacienda pública. Por tanto, es infundado el concepto de invalidez aducido, pues la gravedad de la conducta incriminada como la cuantía de la pena no sólo se determina por el bien jurídico tutelado y la afectación que sufre o el grado de responsabilidad subjetiva del agente, sino por la incidencia del delito o la afectación a la sociedad que genere, siempre que existan elementos para sostener que el legislador ha tomado en cuenta esta situación al establecer la pena.
Agrega que la medida especial que permite que los servidores públicos que no sean de mando o superior, o que no pertenezcan al personal de tropa y clases de fuerzas armadas, puedan omitir el acatamiento previsto en el artículo 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos es válida, toda vez que el trato diferente se encuentra permitido cuando sea justo y razonable, por lo que, en el caso, se está ante un trato desigual ante sujetos desiguales, y que el diverso 16 del ordenamiento reclamado no prevé una cláusula de remisión indeterminada a las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos, toda vez que establece expresamente que la investigación, tramitación, sustanciación y resolución de los procedimientos no penales que se sigan de oficio o deriven de denuncias, así como la aplicación de las sanciones que correspondan, se llevarán a cabo de conformidad con lo previsto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
12. Considera que es insuficiente el argumento planteado por la accionante en el sentido de que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos contiene referencias que no se encuentran previstas en el Texto Constitucional, como las relativas al Distrito Federal, al salario mínimo general vigente y a las leyes de responsabilidades de los servidores públicos, toda vez que de conformidad con lo previsto en el artículo tercero transitorio del decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución en materia de desindexación del salario mínimo, deben entenderse referidas a la unidad de medida y actualización; en tanto que las referencias a las leyes federales de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, innegablemente deben realizarse en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, y que lo mismo ocurre con el decreto de reforma política de la Ciudad de México, con base en el cual todas las referencias que en la Constitución y demás ordenamientos jurídicos se hagan al Distrito Federal, deberán entenderse hechas a la Ciudad de México.
Asimismo es infundado el concepto de invalidez en el sentido de que no se definen en la ley los conceptos de "entrada en vigor al siguiente día de su publicación" y "al momento de la entrada en vigor de la presente ley quedarán sin efectos las disposiciones contrarias a las mismas", toda vez que los preceptos transitorios que los contienen se refieren al imperativo constitucional de hacer efectivo el contenido de lo previsto en el artículo 127 de la N.S..
Precisa que es infundado el argumento relativo a que se hace un trato desigual y discriminatorio respecto de la exclusión de la posibilidad para obtener una pensión a los servidores públicos de elección popular, toda vez que el trato diferenciado se basa en criterios razonables y objetivos, respetando lo previsto en la fracción IV del artículo 127 constitucional, en el sentido de que no deben concederse ni cubrir jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, sin que se encuentren asignadas por la ley; así como que es infundado el concepto de invalidez relacionado con la facultad de la Auditoría Superior de la Federación, ya que de conformidad con las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados así como de las relativas a esa auditoría, le corresponde como órgano de fiscalización y rendición de cuentas, emitir solicitudes de aclaración, pliegos de observaciones, informes de presunta responsabilidad administrativa, promociones de ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, de responsabilidad administrativa y juicios políticos, entre otros.
Por último, aduce que no existe violación a los principios de legalidad y de seguridad jurídica en relación con la garantía de audiencia, derivada del penúltimo párrafo, del artículo 6, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, esto es, debe calificarse como infundado el argumento que sostiene que la norma impugnada determina la pérdida de un derecho como consecuencia automática ante la actualización de un supuesto normativo concreto, pues contrario a lo aducido por la accionante, el hecho de que en el último párrafo del citado precepto se establezca que los servidores públicos puedan perder su vínculo laboral por actualizarse contradicciones en las declaraciones que se presentan para la dictaminación de compatibilidad de dos servicios públicos, no se traduce en una violación a la garantía de audiencia, pues la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos contiene un procedimiento sancionador acorde con las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos.
III.I. de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
1. La autoridad demandada expone que de acuerdo con la finalidad que tienen las leyes para la regulación de situaciones específicas, su creación goza de presunción de validez conforme a la legitimación del órgano que las crea, de tal forma que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos constituye la materialización y adecuación de los gobernados prevista en la fracción II, del artículo 127 constitucional para establecer el ingreso máximo al que se deberán limitar los servidores públicos, el cual anteriormente no se aplicaba. Además, no se está ante imprecisión alguna respecto de los parámetros para fijar el sueldo que constituye el límite máximo referido, toda vez que las leyes deben ser interpretadas de forma armónica, sistemática y lógica para desentrañar su sentido y los elementos que la conforman, de tal manera que es dable sostener que en cumplimiento al citado precepto constitucional, el pago de las remuneraciones debe ser proporcional a las responsabilidades de los servidores públicos y, al ser el presidente constitucional el máximo mandatario que cuenta además con mayor responsabilidad dentro del Estado, será a partir de éste que se realicen los ajustes correspondientes.
Por ende, el hecho de que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no comprenda el catálogo de puestos, responsabilidades y remuneraciones que dé la pauta y los límites para la remuneración de cada servidor público, no implica su inexistencia ni tampoco incertidumbre jurídica, toda vez que éstos se definen de forma anual conforme al presupuesto de egresos autorizado por la Cámara de Diputados.
2. No se viola el principio de legalidad previsto en los artículos 72 constitucional y 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados, por lo que son infundados los argumentos de la actora que pretenden acreditar una violación al principio de legalidad, ya que la emisión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos cumplió con los requisitos formales y procesales previstos en los artículos 71 y 72 constitucionales para la creación de una ley, aunado a que las formalidades dentro de los procedimientos legislativos deben abordarse desde la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa como modelo de Estado, siendo innecesaria, por economía procesal, la reposición de alguna etapa procedimental cuando no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria. En ese tenor, el proceso legislativo impugnado resulta apegado a las facultades conferidas al Congreso de la Unión en los artículos 72 y 73 constitucionales, así como a los plazos previstos en los diversos 184 y 185 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
3. Indica que no se acreditan las presuntas violaciones a los principios de autonomía presupuestaria aducidos, ya que los límites para regular las remuneraciones del Poder Judicial se establecieron en el artículo tercero transitorio del decreto de veinticuatro de agosto de dos mil nueve y no en la impugnada Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, lo que en el momento procesal oportuno no fue controvertido; aunado a que la referida ley únicamente prevé el máximo a que se sujetarán las remuneraciones de los servidores públicos, mas no la forma en que serán distribuidos, ya que esto último sería efectivamente violatorio del principio de autodeterminación presupuestaria.
4. Estima infundado el argumento relativo a que los artículos 7 y 8 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no atienden el mandato relativo a la reglamentación del artículo 127 constitucional y, por ende, desconoce los principios de autonomía e independencia del Poder Judicial de la Federación, toda vez que no se está ante vulneración alguna a ese principio ya que éste deriva de la facultad del poder respectivo para emitir resoluciones apegadas a derecho y ejercer sus funciones libremente sin presiones externas, tomando en cuenta que la diferencia entre los tres Poderes de la Unión permite la existencia de pesos y contrapesos en un Estado democrático, sin la intervención de las remuneraciones que perciban sus integrantes.
En ese tenor, de una interpretación armónica de los artículos 94, 109 y 127 constitucionales, se desprende que el Poder Legislativo aprobará el presupuesto de egresos de la Federación respetando las bases mínimas, así como los límites previstos en la N.F. sin afectar las remuneraciones que perciban por su servicio los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados del Tribunal Electoral durante el encargo de sus funciones, de tal manera que en respeto a la autonomía de dicho poder, no se afectarán las remuneraciones nominales de los servidores públicos que lo integran, aún y cuando se modifique el presupuesto para los demás, tal como se indica en el artículo 6 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, al ser acorde con el diverso tercero transitorio del decreto de reformas constitucionales de veinticuatro de agosto de dos mil nueve.
Además, toda vez que el salario que perciben los juzgadores es decoroso y permite las condiciones de subsistencia digna y adecuada para la función que ejercen, la independencia judicial no podría relacionarse con las remuneraciones recibidas, sino con el profesionalismo y la moralidad de los servidores públicos, recordando para ello, los principios básicos relativos a la independencia de la judicatura y su marco histórico, que prevén los lineamientos necesarios para que los Jueces resuelvan los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción, influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones directas o indirectas de cualquier sector o por cualquier motivo. Tan es así, que en la reforma constitucional de seis de junio de dos mil once, se reitera la garantía del juzgador relativa a que la remuneración que reciba no será modificada durante el periodo que se encuentre en funciones, lo cual no se refiere fundamentalmente a la cuantía de la remuneración sino a la variación durante su encargo, con lo que se pretende evitar que se ejerzan presiones políticas o coerciones para que el servidor público se pronuncie sobre determinada manera, lo que en el caso no acontece, toda vez que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos busca un beneficio colectivo a favor del desarrollo nacional y, por ende, del bien común.
5. Por otra parte tampoco existen las supuestas violaciones a los principios de autonomía e independencia de los Poderes Judiciales Locales, por ello es infundado el concepto de invalidez hecho valer por la accionante, toda vez que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no regula los cargos estatales, sino únicamente se ajusta a lo previsto en el artículo 127 constitucional, sin menoscabo de que el Congreso de la Unión cuente con la facultad para expedir las leyes generales que establezcan las bases entre la Federación, la Ciudad de México, los Estados y los Municipios, para hacer efectivo el contenido en materia de remuneraciones de los servidores públicos que permita fijar sueldos, ahorrar recursos y racionalizar el gasto público, así como sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen incumplimiento o elusión por simulación; y de existir afectación a alguna esfera exclusiva de determinado nivel de gobierno o poder, los afectados podrán instar el procedimiento correspondiente mediante controversia constitucional.
6. Sostiene que no le asiste razón a la accionante al señalar que el artículo 5 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos es violatorio del principio de legalidad penal en su vertiente de taxatividad, ya que es evidente que el servidor público se encuentra obligado a verificar la procedencia del monto recibido en demasía, pues saldría del común denominador que percibe tabularmente por el desempeño de su trabajo, de manera que en caso de no dar aviso podría ser acreedor a la imposición de una sanción administrativa y, en su caso, de una sanción penal como consecuencia de una denuncia formulada por cualquier persona ante la instancia de control o disciplina correspondiente. Asimismo, la creación del tipo penal previsto en los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal no implica violaciones al principio de seguridad jurídica, pues definen de manera específica los elementos a considerar para determinar que un servidor público ha incurrido en un delito, así como los elementos que integran el tipo penal.
Y que tampoco se actualiza violación alguna al principio de equidad respecto de la determinación de los responsables de las sanciones, pues la exclusión del supuesto de reporte y devolución de pagos indebidos al personal de base, supernumerario de las entidades públicas que no tengan puesto de mando medio o superior, así como al personal de tropa y clases de las fuerzas armadas, se encuentra justificada, pues difícilmente podrán otorgarse beneficios al personal cuyo ingreso salarial sea inferior y que no cuenten con otro tipo de percepciones, de manera que se está ante situaciones de hecho distintas derivadas de la naturaleza del cargo y grado de responsabilidad que representan.
Precisa que no se está ante una violación al principio de seguridad jurídica derivado de alguna remisión errónea de la norma a partir de la referencia de los preceptos del Código Penal Federal mencionados en la porción normativa que indica "la presente ley", toda vez que atendiendo al título y contexto en que se desarrolla su contenido, se infiere que corresponde a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, sin que genere duda la conducta punitiva sancionable; máxime que ese ordenamiento no genera incertidumbre jurídica al señalar que las sanciones se aplicarán tomando en cuenta elementos objetivos y subjetivos para discernir el grado de responsabilidad en que se incurra, pues establece un parámetro acorde con el Texto Constitucional relativo a las sanciones derivadas de las faltas administrativas.
Sostiene que del artículo 13 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos relativo al control, responsabilidades y sanciones de los servidores públicos, se desprende que cualquier persona que tenga conocimiento que un servidor público realice conductas contrarias a la ley, podrá formular la denuncia respectiva ante la instancia competente, así como que dichas conductas se encuentran previstas en la misma ley, lo que permite una interpretación armónica de la misma.
7. Manifiesta que el hecho de que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos incluya definiciones superadas, como la relativa al Distrito Federal o al salario mínimo general vigente, no perjudica ni limita su eficacia, pues a partir de una interpretación armónica acredita que tiene la claridad y precisión suficientes para su comprensión, por lo que resultan inatendibles los conceptos de invalidez vertidos en este sentido.
Asimismo, resulta inatendible el argumento de la accionante que sostiene que el artículo 6 es violatorio de la garantía de audiencia al contener en su texto la posibilidad de dejar sin efectos el nombramiento o vínculo laboral por falsear información para obtener un dictamen de compatibilidad, toda vez que procederá únicamente cuando esta situación se acredite, de tal manera que la acción se condiciona a la realización de un acto; por ende, aun cuando se hubiese acreditado la declaración de falsedad, se deberá cumplir con el requisito de procedibilidad contenido en el mismo precepto, respecto de la observación de las disposiciones aplicables, entre las que se encuentran la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado así como aquellas que deriven del apartado B del artículo 123 constitucional.
Por último, expresa que respecto de la supuesta violación contenida en la fracción IV del artículo 15 de la ley reclamada, en el sentido de que contraría lo previsto en el diverso 109 constitucional, explica que las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación contenidas en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no afectan los principios de legalidad ni de seguridad jurídica, tomando en cuenta que la facultad para presentar denuncia de juicio político como consecuencia del actuar irregular de los servidores públicos, forma parte del conglomerado de atribuciones con que cuenta ese ente fiscalizador para el desempeño de sus funciones.
OCTAVO.—Pedimento de la Fiscalía General de la República. El fiscal general de la República no formuló pedimento.
NOVENO.—Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción se envió el expediente al Ministro instructor, para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO.—Cuestión previa. En el informe que presentó la Cámara de Senadores en la acción de inconstitucionalidad 108/2018 se argumenta de manera cautelar, que los integrantes de esta Suprema Corte están impedidos para conocer los problemas jurídicos relativos a las remuneraciones de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, pues finalmente, los Ministros tienen la misma calidad, sin embargo, les corresponde conocer de la acción de inconstitucionalidad, lo que en opinión de esa Cámara se traduce en una violación al principio de imparcialidad que rige en la administración de justicia, ya que sin duda, los Ministros que integran el Tribunal P. tienen un interés personal en el asunto, conforme a lo señalado en la fracción III, del artículo 146 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.(5)
El argumento referido se declara inoperante en atención a que, en términos del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, la acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto que se promueve en interés de la regularidad constitucional y no para salvaguardar derechos de persona determinada. Por tanto, el estudio correspondiente debe hacerse contrastando las normas impugnadas con la Constitución Federal, a efecto de determinar si el régimen legal resulta contrario a aquella.
En ese contexto, por regla general, no pueden plantearse impedimentos en acciones de inconstitucionalidad, en atención a la naturaleza de este medio de control constitucional, de ahí lo inoperante del argumento, pues por su carácter abstracto, no atiende a intereses particulares, no se analiza un conflicto entre partes, sino que únicamente se hace el contraste de la ley impugnada con el marco constitucional.
SEGUNDO.—Competencia. Este Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, incisos b) y g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que los promoventes de la acción plantean la posible contradicción del "Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal", frente a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO.—Oportunidad en la presentación de las demandas. En este considerando se procede a analizar si las acciones de inconstitucionalidad fueron presentadas oportunamente.
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone lo siguiente:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
Conforme a ese artículo el plazo para la presentación de la acción será de treinta días naturales, cuyo cómputo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó el ordenamiento impugnado; y si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
Ahora bien, el decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad corrió del seis de noviembre al cinco de diciembre de dos mil dieciocho.
En ese contexto, debe decirse en primer término que el escrito que contiene la acción de inconstitucionalidad promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se presentó el veintidós de noviembre de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; por tanto, se promovió en forma oportuna, conforme a lo dispuesto por el artículo 60 de la ley de la materia.(6)
Lo mismo ocurre con el escrito de los diversos legisladores integrantes de la Cámara de Senadores de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, en virtud de que la demanda se presentó el cinco de diciembre de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.(7)
CUARTO.—Legitimación de los promoventes. Acto continuo se procede a analizar la legitimación de quienes promovieron las demandas de acción de inconstitucionalidad.
El artículo 105, fracción II, incisos b) y g), de la Constitución Federal dispone lo siguiente:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
"...
"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea Parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas."
Con base en esa disposición debe decirse que la acción de inconstitucionalidad promovida por el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, tiene fundamento en el artículo 105, fracción II, inciso g) de la Constitución Federal, ya que dispone que ese organismo puede ejercer ese medio de control constitucional, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que México sea Parte.
Por añadidura esa legitimación se acredita porque de la lectura a los conceptos de invalidez que han quedado sintetizados en los resultandos de esta sentencia, se advierte que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos aduce violación a derechos fundamentales, de ahí que sin duda se actualiza lo dispuesto en el inciso g) de la fracción II, del artículo 105 constitucional.
Además, de acuerdo con el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria, en relación con el diverso 59,(8) la accionante debe comparecer por conducto del funcionario que esté facultado para representarla. En el caso, en representación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos comparece su presidente L.R.G.P., personalidad que acreditó con copia certificada del acuerdo de designación del Senado de la República de fecha trece de noviembre de dos mil catorce.(9)
Asimismo, cuenta con facultades para representar a ese órgano constitucional autónomo, de conformidad con la fracción I, del artículo 15 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; así como tiene la atribución para promover acciones de inconstitucionalidad de acuerdo con la fracción XI de esa disposición y el diverso 18 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.(10) En consecuencia, cuenta con facultades para promover la presente acción de inconstitucionalidad y para actuar en representación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Por otra parte, el inciso b), de la fracción II, del artículo 105 constitucional establece que podrán ejercitar acción de inconstitucionalidad el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.
Así, cuando la acción de inconstitucionalidad se promueve contra una ley expedida por el Congreso de la Unión, por legisladores que representan el treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Senadores, es necesario que se satisfagan los siguientes requisitos:
1. Los promoventes deben ser legisladores integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión;
2. Deben representar cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento del total que integra dicha Cámara; y,
3. La acción de inconstitucionalidad debe hacerse valer contra leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.
En el caso, el primero de los requisitos aludidos se encuentra satisfecho, en virtud de que quienes suscribieron la demanda de acción de inconstitucionalidad tienen el carácter de Senadores de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, lo que se acreditó con la copia certificada de las diversas constancias (de asignación, así como de mayoría y validez) que se anexaron al escrito de demanda.(11)
El segundo de esos requisitos también se encuentra acreditado, ya que la demanda está firmada por un total de cincuenta y cinco senadores integrantes de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, que representan más del treinta y tres por ciento de los ciento veintiocho legisladores que conforman dicho órgano legislativo, en términos de lo dispuesto por el artículo 56 de la Constitución Federal; esto es, la Cámara referida se integra por un total de ciento veintiocho senadores, por lo que el treinta y tres por ciento de ese total equivale a cuarenta y dos Legisladores y, en el caso, la demanda se suscribió por cincuenta y cinco de los integrantes del Senado, lo que equivale al cuarenta y dos por ciento.
El tercero de los requisitos consistente en que la acción de inconstitucionalidad se haga valer contra leyes federales o tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano, también se cumple porque los ordenamientos impugnados participan de los atributos de una ley federal en sentido formal y material.
En consecuencia, ha quedado demostrado que los senadores integrantes de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión que promovieron la presente acción de inconstitucionalidad, están legitimados para demandar la invalidez del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal.
QUINTO.—Improcedencia. En este apartado se examinarán las causales de improcedencia planteadas por las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión, y son las siguientes:
1. Improcedencia por definitividad. La Cámara de Senadores argumenta que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria, en virtud de que el decreto reclamado fue emitido en estricto cumplimiento del diverso por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, esto es, la reforma constitucional es el origen del conflicto ahora planteado, tan es así, que los artículos segundo y tercero transitorios de éste prevén que las remuneraciones que sean superiores a la máxima fijada para el presidente de la República, deberán ser ajustadas o disminuidas en los presupuestos de egresos correspondientes, con excepción de los juzgadores pertenecientes al Poder Judicial de la Federación; por tanto, el perjuicio que constituye la base de la acción de los legisladores promoventes de la acción, proviene del decreto de reforma constitucional, ya que en éste se instituyó la reducción salarial de los servidores públicos. En ese contexto, es inconcuso que se debió agotar el principio de definitividad e impugnar tal instrumento, previo a interponer el mecanismo de control constitucional que ahora se resuelve; además de que se debe tomar en cuenta la doctrina de la Suprema Corte sobre lo que se entiende como "nuevo acto legislativo" para efectos de la procedencia de una acción de inconstitucionalidad, según lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 28/2015.(12)
De acuerdo con lo descrito debe decirse que contrariamente a lo alegado por la autoridad demandada, no se actualiza la causal de improcedencia contenida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria.(13)
En efecto, el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, prevé que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esa Constitución.
En el caso, se combaten la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Penal Federal, contenidos en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho; esto es, se trata de normas de carácter general como lo exige el artículo 105 constitucional, lo que es suficiente para estimar procedente el medio de control constitucional de que se trata.
Por tanto, todo lo alegado por la autoridad demandada en torno al principio de definitividad resulta inoperante porque basta la actualización del supuesto de procedencia contenido en el artículo 105, fracción II constitucional; y, por ello, esa figura resulta inaplicable.
2. Improcedencia por extemporaneidad. Como segundo argumento de improcedencia se expresa que el origen de la litis lo es el Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, por tanto, el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad feneció el veinticuatro de septiembre de ese año; tan es así, que en la demanda de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se afirma que en ese decreto se dispuso transitoriamente que en un plazo de ciento ochenta días naturales siguientes a su entrada en vigor, el Congreso de la Unión debió expedir o adecuar la legislación que desarrollara e hiciera efectiva la reforma constitucional, lo que corrobora que los ordenamientos cuestionados debieron impugnarse en dos mil nueve, después de la publicación del decreto de reforma constitucional, lo que en el caso no ocurrió y, por tanto, la parte actora convalidó su contenido. En esa tesitura se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria,(14) en relación con los diversos 60 y 65,(15) porque la demanda se promovió de manera extemporánea, es decir, si bien los accionantes aducen combatir la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y las adiciones al Código Penal Federal, lo cierto es que en la especie se impugna la aplicación de los artículos transitorios del decreto de reforma constitucional.
El supuesto de improcedencia no se actualiza por las razones expuestas en el apartado que antecede; y, según se razonó en el considerando segundo de esta sentencia, las demandas se presentaron de manera oportuna. Máxime que el decreto de reforma constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil nueve no es acto combatido en las acciones de inconstitucionalidad.
3. Improcedencia por omisión legislativa. Como tercera causal de improcedencia las Cámaras que conforman el Congreso de la Unión, proponen la actualización de la prevista en el artículo 19, fracción VIII en relación con el diverso 105, fracción II de la Constitución Federal, en virtud de que no es posible impugnar omisiones legislativas en una acción de inconstitucionalidad, ya que ello no es propio del objetivo por el que se estableció ese medio de control constitucional; y, por ende, hacer procedente la acción en contra de omisiones legislativas es tanto como desnaturalizar esta figura, argumento que se apoya en el criterio P.X. de rubro: "OMISIONES LEGISLATIVAS. ES IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN SU CONTRA."(16)
Las autoridades expresan que en los conceptos de invalidez se hacen valer omisiones legislativas de carácter parcial, ya que se afirma que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 127 constitucional, es decir, los actores exigen que en el ordenamiento se incluyan distintos supuestos jurídicos, como lo es la determinación de la remuneración presidencial; la obligación de hacer efectivos los principios de equidad, proporcionalidad y adecuación, entre otros, de ahí que al plantearse una omisión de carácter legislativo es que ha lugar a sobreseer en las acciones de inconstitucionalidad.
Al respecto, el artículo 19, fracción VIII de la ley reglamentaria(17) prevé que las controversias constitucionales son improcedentes en los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de ese ordenamiento; y el diverso 105, fracción II constitucional(18) indica que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá entre otros, de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución.
Por otra parte, es necesario explicar la evolución del criterio de este Tribunal Constitucional respecto de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad en contra de omisiones legislativas.
Así, al conocer de las acciones de inconstitucionalidad 22/2001(19) y 27/2002(20) se examinaron argumentos que involucraron omisiones legislativas, pues la normativa en cuestión contenía alguna deficiencia en su regulación y, en las ejecutorias correspondientes, no se formuló consideración sobre la procedencia del medio de control constitucional en este rubro, por el contrario, se procedió al examen de ese defecto. De esto se tiene que un criterio inicial en esta Suprema Corte consistió en pronunciarse respecto de ese tipo de impugnaciones, tan es así, que del segundo de los expedientes derivó la jurisprudencia P./J. 2/2003 cuyo rubro es el siguiente: "INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. LOS ARTÍCULOS 30, FRACCIÓN III, Y 38 DE SU LEY ORGÁNICA, VIOLAN EL PRINCIPIO DE CERTEZA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PORQUE EL PRIMERO NO FIJA EL PLAZO ESPECÍFICO PARA LA DESIGNACIÓN DEL CONSEJERO PRESIDENTE SUSTITUTO DEL INSTITUTO RESPECTIVO, Y EL SEGUNDO TAMPOCO ESTABLECE EL PLAZO EN EL QUE EL DIRECTOR JURÍDICO PUEDA FUNGIR COMO SUSTITUTO DEL SECRETARIO GENERAL (DECRETO PUBLICADO EL 27 DE AGOSTO DE 2002 EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO)."(21)
Posteriormente, en sesión de siete de junio de dos mil siete, al conocer de la acción de inconstitucionalidad 26/2006(22) el Tribunal P., por mayoría de cinco votos, decidió que ese medio de control constitucional es improcedente respecto de la omisión legislativa que se adujo en contra de la Ley Federal de Telecomunicaciones y de la Ley Federal de Radio y Televisión. De ese sumario derivó la tesis P.X. que cita en su contestación de demanda la Cámara de Senadores.
Pero en sesión de dos de agosto de dos mil siete, en una nueva reflexión, por mayoría de nueve votos, este Tribunal P. resolvió la acción de inconstitucionalidad 24/2004,(23) y en ella se explicó que si bien es improcedente la acción de inconstitucionalidad en contra de una omisión absoluta, ello no aplica cuando esto es consecuencia de una regulación deficiente. Ese criterio se encuentra plasmado en la tesis que a continuación se reproduce:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS.—El Tribunal en P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción. Sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trate de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, Tomo XXX, noviembre de 2009, P./J. 5/2008, página 701, registro digital: 166041).
Esa idea de procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de omisiones legislativas ha sido reiterada en diversas acciones de inconstitucionalidad, entre otras, las identificadas con el número 118/2008(24) y la 21/2009,(25) de donde derivaron las jurisprudencias que a continuación se reproducen:
"RECUENTO DE VOTOS EN SEDES ADMINISTRATIVA Y JURISDICCIONAL. LA OMISIÓN LEGISLATIVA QUE INCUMPLE EL MANDATO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO L), CONSTITUCIONAL, ACTUALIZA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y OBLIGA AL LEGISLADOR ORDINARIO A SUBSANAR LA DEFICIENCIA DE LA LEGISLACIÓN ELECTORAL ESTATAL.—Del precepto constitucional referido deriva que las Constituciones y leyes de los Estados deben garantizar que en materia electoral se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación. Ahora bien, cuando esta adecuación no se verifica en un Código Electoral por referirse la disposición legal relativa al recuento de votos, circunscribiendo las reglas sólo a unos recuentos y no a todos, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, y en cuanto a las diferentes elecciones que se practican, debe considerarse que se incurre en una omisión legislativa acorde con la jurisprudencia P./J. 11/2006, del Tribunal en P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: ‘OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.’, debiendo clasificarse como relativa en competencia de ejercicio obligatorio. En este tenor, y conforme a la jurisprudencia P./J. 5/2008, de rubro: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS.’, se concluye que aceptándose el principio general de que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, tal criterio resulta inaplicable cuando se trata de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas, y en consecuencia deberá legislarse a la brevedad, antes de la celebración de la siguiente jornada electoral, para ajustarse al mandato constitucional.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, Tomo XXX, julio de 2009, P./J. 68/2009, página 1455, registro digital: 166839).
"OMISIÓN LEGISLATIVA. LA FALTA DE REGULACIÓN DEL LÍMITE DE SOBRERREPRESENTACIÓN DEL PARTIDO DOMINANTE EN EL CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS ES UNA OMISIÓN CLASIFICABLE COMO RELATIVA EN COMPETENCIA DE EJERCICIO OBLIGATORIO.—El principio de representación proporcional debe garantizar la pluralidad en la integración del órgano legislativo a través de un tratamiento equitativo, así como una representación de las minorías a través de un porcentaje mínimo de votación respecto de la votación total emitida para evitar la subrepresentación, y garantizar la representación real de los partidos políticos que constituyen una fuerza en el Estado, y que los votos obtenidos por éstos se vean realmente reflejados en la integración del Congreso Estatal, pero evitando que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobrerrepresentación. Así, en relación con la normativa de las entidades federativas, las Legislaturas de los Estados, a fin de cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de la integración de la Cámara de Diputados, deben observar la base sexta a que se refiere la jurisprudencia del Tribunal en P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P./J. 69/98, de rubro: ‘MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.’, consistente en regular los límites a la sobrerrepresentación, y de no observarla, incurren en una omisión legislativa clasificable como relativa en competencia de ejercicio obligatorio, acorde con la jurisprudencia P./J. 11/2006, de rubro: ‘OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.’, en razón de que el Congreso del Estado tiene el mandato constitucional de expedir el Código Electoral regulando de manera completa el principio de representación proporcional derivado del artículo 116, fracción II, en relación con el 54, de la Constitución General de la República, por lo que no puede desatender el establecimiento de un límite a la sobrerrepresentación del partido dominante en el Congreso Local.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, Tomo XXXI, febrero de 2010, P./J. 15/2010, página 2325, registro digital: 165210).
"OMISIÓN LEGISLATIVA. LA FALTA DE PREVISIÓN DE LAS SANCIONES QUE DEBAN IMPONERSE ANTE LAS FALTAS EN MATERIA ELECTORAL, ES UNA OMISIÓN CLASIFICABLE COMO RELATIVA EN COMPETENCIA DE EJERCICIO OBLIGATORIO.—Del artículo 116, fracción IV, inciso n), de la Constitución General de la República se advierte el imperativo para que en las leyes electorales estatales se determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que deban imponerse, derivado de la reforma constitucional en materia electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007. Por ello, si el Congreso del Estado de Tamaulipas no previó en el numeral 321 del Código Electoral Local las sanciones aplicables a los sujetos de responsabilidad mencionados en la fracción V de su artículo 311, por las conductas previstas en el diverso 315 del mismo ordenamiento, incurrió en omisión legislativa clasificable como relativa en competencia de ejercicio obligatorio, acorde con la jurisprudencia del Tribunal en P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P./J. 11/2006, de rubro: ‘OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.’, porque el Congreso Estatal, al emitir el Código Electoral, tiene el mandato constitucional de determinar las faltas en materia electoral, así como las sanciones que deban imponerse por aquéllas." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, Tomo XXXI, febrero de 2010, P./J. 16/2010, página 2324, registro digital: 165211).
De la lectura a las tesis que anteceden se advierte la referencia a la diversa jurisprudencia P./J. 11/2006 que describe los tipos de omisión legislativa que pueden surgir; así, esa jurisprudencia explica lo siguiente:"OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.—En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y de omisiones -absolutas y relativas-, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) R. en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, T.X., febrero de 2006, P./J. 11/2006, página 1527, registro digital: 175872).
Esta última tesis derivó de la controversia constitucional 14/2005(26) y de ella resulta ilustrativo reproducir los siguientes razonamientos:
"...
"Ahora bien, en relación a los órganos legislativos del Estado, únicos a los que deberemos referirnos para la resolución de este asunto, las facultades o competencias de ejercicio potestativo son aquellas en las que los (sic) dichos órganos, pueden decidir si las ejercen o no, y en qué momento lo harán. La competencia, en sentido estricto, no implica una obligación: es simplemente la posibilidad establecida en el ordenamiento jurídico de crear, modificar o suprimir normas generales. Es decir, en este tipo de competencias, los órganos legislativos cuentan con la potestad de decidir si las ejercerán o no y en qué momento las llevarán a cabo, sin que estén obligadas a ejercerlas. Por tanto, el órgano legislativo tiene la potestad de decidir, libremente, si crea o no determinada norma jurídica y en que momento lo hará.
"Por otro lado, las facultades o competencias de ejercicio obligatorio son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de realizarlas por parte de los órganos legislativos a los que se les han otorgado, con la finalidad de lograr un correcto y eficaz desarrollo de sus funciones, de ahí que en caso de que no se realicen el incumplimiento trae aparejada una sanción. En este tipo de competencias, el órgano legislativo no tiene la opción de decidir si crea o expide una norma general determinada, sino que existe un mandato o una obligación a su cargo de expedir determinada ley.
"Esta obligación (mandato) de ejercicio de la facultad para la expedición de leyes, puede encontrarse de manera expresa o implícita en las normas constitucionales, así sea en su texto mismo o en su derecho transitorio. Respecto de esto último, ello es así en tanto que las normas transitorias cumplen con la función de establecer las obligaciones, parámetros y tiempos para la adecuación de los cambios normativos establecidos por el órgano de reforma constitucional.
"Atendiendo a esta clasificación (competencias o facultades de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo), es necesario considerar las posibilidades de no ejercicio de las mismas, lo cual se traduce en omisiones. Claramente existen solamente dos opciones en relación con el no ejercicio de las competencias concedidas a los órganos legislativos: por un lado, se puede dar una omisión absoluta por parte del órgano legislativo del Estado, en donde éste simplemente no ha ejercido su competencia de crear leyes en ningún sentido, ni ha externado normativamente ninguna voluntad para hacerlo, de ahí que la misma siga siendo puramente potencial; por otro lado, el órgano legislativo puede haber ejercido su competencia, pero de manera parcial o simplemente no realizándola de manera completa e integral, impidiendo así el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. En este último caso nos encontramos frente a omisiones relativas en cuanto al ejercicio de la competencia establecida constitucionalmente.
"Podemos combinar los dos tipos de competencias que han quedado precisadas –de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo–, y los tipos de omisiones –absolutas y relativas– que pueden presentarse en el desarrollo de las facultades otorgadas a los órganos legislativos del Estado, por lo que tendremos como resultado el siguiente cuadro:
Ver cuadro
"De lo anterior se aprecia que tratándose de omisiones legislativas respecto de las competencias de ejercicio obligatorio o potestativo, éstas se pueden clasificar de la siguiente manera:
"1. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio obligatorio;
"2. Omisiones relativas en competencias de ejercicio obligatorio;
"3. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio potestativo;
"4. Omisiones relativas en competencias de ejercicio potestativo.
"Así, tendremos una omisión legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste tenga una obligación o mandato relativo a la expedición de una ley determinada, y no la haya expedido.
"Por otro lado, estaremos en presencia de una omisión legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste la emita teniendo la obligación o un mandato relativo a la expedición de cierta ley, pero lo haga de manera incompleta o deficiente.
"Por omisiones legislativas absolutas en competencias de ejercicio potestativo, podemos comprender aquellas en las que el órgano legislativo decide no actuar, debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga.
"En el caso de las omisiones legislativas relativas en competencias de ejercicio potestativo, estaremos ante ellas cuando el órgano legislativo decida hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley, lo haga de manera incompleta o deficiente. ..."
De acuerdo con esas consideraciones el Tribunal P. distinguió cuatro tipos de omisiones legislativas, así como explicó su contenido, de la siguiente manera:
1. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, entendida como aquella a cargo del órgano legislativo, cuando éste tenga una obligación o mandato relativo a la expedición de una ley determinada, y no la haya expedido;
2. Omisiones relativas en competencias de ejercicio obligatorio, es decir, aquella a cargo del órgano legislativo, cuando éste la emita teniendo la obligación o un mandato relativo a la expedición de cierta ley, pero lo haga de manera incompleta o deficiente;
3. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio potestativo, a saber, la que comprende aquellas en las que el órgano legislativo decide no actuar, debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y,
4. Omisiones relativas en competencias de ejercicio potestativo, que se actualiza cuando el órgano legislativo decida hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley, lo haga de manera incompleta o deficiente.
Cabe señalar que el criterio sobre la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de omisiones legislativas no ha sufrido modificación alguna, por tanto, sigue siendo aplicable, pues impera el principio de dar cumplimiento completo y eficaz de todo mandato constitucional.
En ese contexto, debe decirse que no asiste la razón a la Cámara de Senadores en cuanto argumenta que el medio de control constitucional que nos ocupa es improcedente porque contiene conceptos de invalidez en los que se denuncian omisiones legislativas.
En efecto, es verdad que en su momento este Tribunal P. estableció criterio en el sentido de que del análisis de la fracción II, del artículo 105 constitucional, no se advierte que la acción de inconstitucionalidad proceda contra la omisión legislativa de ajustar los ordenamientos legales ordinarios a las prescripciones de dicha Constitución, sino que tal medio de control sólo procede contra normas generales que hayan sido promulgadas y publicadas en el correspondiente medio oficial, y que se trata de una acción de nulidad y no de condena a los cuerpos legislativos del Estado Mexicano para producir leyes.
Sin embargo, como ha quedado acreditado, ese razonamiento se entiende superado, pues indudablemente existen precedentes en los que se ha subrayado que la acción de inconstitucionalidad sí procede contra omisiones legislativas, cuando se trata de omisiones relativas en competencia de ejercicio obligatorio, esto es, cuando la legislación se emite teniendo la obligación o mandato constitucional de expedirla, pero esto se hizo de manera incompleta o deficiente; y es precisamente este alegato el que se introduce en las demandas, esto es, que la Ley Federal de Remuneraciones, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Federal, tiene deficiencias legislativas que no hacen eficaz la regulación ordenada por el Poder Reformador.
En consecuencia, como se apuntó, no se actualiza la causal de improcedencia que se hace valer; máxime que el criterio que rige ha sido reiterado en distintas acciones de inconstitucionalidad sobre todo de carácter electoral.
Asimismo, se desestiman todas aquellas manifestaciones que se introducen en los oficios que contienen los informes rendidos por las Cámaras, en los cuales, al pretender aducir causales de improcedencia, en realidad plantean argumentos sobre el fondo de la litis constitucional, los cuales no pueden calificarse como alegatos de improcedencia, pues en realidad involucran el estudio del problema denunciado.
Lo antedicho encuentra sustento en la tesis P./J. 36/2004 que enseguida se trasunta:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.—La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una acción de inconstitucionalidad se hace valer una causal que involucra una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse y, de no operar otro motivo de improcedencia estudiar los conceptos de invalidez.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, T.X., junio de 2004, P./J. 36/2004, página 865, registro digital: 181395).
4. Improcedencia por cesación de efectos. Por oficio presentado el dieciséis de abril de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados exhibió el Diario Oficial de la Federación de doce de abril de dos mil diecinueve que contiene el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del Código Penal Federal y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como expresa que debe sobreseerse en las acciones de inconstitucionalidad pues por virtud de ese decreto, han cesado en sus efectos las normas generales impugnadas, por lo que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria.(27)
Al respecto, en las demandas correspondientes, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y Senadores Integrantes de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión promovieron acción de inconstitucionalidad en contra del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho; respecto de esos ordenamientos se expresaron conceptos de invalidez que se pueden clasificar de la siguiente forma:
i. Violaciones cometidas en el procedimiento legislativo;
ii. Impugnación de la ley federal en lo general, como sistema, por omisiones legislativas relativas; e,
iii. Impugnación concreta de los artículos 5, 6 (en lo general), fracción II, inciso a) y penúltimo párrafo; 7, 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos; y 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal; así como primero y segundo transitorios de ese decreto.
En el decreto de doce de abril de dos mil diecinueve, se reformaron y adicionaron las disposiciones siguientes de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos:
Reformados: 1, primer párrafo; 2, primer párrafo; 3, segundo párrafo y fracciones III, V y VII; 5, primer párrafo; 6, fracciones I, IV, inciso a) y segundo párrafo; 7, fracción I, inciso b) y III, incisos h) a m); 8; 10, primer y segundo párrafos; 11; 12, párrafos primero y segundo; 13, párrafo primero; 15; 16, y 17, párrafos primero y actual tercero.
Adicionados: 1, con un segundo párrafo; 2, con un segundo párrafo; 3, con una fracción VIII; 6, con un párrafo segundo al inciso a) de la fracción IV; 7, con los incisos n) a v) y un segundo párrafo a la fracción III, un último párrafo; un artículo 7 Bis; 10, con un tercer párrafo; 17, con un tercer y cuarto párrafos, recorriéndose el actual tercero para pasar a ser quinto.
Respecto del Código Penal Federal se reformó lo siguiente: la denominación del título décimo del libro segundo; el numeral del artículo 217 Bis correspondiente al capítulo V Bis, para pasar a ser 217 Ter, del mismo capítulo, y sus fracciones I y II; así como el numeral del artículo 217 Ter del capítulo V Bis, para pasar a ser 217 Q., y sus fracciones I, II, III y IV.
Ahora bien, para el examen de la incidencia de dicho decreto en las impugnaciones de las acciones de inconstitucionalidad, es pertinente hacer referencia al criterio sustentado por este Tribunal P. derivado fundamentalmente, de la acción de inconstitucionalidad 28/2015,(28) reiterado en subsecuentes precedentes,(29) y que se refiere a la existencia de un nuevo acto legislativo que provoque el sobreseimiento por cesación de efectos de la norma general impugnada.
En el precedente se enfatizó la necesidad de precisar los lineamientos mínimos requeridos para considerar cuándo se está en presencia de un nuevo acto legislativo. Para ello, partió de la jurisprudencia P./J. 8/2004(30) que de manera general precisa cuándo se actualiza la causa de improcedencia por cesación de efectos en expedientes como el que nos ocupa, así como explicó la evolución del criterio.
Sobre esa base se razonó que, para que se pueda hablar de un acto de esa naturaleza para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad, deben reunirse al menos los siguientes dos aspectos:
a) Que se haya llevado a cabo un procedimiento legislativo (criterio formal); y,
b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material.
El primer enunciado involucra el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación. Siendo relevante para las acciones de inconstitucionalidad la publicación de la norma general, puesto que a partir de este momento podrá ejercitarse la acción por los entes legitimados.
El segundo aspecto consiste en que la modificación sea sustantiva o material, esto es, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto; por tanto, una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.
En relación con este último aspecto se explicó que una modificación de este tipo no se daría por ejemplo, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado. Tampoco cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron adheridas; y que tampoco basta con la sola publicación de la norma para que se considere un nuevo acto legislativo, ni que se reproduzca íntegramente la norma general, sino que la modificación debe impactar el alcance de ésta con elementos novedosos que la hagan distinta a la que se encontraba regulada; es decir, debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.
Se subrayó que: "El ajuste de la norma general debe producir un efecto normativo distinto, en dicho sistema, aunque sea tenue".
Por tanto, no cualquier modificación puede provocar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino que, concluidas las etapas del procedimiento legislativo, éste indefectiblemente debe producir un impacto jurídico; lo que da lugar a determinar que también quedarían excluidas aquéllas modificaciones de tipo metodológico propias de la técnica legislativa, en las que por cuestiones formales es necesario ajustar la ubicación de los textos o la denominación de ciertos entes, dependencias y organismos.
De igual forma en el precedente se enfatizó que con el criterio se logra que el Tribunal Constitucional se ocupe de controlar o verificar cambios normativos reales, esto es, materiales o verdaderos y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa, es decir, cambios que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto, que deriva precisamente del producto del Poder Legislativo.
Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia de este Tribunal P., identificada con el número P./J. 25/2016 (10a.), que a continuación se reproduce:"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.—Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.". («publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas y en la» Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, P., jurisprudencia, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, P./J. 25/2016 (10a.), página 65, registro digital: 2012802).
También es importante tomar en cuenta que de la lectura a los conceptos de invalidez resumidos en el resultando tercero de esta sentencia se advierte, como ya se apuntó, que existen dos impugnaciones de carácter general formuladas en contra del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, a saber, las correspondientes a las violaciones cometidas en el procedimiento legislativo y omisiones legislativas consistentes en que esa ley: a. No contiene los lineamientos que permitan modular objetivamente la determinación de la remuneración del presidente de la República; b. No fija los alcances de lo que se entiende por remuneración adecuada, irrenunciable y proporcional, en relación con las excepciones que prevé la fracción III del artículo 127 constitucional, por cuanto alude al trabajo técnico calificado o por especialización en su función; y, c. No comprende la regulación particular que requieren las remuneraciones de los juzgadores pertenecientes al Poder Judicial de la Federación, Poderes Judiciales Locales y de órganos constitucionales autónomos.
Ahora bien, a continuación se examinarán las reformas y adiciones de los artículos contenidos en el decreto de doce de abril de dos mil diecinueve, para así verificar si éstos contienen modificaciones sustantivas o materiales que transformen la influencia, el contenido o el alcance de las disposiciones en cuestión, que den lugar a un sobreseimiento por cesación de efectos.
El pronunciamiento respectivo se hará para cada uno de los preceptos; así, en la primera columna se reproducen los artículos del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho; y, en la segunda, el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del Código Penal Federal y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicado en el Diario Oficial de la Federación de doce de abril de dos mil diecinueve.
En este apartado es necesario insistir en la importancia de examinar la totalidad de preceptos reformados y adicionados, con independencia de si fueron o no combatidos, ya que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no sólo fue cuestionada en hipótesis concretas, sino también como sistema, en virtud de que en los conceptos de invalidez se combatió el procedimiento legislativo, así como se denunciaron distintas omisiones legislativas relativas.
Ver artículo 1
En el artículo 1 se modificó la redacción del primer párrafo para referirse en forma sucinta a los servidores públicos o sujetos a los que obliga la ley federal; y, en el párrafo agregado se prevé que la interpretación del ordenamiento para efectos administrativos, está a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
Ver artículo 2
El artículo 2 en la redacción vigente con motivo del decreto de doce de abril de dos mil diecinueve, define lo que se considera "servidor público" conforme a lo dispuesto en el artículo 108 de la Constitución Federal; así como que no se cubrirán con cargo a recursos federales remuneraciones a personas distintas, salvo los casos previstos en la ley o en el presupuesto de egresos de la Federación; así como se suprimieron las ocho fracciones que mencionaban a los Poderes Legislativo y Judicial; tribunales administrativos; Procuraduría General de la República y otros.
Ver artículo 3
El artículo 3 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos prevé en su redacción original que todo servidor público debe recibir una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que es proporcional a sus responsabilidades; que no podrá cubrirse ninguna remuneración mediante el ejercicio de partidas cuyo objeto sea diferente en el presupuesto correspondiente; y que en todo caso, la remuneración se sujeta a los principios rectores siguientes: anualidad; reconocimiento del desempeño; equidad; fiscalización; igualdad; legalidad; transparencia y rendición de cuentas, incluyendo qué se entiende por cada uno de ellos.
En el decreto de doce de abril de dos mil diecinueve, se modificó el segundo párrafo para suprimir la oración: "... salvo el caso de que las transferencias se encuentren autorizadas en el propio presupuesto o en la ley aplicable"; y se introdujo como principios rectores el de proporcionalidad y no discriminación; así como se agregó al de igualdad la palabra "laboral"; y en la fracción VII de transparencia y rendición de cuentas se cambió el tiempo del verbo estar de "está" a "estará".
Ver artículo 5
Sobre el artículo 5 tanto el texto original como el vigente, prevé básicamente, la obligación de los servidores públicos de reportar cualquier pago que no les corresponda, situación que deberán reportar dentro de los siguientes treinta días naturales. Las modificaciones consisten en que ese reporte anteriormente se hacía al superior jerárquico y ahora deberá hacerse a la unidad administrativa responsable de efectuar el pago de las remuneraciones; se agregó a la frase "pago en demasía" la de "o por un concepto de remuneración que no les" corresponda según las disposiciones vigentes (esto último igual que el texto anterior). Y como hipótesis novedosa se tiene la relativa a que la unidad administrativa responsable deberá dar vista al órgano interno de control que corresponde a su adscripción.
Ver artículo 6
En relación con el artículo 6 se modificó la fracción I en el tiempo del verbo "recibir", es decir, el texto original señalaba: "I. Ningún servidor público recibe una remuneración ...", para establecer en el texto vigente: "I. Ningún servidor público obligado por la presente ley recibirá una remuneración ..."
Asimismo, contiene variación la fracción IV, inciso a), esto es, al apartado relativo a la "solicitud de compatibilidad" y el "dictamen de compatibilidad", para lo cual nuevamente se llevó a cabo un cambio en el tiempo del verbo "manifestar", ya que el texto anterior consignaba: "a) Toda persona, previo a su contratación en un ente público, manifiesta por escrito y bajo ..."; y, ahora, señala: "a) Toda persona, previo a su contratación en un ente público, manifiestará por escrito y bajo ...".
En el mismo inciso se alteró la redacción para eliminar la referencia a remuneraciones con cargo a recursos federales, estatales, del Distrito Federal o municipales, para simplemente indicar que si el servidor público recibe remuneración de otro ente público formulará solicitud de compatibilidad en la que señalará la función, empleo, cargo o comisión que pretende le sea conferido. Así como se agregó un segundo párrafo que establece que la solicitud de compatibilidad observará las determinaciones generales de la Secretaría de la Función Pública, conforme lo dispuesto por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Y en el penúltimo párrafo se sustituyó la oración "... información a que se refiere este artículo ...", por "... información requerida para obtener ...".
Del comparativo que antecede se acredita que los cambios obedecieron básicamente a tiempos verbales, circunstancia que prueba que no se le da a la norma un efecto distinto al que ya tenía.
Por lo que hace a la solicitud de compatibilidad y el dictamen de compatibilidad estas figuras siguen rigiendo en los mismos términos que el texto modificado, es decir, subsiste la obligación del servidor público de manifestar que no recibe remuneración adicional y de ser así, se utiliza la solicitud de compatibilidad, lo que sigue siendo objeto de dictamen del mismo nombre, con la diferencia que no se detalla.
Ver artículo 7
Por lo que hace al artículo 7 los cambios consistieron principalmente, en que a la fracción III se introdujo un inciso h) que alude a tribunales administrativos de la Federación; el inciso i) modificó la denominación del Instituto Nacional Electoral, pues el texto anterior decía Instituto Federal Electoral; se adicionaron once incisos para incluir a la Comisión Federal de Competencia Económica; al Instituto Federal de Telecomunicaciones; al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación; a la Comisión Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; a la Fiscalía General de la República; a los organismos de la administración pública paraestatal; a las instituciones de educación superior de la Federación, de carácter autónomo; a las empresas productivas del Estado; y a los órganos reguladores coordinados en materia energética. Así como se agregó un párrafo en esa fracción que especifica que la remuneración de los servidores públicos pertenecientes a esas instancias de gobierno, sin perjuicio de la naturaleza y atribuciones que les correspondan, a falta de superior jerárquico, se considerará como equivalente al presidente de la República. Y un segundo párrafo a la fracción IV que indica que en la definición de las remuneraciones se implementará una política de perspectiva de género, igualdad y no discriminación, a fin de que en igualdad de condiciones los sueldos sean los mismos entre mujeres y hombres.
Ver artículo 7 Bis
El decreto de dos de abril de dos mil diecinueve incorporó el artículo 7 Bis que ordena:
• Que el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados será responsable de emitir una opinión anual sobre los montos mínimos y máximos de las remuneraciones de los servidores públicos, y sobre los trabajos técnicos calificados o por especialización en su función a que se refiere el artículo 127 constitucional;
• Que para la elaboración de esa opinión, el centro solicitará y tomará en cuenta las consideraciones y propuestas que elaboren por lo menos tres instituciones académicas de educación superior a nivel nacional o centros de investigación nacionales de reconocido prestigio; y,
• La opinión será remitida a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, cinco días después de que la Cámara de Diputados haya recibido del Ejecutivo Federal la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación.
Ver artículo 8
El artículo 8 en la redacción vigente contiene la modificación del tiempo del verbo "deber", pues el primer párrafo del texto anterior establecía: "... deben incluir dentro de sus proyectos ...", para ahora prever: "... deberán incluir dentro de sus proyectos ...". Asimismo sigue regulando con una redacción distinta, la obligación de que en los proyectos de presupuestos se incluyan los tabuladores de las remuneraciones, incorporando el texto reformado que los manuales se apegarán estrictamente al presupuesto de egresos de la Federación; así como se suprimió el tercer párrafo con sus tres incisos y el último párrafo de la redacción original, que describía las percepciones ordinarias, las extraordinarias y las contribuciones a cargo de los servidores públicos; y que los entes públicos federales que no erogan recursos del presupuesto de egresos de la Federación observarán las reglas que contiene la disposición en la elaboración de sus presupuestos.
Ver artículo 10
La disposición 10 encabeza el capítulo IV "De las percepciones por retiro y otras prestaciones", y prevé como hipótesis toral, que no se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones, haberes de retiro sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo; así como que el presupuesto de egresos de la Federación deberá establecer esos conceptos, regla que se encuentra tanto en la redacción original como en la vigente. En este sentido, los cambios operados fueron para agregar además de esos conceptos de jubilaciones, pensiones, haberes de retiro, la de "pagos de semejante naturaleza por servicios prestados en el desempeño de la función pública"; y, en el tema de presupuesto, después de referirse a esos términos, se agregó la frase "distintas a las contenidas en las leyes de seguridad social". Asimismo, se incorporó un párrafo que prevé que las jubilaciones, pensiones, compensaciones como haberes y demás prestaciones por retiro, deberán ser reportadas en el Informe sobre la situación económica de las finanzas públicas y la deuda pública, así como en la cuenta pública.
Ver artículo 11
Por lo que hace al artículo 11, se tiene que el decreto de doce de abril de dos mil diecinueve, suprimió el primer párrafo de la redacción original que establecía: "Únicamente podrán concederse y cubrirse pagos por servicios prestados en el desempeño de la función pública, tales como pensiones, jubilaciones, compensaciones o cualquiera otra de semejante naturaleza, cuando tales prestaciones se encuentren expresamente asignadas por una ley o decreto legislativo o cuando estén señaladas en contrato colectivo o condiciones generales de trabajo.".
Ver artículo 12
El artículo 12 en su anterior redacción y en la vigente regula los créditos y préstamos en el sentido de que sólo podrán concederse cuando una ley o decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo lo permiten; que los recursos respectivos se deben informar en la cuenta pública; que esos conceptos no se hacen extensivos a servidores públicos que ocupen puestos de los niveles de enlace, mando medio o superior o sus equivalentes a los de la administración pública federal; son éstas las hipótesis centrales.
Los cambios aplicados fueron para suprimir el concepto de "anticipos de remuneraciones" y para sustituir la palabra "permitan" por "permiten"; así como para agregar en el segundo párrafo la oración: "... salvo en los casos en que así lo dispone expresamente la legislación de seguridad social y laboral aplicable".
Ver artículo 13
Los artículos 13, 15, 16 y 17 forman parte del capítulo V "Del control, las responsabilidades y las sanciones" y las modificaciones operadas consisten principalmente, en agregar en el primer párrafo del artículo 13 la referencia a la Ley General de Responsabilidades Administrativas; en el 15, por lo que hace a la Auditoría Superior de la Federación, especificar que sus atribuciones corresponden a las que le confiere la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, para subrayar la competencia para investigar y sustanciar el procedimiento por faltas administrativas graves; por lo que hace a las no graves, el legislador le facultó para dar cuenta de ello a los órganos internos de control; y tratándose de la probable comisión de delitos denunciar ante el Ministerio Público competente.
Modificación similar existe en el artículo 16 que incorporó la facultad a la que alude, a lo ordenado en la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Por lo que toca al artículo 17, sustituyó el término "salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal" por el de "valor de la unidad de medida y actualización"; así como precisa que la omisión de reportar un pago de remuneración en demasía o por un concepto que no corresponda según las disposiciones vigentes, constituye una falta administrativa grave para efectos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; así como que cuando la falta se produce de manera culposa o negligente, no hay reincidencia y el monto del pago indebido mensual no excede de cien veces el valor diario de la unidad de medida y actualización la falta administrativa es considerada no grave.
De acuerdo con lo narrado, este Tribunal Constitucional decide que no ha lugar a sobreseer en las acciones de inconstitucionalidad respecto del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho, en virtud de que las demandas correspondientes contienen dos argumentos que por su magnitud obligan a su examen.
En efecto, en este apartado se resaltó que en las acciones de inconstitucionalidad los promoventes plantearon en los conceptos de invalidez, violaciones cometidas en el procedimiento legislativo que culminó con la emisión del decreto cuestionado, así como distintas omisiones legislativas de carácter relativo, argumentaciones que no se refieren a preceptos en lo particular o a hipótesis normativas concretas, por tanto, ese tipo de reclamos hace procedente el medio de control constitucional en contra del decreto en lo general, sin que haya la necesidad de examinar cambios formales o cambios sustantivos.
Por tanto, en atención a esos cuestionamientos no puede sobreseerse en las acciones, así como prevalece el criterio consistente en que debe privilegiarse el estudio de fondo, lo que encuentra su apoyo en la tesis P./J. 36/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESISTIMARSE.", cuyo texto se reproduce en la foja ciento sesenta y cinco de esta sentencia.La conclusión que ahora se sustenta no implica modificación al criterio derivado de la acción de inconstitucionalidad 28/2015, ya referida, por la esencia o características de lo argumentado en los conceptos de invalidez referidos, que atañen al decreto en lo general, lo que exige a este Tribunal Constitucional realizar el estudio correspondiente; máxime que la fracción VI del artículo 127 constitucional establece que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido de ese precepto y de las disposiciones constitucionales relativas, esto es, se trata de una reserva clara de ley, un mandato específico al legislador de desarrollar en una ley reglamentaria lo dispuesto no sólo en el artículo 127, sino también lo previsto en los diversos 1o., 94, 101 y 123 de la propia Constitución y que según se alega, no fue respetado por el legislador, argumentación que demanda el estudio del decreto en cuestión, por lo que no resulta aplicable para este tipo de reclamos la doctrina que rige y que ha quedado detallada.
En consecuencia, como en las acciones de inconstitucionalidad se hacen valer vicios generales globales, esto es, impugnaciones genéricas, es que subsiste el análisis de fondo que se solicita; aunado al hecho de que es indiscutible que el decreto de doce de abril de dos mil diecinueve no abrogó el ordenamiento publicado el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, por lo que subsiste la obligación de analizar las violaciones al procedimiento que antecedieron a la ley reclamada, así como se deben verificar las deficiencias legislativas alegadas.
En cambio, ha lugar a sobreseer por cesación de efectos respecto de los artículos 1, 2, 3, párrafo segundo, fracciones III, V y VII, 5, 6, fracciones I y IV, inciso a), y párrafo penúltimo, 7, fracciones I, inciso b), y III, 8, 10, 11, 12, párrafos primero y segundo, 13, 15, 16 y 17 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho, ya que de los cuadros que anteceden se acredita la existencia de modificaciones en las hipótesis normativas que contienen. Sin que sea óbice incluir el artículo 14 ya que va ligado a aquel que le antecede, de donde se entiende que forman parte de un subsistema.
Por lo que hace al Código Penal Federal, se tiene lo siguiente:
Ver artículo 217 Bis
La reforma a los artículos 217 Bis, 217 Ter y 217 Q. consiste en que el primero de ellos pasó a ser 217 Ter y el anterior 217 Ter es ahora 217 Q..
Asimismo, en el ahora 217 Ter se sustituyó el término "Ley" por el de "Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos"; y, en el segundo, se introdujo la palabra "indebidamente", así como la frase "el valor diario de la unidad de medida y actualización" para sustituir la diversa oración: "... u obtenido en contravención de las disposiciones de esta ley" y la que expresa: "... el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal ...". Así como se modificaron los montos del beneficio indebidamente otorgado.
Al respecto, se debe tener presente que el artículo 45, segundo párrafo de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que la declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de la materia.(31)
En relación con esa disposición resulta aplicable la tesis que a continuación se reproduce:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS, CUANDO SE IMPUGNA UNA NORMA DE NATURALEZA PENAL QUE POSTERIORMENTE SE REFORMA, MODIFICA, DEROGA O ABROGA.—Conforme al criterio del Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenido en las tesis de jurisprudencia P./J. 8/2004 y P./J. 24/2005, la acción de inconstitucionalidad es improcedente cuando hayan cesado los efectos de la norma impugnada, supuesto que se actualiza cuando ésta se reforma, modifica, deroga o abroga y que provoca la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el 65, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicho criterio es inaplicable cuando la norma impugnada es de naturaleza penal, ya que, acorde con los artículos 105, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal y 45 de la ley citada, la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede dar efectos retroactivos a la declaración de invalidez que emita en relación con la impugnación de normas legales de esa naturaleza, los cuales tendrán eficacia desde la entrada en vigor de la legislación declarada inconstitucional y bajo la estricta condición de que la expulsión de la norma tienda a beneficiar, y nunca a perjudicar, a todos los individuos directamente implicados en los procesos penales respectivos. Además, debe tenerse presente que uno de los principios que rigen en la materia penal obliga a aplicar la ley vigente al momento en que se cometió el delito, lo que implica que aun cuando una norma impugnada se haya reformado, modificado, derogado o abrogado, sigue surtiendo efectos respecto de los casos en los que el delito se hubiera cometido bajo su vigencia. Por ello, cuando en una acción de inconstitucionalidad se impugne una norma penal que posteriormente se modifica, reforma, abroga o deroga, este Alto Tribunal deberá analizarla en sus términos y bajo los conceptos de invalidez hechos valer, ya que una potencial declaratoria de inconstitucionalidad puede llegar a tener impacto en los procesos en los que dicha norma haya sido aplicada durante su vigencia.". («publicada en el Semanario Judicial de la Federación el viernes 14 de marzo de 2014 a las 9:53 horas y en la» Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, P., Décima Época, tesis aislada, Libro 4, Tomo I, marzo de 2014, P. IV/2014 (10a.), página 227, registro digital: 2005882).
Vinculado con lo anterior, es pertinente agregar que en la acción de inconstitucionalidad 54/2012(32) este Tribunal P. sostuvo que si bien el criterio general consiste en que la acción de inconstitucionalidad es improcedente cuando hayan cesado los efectos de la norma impugnada y, esto se actualiza cuando dicha norma es reformada, modificada, derogada o abrogada, en el caso analizado, no se actualizaba el supuesto de improcedencia, porque de conformidad con el penúltimo párrafo del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, el artículo 45 de la ley reglamentaria, se pueden dar efectos retroactivos a las sentencias de invalidez que se dicte en relación con la impugnación de normas legales de naturaleza penal, los cuales tendrán eficacia desde la entrada en vigor de la legislación declarada inconstitucional y bajo la estricta condición de que la expulsión de la norma tienda a beneficiar (y nunca a perjudicar) a todos y cada uno de los individuos directamente implicados en los procesos penales respectivos. En consecuencia, se estableció, esencialmente, que:
a) Si bien la regla general es que la declaratoria de invalidez que formula la Suprema Corte de Justicia de la Nación no libera al destinatario de las consecuencias que hayan podido o puedan derivar de su observancia durante su vigencia, también lo es que, en materia penal, el efecto derogatorio de dicha declaración de invalidez puede retrotraerse al pasado, prevaleciendo los principios generales y disposiciones legales de esa materia.
b) Uno de los principios que rigen en la materia penal obliga a la aplicación de la ley vigente al momento en que se cometió el delito, lo que implica que aun cuando una norma impugnada puede estar reformada, modificada, derogada o abrogada, lo cierto es que sigue surtiendo efectos respecto de aquellos casos en los que el delito se cometió bajo su vigencia.
c) Como la norma reformada, modificada, derogada o abrogada aún puede producir efectos jurídicos concretos, no se actualiza el supuesto de improcedencia por cesación de efectos, por lo que la Suprema Corte debe pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas, a fin de hacer prevalecer la supremacía constitucional y los principios generales y disposiciones legales que rigen en la materia penal.
Con base en lo antedicho, debe decirse que si bien la reforma operada contiene cambios trascendentes, también lo es que al tratarse de disposiciones de carácter penal, no ha lugar a sobreseer en las acciones de inconstitucionalidad porque de acuerdo con los artículos 105, penúltimo párrafo de la Constitución y 45 de la ley reglamentaria, esta Suprema Corte puede dar efectos retroactivos a la declaración de invalidez que emita en relación con la impugnación de normas legales de esa naturaleza, los cuales tendrán eficacia desde la entrada en vigor de la legislación declarada inconstitucional y bajo la estricta condición de que la expulsión de la norma tienda a beneficiar y nunca a perjudicar a todos los individuos directamente implicados en los proceso penales respectivos.
De acuerdo con lo razonado en este considerando, no ha lugar a sobreseer respecto del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho; ni por lo que toca a los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal y los diversos primero y segundo transitorios del decreto.
Lo razonado en este considerando permite el examen de los conceptos de invalidez, en los siguientes términos.
SEXTO.—Violación al procedimiento legislativo. En relación con los conceptos de invalidez hechos valer por los senadores de la República y por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en los cuales denunciaron violaciones cometidas en el procedimiento legislativo que culminó con el decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal; debe decirse que el Tribunal P. en la sesión de dieciséis de mayo de dos mil diecinueve, desestimó la acción de inconstitucionalidad por lo que toca a ese problema jurídico.
Sobre el particular, los artículos 105, fracción II, último párrafo de la Constitución Federal y 72, primer párrafo de la ley de la materia, prevén lo siguiente:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"...
"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos."
"Artículo 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal P. desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto."
En el caso, la consulta propuso declarar fundados los conceptos de invalidez porque el decreto combatido es producto de un procedimiento legislativo que no respetó lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Federal, ni las disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados, lo que trascendió de manera fundamental a los ordenamientos respectivos por lo siguiente:
• Porque no se discutió de manera sucesiva el proyecto de ley en términos del primer párrafo del artículo 72 de la Constitución Federal;
• Porque la minuta con proyecto de decreto no fue dictaminada dentro del periodo ordinario de sesiones en que fue presentada, como lo exige el numeral 2 del artículo 184 del reglamento, ni tampoco, ante la falta de dictamen se presentó en sus términos ante el P. para su discusión y votación;
• Porque el Reglamento de la Cámara de Diputados en varios preceptos prevé que: "No podrá haber más de una prórroga"; y, en el caso, fueron tres las prórrogas, en cuyos plazos respectivos no se emitió dictamen alguno; y,
• Porque la inobservancia a lo dispuesto en la Constitución Federal y el Reglamento de la Cámara de Diputados provocó la emisión de un ordenamiento que no guarda congruencia con el marco constitucional y legal que ahora rige.
Sin embargo, en la sesión pública aludida votaron en contra de esa conclusión los Ministros J.L.G.A.C., Y.E.M., N.L.P.H., J.L.P. y presidente A.Z.L. de L.; y en el sentido de declarar fundados los conceptos de invalidez los Ministros A.G.O.M., J.F.F.G.S., L.M.A.M., J.M.P.R., E.M.M.I. y A.P.D..
En consecuencia, no se obtuvo la votación calificada a que se ha hecho referencia, de ahí que lo procedente es desestimar la acción de inconstitucionalidad respecto de este problema jurídico, en virtud de que no se obtuvieron cuando menos los ocho votos que exigen las disposiciones constitucional y legal transcritas, para que se declare la invalidez del decreto combatido.
Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia P./J. 10/99 cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES SOBRE DISPOSICIONES GENERALES. SE REQUIERE EL VOTO DE OCHO O MÁS DE LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE, PARA DECLARAR SU INVALIDEZ.—De conformidad con el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, actuando en P., tiene atribuciones para declarar la invalidez de disposiciones generales, siempre que se alcance, por lo menos, una mayoría de ocho votos; de no alcanzarse esa mayoría calificada, se declarará desestimada la controversia.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, T.I., abril de 1999, P./J. 10/99, página 284, registro digital: (sic) 194294).
De igual forma se invoca la jurisprudencia P./J. 15/2002 que se reproduce a continuación:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EN EL CASO DE UNA RESOLUCIÓN MAYORITARIA EN EL SENTIDO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA, QUE NO SEA APROBADA POR LA MAYORÍA CALIFICADA DE CUANDO MENOS OCHO VOTOS EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LA DECLARATORIA DE QUE SE DESESTIMA LA ACCIÓN Y SE ORDENA EL ARCHIVO DEL ASUNTO DEBE HACERSE EN UN PUNTO RESOLUTIVO.—Del análisis sistemático de los artículos 59 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con los numerales 41, 43, 44, 45 y 72 de la propia ley, se desprende que al presentarse en una acción de inconstitucionalidad la hipótesis de una resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada y que no haya sido aprobada por cuando menos ocho votos de los Ministros (mayoría exigida para invalidar la norma), debe hacerse la declaración plenaria de la desestimación de la acción y ordenar el archivo del asunto, en un punto resolutivo de la sentencia, y además en este supuesto, de acuerdo al sistema judicial, si bien no existirá pronunciamiento sobre el tema de inconstitucionalidad, sí podrán redactarse votos por los Ministros de la mayoría no calificada y por los de la minoría, en los que den los argumentos que respaldaron su opinión.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, Tomo XV, febrero de 2002, P./J. 15/2002, página 419, registro digital: 187882).
SÉPTIMO.—Omisiones legislativas relativas. Por lo que hace a las omisiones legislativas planteadas en las acciones de inconstitucionalidad, el Tribunal P. en la sesión de veinte de mayo de dos mil diecinueve, desestimó el medio de control constitucional por lo que hace a este tópico, ya que no se alcanzó la votación calificada que se requiere para esos casos.
Al respecto, se toma en cuenta lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, último párrafo de la Constitución Federal y 72 de la ley reglamentaria, transcritos en el considerando que antecede, por cuanto establecen que las sentencias de la Suprema Corte sólo podrán declarar la invalidez de normas generales, siempre que ello fuere aprobado por una mayoría de cuando menos ocho votos.
En este sentido, el proyecto propuso declarar la invalidez de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos porque el Congreso de la Unión emitió un ordenamiento que replica el texto del artículo 127 constitucional, pero no da contenido a los principios que lo conforman, por lo que tiene una serie de deficiencias legislativas, esto es: i. Carece de lineamientos que permitan modular objetivamente la remuneración del presidente de la República; ii. Omite establecer los parámetros, elementos y procedimientos para determinar las remuneraciones de los servidores públicos distintos del titular del Ejecutivo Federal, en atención a que deben ser adecuadas, irrenunciables y proporcionales, así como depender de las excepciones contenidas en la fracción III del artículo 127 constitucional; y, iii. No incluye una regulación particular para los juzgadores pertenecientes al Poder Judicial de la Federación.
Empero, en la sesión pública indicada votaron en contra de esa propuesta los Ministros J.L.G.A.C., Y.E.M., N.L.P.H. y presidente A.Z.L. de L..
Pero fue apoyada por los Ministros A.G.O.M., J.F.F.G.S., L.M.A.M., J.M.P.R., E.M.M.I., J.L.P. y A.P.D..
Por ende, no se obtuvo la votación calificada que exige la ley, de ahí que lo procedente sea desestimar la acción de inconstitucionalidad.
OCTAVO.—Precisión de la litis en la impugnación de disposiciones concretas. En el considerando quinto de esta sentencia se sobreseyó en las acciones de inconstitucionalidad respecto de algunas disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como se decidió no sobreseer por los preceptos que a continuación se indican:
De la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y último párrafo; 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, así como 12, párrafo tercero.
Del Código Penal Federal los artículos 217 Bis y 217 Ter.
Del decreto publicado el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, que contiene esos ordenamientos, los artículos primero y segundo transitorios.
En consecuencia, se procede a la valoración en los considerandos subsecuentes.
NOVENO.—Violación al artículo 127 de la Constitución Federal porque la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos permite fijar remuneraciones de manera discrecional. En el concepto de invalidez cuarto de la demanda de los senadores promoventes de la acción se argumenta que los artículos 6 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos son inconstitucionales porque el legislador incluyó reglas que permiten fijar de manera discrecional las remuneraciones de los servidores públicos en franca contravención a los mandatos contenidos en el artículo 127 de la Constitución Federal.
En efecto, los senadores combaten el mecanismo previsto en el capítulo II titulado "De la determinación de las remuneraciones", de cuyo artículo 6 en relación con el diverso 7 del capítulo III, se desprende la existencia de una facultad de la Cámara de Diputados para establecer en el presupuesto de egresos de la Federación las remuneraciones que debe recibir todo aquél que se desempeñe en el servicio público; sin embargo, de la lectura integral a esas disposiciones se tiene que permiten la discrecionalidad denunciada, pues el primero de esos preceptos es una mera repetición del artículo 127 constitucional y, el segundo, prevé que la remuneración se determina anualmente en el presupuesto o, para el caso de los entes públicos federales que no ejerzan recursos aprobados en éste, en el presupuesto que corresponda conforme a la ley aplicable, así como alude a los tabuladores de remuneraciones mensuales, que contendrán a su vez límites mínimos y máximos de percepciones, montos de sueldos, salarios y de prestaciones. Por tanto, esas hipótesis propician la discrecionalidad denunciada, pues el ejercicio de la facultad no queda sujeto a criterios objetivos, provocando que no se tomen en cuenta los principios de remuneración adecuada y proporcional, ni de irreductibilidad y estabilidad en los sueldos, principios que no sólo tienen sustento en el artículo 127 constitucional, sino en los diversos 1o., 94 y 123 de la Constitución Federal.
En otras palabras, el artículo 127 de la Constitución Federal impone dos principios centrales a desarrollar en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, lo que significa que no hay libre configuración para el legislador y, a pesar de ello, el Congreso de la Unión falló en la reglamentación, en virtud de que se limitó a replicar el Texto Constitucional sin compaginarlo con otros preceptos de la propia Carta Magna, lo que implicó que se abstuviera de establecer en el ordenamiento reclamado los lineamientos que permitieran modular objetivamente la remuneración del presidente de la República, así como del resto de servidores públicos; y que la misma deficiencia ocurre con las excepciones que prevé el propio artículo 127, en su fracción III.
Asimismo, aducen que los artículos 6 y 7 reclamados son inconstitucionales porque el Poder Reformador se refirió a una remuneración adecuada, irrenunciable y proporcional a las responsabilidades de los servidores públicos, empero, los preceptos en cuestión contienen hipótesis que no observan esos principios, que por mandato constitucional rigen en el sistema de remuneraciones, simplemente el legislador no tuvo el cuidado de establecer sus alcances; y que similar problema se tiene con las remuneraciones del Poder Judicial de la Federación, lo que acredita no sólo violación a lo dispuesto en el artículo 127 constitucional, sino al resto de disposiciones constitucionales que debían tomarse en cuenta en la expedición de la ley reclamada cuyo objetivo es precisamente, el de hacer efectivo el contenido del artículo 127 de la Constitución Federal.
Expresan que una interpretación evolutiva de la N.F. lleva a concluir que la reforma constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, introdujo el denominado mecanismo de protección a la remuneración de los servidores públicos, que debe ser leída a la luz de la diversa en materia de derechos humanos; de ahí que si el artículo 127 de la Constitución establece principios respecto de los sueldos de todos los servidores públicos del Estado Mexicano, ello significa que su cálculo no puede ser discrecional, de ahí que su fracción VI ordene al Congreso de la Unión expedir el ordenamiento para hacer efectivo el contenido del precepto constitucional, sobre la base de que los servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades, de donde resaltan los términos adecuado y proporcional, principios constitucionales que no dejan cabida a la fijación arbitraria de remuneraciones; aunado al diverso principio de irreductibilidad que, subrayan, no sólo protege a los juzgadores sino a todo empleado público por virtud de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción IV de la misma Constitución.
Previo al estudio de estos argumentos se aclara que si bien el concepto de invalidez alude a la autonomía e independencia del Poder Judicial de la Federación, también lo es que su lectura integral acredita que los razonamientos expuestos no sólo se refieren a éste, sino en general a lo erróneo de la regulación en todo lo relacionado a remuneraciones del servicio público, lo que incluye a todas aquellas personas que lo conforman, de ahí que las consideraciones subsecuentes, no impliquen un pronunciamiento exclusivo respecto de los juzgadores federales.
En el concepto de invalidez se cita por su significación, la reforma que culminó con el Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, de cuyo procedimiento es necesario subrayar los objetivos buscados por el Poder Reformador y son los siguientes:
• La política de sueldos en la administración pública, los Poderes Legislativos y Judicial de la Federación y otros, siempre ha sido discrecional, de ahí la importancia de que en las leyes y en los presupuestos de egresos se establezcan criterios para evitar dicha discrecionalidad;
• El servicio público debe ser remunerado de manera tal que el Estado cuente con ciudadanos preparados, capaces y honestos, que puedan ejercer con eficacia y profesionalismo las responsabilidades conferidas, por lo que deberán obtener un ingreso digno;
• La ley que emita el Congreso definirá directamente el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales, por lo que deberá establecer bases uniformes para la fijación de remuneraciones;
• Los principios a que se sujetarán las remuneraciones, consisten en que éstas serán adecuadas, irrenunciables y proporcionales; por lo que estarán sujetas a los diversos principios de equidad, igualdad, desempeño, fiscalización, rendición de cuentas y transparencia, los que deberá desarrollar la ley;
• Se procurará la existencia de comités de expertos tanto en el ámbito federal, como en el local, que participen en la determinación de las remuneraciones y los tabuladores correspondientes, a fin de contar con criterios técnicos en su elaboración;
• Dentro de los límites y controles impuestos, las remuneraciones se deben formular de acuerdo a las disposiciones aplicables a cada ente público, según su normativa;
• La remuneración del titular del Poder Ejecutivo Federal será el referente máximo para la fijación de remuneraciones, lo que no significa una preeminencia de ese poder frente a los otros;
• Este referente debe considerar, necesariamente, el total de percepciones que más allá de lo nominal, recibe el presidente de la República, esto es, toda asignación que en efectivo o en especie, se incluya por dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones o cualquier otra, con excepción de los apoyos y gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo de su trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales, monetizándolos para alcanzar integralmente el monto real total que por ingreso se le entrega o devenga en cualquier forma;
• La remuneración debe responder a criterios objetivos y de grado de responsabilidad y nivel jerárquico;
• Las leyes que regulen los salarios de los servidores públicos contemplarán las políticas de salarios, lo que no restará a la facultad de la Cámara de Diputados de señalar la retribución de un empleo que haya sido creado por ley, pues en realidad se busca crear un mecanismo para que en esas leyes se preserve el derecho de todo servidor público a recibir una justa remuneración;
• La determinación de los sueldos debe responder a criterios técnicos que conjuguen el nivel de responsabilidad y cargas de trabajo asociados al empleo público, así como el costo de vida real;
• Los servidores públicos tienen derecho a percibir un salario digno que les permita desarrollar sus planes de vida y garantizar lo mismo para su familia;
• Se debe fijar un tope máximo a los salarios de todos los servidores públicos y que ninguno de ellos pueda asignarse un salario como producto de su apreciación personal;
• Para las remuneraciones de los juzgadores pertenecientes al Poder Judicial de la Federación se debe atender a lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución Federal que señala que no podrán ser disminuidas durante el tiempo de sus encargos;
• Relacionado con el párrafo que antecede se subrayó la necesidad de incluir a los juzgadores de los Poderes Judiciales Locales; y,
• Una norma constitucional no puede estar por encima de otra de la misma naturaleza, por tanto, la reforma no afecta a lo dispuesto en el artículo 94 constitucional, y obliga a los servidores públicos del Poder Judicial a recibir una retribución acorde a lo que contendrá el diverso 127.
Así las cosas, llama la atención para este análisis, la significación que el Poder Reformador expresó sobre legislar en materia de remuneraciones de los servidores públicos para establecer criterios que eviten la discrecionalidad en la fijación de los montos respectivos, bajo los principios de que el sueldo del titular del Poder Ejecutivo Federal será el referente máximo y que toda retribución deberá ser adecuada, irrenunciable y proporcional a las responsabilidades de cada servidor público.
Los fines que buscó el Constituyente Permanente explican que en la fracción VI del artículo 127 constitucional se haya establecido que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del propio artículo y de las disposiciones constitucionales relativas. Lo que significa que, sabedor de la importancia de lo dispuesto en la Constitución, puntualizó los principios que deben regir en el pago de toda remuneración en el servicio público y, por tanto, ordenó la expedición de leyes ordinarias para hacer efectivos éstos, ponderando lo dispuesto en esa norma con los demás artículos constitucionales que tienen impacto con la regulación del servicio público y su remuneración, entre otros, los diversos 94 y 123 de la propia Carta Magna.
En otras palabras, el Constituyente ordenó al Congreso de la Unión que emita una ley que haga efectivos los principios aludidos, en armonía con todo el esquema constitucional aplicable.
Ahora bien, el artículo 75 de la Constitución Federal(33) establece medularmente lo siguiente:
1.Que al aprobar el presupuesto de egresos la Cámara de Diputados no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley;
2. Que dicho señalamiento deberá respetar las bases previstas en el artículo 127 constitucional y en las leyes que en la materia expidan el Congreso General; y,
3. Los Poderes Federales, así como los organismos con autonomía reconocida en la Constitución que ejerzan recursos del presupuesto de egresos de la Federación, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos.
De otro lado, el artículo 127 de la propia Constitución prevé:(34)
1. Que los servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades (párrafo primero);
2. La remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, según las bases contenidas en sus seis fracciones (segundo párrafo);
3. Se entiende por remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales (base primera, fracción I);
4. Ningún servidor público podrá recibir remuneración mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto consiguiente (base segunda, fracción II);
5. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico, salvo que:
a. El excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos;
b. Su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo;
c. La remuneración sea derivada de un trabajo técnico calificado;
d. O por especialización en su función;
e. La suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República (base tercera, fracción III);
6. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, además de que estos conceptos no formarán parte de la remuneración (base cuarta, fracción IV);
7. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie (base quinta, fracción V); y,
8. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del precepto y las disposiciones constitucionales relativas; así como para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido (base sexta, fracción VI).
Por otra parte, los artículos 6 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, se reproducen a continuación, en el entendido de que este Tribunal P. sólo se ocupa del examen de aquellas porciones respecto de las cuales no se decretó el sobreseimiento, las que para mayor claridad, son subrayadas.
"Artículo 6. Para la determinación de la remuneración de los servidores públicos se consideran las siguientes bases:
"I. Ningún servidor público recibe una remuneración o retribución por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto de egresos de la Federación.
"II. Ningún servidor público puede tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico, salvo que el excedente sea consecuencia de:
"a) El desempeño de varios puestos, siempre que el servidor público cuente con el dictamen de compatibilidad correspondiente con antelación al desempeño del segundo o subsecuentes puestos, ya sean federales o locales;
"b) El contrato colectivo o las condiciones generales de trabajo;
"c) Un trabajo técnico calificado, considerado así cuando su desempeño exige una preparación, formación y conocimiento resultado de los avances de la ciencia o la tecnología o porque corresponde en lo específico a determinadas herramientas tecnológicas, instrumentos, técnicas o aptitud física y requiere para su ejecución o realización de una certificación, habilitación o aptitud jurídica otorgada por un ente calificado, institución técnica, profesional o autoridad competente, o
"d) Un trabajo de alta especialización, determinado así cuando las funciones conferidas resultan de determinadas facultades previstas en un ordenamiento jurídico y exige para su desempeño de una experiencia determinada, de la acreditación de competencias o de capacidades específicas o de cumplir con un determinado perfil y, cuando corresponda, de satisfacer evaluaciones dentro de un procedimiento de selección o promoción en el marco de un sistema de carrera establecido por ley.
"Bajo las anteriores excepciones, la suma de las retribuciones no excede la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto de egresos de la Federación.
"III. En ningún caso se cubre una remuneración con efectos retroactivos a la fecha de su autorización, salvo resolución jurisdiccional.
"Las contribuciones causadas por concepto de las remuneraciones a cargo de los servidores públicos se retienen y enteran a las autoridades fiscales respectivas de conformidad con la legislación aplicable y no son pagadas por los órganos públicos en calidad de prestación, percepción extraordinaria u otro concepto.
"IV. Las unidades de administración de los órganos públicos a que se refiere el artículo 2 de esta ley, dictaminan la compatibilidad entre funciones, empleos, cargos o comisiones conforme a lo siguiente:
"a) Toda persona, previo a su contratación en un ente público, manifiesta por escrito y bajo protesta de decir verdad que no recibe remuneración alguna por parte de otro ente público, con cargo a recursos federales, sea nivel federal, estatal, del Distrito Federal o municipal. Si la recibe, formula solicitud de compatibilidad al propio ente en la que señala la función, empleo, cargo o comisión que pretende le sea conferido, así como la que desempeña en otros entes públicos; las remuneraciones que percibe y las jornadas laborales.
"La compatibilidad se determina incluso cuando involucra la formalización de un contrato por honorarios para la realización de actividades y funciones equivalentes a las que desempeñe el personal contratado en plazas presupuestarias, o cuando la persona por contratar lo ha formalizado previamente en diverso ente público;
"b) Dictaminada la incompatibilidad, el servidor público opta por el puesto que convenga a sus intereses, y
"c) El dictamen de compatibilidad de puestos es dado a conocer al área de administración del ente público en que el interesado presta servicios, para los efectos a que haya lugar.
"Cuando se acredita que un servidor público declaró con falsedad respecto de la información a que se refiere este artículo para obtener un dictamen de compatibilidad favorable a sus intereses, queda sin efectos el nombramiento o vínculo laboral conforme a las disposiciones aplicables. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones legales correspondientes.
"La falta de dictamen se subsana mediante el mismo procedimiento descrito, incluyendo la necesidad de optar por uno u otro cargo cuando se determina la incompatibilidad."
"Artículo 7. La remuneración de los servidores públicos se determina anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación o, para el caso de los entes públicos federales que no ejerzan recursos aprobados en éste, en el presupuesto que corresponda conforme a la ley aplicable, mismos que contendrán:
"I. Los tabuladores de remuneraciones mensuales, conforme a lo siguiente:
"a) Los límites mínimos y máximos de percepciones ordinarias netas mensuales para los servidores públicos, las cuales incluyen la suma de la totalidad de pagos fijos, en efectivo y en especie, comprendiendo los conceptos que a continuación se señalan con sus respectivos montos, una vez realizada la retención de contribuciones correspondiente:
"i. Los montos correspondientes a sueldos y salarios, y
"ii. Los montos correspondientes a las prestaciones.
"Los montos así presentados no consideran los incrementos salariales que, en su caso, se autoricen para el personal operativo, de base y confianza, y categorías, para el ejercicio fiscal respectivo ni las repercusiones que se deriven de la aplicación de las disposiciones de carácter fiscal, y
"b) Los límites mínimos y máximos de percepciones extraordinarias netas mensuales que perciban los servidores públicos que, conforme a las disposiciones aplicables, tengan derecho a percibirlas.
"II. La remuneración total anual del presidente de la República para el ejercicio fiscal correspondiente, desglosada por cada concepto que la comprenda.
"III. La remuneración total anual de los titulares de los entes públicos que a continuación se indican y los tabuladores correspondientes a las percepciones ordinarias y extraordinarias de los servidores públicos de éstos, conforme a lo dispuesto en la fracción I de este artículo:
"a) Cámara de Senadores;
"b) Cámara de Diputados;
"c) Auditoría Superior de la Federación;
"d) Suprema Corte de Justicia de la Nación;
"e) Consejo de la Judicatura Federal;
"f) Banco de México;
"g) Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;
"h) Instituto Federal Electoral;
"i) Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
"j) Instituto Nacional de Estadística y Geografía;
"k) Los organismos públicos descentralizados de la Federación;
"l) Las instituciones de educación superior de la Federación, de carácter autónomo, y
"m) Cualquier otro ente público, de carácter federal, descentralizado, autónomo o independiente de los Poderes de la Unión.
"IV. La remuneración total anual de los titulares de las instituciones financieras del Estado y de los fidecomisos públicos o afectos al presupuesto de egresos de la Federación, y los tabuladores correspondientes a las percepciones ordinarias y extraordinarias de los servidores públicos de tales ejecutores de gasto, conforme a lo dispuesto en la fracción I de este artículo."
El artículo 6 reproducido enumera las bases para la determinación de la remuneración de los servidores públicos, entre otras, que ningún servidor público puede tener remuneración igual o mayor que su superior jerárquico, salvo que el excedente sea consecuencia de: el desempeño de varios puestos, un contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, un trabajo técnico calificado y un trabajo de alta especialización; que en ningún caso se cubre remuneración con efectos retroactivos salvo resolución jurisdiccional, así como contiene reglas sobre lo que se denomina "dictamen de compatibilidad".
El diverso 7 ordena que la remuneración de los servidores públicos se determina anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación o, para el caso de los entes públicos federales que no ejerzan recursos aprobados en éste, en el presupuesto que corresponda conforme a la ley aplicable, los cuales contendrán los tabuladores de remuneraciones mensuales, con los límites mínimos y máximos de percepciones ordinarias netas mensuales para los servidores públicos, los montos de sueldos, salarios y prestaciones. Así como que el presupuesto de egresos contendrá la remuneración total anual del presidente de la República para el ejercicio fiscal correspondiente, desglosada por cada concepto que la comprenda; y que la remuneración total anual de los titulares de las instituciones financieras del Estado y de los fideicomisos públicos o afectos al presupuesto de egresos de la Federación, y los tabuladores correspondientes a las percepciones ordinarias y extraordinarias de los servidores públicos de tales ejecutores de gasto, conforme a lo dispuesto en la fracción I del propio artículo.
El examen sistemático a los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c), párrafo último y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, demuestra que asiste la razón a los promoventes de la acción pues, en efecto, la regulación impugnada permite fijar las remuneraciones de los servidores públicos de manera discrecional, cuando uno de los objetivos de la reforma constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, fue la de evitar la discrecionalidad en la determinación del sueldo burocrático ya sea a la alza o a la baja.
Esto es así, porque el sistema de remuneraciones ordenado por el Poder Constituyente tuvo entre otros ejes centrales, el de evitar actos arbitrarios en la política de sueldos en la administración pública, los Poderes Legislativo y Judicial y otros; a pesar de ello, los artículos 6 y 7 de la ley federal reclamada permiten a la Cámara de Diputados establecer remuneraciones sin sujetar esa facultad a criterios objetivos y metodologías que eviten actos discrecionales, y ello porque el artículo 6 simplemente ordena que para la determinación de las remuneraciones ningún servidor público podrá tener alguna igual o mayor que su superior jerárquico, salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios puestos, un contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, un trabajo técnico calificado y un trabajo de alta especialización, esto es, reproduce en buena medida la fracción III del artículo 127 constitucional, que desde luego debe observar esa Cámara al momento de fijar remuneraciones; empero, la redacción del precepto reclamado termina siendo violatoria de esa norma y del principio de legalidad y seguridad jurídica porque no hay mayor criterio, elemento o parámetro que oriente a la Cámara de Diputados en el cumplimiento de la facultad que le otorga la Constitución al momento de aprobar el presupuesto de egresos y, en éste, las remuneraciones de los servidores públicos.
La misma problemática se tiene en el artículo 7 del ordenamiento impugnado, ya que si bien forma parte del capítulo relativo a la presupuestación de las remuneraciones, también lo es que permite esa discrecionalidad porque solamente establece que las remuneraciones se determinarán anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación, así como que los tabuladores contendrán esos sueldos de manera mensual, precisando los límites mínimos y máximos de percepciones ordinarias netas mensuales, los montos a sueldos y salarios y los de las prestaciones, lo que confirma que se está ante una regulación que no fija límites a la autoridad, cuando el ejercicio de toda facultad exige que ésta no sea arbitraria, pues por virtud de los principios de legalidad y seguridad jurídica todo acto de autoridad debe estar acotado o encausado conforme a la Constitución y a las leyes que de ésta derivan, sin embargo, en el caso, del examen relacionado a los preceptos cuestionados se acredita que la facultad de la Cámara de Diputados para establecer remuneraciones queda sujeta a los deseos de esa autoridad sin limitación alguna o criterio orientador que impida establecer sueldos que inobserven los principios del artículo 127 constitucional.
La conclusión que sustenta este Tribunal Constitucional parte sin duda alguna de los razonamientos expuestos por el Constituyente Permanente en el procedimiento de reforma constitucional que culminó con el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, de donde se desprenden los mandatos dirigidos al Congreso de la Unión, quien debía hacer efectivo el contenido del artículo 127 constitucional y de las disposiciones también constitucionales relativas.
En ese contexto, se acentúa que uno de los objetivos de la reforma constitucional fue el de evitar la discrecionalidad en la determinación de los sueldos en el servicio público, motivo por el cual se expresó la necesidad de que con base en lo dispuesto en los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal y otras disposiciones del mismo rango, se diera sentido y alcance a esos preceptos en la ley reglamentaria, a fin de establecer las bases uniformes para el cálculo de las remuneraciones en todos los poderes, unidades, y órganos propios del servicio público, para lo cual se previó que se debe partir de un referente máximo, en el caso, la remuneración del presidente de la República, la cual debe observarse para la integración del resto de retribuciones del servicio público.
A pesar de ello, en los artículos 6 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos se introdujeron hipótesis normativas que simplemente aluden a ese referente máximo, pero no existen otras que contengan los elementos técnicos, bases, procedimientos o metodologías que permitan establecer la remuneración del titular del Ejecutivo Federal, cuando el mandato de la Constitución es que el Congreso de la Unión debía desarrollar las bases previstas en el artículo 127 constitucional, a fin darle eficacia al sistema de remuneraciones del servicio público; y si bien el hecho de que los preceptos cuestionados repitan lo que prevé la Constitución no hace a la ley ordinaria inconstitucional, también lo es que las órdenes fijadas en ese precepto constitucional son claras, por cuanto el legislador debía contemplar supuestos normativos que desarrollaran no sólo ese precepto constitucional, sino el resto de disposiciones del mismo rango que impacten en el servicio público.
En este apartado se hace hincapié en que el examen conjunto de los artículos 6 y 7 del ordenamiento impugnado acreditan que su texto no cumple los objetivos buscados por el Constituyente, pues finalmente sus hipótesis no contienen elementos, bases, o metodología alguna para conocer la cuantificación precisa del sueldo del presidente de la República, sobre todo cuando su remuneración no sólo se integra por un salario bruto asignado en el presupuesto de egresos, sino que incluye todas las prestaciones en especie propias del cargo, entre otras, alimentación, transporte, habitación, menaje de casa, seguridad, servicios de salud, tan es así que la fracción I del artículo 127 constitucional incluye en el concepto de remuneración no sólo los pagos en efectivo, sino también en especie.
Por añadidura, el Constituyente Permanente tuvo como eje a observar, la proporcionalidad que debe existir entre las remuneraciones y las funciones y responsabilidades inherentes al cargo que se desempeñe en el servicio público, a fin de no provocar que el límite objetivo para evitar la discrecionalidad, se convirtiera en una barrera infranqueable que hiciera ineficaz el sistema de remuneraciones, lo que explica que en el primer párrafo del artículo 127 constitucional se estableciera que los servidores públicos recibirán una remuneración adecuada, irrenunciable y proporcional a sus responsabilidades. Pese a ello, los preceptos impugnados terminan inobservando esas características que la propia Constitución exige para toda remuneración.
Es decir, es indiscutible que la remuneración del presidente de la República es el referente que irradia en la fijación del resto de remuneraciones, pero con el fin de no distorsionar el sistema de remuneraciones el Poder Reformador exigió proporcionalidad según las funciones y las responsabilidades, pero del examen integral de los artículos 6 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, se desprende que sus supuestos normativos no permiten lograr ese mandato constitucional, ya que no contienen los elementos, metodología o procedimientos para respetar la proporcionalidad, la cual se orienta en los grados de responsabilidad, pues a mayor responsabilidad la remuneración deberá incrementarse proporcionalmente, según se desprende de lo expuesto en el dictamen de la Cámara de Origen y discusión correspondiente en el P. de ésta, por cuanto se expuso la necesidad de que los sueldos respondan a criterios técnicos que conjuguen por una parte, el nivel de responsabilidad y cargas de trabajo asociados al empleo público, expresión ésta que subraya la importancia de haber introducido el término "proporcional" en el texto del artículo 127 constitucional y, desde luego, la necesidad de que la ley reglamentaria desarrollara esa expresión para que las retribuciones sean congruentes con los niveles de responsabilidad.
Lo antedicho guarda importante relación con un diverso mandato que permite que existan servidores públicos que puedan obtener una remuneración mayor a la de su superior jerárquico, para lo cual el Poder Reformador introdujo cuatro excepciones en la fracción III del artículo 127 constitucional, a saber, que el excedente de la remuneración: a. Sea consecuencia del desempeño de varios cargos públicos; b. Sea producto de las condiciones generales de trabajo; c. De un trabajo técnico calificado; o d. Por especialización en la función, con la condición de que la suma de esas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente y, desde luego, de que ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico.
A pesar de lo palpable de los objetivos buscados con la reforma constitucional y los mandatos y bases plasmados en el artículo 127 constitucional, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos en los preceptos motivo de análisis, contiene hipótesis que no desarrollan el principio de proporcionalidad y las cuatro excepciones a la regla general de no percibir una remuneración mayor a la del superior jerárquico; ni se regulan las otras características consistentes en que debe ser adecuada e irrenunciable por el desempeño de la función, empleo, cargo o comisión que se desempeñe.
En este considerando se ha hecho énfasis en lo dispuesto en la fracción VI del artículo 127 constitucional, por cuanto prevé que el Congreso de la Unión debe expedir la ley que haga efectivo el contenido de esa norma y de las "disposiciones constitucionales relativas", lo que nos lleva al principio de división de poderes, a la regulación en materia de remuneraciones para el Poder Judicial de la Federación y los órganos constitucionales autónomos.
Al respecto, esta Suprema Corte se ha pronunciado en el sentido de que la autonomía de gestión presupuestal de los entes autónomos y de los poderes es una garantía institucional indispensable para lograr los fines para los cuales fueron constituidos.
En este sentido, tanto constitucional como convencionalmente, la independencia judicial se ha protegido como pilar de la democracia y como contraparte del derecho de toda persona a acceder a una justicia imparcial, llevando aparejada –entre otras garantías– la estabilidad en el cargo y la irreductibilidad del salario adecuado; y en lo que concerniente a los órganos constitucionales autónomos, la autonomía presupuestal y, por tanto, la capacidad de decidir la remuneración de sus servidores públicos responde también a la necesidad de garantizar la independencia de su funcionamiento interno para cumplir sus funciones técnicas especializadas.
Estas garantías que asisten tanto al Poder Judicial como a los órganos constitucionales autónomos, constituyen una obligación de contenido constitucional y también convencional que el legislador federal debió de observar en los preceptos que se analizan de la ley reclamada; en otras palabras, el legislador debió armonizar el principio de división de poderes en las vertientes antes descritas en relación con el artículo 127 constitucional, para establecer criterios objetivos para determinar cuánto debe ganar el titular del Poder Ejecutivo, pues de ello depende la remuneración que corresponde al resto de los servidores públicos que integran todos los Poderes de la Unión; y sobre esa base, señalar también, los criterios, elementos y metodología aplicables para las retribuciones del resto de servidores públicos.
Los elementos o criterios objetivos que, por ejemplo, pueden impedir el ejercicio discrecional de esa facultad, consisten en tomar en cuenta:
• Funciones y nivel de responsabilidad asociado al perfil para cada puesto;
• Independencia para minimizar la probabilidad de captura por el poder político o económico;
• Especialización;
• Riesgo asociado al desempeño de las funciones;
• Costo de vida del lugar donde deberá desempeñarse el servidor público;
• Índice inflacionario;
• Costo de oportunidad de desarrollarse en el sector público en comparación con una responsabilidad similar en el sector privado;
• Posibilidad de percibir otros ingresos, sin que exista conflicto de interés; y,
• La integración de un órgano autónomo y objetivo que defina lineamientos y fórmulas de cálculo, así como la posibilidad de revisión de las retribuciones según las circunstancias de las funciones que se desarrollen.
Los anteriores criterios, se aclara, sólo son un enunciado de lo que permitiría definir las remuneraciones de la forma más objetiva posible, serían entonces algunos parámetros que permitan una base objetiva que garantice a todo servidor público recibir una remuneración adecuada y proporcional a sus responsabilidades; y, en consecuencia, son criterios que impiden que los sueldos se fijen de manera discrecional.
Los que además se mencionan porque es necesario acentuar que la Constitución ordena que las remuneraciones deben ser adecuadas y proporcionales a las responsabilidades encomendadas, además de que no pueden ser disminuidas; aunado a que el Poder Reformador tuvo presente la existencia de trabajos técnicos calificados o por especialización en su función, principios que están plasmados en el artículo 127 constitucional, y tienen como finalidad que el servicio público cuente con personal calificado e idóneo que acredite las habilidades requeridas para las funciones a desempeñar, pues también buscó eficacia y calidad en el ejercicio de la función pública, de ahí la importancia de cerrar espacios a la arbitrariedad o discrecionalidad.
En consecuencia, los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y párrafo último, así como 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la ley reclamada, permiten fijar remuneraciones sin mayor criterio que garantice las características que exige el artículo 127 constitucional, empezando por la del presidente de la República, lo que influye en todo el sistema de remuneraciones, porque el sueldo de éste es el referente máximo para la determinación del resto de salarios del servicio público, de ahí que resulte inconstitucional que esa importante facultad de la Cámara de Diputados quede al arbitrio de la autoridad.
Cabe aclarar que estas conclusiones no equivalen a desconocer la facultad exclusiva que tiene esa Cámara para aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, según lo ordena la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Federal, pues lo que aquí se está acentuando es que esa facultad no se ejerza de manera tal que se traduzca en arbitrariedad, es decir, que el salario del titular del Ejecutivo Federal y el del resto de servidores públicos, incluidos los Poderes Legislativo y Judicial y entes autónomos, sea aumentado o disminuido de manera discrecional, de tal forma que la remuneración sea excesiva o tan escueta que afecte la eficacia y calidad de la función pública, razones que explican la inconstitucionalidad de las normas en cuestión, que no sólo violan el artículo 127 constitucional, sino también aquellas disposiciones vinculadas con salarios del servicio público, como lo son el 94 y 123, apartado B, fracción IV de la propia Constitución Federal.
De acuerdo con lo razonado ha lugar a declarar la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y párrafo último, así como 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
DÉCIMO.—Reglas sobre préstamos y créditos otorgados a servidores públicos (artículo 12, párrafo tercero). La Comisión Nacional de los Derechos Humanos en el tercer concepto de invalidez combate la constitucionalidad del artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, en virtud de que contiene una redacción imprecisa, lo que se puede conceptualizar de la siguiente manera:
a. La redacción ambigua e imprecisa de la norma permite interpretar que las prestaciones consistentes en créditos y préstamos, establecidos en diversos instrumentos jurídicos, forman parte de la remuneración de los trabajadores al servicio del Estado, en contraposición a lo que dispone el artículo 127, fracción IV, de la N.F., que es claro en ordenar que esos conceptos no formarán parte de la remuneración; y,
b. Restringe el acceso a créditos y préstamos que se encuentren asignados en ley, decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, a los límites máximos establecidos en la Constitución Federal para las remuneraciones de los servidores públicos, situación que no se encuentra prevista en el Texto Constitucional.
En primer término se aclara que no se desconoce que respecto del primer y segundo párrafos del artículo 12 que nos ocupa, este Tribunal P. declaró su sobreseimiento por cesación de efectos; sin embargo, ello no impide el pronunciamiento por lo que hace a la constitucionalidad del tercer párrafo, en virtud de que la redacción imprecisa que se denuncia descansa precisamente en esa porción por cuanto utiliza la frase "tales remuneraciones".
Ahora bien, por virtud de los principios de legalidad y seguridad jurídica protegidos por los artículos 14 y 16 constitucionales, las facultades atribuidas a las autoridades encargadas de la aplicación de la ley deben estar determinadas en el propio texto legal, a fin de no dejar ningún elemento al arbitrio de la autoridad, pues sólo de esa manera los gobernados pueden saber de antemano lo que les obliga por voluntad del legislador, por qué motivos y en qué medida, y a la autoridad, en cambio, sólo le queda aplicar lo que la norma le ordena.
Esto es así, porque en un sistema de derecho como el nuestro, no se permite la afectación a la esfera jurídica de una persona por actos de autoridades que no estén facultadas expresamente por la ley para realizarlos, ya que es principio general de derecho que, en salvaguarda de la legalidad, la autoridad sólo puede hacer lo que la ley le autoriza; por tanto, las facultades de las autoridades deben estar consignadas en el texto de la ley puesto que, de otro modo, se les dotaría de un poder arbitrario, incompatible con el régimen de legalidad.
El principio de legalidad, para los efectos de este estudio, vinculado con el de seguridad jurídica, no significa tan solo que el acto creador de la norma sancionadora deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución General de la República, está encargado de la función legislativa, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales de la conducta y la forma, contenido y alcance de la obligación estén consignados de manera expresa en la ley, de tal manera que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicación, sino que el gobernado pueda, en todo momento, conocer la conducta a que la ley lo obliga y la consecuencia de su incumplimiento, y a la autoridad no quede otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 144/2006, emitida por la Segunda S. de esta Suprema Corte cuyo rubro y datos de publicación son los siguientes:
"GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda S., Tomo XXIV, 2a./J. 144/2006, octubre de 2006, página 351, registro digital: 174094).(35)
En relación con esos principios la doctrina de esta Suprema Corte ha enfatizado que éstos se vulneran cuando la actuación de la autoridad no se encuentra debidamente acotada o encausada conforme a la Constitución y a las leyes que de ésta derivan; es decir, en materia legislativa se respetan esos principios cuando el Congreso que expide una ley esté constitucionalmente facultado para ello, cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le confiere, supuesto en el cual se da cumplimiento a la fundamentación; así como cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, de donde se habla de motivación.
Lo antedicho encuentra apoyo en los criterios cuyo rubro y datos de publicación son los siguientes:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.". (Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, P., jurisprudencia, Volúmenes 181-186, Primera Parte, página 239, registro digital: 232351).(36)
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.". (Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, P., tesis aislada, Volumen 38, Primera Parte, página 27, registro digital: 233494).(37)
En síntesis, la seguridad jurídica parte de un principio de certeza en cuanto a la aplicación de disposiciones constitucionales y legales que, a un tiempo, definen la forma en que las autoridades del Estado han de actuar y que la aplicación del orden jurídico a los gobernados será eficaz.(38)
Por otro lado, la fracción IV del artículo 127 de la Constitución Federal establece como base sustancial para el examen de este concepto de invalidez, que no se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo; y que estos conceptos no formarán parte de la remuneración.(39)
Esa disposición constitucional reconoce el otorgamiento de préstamos o créditos y otros (jubilaciones, pensiones o haberes de retiro), condicionado a que se encuentren previstos en alguno de los instrumentos jurídicos que señala, es decir, ley, decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo; y que los conceptos a los que alude no forman parte de la remuneración.
Por su lado, el tercer párrafo del artículo 12 cuestionado, se reproduce a continuación:
"Artículo 12. Los créditos, préstamos y anticipos de remuneraciones sólo podrán concederse cuando una ley o decreto, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo así lo permitan. Los recursos erogados por estos conceptos se informan en la cuenta pública, haciendo expreso señalamiento de las disposiciones legales, contractuales o laborales que les dan fundamento.
"Los conceptos descritos en el párrafo precedente no se hacen extensivos a favor de los servidores públicos que ocupen puestos de los niveles de enlace, mando medio o superior o sus equivalentes a los de la administración pública federal.
"Las remuneraciones, incluyendo prestaciones o beneficios económicos, establecidas en contratos colectivos de trabajo, contratos ley o condiciones generales de trabajo que por mandato de la ley que regula la relación jurídico laboral se otorgan a los servidores públicos que ocupan puestos de los niveles descritos en el párrafo anterior se fijan en un capítulo específico de dichos instrumentos y se incluyen en los tabuladores respectivos. Tales remuneraciones sólo se mantienen en la medida en que la remuneración total del servidor público no excede los límites máximos previstos en la Constitución y el presupuesto de egresos."
La Comisión promovente de la acción argumenta que la frase "tales remuneraciones" es de tal imprecisión que puede llevar a tres escenarios para entender que comprende lo siguiente:
i) Los créditos, préstamos o anticipos concedidos por mandato legal, por decreto, por contratos colectivos o condiciones generales de trabajo, todas señaladas en el primer párrafo;
ii) Únicamente a las remuneraciones en sí mismas consideradas (inclusive prestaciones o beneficios económicos) otorgados a los trabajadores de mando y enlace en virtud de los diversos instrumentos de relaciones colectivas de trabajo, o bien;
iii) A la totalidad de los conceptos indicados en las dos opciones anteriores, para cualquier categoría de trabajadores.
Ahora bien, para resolver la problemática denunciada es necesario tomar en cuenta la doctrina que este Tribunal Constitucional ha sustentado en torno a la figura de la interpretación conforme a la Constitución Federal, es decir, aquella que exige del órgano jurisdiccional optar por la interpretación de la que derive un resultado acorde al texto supremo, en el supuesto de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles, de ahí que el J. debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico.
Sobre el particular, resultan aplicables las tesis cuyo rubro y datos de publicación son los siguientes:
"INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., tesis aislada, Tomo XXVII, febrero de 2008, P.I., página 1343, registro digital: 170280).(40)
"PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda S., jurisprudencia, Tomo XXXII, diciembre de 2010, 2a./J. 176/2010, página 646, registro digital: 163300).(41)
Precisado lo anterior, esta Suprema Corte resuelve que ha lugar a formular una interpretación conforme del tercer párrafo del artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, esto es, que la frase "tales remuneraciones" debe interpretarse en el sentido de que los créditos y préstamos que puede recibir un servidor público no forman parte de su remuneración, en virtud de que la fracción IV del artículo 127 de la Constitución Federal es clara en establecer que los préstamos o créditos (entre otros conceptos) no forman parte de la remuneración que reciben los servidores públicos por el cargo desempeñado y por la naturaleza de esas figuras que equivalen a una obligación de pago.
Lo antedicho aun y cuando el párrafo cuestionado exprese: "Tales remuneraciones sólo se mantienen en la medida en que la remuneración total del servidor público no excede los límites máximos previstos en la Constitución y el presupuesto de egresos.", toda vez que una remuneración es la percepción en efectivo o en especie que recibe un servidor público por los servicios o trabajos desempeñados; en cambio, los créditos o préstamos implican una obligación de pago, esto es, de devolución a futuro de dinero, en un plazo específico. Lo que guarda sentido con la definición que contiene la fracción I del artículo 127 constitucional y el segundo párrafo del diverso 4 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, que prevé, este último, que no forman parte de la remuneración los recursos que perciban los servidores públicos, en términos de ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, relacionados con jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, liquidaciones por servicios prestados, préstamos o créditos.
En otras palabras, los conceptos créditos y préstamos no pueden entenderse como parte de las remuneraciones y, mucho menos, tampoco son conceptos que deban tomarse en cuenta para los límites que fija el artículo 127 constitucional, primero, porque ese precepto ordena que esas figuras no forman parte de las retribuciones ahí reguladas, aunado a que se debe atender a la naturaleza que le es propia.
Por las mismas razones debe decirse que la disposición debe interpretarse conforme a la Constitución, a fin de entender que si los créditos y préstamos no forman parte de las remuneraciones, tampoco se encuentran sujetos a los límites máximos que prevé la Constitución Federal para el monto de las retribuciones.
Máxime que, como se aduce en la demanda, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en su artículo 4(42) reconoce distintas prestaciones crediticias en beneficio de los servidores públicos, a saber, préstamos hipotecarios y financiamiento en general para vivienda, así como préstamos personales, lo que refuerza la conclusión a la que ahora se llega, pues esta disposición confirma que por la naturaleza de los créditos o préstamos es que el Constituyente Permanente los excluyó de la integración de remuneraciones.
En consecuencia, el párrafo tercero del artículo 12 del ordenamiento cuestionado debe interpretarse conforme a lo dispuesto en el precepto de la Constitución Federal indicado, pues la frase "tales remuneraciones" debe leerse en el contexto constitucional y legal que le es propio y en el que rige la exigencia consistente en que los créditos o préstamos no forman parte de la remuneración que recibe el servidor público.
DÉCIMO PRIMERO.—Violaciones diversas a los principios de legalidad y seguridad jurídica. En la parte final de la demanda suscrita por un porcentaje de los senadores de la República, se exponen cinco argumentos tendientes a demostrar la violación a los principios mencionados.
Ahora, de acuerdo con el sobreseimiento decretado en el considerando quinto de esta sentencia, de las violaciones aducidas se expone lo siguiente:
1. Referencias normativas ajenas al Texto Constitucional.
Argumentan que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y el Código Penal Federal vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica porque alude a figuras y disposiciones que no se encuentran previstas en el Texto Constitucional, concretamente se advierten tres categorías que carecen de asidero normativo:
a) La cita al Distrito Federal, en virtud de que cuando se eliminó dicha denominación de la Constitución Federal, se estableció en el decreto de reforma de veintinueve de enero de dos mil dieciséis, que todas las menciones que en la Constitución y demás ordenamientos jurídicos se hicieran a éste, deberán entenderse hechas a la Ciudad de México, por tanto, posterior a ese decreto, el legislador no podía seguir aludiendo al Distrito Federal, pues esto además es discordante con lo dispuesto en el artículo 44 de la propia Constitución.
b) La segunda de las categorías que carece de asidero normativo, corresponde al término salario mínimo, esto es, por decreto de reforma constitucional de veintisiete de enero de dos mil dieciséis, en materia de desindexación del salario mínimo, dicho concepto dejó de tener sustento normativo constitucional, ya que en el artículo tercero transitorio del respectivo decreto se puntualizó que, a la fecha de su entrada en vigor, todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes, se entenderán hechas a la unidad de medida y actualización; de donde es claro que la intención de esa previsión transitoria se hizo para dos supuestos concretos, es decir, las normas constitucionales a efecto de que no sea necesario modificar cada artículo que aluda al salario mínimo y, las disposiciones de rango inferior que hubieren sido emitidas con anterioridad a dicha reforma constitucional.
c) La tercera de las referencias carente de sustento constitucional corresponde a las "leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos", esto es, de acuerdo con el decreto de reforma constitucional de veintisiete de mayo de dos mil quince, el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir una ley general en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, por tanto, la nota a "leyes federales" contenida en el artículo 16 del ordenamiento reclamado, confirma la discordancia existente entre éste y el régimen jurídico actual.
Los argumentos hechos valer en este apartado se declaran inoperantes, en virtud de que en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de doce de abril de dos mil diecinueve, por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y del Código Penal Federal, se suprimieron las referencias al "Distrito Federal", al "salario mínimo", así como el término "leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos"; por tanto, aunque el texto original de esos ordenamientos contenían en efecto, esas citas equivocadas, no conduciría a ninguna consecuencia práctica el pronunciamiento que se demanda, ante la reparación que ya llevó a cabo el legislador.
2. Régimen transitorio del decreto (artículos transitorios primero y segundo).
En este apartado se combaten los transitorios primero y segundo del decreto cuestionado por su incidencia en los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, así como sobre el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los servidores públicos y la responsabilidad administrativa contenida en los artículos 13 a 17 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos. Sin embargo, por virtud del sobreseimiento decretado respecto del capítulo V "Del control, las responsabilidades y las sanciones" de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no es necesario el pronunciamiento demandado por este último aspecto; y por lo que toca a su relación con los preceptos del Código Penal, éstos serán motivo de referencia en el considerando décimo segundo en el cual se estudian los conceptos de invalidez hechos valer en su contra.
3. Prohibición respecto de los servidores públicos de elección popular de recibir pensiones o haberes de retiro (artículo 11, segundo párrafo).
En este punto aducen que el segundo párrafo del artículo 11, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica en relación con el principio de igualdad que afecta a los servidores públicos de elección popular, porque los excluye injustificadamente de la posibilidad de obtener liquidación o compensación alguna, generando una situación de discriminación; y que esta diferencia de trato se acredita no sólo de lo previsto en esa disposición, sino en el diverso 10 de la propia ley, ya que unos tienen derecho a liquidación o compensación y otros no.
Respecto de esta argumentación no ha lugar a pronunciarse por virtud del sobreseimiento decretado en el considerando quinto.
4. Facultad de la Auditoría Superior de la Federación para formular denuncias de juicio político.
En la acción de inconstitucionalidad promovida por los senadores de la República se combate la constitucionalidad del artículo 15, fracción IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, porque faculta a la Auditoría Superior de la Federación para presentar denuncias de juicio político, lo que en su opinión, contradice lo dispuesto en el artículo 109 de la Constitución Federal que sólo legitima a los ciudadanos para que bajo su más estricta responsabilidad y presentando elementos de prueba, denuncien ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión las conductas que dan origen a ese juicio, de ahí que, aducen, el legislador amplió la categoría de sujetos legitimados, lo que no tiene sustento constitucional y, por ende, viola los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Sin embargo, no será necesario el pronunciamiento hecho valer en contra del artículo 15, fracción IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, por virtud del sobreseimiento pronunciado en el considerando quinto de esta sentencia.
5. Garantía de audiencia en procedimientos de compatibilidad (artículo 6, penúltimo párrafo).
En la última parte del séptimo concepto de invalidez de la demanda de los senadores se combate la constitucionalidad del penúltimo párrafo del artículo 6 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, porque permite que puedan perder su vínculo laboral por actualizarse contradicciones en las declaraciones de los dictámenes de compatibilidad de los servicios públicos, es decir, el precepto determina la pérdida de un derecho en forma automática ante el supuesto de que se acredite que el servidor público declaró con falsedad información sobre sus empleos, lo que se lleva a cabo sin darle oportunidad de ofrecer pruebas que desvirtúen la pretendida irregularidad, sin existir tampoco la posibilidad de que formulen manifestaciones y, mucho menos, a recibir una resolución fundada y motivada que imponga como sanción la terminación de la relación laboral, por tanto, transgrede los principios de legalidad, seguridad jurídica y de audiencia.
Por lo que hace a esta disposición tampoco es necesario el examen solicitado, como resultado del sobreseimiento decidido en estas acciones.
DÉCIMO SEGUNDO.—Delito de remuneración ilícita. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos combate los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal por violación al principio de legalidad en su vertiente de taxatividad y porque imponen una carga desproporcionada al pretender tipificar conductas constitutivas del delito de remuneración ilícita.
Al respecto aclara que los artículos combatidos deben ser interpretados en forma sistemática pues la ley establece la obligación a cargo de todos los servidores públicos de reportar a su superior jerárquico, cualquier pago en demasía respecto de lo que le corresponda según las disposiciones vigentes, lo que deberá cumplir dentro de los siguientes treinta días naturales; y el diverso 217 Bis, fracción II, dispone que en caso de incumplir con esa obligación, en el plazo señalado, se actualiza el delito de remuneración ilícita; disposiciones que, aduce, carecen de la precisión necesaria en la redacción del tipo penal, e imponen una carga desproporcionada a los servidores públicos que provoca que el destinario de la norma se encuentre en un estado de incertidumbre derivado de la indeterminación normativa en la que incurrió el legislador federal, ya que la norma sanciona la simple recepción de un pago en demasía y la omisión de reportarlo al superior jerárquico, lo que demuestra que el legislador perdió de vista que los servidores públicos no necesariamente son participes de dicho pago en demasía, ya que éste puede devenir de un error, no imputable al trabajador y que no le sea notificado con oportunidad.
En otras palabras, el servidor público no es responsable de los pagos que se le realizan, ya que son los entes públicos patronales, a través de las unidades correspondientes, quienes se encuentran obligados a controlar, autorizar, aprobar y entregar las remuneraciones que recibe cada servidor público. Además de que la ley no precisa si los treinta días naturales comienzan a correr a partir de que se realiza el pago en demasía, desde que el servidor público tiene conocimiento del pago efectuado, o bien, cuando el trabajador se percata de una percepción excedente; por tanto, es claro que las disposiciones provocan en sus destinatarios confusión o incertidumbre, que les impide saber a ciencia cierta cómo actuar ante esas hipótesis.
Otra de las razones de inconstitucionalidad radica en que la ambigüedad de las disposiciones permite la actualización del tipo penal incluso cuando el pago en demasía sea ínfimo, ya que contiene las frases: "cualquier pago en demasía" y de "un pago indebido", cualquiera que éste sea.
Una más que demuestra violación al principio de taxatividad deriva de la remisión errónea que contienen los preceptos combatidos, es decir, de la lectura a los antecedentes legislativos del decreto cuestionado, concretamente de la iniciativa presentada al Senado de la República, se acredita que el texto de los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal corresponden de manera idéntica a los diversos 19 y 20 del proyecto de decreto de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y esto sirve para advertir el vicio de las disposiciones penales que en su redacción incluyen la frase "en la presente ley", cuando se supone que son preceptos del Código Penal Federal. Por ende, es evidente que existe un error en la remisión al ordenamiento aplicable, lo que no puede ser corregido con una interpretación conforme, ya que ese método es inadmisible en materia penal.
Lo mismo ocurre con la porción normativa "no autorizado de conformidad con lo dispuesto en la presente ley" de la fracción I del artículo 217 Bis del Código impugnado, y con las diversas porciones "si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta ley", contenidas en las fracciones I, II, III y IV del numeral 217 Ter también impugnado; por tanto, se está ante incongruencias jurídicas pues el delito de remuneración ilícita se configurará sin especificar a qué ordenamiento se quiso referir el legislador, si a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, al Código Penal Federal, o bien a otra ley, lo que demuestra la violación al principio de taxatividad.
Al margen de lo anotado, previo a la publicación del artículo 217 Bis adicionado al Código Penal Federal en el decreto combatido, ya existía en esa codificación una disposición con ese mismo numeral, relativa al uso ilícito de funciones de particulares que, en su carácter de contratista, permisionario, asignatario, titular de una concesión de prestación de un servicio público de explotación, aprovechamiento o uso de bienes del dominio de la Federación, busquen tener como finalidad la obtención de un beneficio propio o para un tercero; lo que abunda en la incertidumbre denunciada.
Vicios similares plantearon los senadores promoventes de la acción, esto es, aducen violación al principio de taxatividad porque el artículo 217 Bis, fracciones I y II del Código Penal Federal utiliza la fórmula "de conformidad con lo dispuesto en la presente ley", cuando el tipo está inserto en el Código Penal Federal; peor aún, la ley no regula cuestiones penales, lo que genera un estado de incertidumbre jurídica que violenta el principio de taxatividad, al prever un elemento normativo como parte necesaria para la integración del tipo, sin que en el Código Penal Federal se incluya la regulación respectiva.
Ahora bien, el párrafo tercero del artículo 14 de la Constitución Federal prevé el derecho fundamental a la exacta aplicación de la ley en materia penal, al señalar que en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate. Disposición que es del tenor siguiente:
"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
"...
"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. ..."
Se trata entonces, del principio de legalidad penal en su vertiente de taxatividad, según el cual las conductas punibles deben estar previstas en ley de forma clara, limitada e inequívoca, sin reenvío o parámetros extralegales, lo que implica la imposibilidad de imponer penas por analogía o por mayoría de razón, y la prohibición de tipos penales ambiguos.
En relación con ese principio este Tribunal Constitucional ha enfatizado que no se limita a ordenar a la autoridad jurisdiccional que se abstenga de interpretar por simple analogía o mayoría de razón, sino que es extensivo al creador de la norma, esto es, al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas respecto de la conducta reprochable, así como de la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito. Por tanto, el tipo penal debe estar claramente formulado, es decir, la descripción típica no debe ser de tal manera vaga, imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación.
Lo anterior encuentra sustento en las tesis de este Tribunal P. y de la Primera S. que a continuación se transcriben:
"EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY EN MATERIA PENAL, GARANTÍA DE. SU CONTENIDO Y ALCANCE ABARCA TAMBIÉN A LA LEY MISMA.—La interpretación del tercer párrafo del artículo 14 constitucional, que prevé como garantía la exacta aplicación de la ley en materia penal, no se circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe estar redactada de tal forma, que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos. La autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes penales que expida, expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señalen como típicas, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, cuando ello sea necesario para evitar confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del procesado. Por tanto, la ley que carezca de tales requisitos de certeza, resulta violatoria de la garantía indicada prevista en el artículo 14 de la Constitución General de la República.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., Tomo I, mayo de 1995, P. IX/95, página 82, registro digital: 200381).
"EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY PENAL. ESTE DERECHO FUNDAMENTAL, CONTENIDO EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SALVAGUARDA LA SEGURIDAD JURÍDICA DE LAS PERSONAS.—El derecho fundamental a la exacta aplicación de la ley penal tiene su origen en los principios nullum crimen sine lege (no existe un delito sin una ley que lo establezca) y nulla poena sine lege (no existe una pena sin una ley que la establezca), al tenor de los cuales sólo pueden castigarse penalmente las conductas debidamente descritas en la legislación correspondiente como ilícitas y aplicarse las penas preestablecidas en la ley para sancionarlas, con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica de las personas, a quienes no puede considerárseles responsables penalmente sin que se haya probado que infringieron una ley penal vigente, en la que se encuentre debidamente descrito el hecho delictivo y se prevea la sanción aplicable.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, P., Libro XX, Tomo 1, mayo de 2013, P. XXI/2013 (10a.), página 191, registro digital: 2003572).
"PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. ANÁLISIS DEL CONTEXTO EN EL CUAL SE DESENVUELVEN LAS NORMAS PENALES, ASÍ COMO DE SUS POSIBLES DESTINATARIOS.—El artículo 14, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consagra el derecho fundamental de exacta aplicación de la ley en materia penal al establecer que en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. Este derecho fundamental no se limita a ordenar a la autoridad jurisdiccional que se abstenga de interpretar por simple analogía o mayoría de razón, sino que es extensivo al creador de la norma. En ese orden, al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas respecto de la conducta reprochable, así como de la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito; esta descripción no es otra cosa que el tipo penal, el cual debe estar claramente formulado. Para determinar la tipicidad de una conducta, el intérprete debe tener en cuenta, como derivación del principio de legalidad, al de taxatividad o exigencia de un contenido concreto y unívoco en la labor de tipificación de la ley. Es decir, la descripción típica no debe ser de tal manera vaga, imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación. Así, el mandato de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta típica sea tal, que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido por el destinatario de la norma. Sin embargo, lo anterior no implica que para salvaguardar el principio de exacta aplicación de la pena, el legislador deba definir cada vocablo o locución utilizada al redactar algún tipo penal, toda vez que ello tornaría imposible la función legislativa. Asimismo, a juicio de esta Primera S., es necesario señalar que en la aplicación del principio de taxatividad es imprescindible atender al contexto en el cual se desenvuelven las normas, así como sus posibles destinatarios. Es decir, la legislación debe ser precisa para quienes potencialmente pueden verse sujetos a ella. En este sentido, es posible que los tipos penales contengan conceptos jurídicos indeterminados, términos técnicos o vocablos propios de un sector o profesión, siempre y cuando los destinatarios de la norma tengan un conocimiento específico de las pautas de conducta que, por estimarse ilegítimas, se hallan prohibidas por el ordenamiento. El principio de taxatividad no exige que en una sociedad compleja, plural y altamente especializada como la de hoy en día, los tipos penales se configuren de tal manera que todos los gobernados tengan una comprensión absoluta de los mismos, específicamente tratándose de aquellos respecto de los cuales no pueden ser sujetos activos, ya que están dirigidos a cierto sector cuyas pautas de conducta son muy específicas, como ocurre con los tipos penales dirigidos a los miembros de las Fuerzas Armadas.". («publicada en el Semanario Judicial de la Federación de viernes 4 de julio de 2014 a las 8:05 horas y en su» Gaceta , Décima Época, Primera S., Libro 8, Tomo I, julio de 2014, 1a./J. 54/2014 (10a.), página 131, registro digital: 2006867).
Los artículos 217 Bis y 217 Ter adicionados al Código Penal Federal en el decreto combatido de cinco de noviembre de dos mil dieciocho, se trasuntan a continuación:
"Artículo 217 Bis (sic). Además de las responsabilidades administrativa y política, incurre en el delito de remuneración ilícita:
"I. El servidor público que apruebe o refrende el pago, o que suscriba el comprobante, cheque, nómina u orden de pago, de una remuneración, retribución, jubilación, pensión, haber de retiro, liquidación por servicios prestados, préstamo o crédito, no autorizado de conformidad con lo dispuesto en la presente ley;
"II. Quien reciba un pago indebido en los términos de la fracción anterior sin realizar el reporte dentro del plazo señalado en el artículo 5 de la presente ley, excepto quien forme parte del personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas."
"Artículo 217 Ter. Por la comisión del delito señalado en el artículo precedente se impondrán las siguientes penas:
"I. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta ley no excede del equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de tres meses a dos años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito;
"II. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta ley excede el equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito pero no es mayor que el equivalente a mil veces dicha unidad, se impondrán de seis meses a tres años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito;
"III. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta ley excede el equivalente a mil veces pero no es mayor que el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de tres a cinco años de prisión y multa de trescientas a mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, y
"IV. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta ley excede el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de cinco a catorce años de prisión y multa de quinientas a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito.
"Se impondrá también la destitución y la inhabilitación para desempeñar otro cargo, empleo o comisión públicos de seis meses a catorce años."
El examen sistemático de los preceptos combatidos demuestra que, como lo aducen los promoventes de la acción, se está ante disposiciones que violan el principio de taxatividad que rige en materia penal, en virtud de que carecen de la precisión necesaria en la redacción del tipo penal.
En efecto, la redacción de las disposiciones en cuestión es vaga e imprecisa; primero porque el legislador no tomó en cuenta que los servidores públicos no necesariamente son partícipes de un pago en demasía, ya que son las unidades administrativas correspondientes de los entes públicos, quienes manejan la nómina; esto es, esas unidades son las encargadas de controlar, autorizar, aprobar y entregar las remuneraciones de acuerdo con el presupuesto de egresos de la Federación, lo que significa que no recae en el servidor público dicha administración, no es responsable de los pagos que se le realizan; incluso, la probable diferencia que equivalga a demasía, puede provenir de un error que el trabajador no haya cometido. De ahí que la conducta que se pretende sancionar parte de una base equivocada que genera incertidumbre.
La segunda razón de ambigüedad consiste en que las disposiciones reclamadas no precisan cuándo empieza a correr el plazo de los treinta días naturales para reportar al superior jerárquico el pago en demasía, esto es: i. A partir de que se realiza dicho pago; ii. A partir de que el servidor público tiene conocimiento de que se realizó; o, iii. Cuando el servidor público se percata de una percepción excedente. Esto significa que el supuesto normativo es impreciso, ya que no indica a partir de cuándo se actualiza el tipo penal, máxime que la diferencia en el pago puede ser mínima y, por esa característica, el servidor público no se percate, o lo hace tiempo después porque la diferencia pasa inadvertida.
El tercero de los motivos que demuestra la violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica, en su vertiente de taxatividad se desprende de la remisión errónea que contienen los preceptos combatidos, es decir, los artículos 217 Bis y 217 Ter utilizan los enunciados siguientes: "de conformidad con lo dispuesto en la presente ley"; "en el artículo 5 de la presente ley"; y, "de las disposiciones de esta ley", cuando se supone que forman parte de un Código, del Código Penal Federal.
Sobre el particular, es útil presentar un cuadro en el que se transcribe parte de la iniciativa del proyecto de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, de trece de abril de dos mil diez, frente al texto que finalmente se aprobó del Código Penal Federal, ello para ilustrar el vicio de las disposiciones reclamadas. Redacción que es del tenor siguiente:(43)
Ver redacción
La lectura al cuadro que antecede evidencia la ambigüedad denunciada, que no permite saber si el legislador pretendió referirse al código, a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, o a otro ordenamiento.
En este sentido es importante indicar que aunque se quisiera llevar a cabo una interpretación conforme de los artículos para aclarar que la iniciativa con proyecto de ley contemplaba el tipo penal en ésta, esto es, en sus artículos 19 y 20, y que durante el procedimiento legislativo se decidió llevar el texto al Código Penal Federal, con lo que se podría dar cierta certeza de lo que pretendió legislar la autoridad demandada, también lo es que la materia penal no admite la interpretación conforme, en atención a las particularidades del principio de legalidad en esa rama jurídica, que comprende los principios de reserva de ley, la prohibición de aplicación retroactiva de la norma y, el ya referido de taxatividad. En consecuencia, aun y cuando se conozca el origen de la imprecisión, no ha lugar a subsanarla por medio de una interpretación conforme o integradora, ya que el legislador está obligado a describir el tipo penal en forma precisa y exacta, pues debe dar certeza de la conducta a sancionar.
Lo antedicho encuentra sustento en la jurisprudencia de este Tribunal P. que es del tenor siguiente:
"NORMAS PENALES. AL ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD NO PROCEDE REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN CONFORME O INTEGRADORA.—Si bien es cierto que al realizar el análisis de constitucionalidad de disposiciones generales es factible que la Suprema Corte de Justicia de la Nación acuda a la interpretación conforme, e incluso emita resoluciones integradoras a efecto de corregir las omisiones que generan la inconstitucionalidad, también lo es que el empleo de dichas prácticas interpretativas es inadmisible en materia penal, en atención a las particularidades del principio de legalidad en esta rama jurídica, como son: a) Reserva de ley, por virtud del cual los delitos sólo pueden establecerse en una ley formal y material; b) La prohibición de aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de alguna persona (verbigracia, leyes que crean delitos o aumenten penas); y, c) El principio de tipicidad o taxatividad, según el cual las conductas punibles deben estar previstas en ley de forma clara, limitada e inequívoca, sin reenvío a parámetros extralegales, y que implica la imposibilidad de imponer penas por analogía o por mayoría de razón, y la prohibición de tipos penales ambiguos. Además, la determinación que haga el legislador al emitir la norma constituye la esencia del respeto al principio de legalidad en materia de imposición de penas, pues acorde con los aspectos que abarca dicho principio aquél está obligado a estructurar de manera clara los elementos del tipo penal, delimitando su alcance de acuerdo a los bienes tutelados, imponiendo la determinación del sujeto responsable y de sus condiciones particulares y especiales, así como a establecer con toda claridad las penas que deben aplicarse en cada caso.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., T.X., abril de 2009, P./J. 33/2009, página 1124, registro digital: 167445).
En ese orden de ideas, se acredita sin duda alguna, que la autoridad demandada trasladó los artículos que originalmente integraban la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (19 y 20) al Código Penal Federal, pero no tuvo el cuidado de elaborar las adecuaciones necesarias para la correcta remisión de la legislación a observar, lo que genera incongruencia jurídica por una técnica legislativa deficiente.
Otra razón, la cuarta, que demuestra la violación al principio de taxatividad consiste en que previo a la emisión del decreto combatido publicado el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, el Código Penal Federal ya contenía un artículo 217 Bis y, con la vigencia del decreto se tiene otro artículo 217 Bis que se refiere a otro tipo penal. Para ilustrar lo anterior, se transcriben esos preceptos:
Ver cuadro 2
Lo razonado hasta aquí acredita que los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal son inconstitucionales por violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica en su vertiente de taxatividad, por lo que ha lugar a declarar su invalidez.
En otro orden de ideas, debe decirse que tal y como lo plantean los senadores de la República, el artículo 217 Ter del Código Penal Federal transgrede el principio de proporcionalidad de las penas a que se refiere el artículo 22 constitucional, pues por virtud de éste la gravedad de la pena impuesta debe ser proporcional a la del hecho antijurídico y al grado de afectación del bien jurídico tutelado. En el caso, la disposición incorpora una simple graduación numérica que subordina la pena únicamente al monto que se obtuvo u otorgó, empero, el simple aumento de un centavo en el posible monto ubicaría al servidor público en una categoría diametralmente distinta, sin más, ya que el precepto no incluye supuestos normativos que permitan valorar la conducta al tenor de las circunstancias que en su caso ocurran o la naturaleza del daño causado.
El primer párrafo del artículo 22 de la Constitución Federal exige que toda pena sea proporcional al delito que sanciona y al bien jurídico afectado, en los siguientes términos:
"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. ..."
En relación con ese principio el Tribunal P. ha subrayado que al configurar leyes penales el legislador debe respetar diversos principios constitucionales, entre ellos, el de proporcionalidad y razonabilidad jurídica, para evitar la aplicación de penas infamantes, crueles, excesivas, inusitadas o contrarias a la dignidad humana. Por ello, el J. constitucional debe examinar que exista proporción y razonabilidad suficiente entre la cuantía de la pena y la gravedad del delito cometido, para lo cual debe considerar el daño al bien jurídico protegido, la posibilidad para que sea individualizada entre un mínimo y un máximo y otros elementos.
Asimismo, ha expuesto que el legislador penal debe prever un sistema de sanciones que permita a la autoridad judicial individualizar suficientemente la pena que decrete, para que el juzgador pueda determinar justificadamente la sanción respectiva, según el grado de responsabilidad del sujeto involucrado y las circunstancias del caso.
Esos razonamientos se sustentaron por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 31/2006,(44) precedente en el cual lo analizado fue una sanción consistente en multa; sin embargo, contiene consideraciones aplicables a todo tipo de sanción penal; así, de la sentencia se reproduce lo siguiente:
"...
"El legislador tiene un amplio margen de libertad configuradora para crear o suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los comportamientos penalizados. Todo ello de acuerdo con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado social.
"En tal sentido, el legislador penal está facultado para emitir leyes que inciden en los derechos fundamentales de los gobernados (libertad personal; derecho a la propiedad, por ejemplo), estableciendo penas para salvaguardar diversos bienes –también constitucionales– que la sociedad considera valiosos (vida, salud, integridad física, por ejemplo).
"Sin embargo, como lo aduce el promovente, las facultades del legislador no son ilimitadas. La legislación penal no está exenta de control constitucional.
"Sirve de apoyo, la jurisprudencia del P. del Máximo Tribunal del País, que en seguida se transcribe:
"‘GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA.’ (se transcribe). «publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, diciembre de 2007, Tesis P./J. 130/2007, página 8»
"...
"De conformidad con el principio de legalidad constitucional, el legislador penal, debe actuar de forma medida y no excesiva, al momento de regular las relaciones en ese ámbito, porque su posición como poder constituido dentro del Estado constitucional le impide actuar de forma arbitraria y en exceso de poder.
"Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación encuentra que el legislador en materia penal tiene un amplio margen de libertad para diseñar el rumbo de la política criminal; es decir, para elegir los bienes jurídicamente tutelados, las conductas típicas antijurídicas y las sanciones penales, de acuerdo a las necesidades sociales del momento histórico respectivo; sin embargo, al configurar las leyes penales, debe respetar el contenido de diversos principios constitucionales, dentro de los cuales se encuentra el de proporcionalidad y razonabilidad jurídica, a fin de que la aplicación de las penas no sea infamante, cruel, excesiva, inusitada, trascendental o contraria a la dignidad del ser humano, de conformidad con lo previsto en los artículos 14, 16, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Federal.
"Por esa razón, el J. constitucional, al examinar la validez de las leyes penales, debe analizar que exista proporción y razonabilidad suficiente entre la cuantía de la pena y la gravedad del delito cometido, para lo cual debe considerar el daño al bien jurídico protegido, la posibilidad para que sea individualizada entre un mínimo y un máximo, el grado de reprochabilidad atribuible al sujeto activo, la idoneidad del tipo y de la cuantía de la pena para alcanzar la prevención del delito, así como la viabilidad de lograr, mediante su aplicación, la resocialización del sentenciado.
"Ese es el sentido del artículo 22 constitucional, que prohíbe la desproporción de las penas en nuestro ordenamiento jurídico, al establecer lo siguiente:
"‘Artículo 22.’ (se transcribe).
"Está claro, así, que la pena de multa, para no ser inconstitucional, debe configurarse de una manera tal que no resulte excesiva. Sin embargo, el artículo 22 constitucional no brinda la definición de las multas excesivas. El concepto exacto del Constituyente no puede conocerse, debido a que en la sesión respectiva del Congreso en que se votó dicha disposición no llegó a tratarse el tema, lo que tampoco se realizó en el dictamen de la comisión que lo formuló.
"Ese estado de cosas conduce a determinar que la Constitución ha dejado que el intérprete supremo del ordenamiento jurídico sea quien vaya definiendo los criterios y condiciones en que se actualiza una sanción de esa índole, caso tras caso, atendiendo a las distintas materias en que se han establecido las multas, a los diferentes bienes que se pretenden tutelar a través de su imposición, así como en función de la culpabilidad del sujeto infractor.
"Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación está autorizada para definir, a partir de un método de aproximación sucesiva, el contenido de los preceptos de la Constitución, en la medida requerida por el caso de su conocimiento, porque la jurisprudencia constitucional que emite es del interés directo de todos los gobernados, que deben tener certeza sobre los límites constitucionales de la actuación pública.
"Concretamente, este Alto Tribunal encuentra que:
"a) La multa penal es excesiva cuando la pena pecuniaria afecta de manera notoriamente desproporcionada las posibilidades económicas del sentenciado, lo que ocurre cuando hace inviable la satisfacción de las necesidades básicas de su persona y/o familia.
"...
"b) La multa penal es excesiva cuando en su configuración no existe proporción y razonabilidad suficiente entre la cuantía de la pena y la gravedad del delito cometido.
"El legislador puede limitar y establecer supuestos de privación de derechos fundamentales para proteger otros bienes que la sociedad considera valiosos, siempre que lo haga de manera justificada, estableciendo una relación de proporcionalidad entre los medios (las penas, en este caso) y los fines que pretende alcanzar (bienes jurídicamente tutelados).
"Como se ha dicho, el legislador penal está sujeto a la Constitución, por lo que, al formular la cuantía de las penas, debe atender a diversos principios constitucionales, dentro de los cuales se encuentra el de proporcionalidad y razonabilidad entre delito y pena, a fin de que su aplicación no sea infamante, cruel, excesiva, inusitada, trascendental, ni contraria a la dignidad del ser humano, de conformidad con lo previsto en los artículos 14, 16, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Federal.
"De lo cual deriva que el J. constitucional, al examinar la validez de las leyes penales, debe analizar que exista proporción y razonabilidad suficiente entre la cuantía de la pena y la gravedad del delito cometido, para lo cual debe considerar el daño al bien jurídico protegido, la posibilidad para que sea individualizada entre un mínimo y un máximo, el grado de reprochabilidad atribuible al sujeto activo, la idoneidad del tipo y de la cuantía de la pena para alcanzar la prevención del delito, así como la viabilidad de lograr, mediante su aplicación, la resocialización del sentenciado.
"Esto permite advertir la importancia que tiene el que el Poder Legislativo justifique, en todos los casos y en forma expresa, en el proceso de creación de la ley, cuáles son las razones del establecimiento de las penas y el sistema de aplicación de las mismas.
"Sirve de apoyo, la tesis de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece:
"‘PENAS Y SISTEMA PARA SU APLICACIÓN. CORRESPONDE AL PODER LEGISLATIVO JUSTIFICAR EN TODOS LOS CASOS Y EN FORMA EXPRESA, LAS RAZONES DE SU ESTABLECIMIENTO EN LA LEY.’ (se transcribe).«publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2011, página 340»
"...
"c) La multa penal es excesiva cuando la ley no señala bases suficientes para que la autoridad judicial pueda tener elementos para individualizar la pena; especialmente, cuando la ley no permite establecer su cuantía en relación con la responsabilidad del sujeto infractor.
"La culpabilidad para la medición de la pena atañe al supuesto de hecho o tipo de conexión para la medición judicial de la pena y, por tanto, al conjunto de los factores que poseen relevancia para la magnitud de la pena en el caso concreto: nadie puede ser castigado más duramente que lo que le es reprochable. En tal sentido, la culpabilidad del sujeto es un elemento central para la medición de la pena y el parámetro de su limitación.
"...
"En ese orden de ideas, este Alto Tribunal observa que las leyes penales deben hacer posible al juzgador, en cierto grado, la justificación de la cuantía de las penas que en los casos concretos deben aplicarse.
"Es por ello que, según lo previsto en los artículos 16 y 22 constitucionales, el legislador penal debe establecer un sistema de sanciones que permita a la autoridad judicial individualizar suficientemente la pena que decrete, a fin de que el J. pueda determinar justificadamente la sanción respectiva, atendiendo al grado de responsabilidad del sujeto implicado y de conformidad con las circunstancias del caso concreto. ..."
De esa sentencia derivó la jurisprudencia que a continuación se transcribe:
"LEYES PENALES. AL EXAMINAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBEN ANALIZARSE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD JURÍDICA.—El legislador en materia penal tiene amplia libertad para diseñar el rumbo de la política criminal, es decir, para elegir los bienes jurídicamente tutelados, las conductas típicas antijurídicas y las sanciones penales, de acuerdo con las necesidades sociales del momento histórico respectivo; sin embargo, al configurar las leyes relativas debe respetar el contenido de diversos principios constitucionales, entre ellos los de proporcionalidad y razonabilidad jurídica, a fin de que la aplicación de las penas no sea infamante, cruel, excesiva, inusitada, trascendental o contraria a la dignidad del ser humano, conforme a los artículos 14, 16, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por esa razón, el J. constitucional, al examinar la constitucionalidad de las leyes penales, debe analizar que exista proporción y razonabilidad suficientes entre la cuantía de la pena y la gravedad del delito cometido, para lo cual debe considerar el daño al bien jurídico protegido, la posibilidad para individualizarla entre un mínimo y un máximo, el grado de reprochabilidad atribuible al sujeto activo, la idoneidad del tipo y de la cuantía de la pena para alcanzar la prevención del delito, así como la viabilidad de lograr, mediante su aplicación, la resocialización del sentenciado.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, T.X., septiembre de 2008, P./J. 102/2008, página 599, registro digital: 168878).
El artículo 217 Ter del Código Penal Federal impugnado,(45) prevé como sanciones a aplicar las siguientes:
a) Si el beneficio otorgado no excede el equivalente de 500 veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal, la sanción será de 3 meses a 2 años de prisión y multa de 30 a 300 veces el salario mínimo vigente al momento de cometerse el ilícito;
b) Si el beneficio excede el equivalente de 500 veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal, pero no es mayor que el equivalente a 1000 veces dicha unidad, se impondrán de 6 meses a 3 años de prisión y multa de 30 a 300 veces el salario mínimo diario vigente;
c) Si el beneficio obtenido excede del equivalente a 1000 veces, pero no es mayor que el equivalente a 3000 veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal, se impondrán de 3 a 5 años de prisión y multa de 300 a 1000 veces el salario mínimo; y,
d) Si el beneficio excede el equivalente a 3000 veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal, se impondrá de 5 a 14 años de prisión y multa de 500 a 3000 veces el salario mínimo.
De acuerdo con lo expuesto debe decirse que asiste la razón a los promoventes de la acción, ya que las sanciones que prevé el artículo 217 Ter del código combatido, por la comisión del delito de remuneración ilícita, no respetan el principio de proporcionalidad de las penas, toda vez que la graduación numérica atiende exclusivamente al monto del beneficio otorgado u obtenido, esto es, al monto del pago en demasía, sin tomar en cuenta, como se argumenta en los conceptos de invalidez, que el simple aumento de un centavo provoca que el sujeto se ubique en una categoría distinta; esto implica que la sanción no guarda ninguna relación proporcional con la conducta que se pretende sancionar.
Esto es, si el servidor público rebasa en una unidad el límite superior de un rango, para quedar comprendido en el siguiente, ello representa un aumento considerable, pero sobre todo que puede ser desproporcionado a la diferencia de la remuneración; además, en atención al principio de proporcionalidad el legislador debió considerar el daño al bien jurídico protegido, la posibilidad para individualizar la sanción dentro de los rangos indicados, el grado de reprochabilidad atribuible al sujeto activo, la idoneidad del tipo y de la cuantía de la pena para alcanzar la prevención del delito.
En consecuencia, las sanciones previstas en el artículo 217 Ter del Código Penal Federal resultan violatorias del diverso 22 de la Constitución Federal, razón adicional por la que ha lugar a declarar la invalidez de dicha disposición.
Lo expuesto en este considerando ha demostrado la inconstitucionalidad de los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, por violación a los principios de taxatividad y de proporcionalidad de las penas, y dado el alcance de los vicios advertidos, se ha concluido declarar su invalidez.
La declaratoria de invalidez de los artículos del Código Penal Federal precisados en el párrafo que antecede, surtirá efectos retroactivos al seis de diciembre de dos mil dieciocho, fecha en que entró en vigor el decreto combatido, correspondiendo a los operadores jurídicos competentes decidir y resolver, en cada caso concreto sujeto a su conocimiento, de acuerdo con los principios generales y disposiciones legales aplicables en esta materia.Por tanto, resulta innecesario ocuparse del último de los argumentos que hacen valer los senadores en el sentido de que esa ley federal desborda lo ordenado en la fracción VI del artículo 127 constitucional y el quinto transitorio del decreto en el que se reformó, esto es, que el tipo penal es inconstitucional porque el Constituyente Permanente configuró un elemento específico (dolo calificado o típico) que debía observarse al momento de acuñar las conductas típicas; y que ante la aparente contradicción entre la fracción VI que contiene un mandato más amplio que el quinto transitorio, pues este último sólo hace referencia a la elusión, esa probable contradicción debe salvarse privilegiando la disposición que racionaliza el principio de intervención mínima, ya que aun resultando fundado, no tendría un efecto distinto al ya alcanzado.
Similar argumento opera para el diverso reclamo sobre el régimen transitorio del decreto combatido, ya que tampoco variaría el pronunciamiento alcanzado.
La conclusión del examen innecesario encuentra apoyo en la jurisprudencia de este Tribunal P. que a continuación se trasunta:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.—Si se declara la invalidez del acto impugnado en una acción de inconstitucionalidad, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos, se cumple el propósito de este medio de control constitucional y resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos relativos al mismo acto.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., T.X., junio de 2004, P./J. 37/2004, página 863, registro digital: 181398).
DÉCIMO TERCERO.—Efectos. Los efectos de esta sentencia se determinan conforme a lo establecido en los artículos 41, fracciones IV y V, así como 45, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(46) que disponen que este Tribunal Constitucional debe fijar con precisión los alcances de la sentencia, los órganos obligados a cumplirla, el término para el cumplimiento y que surtirán sus consecuencias a partir de la fecha que determine la Suprema Corte, ya que éstas no tendrán efectos retroactivos, salvo en materia penal.
Atendiendo a las razones expuestas en el considerando noveno de esta sentencia, se declara la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último, y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicados en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho; y en virtud de esta declaratoria se condena al Congreso de la Unión a que en el siguiente periodo ordinario de sesiones legisle respecto de las deficiencias legislativas advertidas en este fallo, sin perjuicio de que dicha autoridad tiene la facultad para legislar de la manera que estime adecuada.
Lo antedicho deberá llevarlo a cabo una vez que sea notificada esta sentencia y las actuaciones aquí ordenadas se deberán hacer del conocimiento de esta Suprema Corte, acompañando las constancias que así lo acrediten para efecto de verificar el cumplimiento debido de este fallo.
Asimismo, se declara la invalidez de los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, la que surtirá efectos retroactivos al seis de diciembre de dos mil dieciocho, fecha en que entró en vigor el decreto combatido, correspondiendo a los operadores jurídicos competentes decidir y resolver, en cada caso concreto sujeto a su conocimiento, de acuerdo con los principios generales y disposiciones legales aplicables en esta materia.
Cabe precisar que las declaratorias de invalidez decretadas surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso de la Unión.
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO.—Es parcialmente procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.
SEGUNDO.—Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, respecto de los artículos 1, 2, 3, párrafo segundo y fracciones III, V y VII, 5, 6, fracciones I y IV, inciso a), y párrafo penúltimo, 7, fracciones I, inciso b), y III, 8, 10, 11, 12, párrafos primero y segundo, 13, 15, 16 y 17 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho y, en vía de consecuencia, respecto del artículo 14 de dicha ley impugnada.
TERCERO.—Se desestima en la presente acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, respecto de los vicios que se atribuyen al procedimiento legislativo que dio origen al decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, y por lo que se refiere a las omisiones legislativas que se atribuyen a dicha ley.
CUARTO.—Se reconoce la validez del artículo 12, párrafo tercero, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la interpretación conforme precisada en el considerando décimo de este fallo, así como la de los artículos transitorios primero y segundo del decreto por el que se expide la ley impugnada.
QUINTO.—Se declara la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último, y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicados en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho, así como la de los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal; la de estos últimos con los efectos retroactivos precisados en el considerando décimo segundo de este fallo.
SEXTO.—Las declaratorias de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso de la Unión.
SÉPTIMO.—Se condena al Congreso de la Unión a que en el siguiente periodo ordinario de sesiones legisle respecto de los vicios advertidos en este fallo en cuanto a los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último, y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicados en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho, cuya invalidez se ha declarado en esta sentencia.
OCTAVO.—P. esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H. con salvedades en la legitimación, M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero y cuarto relativos, respectivamente, a la cuestión previa sobre el impedimento planteado, la competencia, a la oportunidad en la presentación de las demandas y a la legitimación de los promoventes. La Ministra P.H. anunció voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C. por consideraciones diversas, E.M. por consideraciones diversas, F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P. por consideraciones diversas y con la cita de la tesis aislada P.V., P.D. por consideraciones diversas y con la cita de la tesis aislada P.V. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, en su apartado 1, denominado "Improcedencia por definitividad", consistente en determinar que la Constitución establece la posibilidad de que las normas impugnadas se combatan mediante una acción de inconstitucionalidad, más allá de que sea el único medio de defensa de los accionantes y sin citar la tesis aislada P.V.. El Ministro G.A.C. anunció voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, en su apartado 2, denominado "Improcedencia por extemporaneidad".
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S. con reserva de criterio en cuanto a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de las omisiones legislativas, A.M., P.R. con salvedades en cuanto al vocablo "principalmente", P.H. en contra de las consideraciones, M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones, respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, en su apartado 3, denominado "Improcedencia por omisión legislativa". La Ministra P.H. anunció voto concurrente. El M.A.M. reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., F.G.S., A.M., P.R., M.M.I., L.P. y P.D., respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, en su apartado 4, denominado "Improcedencia por cesación de efectos", consistente en no sobreseer respecto del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de noviembre de dos mil dieciocho. Los M.G.A.C., E.M., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra.
Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., F.G.S., A.M., P.R., M.M.I., L.P. y P.D., respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, en su apartado 4, denominado "Improcedencia por cesación de efectos", consistente en no sobreseer respecto de los artículos 3, párrafos primero y tercero, así como fracciones I, II, IV y VI, y 6, párrafo primero y fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como transitorios primero y segundo del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho. Los M.G.A.C., E.M., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra.
Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros G.O.M., A.M., P.R., M.M.I., L.P. y P.D., respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, en su apartado 4, denominado "Improcedencia por cesación de efectos", consistente en no sobreseer respecto de los artículos 7, párrafo primero y fracciones I, inciso a), II y IV, y 12, párrafo tercero, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal. Los M.G.A.C., E.M., F.G.S., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, en su apartado 4, denominado "Improcedencia por cesación de efectos", consistente en sobreseer respecto de los artículos 1, 2, 3, párrafo segundo y fracciones III, V y VII, 5, 6, fracciones I y IV, inciso a), y párrafo penúltimo, 7, fracciones I, inciso b), y III, 8, 10, 11 y 12, párrafo primero, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los Ministros G.O.M., M.M.I., L.P. y P.D. votaron en contra.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, en su apartado 4, denominado "Improcedencia por cesación de efectos", consistente en sobreseer respecto de los artículos 12, párrafo segundo, 13, párrafo primero, 15, 16 y 17, párrafos primero y tercero, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los M.M.M.I. y L.P. votaron en contra.
Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.H., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a la improcedencia, en su apartado 4, denominado "Improcedencia por cesación de efectos", consistente en sobreseer respecto de los artículos 13, párrafos segundo y tercero, 14 y 17, párrafo segundo, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los M.A.M., P.R., M.M.I. y L.P. votaron en contra.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se expresó una mayoría de seis votos de los Ministros G.O.M., F.G.S., A.M., P.R., M.M.I. y P.D., respecto del considerando sexto, relativo a la violación al procedimiento legislativo, consistente en declarar la invalidez del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho. Los M.G.A.C., E.M., P.H., L.P. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. Los M.F.G.S., A.M., P.R. y M.M.I. anunciaron sendos votos concurrentes.
Se expresó una mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., F.G.S. en contra de las consideraciones y con reservas sobre la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de las omisiones legislativas, A.M., P.R., M.M.I., L.P., P.D., respecto del considerando séptimo, relativo a las omisiones legislativas relativas, consistente en declarar la invalidez del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho. Los M.G.A.C., E.M., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. El Ministro M.M.I. anunció voto concurrente.
Dados los resultados obtenidos, el Tribunal P. determinó desestimar el planteamiento consistente en declarar la invalidez, por vicios en el procedimiento legislativo y por el argumento de la omisión legislativa relativa, del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, al no alcanzar una mayoría calificada, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En relación con el punto resolutivo cuarto:
Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., F.G.S., A.M., P.R., M.M.I., L.P., P.D., respecto del considerando octavo, relativo a la precisión de la litis en la impugnación de disposiciones concretas, consistente en determinar que se impugnaron efectivamente los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último, 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, y 12, párrafo tercero, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, así como transitorios primero y segundo del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho. Los M.G.A.C., E.M., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando décimo primero, relativo a las violaciones diversas a los principios de legalidad y seguridad jurídica, consistente en declarar infundados los conceptos de invalidez esgrimidos.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando décimo, relativo a las reglas sobre préstamos y créditos otorgados a servidores públicos, consistente en reconocer la validez del artículo 12, párrafo tercero, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la interpretación conforme propuesta.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.O.M. por la invalidez sólo en cuanto a la taxatividad, G.A.C. por la invalidez sólo en cuanto a la taxatividad, F.G.S. con reservas de criterio en cuanto a la retroactividad, A.M. por la invalidez sólo en cuanto a la taxatividad, P.R., P.H. en contra de las consideraciones y con precisiones, M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones y con precisiones, respecto del considerando décimo segundo, relativo al delito de remuneración ilícita, consistente en reconocer la validez de los artículos transitorios primero y segundo del decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de noviembre de dos mil dieciocho. La Ministra E.M. votó en contra.
En relación con el punto resolutivo quinto:
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S. por diferentes consideraciones y con reservas en cuanto a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de una omisión legislativa, A.M., P.R., M.M.I., L.P., P.D., respecto del considerando noveno, relativo a la violación al artículo 127 de la Constitución Federal porque la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos permite fijar remuneraciones de manera discrecional, consistente en declarar la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último, y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los M.E.M., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.O.M. por la invalidez sólo en cuanto a la taxatividad, G.A.C. por la invalidez sólo en cuanto a la taxatividad, F.G.S. con reservas de criterio en cuanto a la retroactividad, A.M. por la invalidez sólo en cuanto a la taxatividad, P.R., P.H. en contra de las consideraciones y con precisiones, M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones y con precisiones, respecto del considerando décimo segundo, relativo al delito de remuneración ilícita, consistente en declarar la invalidez de los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal. La Ministra E.M. votó en contra.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S. con reservas, A.M., P.R., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando décimo tercero, relativo a los efectos, consistente en determinar que la declaratoria de invalidez decretada en este fallo respecto de los artículos del Código Penal Federal surtirá efectos retroactivos al seis de diciembre de dos mil dieciocho, fecha en que entró en vigor el decreto combatido, correspondiendo a los operadores jurídicos competentes decidir y resolver, en cada caso concreto sujeto a su conocimiento, de acuerdo con los principios generales y disposiciones legales aplicables en esta materia. Las M.E.M. y P.H. votaron en contra.
En relación con el punto resolutivo sexto:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando décimo tercero, relativo a los efectos, consistente en determinar que las declaratorias de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso de la Unión.
En relación con el punto resolutivo séptimo:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H. obligada por la mayoría y con precisiones, M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando décimo tercero, relativo a los efectos, consistente en condenar al Congreso de la Unión a que en el siguiente período ordinario de sesiones legisle respecto de los vicios advertidos en este fallo en cuanto a los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último, y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicados en el Diario Oficial de la Federación de cinco de noviembre de dos mil dieciocho, cuya invalidez se ha declarado en esta sentencia. Los Ministros G.O.M., A.M. y M.M.I. anunciaron sendos votos concurrentes.
En relación con el punto resolutivo octavo:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..
El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de los Ministros para que formulen los votos que consideren pertinentes.
Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 19 de julio de 2019.



__________________
1. Bajo las ponencias de los Ministros J.N.S.M. y J.R.C.D., sesiones de veintidós de mayo y siete de noviembre de dos mil seis, por mayoría de cinco votos y mayoría de nueve votos, respectivamente.
2. Del precedente de la Corte Interamericana se lee lo siguiente:
"...
"188. En este apartado la Corte sistematizará en forma breve su jurisprudencia sobre el principio de independencia judicial. La jurisprudencia de la Corte ha señalado que el alcance de las garantías judiciales y de la protección judicial efectiva para los Jueces debe ser analizado en relación con los estándares sobre independencia judicial. En el caso R.T. Vs. Venezuela, la Corte precisó que los Jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías específicas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte ha entendido como ‘esencial para el ejercicio de la función judicial’. El tribunal reiteró que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los Jueces. El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos Magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación. Conforme a la jurisprudencia de esta Corte y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como de conformidad con los principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura (en adelante ‘principios básicos’), las siguientes garantías se derivan de la independencia judicial: un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad en el cargo y la garantía contra presiones externas.
"...
"190. Respecto a la garantía contra presiones externas, los principios básicos disponen que los Jueces resolverán los asuntos que conozcan ‘basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo’. Asimismo, dichos principios establecen que ‘...no se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial’. ..."
3. Ese criterio se encuentra publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., tesis aislada, Tomo XXVII, junio de 2008, P.L., página 717, registro digital: 169437.
4. Bajo la ponencia del M.J.N.S.M., sesión de veintiocho de enero de dos mil quince, por mayoría de tres votos.
5. "Artículo 146. Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los miembros del Consejo de la Judicatura Federal están impedidos para conocer de los asuntos, por alguna de las causas siguientes:
"...
"III. Tener interés personal en el asunto, o tenerlo su cónyuge o sus parientes, en los grados que expresa la fracción I de este artículo."
6. Foja ciento nueve vuelta, del tomo I de la acción de inconstitucionalidad y su acumulada.
7. F. doscientos cinco vuelta, ibídem.
8. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."
"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."
9. Foja ciento diez de la acción de inconstitucionalidad y su acumulada.
10. "Artículo 15. El presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:
"I. Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional;
"...
"XI. Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea Parte."
"Artículo 18. (Órgano ejecutivo)
"La presidencia es el órgano ejecutivo de la Comisión Nacional. Está a cargo de un presidente, al cual le corresponde ejercer, de acuerdo con lo establecido en la ley, las funciones directivas de la Comisión Nacional y su representación legal."
11. F. doscientos ocho a doscientos cuarenta y cinco de la acción de inconstitucionalidad y su acumulada.
12. Bajo la ponencia del M.J.R.C.D., resuelta en sesión de veintiséis de enero de dos mil dieciséis.
13. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."
14. "Artículo 19. ...
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21. ..."
15. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.
"La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."
16. Texto: "Del análisis de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se advierte que la acción de inconstitucionalidad proceda contra la omisión legislativa de ajustar los ordenamientos legales secundarios a las prescripciones de dicha Constitución, sino que tal medio de control sólo procede contra normas generales que hayan sido promulgadas y publicadas en el correspondiente medio oficial, ya que a través de este mecanismo constitucional se realiza un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, con el único objeto de expulsarla del orden jurídico nacional siempre que la resolución relativa que proponga declarar la invalidez alcance una mayoría de cuando menos ocho votos, esto es, se trata de una acción de nulidad y no de condena a los cuerpos legislativos del Estado Mexicano para producir leyes.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., tesis aislada, Tomo XXVI, diciembre de 2007, P.X., página 1079, registro digital: 170678).
17. "Artículo 19. ...
"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. ..."
18. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. ..."
19. Resuelta en sesión de veintitrés de agosto de dos mil uno, bajo la ponencia del Ministro H.R.P., por unanimidad de diez votos.
20. De la ponencia del Ministro S.S.A.A., resuelta en sesión de dieciocho de febrero de dos mil trece, por unanimidad de diez votos.
21. Texto: El artículo 30, fracciones II y III, de la Ley Orgánica del Instituto Electoral del Estado de Q.R., prevé que en caso de ausencia definitiva del consejero presidente, el consejo general de ese instituto debe hacerlo del conocimiento de la Legislatura Estatal a fin de que ésta proceda a nombrar al consejero presidente sustituto y, en tanto no resuelva, seguirá encargado del despacho el secretario general. Por otra parte, el artículo 38 de la norma en cita, señala que el secretario general del Instituto Electoral Estatal será sustituido por el director jurídico. Sin embargo, al no establecerse un plazo específico para que la Legislatura Local lleve a cabo el nombramiento del consejero presidente sustituto, puede dar lugar a que el secretario general funja indefinidamente como tal y, como consecuencia, el director jurídico se encuentre en situación similar en el cargo de secretario general, lo que crea incertidumbre en cuanto a la funcionalidad del organismo electoral y, por ende, se vulnera el principio de certeza, previsto en el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, T.X., febrero de 2003, P./J. 2/2003, página 618, registro digital: 184873).
22. En sesión de siete de junio de dos mil siete, bajo la ponencia del M.S.S.A.A..
23. Bajo la ponencia del M.J.N.S.M., en cuya ausencia hizo suyo el asunto el M.J.R.C.D., por unanimidad de diez votos.
24. Resuelta en sesión de nueve de diciembre de dos mil ocho, bajo la ponencia del M.M.A.G. y por mayoría de ocho votos.
25. Resuelta en sesión de veinticinco de agosto de dos mil nueve, a nombre del M.M.A.G., y por mayoría de ocho votos.
26. En sesión de tres de octubre de dos mil cinco, ponente M.J.R.C.D., unanimidad de diez votos.
27. "Artículo 19. ...
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia. ..."
28. En sesión de veintiséis de enero de dos mil dieciséis, bajo la ponencia del M.J.R.C.D..
29. Entre otros, las acciones de inconstitucionalidad 55/2016, 97/2016 y su acumulada 98/2016 y 12/2016, resueltas respectivamente, el veintiséis de septiembre de dos mil dieciséis, cinco de enero de dos mil diecisiete y nueve de julio de dos mil dieciocho.
30. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.—Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., jurisprudencia, T.X., marzo de 2004, P./J. 8/2004, página 958, registro digital: 182048).
31. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
32. Resuelta el treinta y uno de octubre de dos mil trece por mayoría de siete de votos de los Ministros A.G.O.M., M.B.L.R., J.M.P.R., L.M.A.M., S.A.V.H., O.S.C. de G.V. y J.N.S.M.; votaron en contra J.R.C.D., J.F.F.G.S. y A.Z.L. de L. y estuvo ausente A.P.D..
33. "Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.
"En todo caso, dicho señalamiento deberá respetar las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución y en las leyes que en la materia expida el Congreso General.
"Los Poderes Federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en esta Constitución que ejerzan recursos del presupuesto de egresos de la Federación, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del presupuesto de egresos, prevé el artículo 74, fracción IV de esta Constitución y demás disposiciones legales aplicables."
34. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.
"Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:
"I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.
"II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.
"III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.
"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.
"V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.
"VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo."
35. Texto: "La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad."
36. Texto: "Este Tribunal P. ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."
37. Texto: "Aun cuando es cierto que la exigencia de fundamentación y motivación de los actos de autoridad en que consiste la garantía de legalidad establecida por el artículo 16 constitucional, ha de entenderse que abarca a todo acto de autoridad, sea ésta legislativa, ejecutiva o judicial, en la medida en que todas ellas deben actuar, por igual, dentro de un marco jurídico de ‘legalidad’, debe sin embargo aclararse que, tratándose de actos de autoridades legislativas (leyes), dichos requisitos de ‘fundamentación y motivación’ se satisfacen siempre que ellas actúen dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente les confiera (fundamentación) y que las leyes respectivas que emitan se refieran a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que ello implique, en modo alguno, que todas y cada una de las disposiciones que den cuerpo a esas leyes deban ser necesariamente materia de una motivación específica."
38. Las Garantías de Seguridad Jurídica, Poder Judicial de la Federación, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2a. Edición, México, 2005, página 12.
39. "Artículo 127. ...
"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado."
40. Texto: "La interpretación de una norma general analizada en acción de inconstitucionalidad, debe partir de la premisa de que cuenta con la presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entonces, cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma; sin embargo, no debe perderse de vista que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que tiene como una de sus finalidades preservar la unidad del orden jurídico nacional, a partir del parámetro constitucional; como tampoco debe soslayarse que tal unidad se preserva tanto con la declaración de invalidez de la disposición legal impugnada, como con el reconocimiento de validez constitucional de la norma legal impugnada, a partir de su interpretación conforme a la Ley Suprema, ya que aun cuando los resultados pueden ser diametralmente diferentes, en ambos casos prevalecen los contenidos de la Constitución. En consecuencia, el hecho de que tanto en el caso de declarar la invalidez de una norma legal, como en el de interpretarla conforme a la Constitución, con el propósito de reconocer su validez, tengan como finalidad salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones de la Ley Suprema, este Tribunal Constitucional en todos los casos en que se cuestiona la constitucionalidad de una disposición legal, debe hacer un juicio razonable a partir de un ejercicio de ponderación para verificar el peso de los fundamentos que pudieran motivar la declaración de invalidez de una norma, por ser contraria u opuesta a un postulado constitucional, frente al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente y el órgano reformador de la N.S.."
41. Texto: "La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el J. constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico."
42. "Artículo 4. Se establecen con carácter obligatorio las siguientes prestaciones y servicios:
"I.P. hipotecarios y financiamiento en general para vivienda, en sus modalidades de adquisición en propiedad de terrenos o casas habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoras de las mismas; así como para el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos;
"II.P. personales:
"a) Ordinarios;
"b) Especiales;
"c) Para adquisición de bienes de consumo duradero, y
"d) Extraordinarios para damnificados por desastres naturales; ..."
43. F. cinco a veintitrés del cuaderno de pruebas presentadas por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.
44. Resuelta en sesión de diecinueve de febrero de dos mil ocho, bajo la ponencia de la Ministra M.B.L.R..
45. Reproducido a foja doscientos cincuenta y uno de esta ejecutoria.
46. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
"...
"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;
"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen."
"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación."La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


Esta ejecutoria se publicó el viernes 04 de octubre de 2019 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 07 de octubre de 2019, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.