Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 43602 |
| Fecha | 13 Marzo 2020 |
| Fecha de publicación | 13 Marzo 2020 |
| Número de resolución | 71/2018 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 76, Marzo de 2020, Tomo I, 152 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el M.A.Z.L. de L., en la acción de inconstitucionalidad 71/2018 y su acumulada 75/2018, promovida por M. y Procuraduría General de la República.
En sesiones públicas celebradas el primero y siete de octubre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió la acción de inconstitucionalidad 71/2018 y su acumulada 75/2018, en la que se estudiaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Sonora.
El Tribunal Pleno determinó en el considerando tercero, relativo a las cuestiones de procedencia, el sobreseimiento de la acción respecto del artículo 140, párrafos tercero, fracción VI y cuarto. Ello, al considerar que no se trata de una norma en materia electoral y que, por tanto, el partido político M. carecía de legitimidad para impugnarla.
Presento este voto particular, pues no comparto la decisión de la mayoría consistente en sobreseer la acción de inconstitucionalidad respecto del numeral 140, párrafo tercero, fracción VI, de dicho ordenamiento. Como expondré a continuación, a mi juicio, la presente acción no sólo debió estimarse procedente respecto del párrafo tercero, fracción VI, del precepto citado, sino que, además, debió declararse la invalidez de esta última.
A. Procedencia del estudio del artículo 140, párrafo tercero, fracción VI, de la Constitución del Estado de Sonora.
Como ya adelanté, el Tribunal Pleno decidió sobreseer respecto del artículo 140, párrafo tercero, fracción VI, de la Constitución del Estado de Sonora, por estimar que M. carece de legitimación en la causa para impugnar dicha norma, toda vez que la misma no tiene naturaleza electoral. Para alcanzar dicha conclusión, en la sentencia se retoma el criterio de este Alto Tribunal, conforme al cual, se consideran normas electorales aquellas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales y las que regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con éstos.
De este modo, la mayoría concluyó que el precepto impugnado, al establecer como causa de suspensión de un Ayuntamiento el que éste incurra en "violaciones a las normas jurídicas que rijan los procesos electorales", no regula directamente un proceso electoral ni se relaciona con éste de forma indirecta. Más bien –se afirma en la sentencia– la causal impugnada es una disposición de naturaleza orgánica, emitida en ejercicio de la libertad configurativa del Estado,(1) que regula una situación eventual de una conducta municipal que puede ser contraria al régimen de gobierno que deben adoptar los Estados.(2)
Aunque comparto el criterio utilizado para determinar la naturaleza electoral de la norma impugnada, disiento de su aplicación y de la conclusión a la que se llega en el fallo.
Como bien se precisa en la sentencia, el Pleno de esta Suprema Corte ha identificado dos circunstancias bajo las cuales puede considerarse que una norma tiene carácter electoral para efecto de ser impugnada vía acción de inconstitucionalidad: (i) cuando ésta regula cuestiones relacionadas directamente con los procesos electorales(3) y (ii) cuando prevé cuestiones relacionadas de manera indirecta con dichos procesos.(4) Así, respecto a este último criterio de identificación, el Tribunal Pleno ha referido que las reglas en materia de delitos y faltas administrativas de carácter electoral y sus sanciones constituyen materia electoral indirecta.(5)
Ahora bien, en el presente caso, la norma impugnada establece lo siguiente:
"Artículo 140. ...
"El Congreso del Estado procederá a decretar la suspensión de un Ayuntamiento cuando éste incurra en cualesquiera de las siguientes causas:
"...
"VI. Por violaciones a las normas jurídicas que rijan los procesos electorales.
"...
"En el procedimiento que se substancie, los miembros del Ayuntamiento involucrados tendrán oportunidad suficiente para rendir pruebas y formular los alegatos que consideren convenientes. El gobernador del Estado tendrá la participación que le asigne la ley."
Como se desprende de la lectura del precepto transcrito, el mismo establece como causal de suspensión de un Ayuntamiento la violación por parte de éste a normas jurídicas que rijan los procesos electorales. En este sentido, dado que el precepto contiene una sanción o consecuencia jurídica que toma como presupuesto de hecho el incumplimiento de leyes electorales por parte del Ayuntamiento, me parece que la misma encuadra perfectamente en los criterios de identificación de la materia electoral indirecta que ha venido estableciendo este Alto Tribunal. Por esta razón, considero que el partido accionante sí contaba con legitimación para impugnar su constitucionalidad, a través de este medio de control.
Ahora bien, no desconozco que la sanción prevista en el precepto impugnado se asemeja más a un supuesto de responsabilidad política que administrativa o penal –materias sobre las cuales esta Suprema Corte ha considerado expresamente que una sanción es materia electoral indirecta–. No obstante, me parece que el criterio para identificar si una norma que contiene una sanción o consecuencia jurídica incide en la materia electoral (para efectos de reconocer la legitimación de un partido político para impugnarla) no debe hacerse depender de la naturaleza de la responsabilidad (es decir, si es administrativa, penal o política), sino de si la misma toma como presupuesto de hecho la infracción de normas electorales.
En mi opinión, es esta última circunstancia, y no la naturaleza de la responsabilidad, lo que permite identificar si la norma pretende regular (aunque sea indirectamente) algún aspecto relacionado con la materia o los procesos electorales, susceptible de ser impugnado por un partido político de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución General.(6)
B. Inconstitucionalidad del artículo 140, párrafo tercero, fracción VI, de la Constitución del Estado de Sonora.
Ahora bien, de haber entrado al fondo del asunto, considero que el artículo 140, párrafo tercero, fracción VI, de la Constitución del Estado de Sonora efectivamente resulta inconstitucional, toda vez que el supuesto de hecho que prevé para la suspensión de Ayuntamientos es extremadamente amplio, lo que propicia un uso arbitrario en su aplicación en perjuicio de la seguridad jurídica.
En efecto, como ya se vio, dicho artículo se limita a señalar que el Congreso del Estado podrá suspender un Ayuntamiento en casos de "violaciones a las normas jurídicas que rijan los procesos electorales". Sin embargo, omite precisar: a) qué tan grave debe ser la infracción; b) qué funcionarios del Ayuntamiento pueden generar responsabilidad del mismo en su comisión; c) si debe existir o no una resolución previa de un órgano electoral competente; o bien, d) si el Congreso puede determinar por sí mismo la existencia de dicha infracción.
En mi opinión, la falta de precisión de la norma sobre todas estas cuestiones es incompatible con el principio de seguridad y certeza jurídica que debe regir en todo el ordenamiento, pues permite que la Legislatura Local haga un ejercicio extremadamente discrecional de esta facultad, quien, al no contar con criterios mínimos de individualización de la sanción, puede caer en aplicaciones excesivas o arbitrarias de la hipótesis normativa. Todo lo cual puede generar un estado grave de incertidumbre en los miembros de los Ayuntamientos y poner en riesgo la estabilidad que debe caracterizar a cualquier institución pública.
Por estas razones, consideró que debió declararse la invalidez del artículo 140, párrafo tercero, fracción VI, de la Constitución del Estado de Sonora.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 7 de febrero de 2020.
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1. Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. "... Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan. ..."
2. Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. "Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ..."
3. Como materia electoral directa se han identificado las reglas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales y los principios para la elección de determinados servidores públicos.
4. Como materia electoral indirecta se han señalado las reglas sobre distritación y redistritación; las reglas sobre la creación de órganos administrativos para fines electorales; las reglas sobre la organización de las elecciones; las reglas sobre el financiamiento público; las reglas sobre la comunicación social de los partidos políticos; las reglas sobre los límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones en materia de financiamiento partidario; y, las reglas sobre los delitos y faltas administrativas de carácter electoral y sus sanciones.
5. Acción de inconstitucionalidad 8/2011, aprobada en sesión de 14 de junio de 2011, por unanimidad de once votos en ese aspecto, de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R. (ponente), A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
6. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro en una entidad federativa, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por la Legislatura de la entidad federativa que les otorgó el registro."
Este voto se publicó el viernes 13 de marzo de 2020 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.