Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 12/2001. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: J.V.A. ALEMÁN.

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día siete de mayo de dos mil uno.

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por oficio presentado el veintinueve de enero de dos mil uno, en el domicilio del autorizado por el secretario general de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para recibir demandas y promociones a que se refiere el artículo 105 constitucional y su ley reglamentaria, fuera del horario de labores del más Alto Tribunal, y remitido al día siguiente a la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.R.M. de la Concha, ostentándose como procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad demandando la invalidez de la norma general que a continuación se señala, emitida por las autoridades que se mencionan en el párrafo siguiente:

"N. general impugnada: El artículo 30, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el 29 de diciembre de 2000, del que se anexa un ejemplar.-Autoridades demandadas: 1. Autoridad emisora: El Congreso del Estado de Q.R., con domicilio en Boulevard Bahía, número 101, colonia Centro, código postal 77000, Chetumal, Q.R.. Autoridad promulgadora: El gobernador de la misma entidad, con domicilio en la calle 22 de Enero, número 1, colonia Centro, código postal 77000, Chetumal, Q.R.."

SEGUNDO.-En la demanda se señalaron como conceptos de invalidez los siguientes:

"1. Violación al numeral 115, fracción IV, primer párrafo, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El numeral de referencia consagra, entre otras cosas, el principio de libre hacienda municipal, el cual se estima es vulnerado por la norma que aquí se impugna. Por ello, previo al pronunciamiento sobre el concepto de invalidez, considero pertinente hacer una breve referencia acerca de lo que debe entenderse por hacienda municipal.-De acuerdo con el Diccionario Jurídico Espasa ‘la hacienda pública se constituye por el conjunto de derechos y de obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado o a sus organismos autónomos.’.-El Diccionario Manual Jurídico de J.A.G. define la hacienda pública como ‘la coordinación económica activa cuyo fin es la producción de los servicios que corresponden al Estado. Dicho fin se logra, fundamentalmente, mediante la recaudación de impuestos a los habitantes. En sentido general significa el contenido de los bienes del Estado con su consiguiente administración.’.-Ese Máximo Tribunal en las sentencias dictadas en las controversias constitucionales 4/98 y 6/98, resolvió que la hacienda municipal está comprendida dentro de lo que es la hacienda pública, y que consiste en un universo de elementos que se integran a la misma desde que entran y afectan la esfera económica de los Municipios, concluyendo que, en términos generales, la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos.-Ahora bien, en virtud del renovado espíritu del federalismo, se ha pretendido dar autonomía a los Municipios evitando la centralización política, jurídica, administrativa y económica, con el fin de mantener un equilibrio entre los órganos de gobierno, pues el Municipio es una comunidad social con capacidad jurídica que reclama la obtención de un desarrollo integral a la par de los Estados y la nación.-Por lo anterior, nuestro sistema jurídico constitucional estableció una fórmula -artículo 115, fracción IV, constitucional- con el objeto de que los Municipios cuenten con los recursos económicos suficientes para su desarrollo integral, incluyendo la debida prestación de los servicios públicos que sus habitantes requieren. En virtud de tal fórmula, el Municipio debe ser libre para administrar su hacienda pública en los términos del citado numeral 115 constitucional que, en la parte que aquí interesa, dispone: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ‘Artículo 115. ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. ... Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. ...’.-De la transcripción anterior se desprende que nuestra Constitución Federal dispone, expresamente, que los Municipios percibirán las contribuciones sobre la traslación de la propiedad inmobiliaria. Asimismo, se estatuye que del pago de esa contribución no podrá eximirse a persona o institución alguna, salvo que se trate de bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios.-El precepto constitucional citado con antelación, delimita los rubros respecto de los cuales el Municipio ejerce libremente su administración para poder llevar a cabo la prestación de los servicios públicos y las funciones que la propia L.F. le confiere, y establece una prohibición de eximir de la obligación de contribuir a los gastos del Ayuntamiento, para proteger la referida hacienda municipal. En la parte que nos interesa, encontramos que se menciona lo siguiente: Los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados, entre otros, sobre la traslación de la propiedad inmobiliaria, y queda prohibido que las leyes estatales establezcan exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de esas contribuciones.-Establecido lo anterior, se pasa al examen del segundo párrafo del dispositivo que se impugna mismo que, en la parte que aquí interesa, establece: Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., capítulo III, Impuesto sobre adquisición de inmuebles objeto, sujeto, base y tasa del impuesto. ‘Artículo 30. No se pagará el impuesto establecido en el artículo 29 de esta ley en las adquisiciones de inmuebles que hagan la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios para formar parte del dominio público, siempre y cuando dichos inmuebles sean para su propio uso. Salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.-Tampoco se pagará el impuesto establecido en esta ley en las adquisiciones de inmuebles que hagan arrendatarios financieros al ejercer la operación de compra en los términos de arrendamiento financiero ...’.-En virtud de que el numeral en cita se encuentra relacionado con el 29 de la misma ley, se reproduce para una mejor exposición: ‘Artículo 29. Están obligados al pago del impuesto sobre adquisición de inmuebles establecido en esta ley, las personas físicas o morales que adquieran inmuebles que consistan en el suelo y las construcciones adheridas a él, ubicados en el territorio del Municipio correspondiente, así como los derechos relacionados con los mismos, a que esta ley se refiere. El impuesto se calculará aplicando la tasa del 2% al valor del inmueble. ...’.-Ahora bien, la primera parte del segundo párrafo del artículo 30 transcrito, establece una exención del impuesto sobre adquisición de inmuebles a favor de los arrendatarios financieros.-Cabe aclarar que el texto que se considera inconstitucional no establece literalmente que se trate de una exención, pero la doctrina ha entendido por exención, una situación de dispensa o liberación, es decir, un mecanismo por el cual se libera o se dispensa a alguien de alguna carga. En sentido jurídico, es la liberación del cumplimiento de una obligación a cargo de una persona establecida en ley, y en el caso en particular, del texto del segundo párrafo del artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., se desprende claramente que se cumplen los extremos antes mencionados.-En efecto, al establecer que ‘Tampoco se pagará el impuesto establecido en esta ley en las adquisiciones de inmuebles que hagan arrendatarios financieros al ejercer la operación de compra en los términos de arrendamiento financiero; así como los que adquieran los Estados extranjeros en caso de reciprocidad.’, está evidentemente liberando de una carga fiscal a una persona física o moral (arrendatarios financieros), con lo cual se acredita que se trata de una exención fiscal.-Una vez precisado lo anterior, se procede al estudio de la figura jurídica de la exención de impuestos.-Al respecto, en el Diccionario de Derecho de R. de Pina se afirma, que la exención de impuestos es la ‘relevación total o parcial a persona determinada de pagar un impuesto aplicable al resto de los causantes en igualdad de circunstancias o condonación en forma privativa de los impuestos ya causados.’.-Respecto de la exención prevista a favor de los arrendatarios financieros y tomando en cuenta lo anterior, resulta inconcuso que la norma general impugnada es contraria a lo que establece el artículo 115, en su fracción IV, párrafo primero, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Federal, toda vez que indebidamente exenta del impuesto sobre adquisición de inmuebles a los arrendatarios financieros, independientemente que establezca que la operación de la adquisición se realice en los términos del arrendamiento financiero, pues esto es uno de los efectos jurídicos de la terminación de dicho contrato, según lo estipula el numeral 27, fracción I, de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito que establece: ‘Al concluir el plazo del vencimiento del contrato una vez que se hayan cumplido todas las obligaciones, la arrendataria deberá adoptar alguna de las siguientes opciones terminales: I. La compra de los bienes a un precio inferior a su valor de adquisición, que quedará fijado en el contrato ...’.-Cabe señalar que los bienes que llegaren a adquirir los arrendatarios financieros no se contemplan dentro de aquellas excepciones a las que se refiere precisamente el mandato de la Constitución Federal que se considera violado, es decir, no se trata de bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, pues de acuerdo con lo establecido en el precepto 24, fracción II, del citado ordenamiento legal, las arrendadoras financieras sólo podrán, entre otras cosas, adquirir bienes para darlos en arrendamiento financiero y, evidentemente, un bien de dominio público no puede ser objeto materia de un contrato de naturaleza mercantil, como lo es el arrendamiento financiero, razón por la cual se materializa la inconstitucionalidad de la citada norma general.-En virtud de lo anterior, la norma general que se impugna viola el artículo 115, fracción IV, párrafo primero, inciso a) y párrafo segundo, de la Carta Magna, ya que estableció la exención de un ingreso que forma parte de la hacienda pública municipal y que corre a cargo de los arrendatarios financieros, como sujetos pasivos de la relación jurídica-tributaria. Aunado a lo anterior, es de precisar que dicha contribución -impuesto sobre adquisición de inmuebles- es de aquellas que se encuadran en el régimen de la libre administración que protege el numeral constitucional en cita, aunado a que existen prohibiciones expresas de otorgar exenciones o concesiones sobre dicha contribución.-Es pertinente mencionar que la Constitución Política del Estado de Q.R., en su artículo 143, establece la libre administración de la hacienda de los Municipios en la entidad, precisando que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otras percepciones que establezca su Ley de Ingresos, dentro de las que se encuentran las contribuciones que se originen de la propiedad inmobiliaria, fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.-Asimismo, el numeral de la Constitución Local antes citado dispone, de manera expresa, que las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto a las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, a favor de personas físicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas, quedando precisado el mandato de que únicamente los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos del pago de la obligación tributaria.-De lo que resulta que la Constitución Política del Estado de Q.R. concuerda con el mandato de la Constitución Federal al garantizar, en favor de los Municipios, el cobro de impuestos sobre propiedad inmobiliaria; sin embargo, con la norma general impugnada se repudia el espíritu que el Constituyente Permanente plasmó en el artículo de la L.F. que se considera violado, es decir, se configura un menoscabo de la hacienda municipal, pues el resultado de dicha reforma es el de disminuir los ingresos municipales.-Por otra parte, no debe pasar desapercibida la diferencia que existe entre la figura jurídica de la exención y el régimen fiscal de no sujeción, pues en ambas se deja de pagar determinado tributo; sin embargo, si bien forman parte de la materia fiscal, también lo es que dichos conceptos son de naturaleza diversa.-Es decir, la exención ocurre cuando la persona física o moral cuya situación legal normalmente tiene la calidad de causante, no está obligada a enterar el crédito tributario por encontrarse en condiciones de privilegio o franquicia, y la no sujeción es cuando en la propia ley se establece que la relación jurídica tributaria no existe. Sirve de apoyo la siguiente tesis: ‘EXENCIÓN DE IMPUESTOS O DERECHOS, ES UNA SITUACIÓN JURÍDICAMENTE DIFERENTE AL RÉGIMEN FISCAL DE NO SUJECIÓN.’, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tribunales Colegiados de Circuito, Tomo XI, marzo de 1993, página 280. Revisión contenciosa administrativa 213/92. Universidad Nacional Autónoma de México.-En conclusión, al existir una exención en el pago del impuesto sobre la adquisición de inmuebles a favor de los arrendatarios financieros, en el multicitado artículo 30, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., consecuentemente, se actualiza la violación al artículo 115, fracción IV, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Federal.-2. Violación al artículo 133 de la Constitución Federal. Finalmente, al haberse acreditado una contradicción entre la norma impugnada y el artículo 115, fracción IV, primer párrafo, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Federal, se actualiza también una violación al numeral 133 de la L.F., que consagra el principio de supremacía constitucional en los términos siguientes: ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’.-El principio constitucional que se considera vulnerado, consiste en salvaguardar el Pacto Federal y mantener su lugar preferencial respecto de las Constituciones Locales y leyes ordinarias, lo que significa un estado de prioridad o primacía de la norma constitucional frente a todo tipo de normas, incluyendo a las leyes federales y locales, así como a los tratados internacionales celebrados por el presidente de México y aprobados por el Senado de la República.-Lo anterior significa que toda norma general que sea aprobada conforme a los procedimientos legislativos respectivos, de acuerdo a su contenido y naturaleza, de ninguna manera puede contravenir la Carta Magna, pues de lo contrario vulnera el principio de supremacía constitucional, toda vez que, como lo ha establecido ese Máximo Tribunal, sólo la Constitución Federal es la Ley Suprema y, por tanto, se encuentra en la cúspide de la jerarquía de leyes mexicanas; esto es, en el sistema jurídico mexicano se ubica en primer término la Constitución Federal, luego los tratados internacionales, y en un tercer plano las leyes federales y locales. De ahí que sea inadmisible que exista alguna norma que contradiga lo que la N.S. establece y, en el caso de que así sea, debe procurarse se declare su invalidez.-En este orden de ideas, el precepto legal combatido se encuentra en un nivel jerárquico inferior a la Constitución Federal, y por ello debe de tomar en cuenta los principios contenidos en la N. Fundamental, esto es, debió sujetarse a lo preceptuado por la misma y no contravenirla, lo que en el caso concreto no sucedió, en virtud de que el artículo 30, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., no observó lo establecido por el numeral 115, fracción IV, párrafo primero, inciso a) y segundo párrafo, de la Carta Magna, como quedó establecido en los apartados que anteceden."

TERCERO.-Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 115, fracción IV, párrafo primero, inciso a) y párrafo segundo, así como el 133 de la propia Constitución.

CUARTO.-Mediante proveído de treinta y uno de enero de dos mil uno, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad y turnó el asunto al Ministro J.V.A.A., para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

Por auto de seis de febrero de dos mil uno, el Ministro instructor tuvo por presentado al promovente con la personalidad que ostentó y por admitida la demanda relativa; ordenó emplazar a las responsables para que rindieran su respectivo informe.

QUINTO.-El Gobernador Constitucional del Estado de Q.R., al rendir su informe, en síntesis, manifestó lo siguiente:

a) Que se objeta la personalidad con la que se ostenta el licenciado M.R.M. de la Concha, toda vez que el nombramiento de procurador general de la República le corresponde hacerlo al presidente de la República, como lo dispone la fracción IX del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, dicho nombramiento debe ser ratificado por el Senado de la República tal como lo establece la fracción II del artículo 76 de la disposición constitucional señalada.

b) Como causa de improcedencia señaló que se actualiza la disposición contenida en el artículo 19, fracción VIII, ya que la demanda de acción de inconstitucionalidad fue interpuesta fuera del término previsto por el artículo 60 de la ley reglamentaria, toda vez que lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo cuya inconstitucionalidad se demanda, se encontraba regulado desde la publicación, en el Periódico Oficial del Estado de Q.R., del Decreto Número 107, de quince de diciembre de mil novecientos noventa y siete, mediante el cual se crea la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R. y que disponía en su artículo 30, la misma hipótesis normativa.

c) Que la reforma al artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., operó únicamente en dejar señalada la salvedad de que los bienes que en el mismo se señalan, utilizados por entidades paraestatales o particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público, pagarán el impuesto establecido en el artículo 29 de esa misma ley.

Es decir, que a todas luces se observa que el motivo de la reforma antes señalada no lo fue el segundo párrafo del artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R. atacado de inconstitucional, toda vez que su contenido queda intacto, tal como fue publicado desde el quince de diciembre de mil novecientos noventa y siete.

En cuanto al fondo:

d) Que no le asiste la razón ni el derecho a la parte actora, toda vez que el precepto atacado de inconstitucional en ningún momento es contradictorio a lo preceptuado por los artículos 115, fracción IV, segundo párrafo, inciso a) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así como su correlativo artículo 143 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R..

e) Que del artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., en su párrafo segundo, no se puede advertir que exista exención de contribución alguna y sí, por el contrario, se observa que en esta misma disposición lo que se pretendió consignar fue la no sujeción a dicha disposición normativa en aquellos casos en que la adquisición de inmuebles se haga por arrendatarios financieros al ejercer la operación de compra en los términos del arrendamiento financiero; en consecuencia y tomando en consideración de que lo que violenta la disposición constitucional es el hecho de que se exente a personas físicas o morales no previstas por el propio ordenamiento constitucional, es obligado diferenciar lo que en su caso significa la exención y la no sujeción al régimen fiscal.

f) Que no le asiste la razón al actor por virtud de que el artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., específicamente su párrafo segundo, lo que pretende en esencia es evitar la doble tributación al determinar que tampoco se pagará el impuesto establecido en el artículo 29 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., en la adquisición de inmuebles que hagan arrendatarios financieros al ejercer la operación de compra en los términos de ese contrato.

g) Que el fundamento legal que consolida la no sujeción del arrendatario financiero al tributo impuesto por el artículo 29 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., se puede entender del análisis de los artículos 1o., 3o., fracción II, 8o., 10, 24, fracción III, 25, 27, fracción I, de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, así como de los artículos 14 y 15 del Código Fiscal de la Federación.

h) Que la institución auxiliar de crédito, constituida en arrendadora financiera, al adquirir de tercera persona el inmueble sujeto de arrendamiento, es quien en cumplimiento de la carga tributaria impuesta por la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., se obliga al pago del impuesto sobre adquisición de inmuebles, sin embargo, la institución crediticia en todo caso transferirá esta carga fiscal al arrendatario financiero al constituirse el contrato de arrendamiento financiero, pues éste es obligado a pagar como contraprestación, que liquidará en pagos parciales, según se convenga una cantidad determinada o determinable, que cubra el valor de adquisición de los bienes, las cargas financieras y los demás accesorios; cuando al vencimiento del contrato, el arrendatario se decide por la opción de compra del bien inmueble regulada en el artículo 27, fracción I, de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, dicha adquisición prevista desde el principio, ya cubrió la carga impositiva correspondiente. De donde se concluye que el artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., en sus términos actuales, no está exentando al arrendatario financiero de un impuesto, puesto que el mismo, de antemano, ya fue cubierto.

i) Que los conceptos vertidos se pueden entender aplicando correlacionadamente lo preceptuado por los artículos 1o., párrafo tercero y 5o.-B de la Ley del Impuesto al Activo y con la siguiente tesis jurisprudencial emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia constitucional-administrativa, que al rubro señala: "ACTIVO. LOS ARTÍCULOS 1o. Y 5o.-B DE LA LEY RELATIVA A ESE IMPUESTO, QUE ESTABLECEN UN RÉGIMEN ESPECIAL PARA LA DETERMINACIÓN DE LA BASE DEL TRIBUTO A CARGO DE LAS EMPRESAS QUE COMPONEN EL SISTEMA FINANCIERO, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DEL 10 DE MAYO DE 1996).".

SEXTO.-El Congreso del Estado de Q.R., por conducto del presidente y primer y segundo secretarios, respectivamente, de la Diputación Permanente de la (IX) Novena Legislatura del Estado Libre y Soberano de Q.R., al rendir su informe manifestó, en síntesis, lo siguiente:

Improcedencia de la acción de inconstitucionalidad.

Que en el caso se actualizan las causales de improcedencia previstas en el artículo 19, fracciones VII y VIII, en relación con los numerales 60, 10, fracción IV y 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Respecto a la extemporaneidad de la presentación de la demanda (artículo 19, fracción VII, en relación con el numeral 60 de la ley reglamentaria antes invocada).

a) Que el párrafo impugnado se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el veintinueve de diciembre del año dos mil, mediante el Decreto Número 54; sin embargo, tal hipótesis ya existía en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., de fecha quince de diciembre de mil novecientos noventa y siete, sin que haya sido derogado o abrogado por otro artículo o ley posterior, incluyendo el decreto ahora impugnado, en el cual únicamente se introduce una salvedad respecto a la aplicación del impuesto sobre adquisición de inmuebles, cuando se trate de bienes utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público, pero sin variar o alterar en absoluto el contenido del párrafo que motiva la demanda.

En este sentido, el cómputo del término previsto en el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, para la interposición de la acción de inconstitucionalidad debió contarse a partir de la fecha de la primera publicación que es la que le otorgó existencia jurídica, mismo que feneció el día miércoles catorce de enero de mil novecientos noventa y ocho, razón por la cual la demanda resulta totalmente extemporánea.

Respecto a la causal de improcedencia derivada del artículo 19, fracción VIII, en relación con los numerales 10, fracción IV y 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

b) Que la facultad depositada en el procurador general de la República respecto a las acciones de inconstitucionalidad, es propia y exclusiva de él y, por lo tanto, no puede ser ejercida por otro funcionario en su nombre y menos por conducto de otro funcionario que le sea jerárquicamente inferior.

Lo anterior tiene relación con la persona que signa por ausencia del procurador general de la República el documento de demanda y que se ostenta como subprocurador jurídico y de Asuntos Internacionales de la propia institución, el cual carece de legitimación para suscribir a nombre del procurador una demanda de esta naturaleza y, además, no aportó algún documento con el que acreditara tal calidad.

Invocó como apoyo a lo anterior, las tesis emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto a la personalidad y legitimación en las controversias constitucionales, bajo los rubros siguientes, aplicables, por analogía, a las acciones de inconstitucionalidad: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA PRESUNCIÓN LEGAL EN CUANTO A LA REPRESENTACIÓN Y CAPACIDAD DE LOS PROMOVENTES NO OPERA CUANDO DE LA DEMANDA SE DESPRENDE QUE CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA EJERCER ESA ACCIÓN.", "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO." y "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DE IMPROCEDENCIA.".

c) Que del contenido del artículo 56 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se advierte que no se hace un señalamiento especial para suplir las ausencias del procurador, cuando se trate de la acción de inconstitucionalidad o de la controversia constitucional, como sí se menciona respecto del juicio de amparo, precisamente porque no opera en este supuesto una representación a su vez del procurador. El artículo aludido confiere intervención para suplir las ausencias del titular de la procuraduría, conforme al orden de jerarquía, al subprocurador jurídico y de Asuntos Internacionales, sin embargo, en ningún momento quien se ostenta como tal y signa la demanda, ha acreditado tener dicho carácter.

Respecto a la falta de personalidad del procurador general de la República, como parte actora de la demanda.

d) Que se exhibe como anexo de la demanda, copia certificada del nombramiento expedido por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, V.F.Q., a favor de M.R.M. de la Concha, como procurador general de la República, con el propósito de acreditar su personalidad como parte actora, sin embargo, tal documento no resulta suficiente para tenerla por acreditada.

Entonces, si la personalidad del procurador general de la República en la presente acción de inconstitucionalidad no ha sido debidamente acreditada, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 10, fracción IV y 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Se sostiene la validez y la constitucionalidad del artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R..

Señala el actor, en sus conceptos de invalidez, la violación al numeral 115, fracción IV, primer párrafo, inciso a) y párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como al artículo 133 del propio ordenamiento constitucional.

Específicamente hace constar el promovente violaciones de acuerdo con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R., de una exención del impuesto sobre adquisición de inmuebles a favor de los arrendatarios financieros, prohibida por la Constitución Federal.

e) Que las opciones terminales a que se refiere el Código Fiscal de la Federación en el artículo 15, en su primer párrafo, se comprenden también en la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, en su capítulo II, artículos del 24 al 38, que regulan de manera expresa la actuación y lineamientos legales de las arrendadoras financieras.

Relacionando el artículo 27 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, con el contenido del segundo párrafo del artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios, es claro distinguir que por la naturaleza misma del contrato de arrendamiento financiero, con opción a comprar el bien inmueble, quien figure como tal debe ser el propietario, a efecto de que esté en posibilidad de otorgarlo en el mismo sentido.

Cuando el arrendador adquiere el bien inmueble de un tercero, está obligado a cubrir, desde luego, el impuesto derivado de esa adquisición, siendo sujeto entonces del gravamen contemplado en la Ley de Hacienda Municipal, mismo que al celebrar contrato de arrendamiento financiero con opción a compra a solicitud del propio arrendatario, deducirá a éste en los pagos correspondientes, los cuales comprenderán el valor de adquisición de los bienes, las cargas financieras y los demás accesorios, conforme al texto del primer párrafo del artículo 25 de la mencionada Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.

En el caso del arrendatario financiero, éste cubre el impuesto conforme a los pagos que de manera periódica realiza al arrendador financiero, en los cuales se va deduciendo, toda vez que este último no se constituye en el dueño final del bien, sino que únicamente lo adquiere para proceder a su arrendamiento, cubriendo en el momento de su adquisición el pago del impuesto local, de tal suerte que al momento de culminar el contrato ya dedujo el pago realizado del importe de las rentas que cobra al arrendatario, a quien finalmente otorga la propiedad formal del inmueble, razón por la cual no puede exigirse al arrendatario el pago del impuesto prevenido en el artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios, pues de ser así, estaríamos ante la aplicación de una doble tributación sobre el mismo impuesto prohibida por la Constitución Federal.

f) Que en el artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios, contrario de lo manifestado por el promovente, no se está exentando del pago del impuesto sobre adquisición de inmuebles al arrendatario financiero, porque sí es cubierto; mientras que el concepto de exención implica liberar del cumplimiento de un deber tributario, entendiendo que éste ha nacido y que la autoridad dispensa o sustrae a alguien de una carga fiscal a la cual está obligado.

g) Que en el caso del segundo párrafo del artículo 30 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado, se prevé la no sujeción a dicho régimen fiscal en aquellos casos en que la adquisición de inmuebles se haga por arrendatarios financieros al ejercer la operación de compra en los términos del arrendamiento financiero, sustentándose precisamente, como se ha abundado, en que en este caso no se pagará el referido impuesto local, porque el mismo se cubre desde el momento en que se adquiere el bien inmueble para darlo en arrendamiento financiero, mismo que no forma parte de su patrimonio, porque como sociedad o institución con carácter de arrendador financiero, los bienes inmuebles que adquiere por este concepto no pasan a formar parte de su activo, sino que únicamente se constituye como un intermediario para la operación, y sobre el cual sí se aplica el cobro del impuesto, pues la no sujeción únicamente opera respecto del arrendatario financiero, a fin de evitarle la doble tributación.

Que es aplicable la tesis emitida por este Máximo Tribunal de Justicia, bajo el siguiente rubro: "ARRENDAMIENTO FINANCIERO. LA ARRENDADORA DEBE SER PROPIETARIA DE LOS BIENES PARA PODER CONCEDER EL USO Y GOCE DE ELLOS A LA ARRENDATARIA.".

h) Que en términos del artículo 32 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, precisamente por no figurar el bien inmueble como parte del patrimonio de la arrendadora financiera, en el supuesto de que el arrendatario sufra despojo, perturbación o cualquier acto de tercero, que afecten el uso o goce del bien adquirido, deberá proceder en contra del tercero y no de la arrendadora financiera, la cual en todo caso coadyuvará con el arrendatario en el ejercicio de la acción.

i) Que esto permite concluir que en el contrato de arrendamiento financiero, en realidad no se trata de dos operaciones de compra, del arrendador y del arrendatario, por la cual en cada uno debiera pagarse el impuesto local correspondiente, sino solamente de uno, en la que el arrendador únicamente funge como intermediario y el bien inmueble no pasa a formar parte de su activo, ya que lo adquiere a solicitud del arrendatario para darlo a éste en arrendamiento financiero, trasladándole la propiedad y cubriendo previamente el impuesto local correspondiente.

De lo anterior es válido concluir que no le asiste razón a la parte promovente de la acción de inconstitucionalidad, al señalar que, en el caso del segundo párrafo del artículo 30 impugnado, se está exentando de un impuesto, cuando la Constitución Federal no lo prevé; la previsión contenida en el multicitado precepto local no deriva en una exención de un impuesto, sino en la no sujeción al mismo al determinar que tampoco se pagará el impuesto establecido en el artículo 29 de la referida ley local, en la adquisición de inmuebles que hagan arrendatarios financieros al ejercer la operación de compra en los términos de arrendamiento financiero, en atención a que el sujeto de este impuesto lo es el arrendador financiero.

Al respecto y con el propósito de distinguir los conceptos de exención y no sujeción a la norma, la parte promovente invocó la tesis emitida por esta Suprema de Corte de Justicia de la Nación, y cuyo título es: "EXENCIÓN DE IMPUESTOS O DERECHOS, ES UNA SITUACIÓN JURÍDICAMENTE DIFERENTE AL RÉGIMEN FISCAL DE NO SUJECIÓN.".

j) Que en el caso no existe violación al artículo 115, fracción IV, primer párrafo, inciso a) y segundo párrafo, de la N. Suprema, por virtud de que no está ante un dispositivo que prevea una exención de las no permitidas por la Constitución, sino como se ha dicho, ante la no sujeción del impuesto de determinadas personas que no lo causan, y siendo éste el argumento toral de la parte actora, de manera correlativa devienen infundados los señalamientos respecto al artículo 133 del propio ordenamiento constitucional, ya que la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado no establece ninguna disposición que contravenga la N. Fundamental.

SÉPTIMO.-Recibidos los informes de las autoridades responsables, formulados sus alegatos y encontrándose debidamente instruido el procedimiento en sus términos, por auto de veintidós de marzo de dos mil uno, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo previsto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la contravención entre un precepto de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Q.R. y la Constitución Federal.

SEGUNDO.-Por ser cuestión de orden público y estudio preferente, resulta pertinente analizar previamente la legitimación de quien promueve esta acción de inconstitucionalidad.

El Congreso del Estado de Q.R., por conducto del presidente y primer y segundo secretarios, respectivamente, de la Diputación Permanente de la (IX) Novena Legislatura del Estado Libre y Soberano de Q.R., hizo valer la causa de improcedencia prevista por el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 10, fracciones I y IV y 11 de la ley reglamentaria de la materia.

Lo anterior se basa en que la facultad del procurador general de la República, para plantear acciones de inconstitucionalidad es propia y exclusiva de él y, por tanto, no puede ser ejercida por otro funcionario en su nombre y menos por conducto de otro funcionario que le sea jerárquicamente inferior.

Esto es, que la persona que signa la demanda por ausencia del procurador general de la República y que se ostenta como subprocurador jurídico y de Asuntos Internacionales de la propia institución, carece de legitimación para suscribir a nombre del procurador una demanda de esta naturaleza y, además, no aportó algún documento con el que acreditara tal calidad.

Los artículos a que se hace alusión por la parte demandada, así como el numeral 59, que prevé la aplicación del título II de la ley reglamentaria a las acciones de inconstitucionalidad, en lo que interesan, respectivamente, señalan:

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. ..."

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

"...

"IV. El procurador general de la República."

Ahora bien, de conformidad con lo previsto por el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 del mismo ordenamiento, la acción de inconstitucionalidad puede ser ejercitada por el procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano.

De la misma manera el artículo 102, párrafos tercero y cuarto, de la Constitución Federal establece:

"Artículo 102. ...

"El procurador general de la República, intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de esta Constitución.

"En todos los negocios en que la Federación fuese parte, en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales y en los demás en que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, el procurador general lo hará por sí o por medio de sus agentes."

De acuerdo con lo anterior, de manera específica e imperativa se establece que el procurador general de la República intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la propia Constitución, lo cual se corrobora con la hipótesis a que se refiere el párrafo cuarto del artículo transcrito, en cuanto a que en los casos diversos a las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, como lo son todos los demás casos en que la Federación fuese parte, puede existir la posibilidad del procurador de intervenir por sí o por medio de sus agentes, circunstancia que no está prevista para el caso que nos ocupa, toda vez que no se trata de un procedimiento en el que la Federación sea parte, ni un caso de diplomáticos o de cónsules generales, sino de una acción de inconstitucionalidad.

Por su parte, el artículo 61, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener los nombres y firmas de los promoventes.

En este sentido, la firma es un requisito esencial para la validez del escrito de demanda, puesto que ésta constituye la manifestación de voluntad del titular del derecho ejercitado.

Del proemio de la demanda se advierte que la presente acción de inconstitucionalidad se promovió a nombre de M.R.M. de la Concha, señalándosele como procurador general de la República; sin embargo, al final la signa por ausencia del titular, el subprocurador jurídico y de Asuntos Internacionales, con fundamento en el artículo 56 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

El artículo 56 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dispone de manera textual lo siguiente:

"Artículo 56. Durante las ausencias del procurador, el despacho y resolución de los asuntos estarán a cargo, en el orden que se mencionan, de los subprocuradores jurídicos y de Asuntos Internacionales; de Procedimientos Penales ‘A’, ‘B’ y ‘C’, y de Coordinación General y Desarrollo.

"En los procedimientos judiciales o administrativos en que deba intervenir el procurador general, incluyendo el juicio de amparo, podrá ser suplido, indistintamente, por los servidores públicos antes señalados, por el director general de A. o por el director general de lo Contencioso y Consultivo, y podrá ser representado ante autoridades administrativas o judiciales por los servidores públicos antes mencionados o por los agentes del Ministerio Público de la Federación que se designen para el caso concreto.

"Salvo que el procurador lo determine de otra forma, los servidores públicos de la procuraduría serán suplidos, durante sus ausencias, por el de la jerarquía inmediata inferior, de conformidad con el acuerdo de adscripción del procurador."

De acuerdo con lo anterior, se prevén dos hipótesis diversas: la primera, a la facultad de actuar en ausencia del titular realizando exclusivamente el despacho y resolución de los asuntos que le correspondan; la segunda, a la suplencia del procurador general de la República en diversos procedimientos, pero solamente en los supuestos que se establecen y de manera específica, incluyendo el juicio de amparo.

Ahora bien, en tratándose de acciones de inconstitucionalidad, por disposición de los artículos 102 y 105 de la Constitución General de la República, no es delegable la intervención en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, por lo que si el acto volitivo de ejercitar la acción no fue manifestado por el titular del derecho, al no signar éste la demanda inicial, no puede tenerse como compareciendo a iniciar un procedimiento constitucional, sin que sea válido que diversa persona firme por ausencia, toda vez que de acuerdo con el artículo en el que se pretendió fundar, no se le otorga esa facultad, ya que tal supuesto (ausencias transitorias) acontece en los casos de despacho y resolución de asuntos, pero no hasta el extremo de facultar a instar un procedimiento constitucional como en el que se actúa.

Por el contrario, el propio artículo en su segundo párrafo, se refiere a la suplencia en relación con los procedimientos judiciales y administrativos en donde exista la posibilidad de actuar en sustitución, donde evidentemente no queda comprendido el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, por virtud de que por disposición del artículo 102, tercer párrafo, de la Constitución Federal, su intervención en este tipo de procedimientos es personalísima y no delegable.

Además, aun y cuando se pretendiere considerar que existiese tal hipótesis de iniciar por ausencia los procedimientos judiciales, como en el caso de que se trata, no debe perderse de vista que tal disposición está comprendida en el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que fue expedido por el presidente de la República, con base en el artículo 89, fracción I, de la propia Constitución.

Ahora bien, este Alto Tribunal ha sustentado que cuando en un cuerpo normativo se prevean requisitos de procedibilidad para hacer uso de un medio de control constitucional, deben prevalecer los que al efecto señale la propia N.F., así como la ley reglamentaria específica, en acatamiento a los principios de supremacía constitucional y especialidad; por tanto, resulta evidente que el procedimiento de acción de inconstitucionalidad, es de la competencia exclusiva de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de la fracción II, inciso c), del artículo 105 de la Constitución Federal; por lo que para efectos de su procedencia en cuanto a la legitimación de la promovente, deberá estarse a lo previsto en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no a lo que disponga un ordenamiento diferente y de inferior jerarquía normativa.

Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia número P./J. 155/2000, aprobada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el día veintisiete de noviembre de dos mil, cuyo contenido es el siguiente:

"CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. CONFORME AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL LOS MEDIOS RELATIVOS DEBEN ESTABLECERSE EN LA PROPIA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y NO EN UN ORDENAMIENTO INFERIOR.-En virtud de que el ejercicio de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de los medios de control de la constitucionalidad, tiene por efecto que ese órgano fije el alcance de las normas supremas, que expresan la soberanía popular, debe considerarse que la jerarquía de las bases contenidas en ese Magno Ordenamiento conlleva el que sólo en ellas, mediante la voluntad soberana manifestada por el Constituyente o por el Poder Revisor de la Constitución, pueda establecerse la existencia de los referidos medios; ello sin menoscabo de que el legislador ordinario desarrolle y pormenorice las reglas que precisen su procedencia, sustanciación y resolución. La anterior conclusión se corrobora por lo dispuesto en los diversos preceptos constitucionales que, en términos de lo previsto en el artículo 94 de la propia Constitución General de la República, determinan las bases que rigen la competencia de la Suprema Corte de Justicia, en los que al precisarse los asuntos de su conocimiento, en ningún momento se delega al legislador ordinario la posibilidad de crear diversos medios de control de la constitucionalidad a cargo de aquélla.

"Recurso de reclamación 172/98. Gobernador del Estado de Durango. 31 de octubre de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J. de J.G.P. y H.R.P.. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: R.C.C.."

En este orden, al no existir la firma del titular del derecho que se pretende ejercer (como voluntad de actuar), y al no existir objetivamente la posibilidad de firmar la demanda de acción de inconstitucionalidad por ausencia, no produce los efectos legales que se pretenden, lo que hace que si bien, el procurador general de la República tiene la facultad de promover las acciones de inconstitucionalidad, en la especie no se puede tener como válido el escrito de demanda, precisamente por la falta de su firma.

Por lo tanto, es fundada la causal de improcedencia invocada por la parte demandada, por lo que corresponde decretar el sobreseimiento en el juicio, con fundamento en los artículos 20, fracción II, en relación con el 19, fracción VIII, 61, fracción I, 10, fracción I y 11, de la ley reglamentaria de la materia.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. Salió el señor M.J.D.R.. No asistió el señor M.J.V.A.A., por estar disfrutando de vacaciones. Dada la ausencia del señor Ministro ponente, el señor M.M.A.G. hizo suyo el proyecto.

Nota: La tesis P./J. 155/2000 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, diciembre de 2000, página 843.