Ejecutoria num. 63/2005 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 35494318

Ejecutoria num. 63/2005 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:63/2005
Localizacion:Novena Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Octubre de 2007
RESUMEN

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 87/2007. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE JIMÉNEZ, COAHUILA, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2007, PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL VEINTINUEVE DE DICIEMBRE DE DOS MIL SEIS, AL ESTABLECER QUE EL PAGO DE DERECHOS POR LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO, SE FIJARÁ MEDIANTE LA FÓRMULA QUE EL AYUNTAMIENTO ESTIME CONVENIENTE APROBAR CON OBSERVANCIA DE LAS DISPOSICIONES LEGALES APLICABLES Y QUE SU MONTO NO PODRÁ SER SUPERIOR AL 3% PARA EL SERVICIO DOMÉSTICO Y 4% PARA EL SERVICIO COMERCIAL E INDUSTRIAL SOBRE LA CANTIDAD QUE DEBAN PAGAR LOS CONTRIBUYENTES EN FORMA PARTICULAR, POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, NO TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN XXIX, NUMERAL 5o., INCISO A), Y 124 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE JIMÉNEZ, COAHUILA, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2007, PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL VEINTINUEVE DE DICIEMBRE DE DOS MIL SEIS, QUE ESTABLECE EL PAGO DE DERECHOS POR LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO, MEDIANTE LA FÓRMULA QUE EL AYUNTAMIENTO ESTIME CONVENIENTE APROBAR CON OBSERVANCIA DE LAS DISPOSICIONES LEGALES APLICABLES Y QUE SU MONTO NO PODRÁ SER SUPERIOR AL 3% PARA EL SERVICIO DOMÉSTICO Y 4% PARA EL SERVICIO COMERCIAL E INDUSTRIAL SOBRE LA CANTIDAD QUE DEBAN PAGAR LOS CONTRIBUYENTES EN FORMA PARTICULAR, POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.MULTAS FIJAS. EL ARTÍCULO 53, FRACCIONES XI, XII, XVI, XVIII, XIX Y XXI, DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE JIMÉNEZ, COAHUILA, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2007, QUE PREVÉ SU IMPOSICIÓN, TRANSGREDE LOS NUMERALES 16 Y 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

 
CONTENIDO

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 87/2007. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.
MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.
SECRETARIOS: F.S.G.Y.A.V.A..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiocho de junio de dos mil siete.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio presentado el veintinueve de enero de dos mil siete, en el domicilio particular de la licenciada Fabbiola León Contreras, funcionaria autorizada para recibir promociones de término fuera del horario de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.M.M.I., en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de los artículos 14 y 53, fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, emitida y promulgada por el Congreso y gobernador de dicho Estado, respectivamente, la cual fue publicada en el Periódico Oficial de la entidad el veintinueve de diciembre de dos mil seis. Dichos preceptos establecen lo siguiente:
"Artículo 14. La tarifa que se aplicará para el pago de derechos por la prestación del servicio de alumbrado público, se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables y su monto no podrá ser superior al 3% para el servicio doméstico y 4% para el servicio comercial e industrial sobre la cantidad que daban pagar los contribuyentes en forma particular, por el consumo de energía eléctrica.
"Los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados como usuarios en la Comisión Federal de Electricidad, pagarán la tarifa señalada en el párrafo que antecede, mediante el recibo que al respecto expida la Tesorería Municipal.
"La Comisión Federal de Electricidad acreditará en favor del Ayuntamiento de J., las cantidades que se recauden por el pago de este derecho y con cargo a las sumas acreditadas, podrá realizar las siguientes aplicaciones:
"I. Cubrir el importe de la energía eléctrica suministrada al Municipio, para el servicio de alumbrado público.
"II. Cualquier diferencia que resulte, se aplicará de acuerdo a los convenios que celebre el Ayuntamiento con la Comisión Federal de Electricidad."
"Artículo 53. Los ingresos, que perciba el Municipio por concepto de sanciones administrativas y fiscales, serán los siguientes:
"...
"XI. Los predios no construidos en la zona urbana, deberán ser bardeados o cercados a una altura mínima de dos metros con cualquier clase de material adecuado, el incumplimiento de esta disposición se sancionará con una multa de $4.00 por metro lineal.
"XII. Las banquetas que se encuentren en mal estado, deberán ser reparadas inmediatamente después de que así lo ordene el Departamento de Obras Públicas del Municipio, en caso de inobservancia se aplicará una multa de $2.30 por metro cuadrado, a los infractores de esta disposición.
"...
"XVI. Se sancionará de $139.86 a las personas que no mantengan limpios los lotes baldíos, usos y colindancias con la vía pública, cuando el Departamento de Obras Públicas lo requiera.
"...
"XVIII. Quien viole sellos de clausura, se hará acreedor a una sanción de $598.50.
"XIX. A quienes realicen matanza clandestina de animales se les sancionará con una multa de $1,050.00.
"...
"XXI. Por tirar basura en la vía pública o en los lugares no autorizados para tal efecto por el R. Ayuntamiento cobrará una multa de $210.00."
SEGUNDO. El promovente de esta acción estima que las disposiciones legales impugnadas son violatorias de los artículos 16, 22, primer párrafo, 73, fracción XXIX, sección 5o., inciso a) y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. En sus conceptos de invalidez, el procurador general de la República argumenta lo siguiente:
1. El artículo 14 de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, es violatorio de los artículos 16, 73, fracción XXIX, sección 5o., inciso a) y 124 de la Constitución Federal, por lo siguiente:
a) De conformidad con los artículos 40, 41, 42 y 124 de la Constitución Federal, el Estado mexicano se constituye en una República federal, compuesta de Estados libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de la Ley Fundamental, por lo que si bien los Estados pueden crear su propio sistema jurídico no deben contravenir las disposiciones del Pacto Federal en el que se establecen competencias residuales, de acuerdo con lo cual, todas aquellas facultades que no están expresamente otorgadas a la Federación, corresponden a los Estados.
b) En relación con lo anterior, de la interpretación literal del artículo 73, fracción XXIX, sección 5o., inciso a) de la Constitución Federal, se desprende que es facultad exclusiva del Congreso de la Unión establecer contribuciones en materia de energía eléctrica.
c) En términos de lo previsto por el artículo 5o. del Código Fiscal de la Federación, las contribuciones deben tener ciertos elementos, tales como sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y época de pago.
De acuerdo con el artículo 2o. del citado código, los tributos se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, siendo estos últimos las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público.
d) Si bien el artículo 115, fracción III, inciso b), de la Constitución Federal prevé que el Municipio tendrá a su cargo el servicio público de alumbrado, dicha facultad no puede extenderse para que el Municipio pueda, a través de su Ley de Ingresos, cobrar impuestos por el consumo de energía eléctrica.
En este entendido, el precepto que se tilda de inconstitucional, al conformar la base del gravamen de acuerdo al importe del consumo de energía eléctrica, trastoca los artículos constitucionales mencionados, toda vez que no se está pagando por la prestación del servicio otorgado por el Municipio en sus funciones de derecho público, sino en relación con lo que el contribuyente consume de fluido eléctrico, es decir, que a mayor consumo, la base gravable aumenta y, por ende, crece el pago del tributo y a la inversa.
De este modo, la base se establece de acuerdo a la capacidad contributiva, en relación con el consumo de energía eléctrica, lo cual no corresponde a una actividad del ente público por concepto del servicio de alumbrado, sino a un hecho o acto ajeno que tiende a gravar la capacidad tributaria de quienes utilizan el servicio.
Apoya su razonamiento en el criterio sustentado por este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 25/2006, así como en las tesis de jurisprudencia de rubro: "ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN." y "ALUMBRADO PÚBLICO. LAS DIVERSAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2003, QUE PREVÉN LA TASA APLICABLE A ESA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN."
e) La garantía de legalidad prevista por el artículo 16 de la Constitución Federal, obliga a toda autoridad a que sus actos se encuentren fundamentados y motivados, requisitos que tratándose de leyes se cumplen, el primero de ellos, cuando el Poder Legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución le confiere y, el segundo, cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.
Apoya sus argumentos en la tesis de jurisprudencia de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.", con lo que concluye que el Legislativo sólo puede emitir normas cuyo ámbito espacial, material y personal de validez corresponda a la esfera de las atribuciones de ese órgano.
f) Por todo lo anterior, concluye que al no estar facultado el Congreso del Estado para fijar un impuesto en materia de energía eléctrica, actuó fuera de los límites de las atribuciones que le confiere la Constitución Federal, transgrediendo los artículos 16 y 124 de ese ordenamiento, toda vez que fue más allá de su esfera de competencia y, en consecuencia, vulnera el diverso artículo 73, fracción XXIX, sección 5o., inciso a), de la propia N.F..
2. El artículo 53, fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, es violatorio de los artículos 16 y 22, párrafo primero, de la Constitución Federal, por lo siguiente:
a) Establece diversas multas fijas, las cuales son contrarias al primer párrafo del artículo 22 de la Constitución Federal que instituye, entre otros supuestos, la prohibición del cobro de multas excesivas o fijas. En efecto, no establece los mínimos y máximos de la sanción económica que la autoridad municipal deberá de tomar en cuenta al aplicarla, por lo que es dable aseverar que no valorará las razones, motivos, consideraciones y situaciones de hecho y de derecho que dieron origen al acto del particular que se pretende sancionar.
El numeral impugnado omite proporcionar la base que permita a la autoridad determinar el monto individualizado de la multa que se debe aplicar al infractor e impide que la autoridad administrativa tome en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y cualquier otro elemento del cual pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho a sancionar.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha manifestado respecto de la multa excesiva o fija en la tesis de rubro: "MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE."
b) Por otra parte, la garantía genérica de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional, contiene un mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo al Poder Legislativo, tanto federal como local, en los términos señalados antes.
c) En este contexto, resulta evidente que el Congreso de la entidad, al prever una multa fija en el numeral impugnado, contravino lo dispuesto por el artículo 22 de la Carta Magna, toda vez que dicho precepto prohíbe expresamente las multas excesivas o fijas; en consecuencia, al no poder existir dentro de nuestro marco jurídico este tipo de multas, el órgano legislativo se extralimitó en sus atribuciones, vulnerando con ello lo dispuesto por el numeral 16 de la Constitución Federal.
CUARTO. Mediante proveído de treinta y uno de enero de dos mil siete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 87/2007 y, por razón de turno, designó a la Ministra M.B.L.R. para que actuara como instructora en el procedimiento.
Por auto de primero de febrero siguiente, la Ministra instructora admitió la acción relativa, ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió las normas y al Ejecutivo que las promulgó para que rindieran sus respectivos informes.
QUINTO. Las autoridades emisora y promulgadora de la norma general impugnada, al rendir sus informes manifestaron en síntesis lo siguiente:
Poder Legislativo del Estado de Coahuila (presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del Estado):
1. La Legislatura Estatal cuenta con facultades para emitir leyes donde se disponga el pago de contribuciones, incluidas las derivadas de derechos por la prestación de servicios públicos; en el caso de la ley tildada de inconstitucional, el procedimiento legislativo fue seguido puntualmente y, por tanto, no existe ilegalidad en ese aspecto.
2. En las contribuciones denominadas "derechos", el hecho imponible para el caso del derecho de alumbrado público, lo constituye una actuación del Municipio en la prestación de un servicio público y en el pago que debe realizar el sujeto pasivo de la contribución; es decir, la prestación que brinda a la comunidad el Gobierno Municipal y por el que debe recibir un pago que le permita sostener dicho servicio.
Por tanto, es rechazable la pretensión de inconstitucionalidad, toda vez que el cobro no es de un impuesto, sino de un derecho perfectamente constitucional y, por ende, apegado a derecho, de ahí que no se ha emitido ningún impuesto adicional al consumo de energía eléctrica al margen de lo previsto por la ley.
3. El procurador general de la República ignora o pretende ignorar la existencia del artículo 42 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, y no considera siquiera la posibilidad que en el marco de un sistema de coordinación fiscal, se pueden dar materias concurrentes y que, en todo caso, mediante una facultad concurrente derivada de la ley que establece el impuesto al valor agregado a la energía eléctrica, se permita el cobro del derecho del servicio de alumbrado público a los Municipios, utilizando como base el consumo de energía eléctrica.
Por tanto, la Legislatura Estatal simplemente aplicó lo establecido en la Ley del Impuesto al Valor Agregado y, al amparo de esta ley, aprobada por el Congreso de la Unión en uso de las facultades que le concede el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5o., subinciso a), de la Constitución Federal, procedió a aprobar la ley impugnada.
4. Toda vez que la multa tiene una naturaleza diferente a las contribuciones, no se puede hablar de violación al artículo 31, fracción IV, constitucional, que establece los principios de proporcionalidad y equidad, pues las contribuciones tienen como punto de partida el ámbito patrimonial del gobernado, mientras que las multas aplican sanciones por conductas contrarias al orden social que no alcanzan el grado de delito, pero que administrativamente son reprochables porque alteran el orden social. Apoya lo anterior, la tesis de rubro: "MULTAS POR INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila (gobernador constitucional):
1. La ley tildada de inconstitucional se ajusta a las distintas fases del procedimiento legislativo, toda vez que se fundamentan en los artículos 62, fracción IV, 64, 66 y 84, fracción III, de la Constitución Política del Estado.
2. El acto legislativo reclamado y su vigencia no vulneran las garantías constitucionales de que se duele el promovente, ya que en el mismo se contiene la debida fundamentación y motivación, entendiendo por esto que el Congreso que expidió la ley está facultado para ello, motivo por el cual el Ejecutivo del Estado ordenó la promulgación respectiva. Ese Alto Tribunal ha mantenido el criterio de que el Congreso que expidió la ley, constitucionalmente está facultado para ello, ya que los requisitos se satisfacen cuando el mismo Poder Legislativo actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le confiere.
SEXTO. Una vez que se pusieron los autos a la vista de las partes para la formulación de sus alegatos, se declaró cerrada la instrucción y se procedió a la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que el procurador general de la República plantea la posible contradicción entre los artículos 14 y 53, fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal de dos mil siete y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO. En primer lugar se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) el cómputo del plazo de treinta días naturales para ejercitar la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó en el medio de difusión oficial la norma impugnada.
Asimismo, conforme al criterio sostenido por el Pleno en la sesión de cuatro de mayo de dos mil seis, derivado de la acción de inconstitucionalidad 25/2004, las acciones podrán ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, acorde con lo dispuesto por el segundo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, por lo que se abandonó el criterio sostenido por el Pleno en la sesión de veintisiete de octubre de dos mil cinco, derivado de la acción de inconstitucionalidad 21/2005.
Ahora bien, el decreto por el que se dieron a conocer los preceptos impugnados, fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el viernes veintinueve de diciembre de dos mil seis y, por tanto, el plazo para ejercer esta vía inició el treinta de diciembre de dos mil seis y concluyó el domingo veintiocho de enero de dos mil siete, pero por ser inhábil, la demanda podía presentarse el primer día hábil siguiente, de conformidad con el artículo 60 antes referido.


En este tenor, toda vez que el oficio de la acción de inconstitucionalidad se recibió en el domicilio particular de la licenciada Fabbiola León Contreras, funcionaria autorizada para recibir promociones de término fuera del horario de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el lunes veintinueve de enero del año en curso, según se advierte de la certificación que obra al reverso de la foja veinte de autos, es decir, el primer día hábil siguiente al del vencimiento del plazo, es evidente que su presentación fue oportuna.
TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación del promovente, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
Suscribe la demanda E.M.M.I., en su carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de su designación en ese cargo por parte del presidente de la República.(2)
Ahora bien, de acuerdo con lo previsto por el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal,(3) si en el caso se plantea la inconstitucionalidad de los artículos 14 y 53, fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, ordenamiento que tiene el carácter de estatal, el procurador general de la República cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.
Apoyan la conclusión anterior, las tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2001 y P./J. 92/2006, de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES."(4) y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA ESTÁ LEGITIMADO PARA SOLICITAR LA INVALIDEZ DE UNA LEY MUNICIPAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO ESTATAL."(5)
CUARTO. En virtud de que en este asunto no se hace valer causal de improcedencia o motivo de sobreseimiento, ni este Alto Tribunal advierte que se actualice alguno, sedebe proceder al estudio de los conceptos de invalidez que hace valer el accionante.
QUINTO. Como cuestión previa al análisis de fondo, cabe determinar cuál es el alcance del artículo 71 de la ley reglamentaria de la materia.(6)
En atención a que el presente asunto no es de índole electoral, en el caso interesa únicamente la primera parte del precepto antes señalado, de cuya lectura se desprende la obligación a cargo de este Alto Tribunal de corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados, lo cual implica que no atenderá exclusivamente a la literalidad de lo planteado en el escrito inicial que dé lugar a la acción de inconstitucionalidad, o en los informes que en vía de contestación rindan los órganos responsables de la emisión de la norma general reclamada, sino que deberá en cualquier caso reparar toda equivocación que encuentre en lo propuesto en uno y otro sentido, en relación con las disposiciones legales en que hubiesen apoyado sus exposiciones quienes intervinieron en el procedimiento, a fin de que el examen que se emprenda en la sentencia establezca, con rigurosa precisión, la normatividad que favorezca una decisión informada en la ley exactamente aplicable al caso, aunque en los autos se encuentren imperfecciones en su señalamiento.
En el segundo enunciado, "y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda.", se aprecia un amplio mandato para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación desarrolle los argumentos expuestos en el escrito inicial sin limitación alguna, de forma tal que no deberá conformarse con dar sólo respuesta puntual a los razonamientos que se le propongan, sino que en todos los asuntos tendrá la responsabilidad de examinar a fondo lo pedido, complementando, en su caso, los planteamientos de quien comparece en vía de acción de inconstitucionalidad, a fin de que si existen motivos suficientes, se declare a la norma legal reclamada como contraria a la Constitución Federal, no obstante que el promovente no hubiese previsto en su demanda todas las razones que llevarían a esa conclusión.
Adicionalmente, acerca de la facultad para suplir la deficiencia de los conceptos de invalidez conviene recordar que en la exposición de motivos que dio lugar a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, enviada a la Cámara de Senadores el seis de abril de mil novecientos noventa y cinco, se anticipó expresamente la liberalidad con la que este Máximo Tribunal debería actuar al resolver las acciones de inconstitucionalidad.(7)
Lo anterior significa que tampoco es posible que la sentencia sólo se ocupe estrictamente de lo pedido por quien promueve la acción, pues si en las acciones de inconstitucionalidad no existe equilibrio procesal que preservar -por constituir un examen abstracto de la regularidad constitucional de las leyes ordinarias- y la declaratoria de invalidez puede fundarse en la violación de cualquier precepto de la Norma Fundamental, haya o no sido invocado en el escrito inicial, hecha excepción de la materia electoral, por mayoría de razón ha de entenderse que aun ante la ausencia de exposición respecto de alguna infracción constitucional, este Alto Tribunal está en aptitud legal de ponerla al descubierto y desarrollarla, ya que no hay mayor suplencia que la que se otorga aun ante la carencia absoluta de argumentos, que es justamente el sistema que entroniza el primer párrafo del artículo 71 citado, porque con este proceder solamente se salvaguardará el orden constitucional al que se aspira restaurar a través de esta vía, no únicamente cuando haya sido deficiente lo planteado en el escrito postulatorio, sino también en el supuesto en que este Tribunal Pleno encuentre que por un distinto motivo, ni siquiera previsto por quien instó la acción, la norma legal enjuiciada es violatoria de alguna disposición de la Constitución Federal.
Cabe aclarar que la circunstancia de que se reconozca la validez de una disposición jurídica analizada a través de la acción de inconstitucionalidad, tampoco implica que por la facultad de este Alto Tribunal de suplir cualquier deficiencia de la demanda, la norma en cuestión ya adquiera un rango de inmunidad, toda vez que ese reconocimiento del apego de una ley a la Constitución Federal no implica la inatacabilidad de aquélla, sino únicamente que este Alto Tribunal, de momento, no encontró razones suficientes para demostrar su inconstitucionalidad.
SEXTO. En primer término se estudiará el concepto de invalidez planteado por la parte promovente, tendiente a evidenciar que el artículo 14 de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, es violatorio del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Federal, toda vez que, según aduce, en aquél se establece un impuesto al consumo de energía eléctrica, lo cual excede la competencia de la Legislatura del Estado para fijar las contribuciones que deben recaudar los Municipios por el servicio de alumbrado público prevista por el artículo 115, fracción III, inciso b), de la Constitución Federal.
A efecto de analizar las cuestiones planteadas, en primer término resulta necesario señalar que el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Federal, dispone que corresponde al Congreso de la Unión establecer contribuciones especiales sobre energía eléctrica; y por su parte, el 115, fracción III, inciso b), prevé que los Municipios tendrán a su cargo, entre otros servicios, el alumbrado público y, la fracción IV, inciso c), del mismo precepto, establece que los Municipios tienen derecho a recibir -entre otros- los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo y, en caso de que se utilice la figura del "derecho" para el financiamiento del servicio público, conforme al principio de reserva de ley que obliga a que las contribuciones sólo tengan esta fuente normativa, es facultad de las legislaturas aprobar las Leyes de Ingresos de este nivel de gobierno.(8)
De acuerdo con lo anterior, en principio se aprecia que por una parte, el Congreso Federal tiene atribución para el establecimiento de las contribuciones sobre energía eléctrica, y por la otra que, al corresponder a las Legislaturas de los Estados fijar las contribuciones que correspondan a los Municipios por concepto de los servicios que presten, siendo de su competencia exclusiva el servicio de alumbrado público, éstos pueden, como consecuencia de esa atribución, realizar el cobro de los derechos con motivo de la prestación de dicho servicio.
En efecto, de conformidad con las fracciones III, inciso b) y IV, inciso c), del artículo 115 de la Constitución Federal, la hacienda pública de los Municipios se compone, entre otras cosas, de los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos que tengan a su cargo, y como ya se dijo el servicio público de alumbrado es uno de los servicios que prestan los Municipios. Por tanto, al tener a su cargo el servicio público de alumbrado, indiscutiblemente pueden gravarlo a efecto de realizar cobros y recaudaciones para poder seguir prestando dicho servicio, sin embargo, deberán hacerlo como un derecho y no como impuesto.
Por tanto, a efecto de determinar si el artículo impugnado resulta constitucional o no, es necesario establecer claramente la naturaleza de la contribución contenida por el citado precepto, es decir, si el mismo se trata de una contribución de las previstas por el precitado artículo 73 de la Constitución Federal, tal como sostiene el procurador general de la República o, si por el contrario, se trata del establecimiento de un derecho.
En primer término, de manera general podemos señalar que desde tiempos pretéritos, las Constituciones del mundo han puesto especial énfasis en establecer limitaciones al poder público, que se plasman en diversos principios que deben seguir las contribuciones, ante la necesidad de protección al derecho de propiedad privada de los gobernados. Estos principios no sólo actúan como límites, sino que también dan sus notas distintivas a las obligaciones públicas denominadas contribuciones o tributos.
En nuestro país, el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal,(9) regula los principios que deben regir a las contribuciones tanto en nivel federal como en el del Distrito Federal, los Estados y los Municipios, ya que consagra los principios constitucionales tributarios de reserva de ley, destino al gasto público, proporcionalidad y equidad; los cuales además de ser garantías individuales, enuncian las características que pueden llevarnos a construir un concepto jurídico de tributo o contribución con base en la Norma Fundamental, las cuales se señalan a continuación:
a) Toda contribución tiene su fuente en el poder de imperio del Estado.
b) Constituyen prestaciones en dinero y excepcionalmente en especie o en servicios.(10)
c) Sólo se pueden crear mediante ley.
d) Se encuentran afectos a fines esencialmente recaudatorios, es decir, tienen por destino el gasto público, sin que se niegue la posibilidad de servir a propósitos de política económica.
e) Los criterios de justicia tributaria son el de proporcionalidad o capacidad contributiva y el de equidad.
De acuerdo con estas características previstas por la Norma Fundamental, podemos esbozar un concepto jurídico de las contribuciones o tributos que resulte aplicable a todos los niveles de gobierno, al cual se le puede definir como un ingreso de derecho público -normalmente pecuniario- destinado al financiamiento de los gastos generales, obtenido por un ente de igual naturaleza -Federación, Distrito Federal, Estados o Municipios-, titular de un derecho de crédito frente al contribuyente, cuya obligación surge de la ley, la cual debe gravar un hecho indicativo de capacidad económica, dando un trato equitativo a todos los contribuyentes.
Una vez fijado un concepto constitucional de contribución o tributo, tenemos que éste se conforma de distintas especies, que comparten una configuración estructural compuesta por sus elementos esenciales, los que, por un lado, permiten, mediante su análisis integral y armónico, determinar su naturaleza y, por el otro, constituyen el punto de partida para el análisis de su adecuación al marco jurídico constitucional que los regula.
Dichos elementos esenciales de la contribución, reconocidos tanto doctrinalmente como en el derecho positivo, consisten en el sujeto, hecho imponible, base imponible, tasa o tarifa, y época de pago.
Así, aun cuando el Código Fiscal de la Federación señala como elementos del tributo al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa,(11) debe entenderse que el término "objeto", se refiere a un aspecto más complejo de los elementos del tributo, denominado hecho imponible y, en particular, a su aspecto objetivo, es decir, a la riqueza manifestada a través de la realización del supuesto previsto en ley.
Dichos conceptos pueden explicarse de la manera siguiente:
a) Sujeto: La persona física o moral que actualiza el hecho imponible, quedando vinculada de manera pasiva en virtud del nacimiento de la obligación jurídico-tributaria.
b) Hecho imponible: Es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para configurar cada tributo y de cuya realización depende el nacimiento de la obligación tributaria.
El hecho imponible constituye el hecho definidor o configurador que identifica a cada tributo, más aún, que legitima la imposición, en cuanto que sólo por su realización puede producirse la sujeción al tributo y será lícita su exigencia.
En efecto, el hecho imponible debe ser, en todos los casos, un elemento fijado por la ley; se trata siempre de un hecho de naturaleza jurídica, creado y definido por la norma, y que no existe hasta que ésta lo ha descrito o tipificado.(12)
c) Base imponible: El valor o magnitud representativo de la riqueza constitutiva del elemento objetivo del hecho imponible, que sirve para la determinación líquida del crédito fiscal, una vez que se aplica a dicho concepto la tasa o tarifa.
d) Tasa o tarifa: Es la cantidad porcentual o determinada que se aplica sobre la base imponible para efecto de obtener como resultado la determinación del crédito fiscal, y
e) Época de pago: Momento o plazo dentro del cual la obligación es exigible y por tanto debe ser cubierta por el sujeto pasivo de la obligación tributaria.
Ahora bien, aun cuando los mencionados componentes de los tributos son una constante estructural, su contenido es variable, presentándose de manera distinta, dependiendo de qué tipo de contribución se analice, dotando a su vez de una naturaleza propia a cada tributo.
Asimismo, cabe apuntar que de acuerdo con la autonomía de las entidades federativas, y con el sistema de distribución de competencias que prevé la Constitución Federal, tanto la Federación como el Distrito Federal y cada Estado para sí y para sus Municipios, tienen libertad para realizar su propia configuración de las categorías de las contribuciones o tributos, imprimiendo los matices correspondientes a su realidad; sin embargo, esta libertad no autoriza al legislador para desnaturalizar estas instituciones, por lo que deben respetar sus notas esenciales tanto en lo referente a su naturaleza como contribución, como a las notas de sus especies.
Una vez sentadas las bases anteriores, cabe señalar que en nivel federal el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación, establece la clasificación de las contribuciones comprendidas en nuestro ordenamiento jurídico, distinguiendo cuatro especies del género contribución, a saber: los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos, los cuales conceptualiza de la siguiente forma:
1. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo.
2. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.
3. Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.
4. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.
Por su parte, el Código Financiero para los Municipios del Estado de Coahuila, reconoce como ingresos municipales, particularmente en el rubro de contribuciones, a los impuestos, las contribuciones especiales y a los derechos, definiendo a estos últimos en su artículo 7o.(13)
De lo expuesto, podemos afirmar que en las contribuciones denominadas "derechos", el hecho imponible lo constituye una actuación de los órganos del Estado a través del régimen de servicio público, o bien, el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación; mientras que en el caso de los impuestos, el hecho imponible está constituido por hechos o actos que sin tener una relación directa con la actividad del ente público como tal, ponen de manifiesto de manera relevante la capacidad contributiva del sujeto pasivo. No está por demás agregar que si bien la exigencia de capacidad contributiva es nota de las contribuciones, en el caso de los impuestos, que es su especie más importante, este aspecto cobra mayor relevancia.
Al respecto, cabe señalar que el hecho imponible de las contribuciones reviste un carácter especial entre los componentes que integran el tributo, toda vez que no sólo constituye el presupuesto para el nacimiento de la obligación tributaria, sino que además, sirve como elemento de identificación del tributo, pues en una situación de normalidad evidencia e identifica la categoría de la contribución a la que pertenece. Esta situación de normalidad, tiene como presupuesto la congruencia que debe existir entre dicho elemento y la base imponible, ya que mientras el primero ubica la situación, hecho, acto, o actividad denotativa de capacidad contributiva, el segundo representa la magnitud cuantificable de dicha capacidad, erigiéndose en premisa para la determinación en cantidad líquida de la contribución.
En este sentido, el hecho imponible otorga efectos jurídicos a la actualización de determinada hipótesis, debido a que la situación, hecho, acto, o actividad constituye un reflejo de la capacidad contributiva del sujeto que actualiza la mencionada hipótesis, y no una consecuencia jurídica derivada de la voluntad del legislador de manera arbitraria.
Conforme a los anteriores razonamientos, resulta lógico concluir que el hecho imponible, al referirse a la capacidad contributiva del sujeto pasivo que lo actualiza, requiere de un elemento adicional para poder concretar el monto de la obligación tributaria, de manera tal que se respeta la garantía de proporcionalidad tributaria en la medida en que exista congruencia entre el hecho imponible y la cuantificación de su magnitud, función esta última que le corresponde al elemento tributario conocido como base imponible. Asimismo, la exigencia de congruencia entre hecho imponible y base, además de ser un requisito de proporcionalidad, es también una cuestión de lógica interna de los tributos, pues de lo contrario existirá imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivo efectivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula, lo que inclusive puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa, pues ésta puede carecer de facultades constitucionales para gravar tal hecho o acto.
En efecto, la distorsión de la relación entre el hecho imponible y la base, normalmente nos llevará a una imprecisión respecto del aspecto objetivo u objeto que pretendió gravar el legislador, pues mientras el hecho imponible atiende a un objeto, la base mide un objeto distinto; sin embargo, este conflicto debe resolverse atendiendo a la base imponible, pues siendo el tributo una prestación dineraria, debe tomarse en cuenta que la base es la que sirve para la determinación pecuniaria del tributo, pues es la medida que representa a la que se aplica la tasa o tarifa, razón por la cual podrá revelarnos el verdadero aspecto objetivo del hecho imponible gravado por el legislador, que se encuentra oculto en la base y que, inclusive, no necesita de la realización del hecho imponible ficticio para materializar el surgimiento de la obligación, lo cual en algunas ocasiones podrá revelarnos que un impuesto grava un objeto diferente al que refiere su hecho imponible o que una contribución es un impuesto o una contribución de mejoras y no un derecho y viceversa.
Ahora, debe analizarse la naturaleza de la contribución establecida por el artículo 14 impugnado, el cual se encuentra previsto en el título segundo denominado "De las contribuciones", capítulo octavo denominado "De los derechos por la prestación de servicios públicos", sección tercera denominada "De los servicios de alumbrado público", de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete.(14)
Al respecto, es necesario señalar que el artículo 13 dela ley analizada,(15) establece una contribución a la que otorga la naturaleza jurídica de derecho, cuyo objeto o hecho imponible, lo constituye la prestación del servicio de alumbrado público, entendiéndose por tal servicio el que el Municipio otorga a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.
Por su parte, el citado artículo 14 dispone que la tarifa que se aplicará para el pago de derechos por la prestación del servicio de alumbrado público, se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables y su monto no podrá ser superior al 3% para el servicio doméstico y 4% para el servicio comercial e industrial sobre la cantidad que deban pagar los contribuyentes en forma particular, por el consumo de energía eléctrica; y que los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados como usuarios ante la Comisión Federal de Electricidad, pagarán la tarifa resultante mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal.
Finalmente, establece el precepto que dicha comisión acreditará en favor del Ayuntamiento de J., las cantidades que se recauden por el pago de este derecho y con cargo a las sumas acreditadas, podrá realizar las siguientes aplicaciones: 1) cubrir el importe de la energía eléctrica suministrada al Municipio, para el servicio de alumbrado público; o bien, 2) cualquier diferencia que resulte, se aplicará de acuerdo a los convenios que celebre el Ayuntamiento con la Comisión Federal de Electricidad.
De acuerdo con lo anterior, se infiere que los artículos 13 y 14 de la ley impugnada, regulan uno de los denominados "derechos por servicios", toda vez que establecen una contribución cuya actualización deriva de la prestación de un servicio por parte del Municipio; ello según se advierte de la redacción de dichos preceptos, que establecen la obligación de pagar un derecho por la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio, entendiéndose por tal servicio, el que el Municipio otorga a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.
En este sentido, tomando en cuenta que el derecho por servicio es una especie de contribución que tiene su origen en la recepción por parte del particular de una actividad del Estado -en este caso del Municipio-, por la cual se genera una relación entre sus habitantes obligados al pago y la administración de aquél, que justifica precisamente dicha remuneración por ese concepto, debe estimarse entonces que la base para calcularlo debe ser el costo generado por la prestación del servicio otorgado por el ente público (Municipio).
En ese entendido, debe tenerse en consideración en relación con los derechos fiscales que: a) conforme al principio de proporcionalidad tributaria que los rige, éste se funda, generalmente, en que el monto de las cuotas o tarifas respectivas guarden una correspondencia razonable con el costo del servicio que presta el ente público (Municipio); b) el costo que para éste tenga la ejecución del servicio; y c) la correspondencia entre dicho costo y el monto de la cuota o tarifa no debe entenderse como en derecho privado, de manera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos se otorgan en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares.
De todo lo expuesto, puede advertirse que el precepto impugnado -en relación con el artículo 13-, regula un derecho por la prestación del servicio de alumbrado público que lleva a cabo el Municipio, estableciendo para su cuantificación que la tarifa que se aplicará para el pago respectivo, se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables, y su monto no podrá ser superior al 3% para el servicio doméstico y 4% para el servicio comercial e industrial sobre la cantidad que deban pagar los contribuyentes en forma particular, por el consumo de energía eléctrica; y que los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados como usuarios ante la Comisión Federal de Electricidad, pagarán la tarifa resultante mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal.
De este modo, tenemos que el artículo 14 impugnado, al regular que "La tarifa que se aplicará para el pago de derechos por la prestación del servicio de alumbrado público, se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables ...", no establece como magnitud o valor denotativo de capacidad contributiva el consumo de energía eléctrica -tal como lo hace valer el procurador general de la República-, sino que la norma remite, para fijar la tarifa correspondiente, a la fórmula que el Ayuntamiento determine con observancia de las disposiciones legales aplicables; de ahí que la base del tributo no se encuentra relacionada con un hecho imponible que corresponda a la competencia de la Federación y, en particular, al Congreso de la Unión en materia de energía eléctrica.
Como expusimos, de existir un conflicto entre el aspecto objetivo que denota el hecho imponible y el que contiene la base, se resuelve en favor del contemplado en la base, pues es el que servirá para el cálculo del tributo, que conforme a la norma impugnada se liquidará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables.
Por tanto, si el Congreso del Estado no estableció un impuesto en materia de energía eléctrica, tributo que corresponde a la competencia exclusiva de la Federación, el precepto impugnado no resulta contrario a lo previsto por el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a) de la Constitución Federal.
En consecuencia, tampoco se vulnera el artículo 124 constitucional, pues al quedar de manifiesto que el Congreso Local actuó dentro de los límites relativos a su competencia residual, sin invadir la atinente a la Federación en materia de contribuciones especiales sobre energía eléctrica, cabe concluir que no transgredió la norma constitucional de referencia.
Por lo anterior, no resultan aplicables en la especie las consideraciones sustentadas por este Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad número 25/2006, así como las tesis de rubros: "ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN."(16) y "ALUMBRADO PÚBLICO. LAS DIVERSAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2003, QUE PREVÉN LA TASA APLICABLE A ESA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN.",(17) las cuales el promovente cita en su escrito inicial, habida cuenta que en dichos criterios se advirtió que efectivamente existió la invasión de la esfera competencial de la Federación en materia de contribuciones especiales sobre energía eléctrica, circunstancia que en el caso no se presenta.
No pasa inadvertido el hecho de que el artículo 42 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado(18) establece como una excepción a las prohibiciones para las entidades legislativas para decretar impuestos, contribuciones o gravámenes locales o municipales en materia de energía eléctrica, el poder establecer derechos por servicios de alumbrado público que cobren los Municipios, aun cuando para su determinación se utilice como base el consumo de energía eléctrica.
Sobre lo anterior, cabe destacar que el artículo 73, fracción XXIX, último párrafo de la Constitución Federal,(19) establece que las entidades federativas participarán en el rendimiento de las contribuciones especiales -entre las que se encuentran las relativas a energía eléctrica-, en la proporción que la ley secundaria federal lo determine, y que las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.
En términos de lo que se ha venido exponiendo, lo anterior no significa que las entidades federativas tengan competencia concurrente con la Federación para que, a través de las Legislaturas Locales, fijen impuestos u otras contribuciones sobre energía eléctrica; por el contrario, al ser una materia de competencia exclusiva de la Federación, ésta es la única facultada para establecer contribuciones especiales en ese rubro.
Lo que en realidad dispone el precepto constitucional señalado, es que a través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se permite a las entidades federativas recibir participaciones federales en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal; en el caso particular, se les autoriza a percibir ingresos de los recursos obtenidos a través de contribuciones especiales en materia de energía eléctrica (impuesto establecido por la Federación), pero al mismo tiempo, se impone a las Legislaturas Locales la obligación de fijar el porcentaje que corresponderá a los Municipios, respecto de dichos ingresos por concepto de impuesto sobre energía eléctrica.
En tales condiciones, queda claro que el precepto constitucional señalado, no establece una competencia concurrente en materia de contribuciones sobre energía eléctrica, sino sólo un sistema de distribución de participaciones federales por ese concepto a las entidades federativas y de éstas a los Municipios.
Al respecto, conviene tener presente el criterio de rubro: "IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS."(20)
Finalmente, conviene destacar que el hecho de que el propio precepto impugnado prevea en la parte final de su primer párrafo un tope para cuantificar el monto del derecho por el servicio de alumbrado público, consistente en que el monto del derecho no podrá ser superior al 3% para el servicio doméstico y del 4% para el servicio comercial e industrial sobre la cantidad que deban pagar los contribuyentes en forma particular por el consumo de energía eléctrica, ello no significa que en realidad se establezca un impuesto al consumo de energía eléctrica pues, como se vio, el cálculo del derecho habrá de efectuarse mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables.
En todo caso, este Tribunal Pleno advierte que, con tal enunciado, el legislador local sólo admitió la posibilidad de que si el monto del derecho es superior a los topes aludidos, el Municipio no podrá cobrar sino la cantidad que como máximo resulte de aplicar el porcentaje correspondiente; esto significa que, en última instancia, a los usuarios registrados ante la Comisión Federal de Electricidad, les será cobrada la cantidad que entre ambas (monto del derecho, o bien, el tope máximo), resulte ser la menor, lo cual en modo alguno convierte al derecho mencionado en un impuesto que corresponda a la competencia exclusiva del Congreso de la Unión, ya que sólo se utiliza para llevar a cabo una comparación entre el monto resultante de calcular la tarifa a pagar y el tope máximo aludido para efectos de precisar la cantidad que habrá de ser pagada con motivo del servicio de alumbrado público prestado por el Municipio.
En efecto, el tope máximo descrito significa sólo una reducción en el monto definitivo que por derechos por la recepción del servicio de alumbrado público deberán pagar los usuarios registrados ante la Comisión Federal de Electricidad que lleven a cabo un menor consumo de energía eléctrica a nivel individual, sin que ello implique que la contribución en comento se convierta en un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica. Lo anterior es así, porque al realizar un menor consumo de dicha energía, si el monto del derecho previamente calculado resulta ser excedente al tope máximo permitido por el precepto, aquél se verá disminuido hasta un monto igual al máximo correspondiente; en contrapartida, en caso de realizarse un mayor consumo de fluido eléctrico, si el monto del derecho viene a ser inferior al que resulte de aplicar los porcentajes respectivos, sólo deberá pagarse aquél, de modo que en cualquiera de los supuestos señalados, el pago corresponderá al monto que resulte ser menor.
No obstante lo anterior, en el sentido de que la norma impugnada no implica la invasión de la competencia de la Federación a través del establecimiento material de un impuesto al consumo de energía eléctrica, con fundamento en el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Tribunal Pleno advierte que el artículo 14 de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, transgrede el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, del Ordenamiento Supremo.
Al efecto, es necesario precisar en primer término, en qué consiste el principio que se estima vulnerado.
El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal,(21) establece que es obligación de los mexicanos, contribuir al gasto público de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Por su parte, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha expresado el contenido y alcance del principio de legalidad tributaria, entre otras, en las jurisprudencias de rubros: "IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY."(22) e "IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."(23)
De acuerdo con las consideraciones plasmadas en los anteriores criterios, el respeto a la garantía de legalidad tributaria exige que la carga impositiva esté prevista en una ley, por las siguientes razones:
- Para evitar que quede al margen de la arbitrariedad de las autoridades exactoras la fijación del tributo, quienes sólo deberán aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas antes de cada caso concreto.
- Para evitar el cobro de impuestos imprevisibles.
- Para evitar el cobro de impuestos a título particular.
- Para que el particular pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir al gasto público, al ser el legislador y no otro órgano quien precise los elementos del tributo.
Ahora bien, como quedó anotado en párrafos anteriores, la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal de dos mil siete, establece en su artículo 13 una contribución a la que otorga la naturaleza jurídica de derecho, cuyo objeto o hecho imponible, lo constituye la prestación del servicio de alumbrado público, entendiéndose por tal servicio el que el Municipio otorga a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.
Asimismo, establece en su artículo 14 que la tarifa que se aplicará para el pago de derechos por la prestación del servicio aludido, se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables y su monto no podrá ser superior al 3% para el servicio doméstico y 4% para el servicio comercial e industrial sobre la cantidad que deban pagar los contribuyentes en forma particular, por el consumo de energía eléctrica; y que los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados como usuarios ante la Comisión Federal de Electricidad, pagarán la tarifa resultante mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal.
Finalmente, establece el precepto que dicha comisión acreditará en favor del Ayuntamiento de J., las cantidades que se recauden por el pago de este derecho y con cargo a las sumas acreditadas, podrá realizar las siguientes aplicaciones: 1) cubrir el importe de la energía eléctrica suministrada al Municipio, para el servicio de alumbrado público; o bien, 2) cualquier diferencia que resulte, se aplicará de acuerdo a los convenios que celebre el Ayuntamiento con la Comisión Federal de Electricidad.
De ello se desprende que la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, en armonía con lo dispuesto por los artículos 144 a 149 del Código Financiero para los Municipios del Estado de Coahuila,(24) prevé como elementos integrantes del tributo analizado, los siguientes:
Sujetos: los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos en el área territorial municipal, estén o no registrados en la Comisión Federal de Electricidad.
Objeto: la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.
Cuota o tarifa: se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables.
Época de pago: el monto a pagar será cobrado en cada recibo expedido por la Comisión Federal de Electricidad, para el caso de los usuarios registrados y, en el caso de los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados ante dicha comisión, pagarán la cantidad resultante mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal, dentro de los primeros diez días siguientes al mes en que se cause el pago.
Es importante destacar que el citado Código Financiero para los Municipios del Estado de Coahuila, en su artículo 146, dispone que la base para el cálculo de este derecho -por el servicio de alumbrado público-, será la que se establezca en la Ley de Ingresos de cada Municipio; en esa medida, debiera quedar establecido dicho elemento del tributo en la ley analizada.
Sin embargo, del texto de los artículos 13 y 14 que regulan el derecho de alumbrado público, no se advierte porción normativa alguna que expresa y claramente regule ese elemento indispensable para cuantificar el monto del derecho respectivo que, de acuerdo con lo que se ha venido sosteniendo, debiera configurarse sobre el costo generado por la prestación del servicio otorgado por el ente público (Municipio), al cual habrá de aplicarse la tarifa respectiva.
Sobre este particular aspecto, se precisó anteriormente que el hecho de que el propio precepto impugnado prevea en la parte final de su primer párrafo, un tope para cuantificar el monto del derecho por servicio de alumbrado público, consistente en que el monto del derecho no podrá ser superior al 3% para el servicio doméstico y el 4% para el servicio comercial e industrial, sobre la cantidad que deban pagar los contribuyentes en forma particular por el consumo de energía eléctrica, ello no significa que en realidad se establezca un impuesto al consumo de energía eléctrica pues, como se vio, el cálculo del derecho habrá de efectuarse con apoyo en la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables. De este modo, cabe concluir que de dicha porción normativa no es posible, jurídicamente, extraer la base del derecho.
Solamente se establece en el artículo 14 impugnado, que: "La tarifa que se aplicará para el pago de derechos por la prestación del servicio de alumbrado público, se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables ..."; por tanto, se infiere que de ese fragmento legal ha de desprenderse la base del tributo, así como la tarifa aplicable para obtener el monto a pagar.
Tales extremos llevan a considerar que si la norma establece que la tarifa aplicable deberá fijarse en los términos anotados, en última instancia se deja al entero arbitrio de la autoridad municipal la determinación, tanto de la base como de latarifa.
En efecto, la Ley de Ingresos municipal en análisis, establece que la tarifa aplicable para el pago del derecho, se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento del Municipio estime conveniente aprobar; ahora, si la tarifa debe aplicarse sobre la base del derecho para obtener el monto a pagar, y la base no se desprende del resto de la norma y las demás disposiciones aplicables del Código Financiero para los Municipios del Estado de Coahuila, aquélla queda envuelta en la fórmula que tenga a bien determinar la autoridad municipal para fijar la tarifa aplicable. La consecuencia de tal situación provoca que, en forma abierta y absoluta, la fijación de la base y la tarifa del derecho por el servicio de alumbrado público quede en manos de dicha autoridad, pues al delegar el legislador en ella la facultad de establecer la fórmula conforme a la cual habrá de establecerse la tarifa aplicable y, encontrarse involucrada en ese mecanismo también la fijación de la base que servirá para fijar el quántum de la obligación tributaria, queda en claro la facultad de que ha sido investido el Ayuntamiento del Municipio para establecer los elementos del tributo señalados.
No obsta el hecho de que el propio precepto señale que el Ayuntamiento del Municipio fijará la tarifa -y, por ende, la base-, "con observancia de las disposiciones legales aplicables", pues aun en ese supuesto dicha autoridad goza de un amplio margen para establecer los elementos de referencia, circunstancia que por sí misma resulta transgresora del principio de reserva de ley en materia tributaria.
En consecuencia, si no es la ley -en sentido formal y material-, la fuente de todos los elementos esenciales del tributo denominado derecho por el servicio de alumbrado público y, por el contrario, el texto legal se limita a delegar en la autoridad administrativa la fijación de la tarifa aplicable conforme a la fórmula que estime conveniente aprobar, y dentro de la cual podría establecer a su libre arbitrio la base del derecho, tales circunstancias permiten concluir que se vulnera el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, en tanto que el Congreso Local no determinó en el texto de la ley todos los elementos esenciales de la figura tributaria en análisis.
De esta manera, si el artículo 14 de la ley analizada permite a la autoridad municipal exactora la determinación de los elementos esenciales del tributo, se le deja un amplio margen para actuar arbitrariamente, cuando a ella sólo debe corresponder la aplicación de las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas antes de cada caso concreto; además, se propician las condiciones idóneas para llevar a cabo el cobro de un tributo imprevisible y a título particular, sin que el particular pudiera, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir al gasto público, al ser el legislador y no otro órgano, quien precise los elementos del tributo.
De conformidad con lo expuesto, lo procedente es declarar la invalidez del artículo 14 de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete.
SÉPTIMO. Por otra parte, se analizará el concepto de invalidez planteado por la parte promovente, tendiente a evidenciar que el artículo 53, fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI, de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, contraviene lo dispuesto por los artículos 16 y 22 de la Constitución Federal, al prever diversas multas fijas.
En principio, conviene destacar qué se ha entendido por multa fija.
El artículo 22 de la Constitución Federal(25) prohíbe, entre otras penas, la multa excesiva.
Ya en diversos precedentes nos hemos pronunciado sobre este tema, en el sentido de que una multa es excesiva cuando la ley que la prevé no da posibilidad a quien debe imponerla, de determinar su monto o su cuantía, esto es, de considerar la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad de la infracción, a fin de individualizar el monto de la multa. Este criterio se plasmó en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/95, de rubro: "MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE."(26)
Así, la imposición de multas debe ser proporcional a la infracción cometida, para lo cual deben considerarse diversos elementos, de lo contrario, resultará excesiva.
En otras palabras, las multas deben guardar una relación de proporcionalidad frente a la infracción realizada, a fin de establecer su cuantía, para lo cual deberá considerarse la reincidencia, las posibilidades económicas del infractor, la gravedad del ilícito, etcétera.
En este sentido, para que una multa sea acorde al Texto Constitucional, debe contener un parámetro establecido en cantidades o porcentajes mínimos y máximos, que permitan a las autoridades facultadas para imponerlas, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica, la reincidencia o cualquier otro elemento del que se desprenda la levedad o gravedad de la infracción, ya que de lo contrario, el establecimiento de multas fijas que se apliquen a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, trae como consecuencia el exceso autoritario y un tratamiento desproporcionado a los infractores. Sirven de apoyo, las tesis de jurisprudencia P./J. 102/99 y P./J. 17/2000, de rubros: "MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES."(27) y "MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA."(28)
Ahora bien, en el segundo concepto de invalidez planteado, el promovente aduce esencialmente que el artículo 53, fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete,(29) establece diversas multas fijas que son contrarias al artículo 22 de la Constitución Federal, ya que no prevén los mínimos y máximos de la sanción económica que la autoridad municipal deberá tomar en cuenta al aplicarla.
En términos generales, dicho precepto establece que el Municipio percibirá ingresos en concepto de aprovechamientos derivados de sanciones administrativas y fiscales, los siguientes:
1. Una multa de $4.00 por metro lineal, por no bardear o cercar a una altura mínima de dos metros con cualquier clase de material adecuado, los predios no construidos en la zona urbana (fracción XI).
2. Una multa de $2.30 por metro cuadrado, cuando se omita reparar banquetas en mal estado inmediatamente después de que así sea ordenado (fracción XII);
3. Una multa de $139.86 por no mantener limpios los lotes baldíos, usos y colindancias con la vía pública, cuando la autoridad respectiva lo requiera (fracción XVI);
4. Una multa de $598.50 a quien viole sellos de clausura (fracción XVIII);
5. Una multa de $1,050.00 a quienes realicen matanza clandestina de animales (fracción XIX);
6. Una multa de $210.00 por tirar basura en la vía pública o en los lugares no autorizados para tal efecto (fracción XXI).
Como puede advertirse, las normas impugnadas establecen que la autoridad municipal sancionará con diversas multas o sanciones específicas, a quienes realicen las conductas descritas.
Por consiguiente, al prever las fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI del artículo 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, diversas multas o sanciones de montos específicos, esto es, prever multas fijas, entonces efectivamente vulneran el artículo 22 constitucional, toda vez que la autoridad facultada para imponerlas no tiene la posibilidad para determinar en cada caso su monto o cuantía, tomando en cuenta el daño causado a la sociedad, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la magnitud del hecho infractor y de ahí, la multa que corresponda imponer a quien lo cometió.
Al haber resultado fundado el concepto de invalidez relativo a la violación del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también se vulnera el artículo 16 constitucional, que prevé el principio de legalidad.
En estas condiciones, al ser violatorio de los dispositivos constitucionales señalados, debe declararse la invalidez del artículo 53, fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI, de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete.
En similares términos se pronunció este Tribunal Pleno al resolver en sesión pública de veinticinco de mayo de dos mil seis, por unanimidad de ocho votos,(30) las acciones de inconstitucionalidad 1/2006, 2/2006, 3/2006, 4/2006, 5/2006, 6/2006, 7/2006, 8/2006 y 9/2006.
La declaratoria de invalidez de los artículos 14 y 53, fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI, de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, surtirá efectos a partir del día siguiente de la legal notificación de la presente ejecutoria al Congreso del Estado de Coahuila.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se declara la invalidez de los artículos 14 y 53, fracciones XI, XII, XVI, XVIII, XIX y XXI de la Ley de Ingresos del Municipio de J., Coahuila, para el ejercicio fiscal del año dos mil siete, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad, el veintinueve de diciembre de dos mil seis, en los términos precisados en los considerandos sexto y séptimo de la presente resolución.
TERCERO. La declaratoria de invalidez de las normas impugnadas surtirá efectos en términos del último considerando de esta ejecutoria.
CUARTO. P. esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y al Municipio de J., Coahuila, en su carácter de autoridad ejecutora y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; el señor M.C.D. formuló salvedades respecto de algunas de las consideraciones, el señor M.F.G.S. salvó su criterio respecto de las multas fijas, y ambos, reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Fue ponente la señora M.M.B.L.R..

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1. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
"En materia electoral, para el cómputo de los plazos todos los días son hábiles."
2. Foja veintiuno del expediente.
3. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano; ..."
4. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, tesis P./J. 98/2001, página 823. Texto del criterio: "El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."
5. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, julio de 2006, tesis P./J. 92/2006, página 818. Texto del criterio: "El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la facultad del procurador general de la República para promover acciones de inconstitucionalidad contra leyes federales, estatales o del Distrito Federal, así como tratados internacionales celebrados por México. Por otra parte, para determinar la calidad de la norma general impugnada (federal, estatal o del Distrito Federal), debe atenderse al órgano que la expidió, no al ámbito espacial de aplicación que tenga. En esa virtud, se concluye que el referido Procurador está legitimado para solicitar la invalidez de una Ley de Ingresos Municipal, en tanto es expedida por el Congreso Estatal de conformidad con el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, pero no respecto de disposiciones generales emitidas por el Ayuntamiento respectivo, como es el Bando de Policía Municipal."
6. "Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial.
"Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial."
7. La parte conducente de dicha exposición de motivos señala: "Al igual que acontece con las controversias constitucionales, en materia de acciones de inconstitucionalidad se prevén distintas posibilidades de suplencia e intervención a fin de que el asunto se resuelva de un modo integral y completo. Así, al Ministro instructor se le confieren facultades para que solicite a las partes o a terceros todos aquellos elementos que estimare necesarios para la solución del asunto, mientras que a la Suprema Corte se le faculta para corregir errores en la cita de preceptos invocados, suplir los conceptos de invalidez y, lo que resulta más relevante, para fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional aun cuando el mismo no se haya invocado en el juicio. En la iniciativa destaca el hecho de que esta última facultad se otorga a la Suprema Corte de Justicia respecto de acciones de inconstitucionalidad, más no así tratándose de controversias constitucionales. En este sentido, tal distinción obedece a que en las controversias se constituye un auténtico contradictorio y la resolución de un asunto mediante elementos no invocados o conocidos por las partes rompe con un necesario equilibrio procesal, mientras que en las acciones tal contradictorio no se da y, por ello; no es necesario mantener ese equilibrio."
8. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIX. Para establecer contribuciones: ... 5o. Especiales sobre: a) Energía eléctrica; ..."
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: ... b) Alumbrado público. ... Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio; ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."
9. "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: ... IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
10. En nuestro país las contribuciones pueden ser pagadas en dinero o bien en especie, en tanto que el artículo 31, fracción IV de laConstitución Federal no se limita al dinero, sino que genéricamente se refiere a "Contribuir para los gastos públicos ..." Para ejemplificar lo anterior, se cita el tercer párrafo del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2006, que dispone: "El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión de los ingresos pagados en especie o en servicios, por contribuciones, así como, en su caso, el destino de los mismos."
11. "Artículo 5o. Las disposiciones fiscales que establezcan cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas a los particulares las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa.
"Las otras disposiciones fiscales se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica. A falta de norma fiscal expresa, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del derecho federal común cuando su aplicación no sea contraria a la naturaleza propia del derecho fiscal."
12. Este elemento es de naturaleza compleja y este Alto Tribunal al resolver el amparo en revisión 351/97, el veinte de enero de mil novecientos noventa y ocho, estableció que se compone de dos elementos: el subjetivo y el objetivo. El elemento subjetivo es la relación, preestablecida también por la ley, en la que debe encontrarse el sujeto pasivo del tributo con aquel primer elemento (objetivo) a fin de que pueda surgir frente a él el crédito impositivo del ente público. Por su parte, el elemento objetivo del hecho imponible (o presupuesto objetivo) es un acto, un hecho o una situación de la persona o de sus bienes que puede ser contemplado desde varios aspectos (material, espacial, temporal y cuantitativo).
13. "Artículo 7o. Son derechos las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Municipio, así como por recibir servicios que presta el Municipio en sus funciones de derecho público.
"También son derechos, las contribuciones que perciban los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Municipio."
14. "Artículo 14. La tarifa que se aplicará para el pago de derechos por la prestación del servicio de alumbrado público, se fijará mediante la fórmula que el Ayuntamiento estime conveniente aprobar con observancia de las disposiciones legales aplicables y su monto no podrá ser superior al 3% para el servicio doméstico y 4% para el servicio comercial e industrial sobre la cantidad que daban pagar los contribuyentes en forma particular, por el consumo de energía eléctrica.
"Los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados como usuarios en la Comisión Federal de electricidad, pagarán la tarifa señalada en el párrafo que antecede, mediante el recibo que al respecto expida la Tesorería Municipal.
"La Comisión Federal de Electricidad acreditará en favor del Ayuntamiento de J., las cantidades que se recauden por el pago de este derecho y con cargo a las sumas acreditadas, podrá realizar las siguientes aplicaciones:
"I. Cubrir el importe de la energía eléctrica suministrada al Municipio, para el servicio de alumbrado público.
"II. Cualquier diferencia que resulte, se aplicará de acuerdo a los convenios que celebre el Ayuntamiento con la Comisión Federal de Electricidad."
15. "Artículo 13. Es objeto de este derecho la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio. Se entiende por servicio de alumbrado público el que el Municipio otorga a la comunidad en calle, plazas, jardines y otros lugares de uso común."
16. Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, tesis P./J. 6/88, página 134. Texto del criterio: "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5o., subinciso a), de la Constitución, es facultad del Congreso de la Unión establecer contribuciones sobre el consumo de energía eléctrica; ahora bien, cuando en los códigos y leyes locales se prevé que los derechos por servicio de alumbrado público se calculen tomándose como base la cantidad que se paga por consumo de energía eléctrica, en realidad se establece un gravamen sobre dicho consumo y no un derecho previsto por la legislación local. En efecto, debe existir una relación lógica entre el objeto de una contribución y su base, principio que se rompe en casos como éstos, pues ninguna relación hay entre lo que se consume de energía eléctrica y la cantidad que debe pagarse por el servicio de alumbrado público, debiendo concluirse que en realidad se trata de una contribución establecida por las Legislaturas Locales al consumo de fluido eléctrico, con lo cual invaden la esfera de facultades exclusivas de la Federación y contravienen la Constitución General de la República."
17. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2004, tesis 2a./J. 25/2004, página 317. Texto del criterio: "La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 158/2002, estableció que si no se impugnó oportunamente la Ley de Hacienda para los Municipios de esa entidad federativa, que prevé los sujetos, objeto, base y época de pago de la ?contribución especial por servicio de alumbrado público?, debe tenerse por consentida, y que al emitirse anualmente las Leyes de Ingresos para cada Municipio de ese Estado, surge la posibilidad de impugnar en amparo sólo respecto de la tasa ahí prevista; ahora bien, en virtud de que los porcentajes de dicha tasa se hacen depender de las tarifas que para la venta del servicio público de energía eléctrica establece la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, cuya emisión compete al ámbito federal, así como las contribuciones correspondientes según lo establece el artículo 73, fracciones X y XXIX, inciso 5o., subinciso a) de la Constitución Federal, cuando se impugnen las citadas Leyes de Ingresos, en cuanto a este elemento, también es aplicable, en términos del artículo 76 bis, fracción I, de la Ley de Amparo, la tesis jurisprudencial temática P./J. 6/88 de rubro: ?ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN.?."
18. "Artículo 42. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los impuestos que los Estados o el Distrito Federal tengan establecidos o establezcan sobre enajenación de construcciones por las que deba pagarse el impuesto al valor agregado.
"En ningún caso lo dispuesto en el artículo anterior, se entenderá limitativo de la facultad de los Estados y del Distrito Federal para gravar con impuestos locales o municipales la propiedad o posesión del suelo o construcciones, o la transmisión de propiedad de los mismos o sobre plusvalía o mejoría específica, siempre que no se discrimine en contra de los contribuyentes del impuesto al valor agregado.
"Lo dispuesto en los dos párrafos anteriores no se aplicará respecto de la enajenación de los certificados de participación inmobiliarios no amortizables a que se refiere el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 9o. de esta ley.
"Tratándose de energía eléctrica las entidades federativas no podrá (sic) decretar impuestos, contribuciones o gravámenes locales o municipales, cualquiera que sea su origen o denominación, sobre:
"I.P., introducción, transmisión, distribución, venta o consumo de energía eléctrica.
"II. Actos de organización de empresas generadoras o importadoras de energía eléctrica.
"III. Capitales invertidos en los fines que expresa la fracción I.
"IV. Expedición o emisión por empresas generadoras e importadoras de energía eléctrica, de títulos, acciones u obligaciones y operaciones relativas a los mismos.
"V.D., intereses o utilidades que representan o perciban las empresas que señala la fracción anterior.
"Se exceptúa de lo dispuesto en las fracciones anteriores, el impuesto a la propiedad privada que grava la tierra, pero no las mejoras y la urbana que pertenezca a las plantas productoras e importadoras así como los derechos por servicios de alumbrado público que cobren los Municipios, aun cuando para su determinación se utilice como base el consumo de energía eléctrica."
19. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX. Para establecer contribuciones:
"...
"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."
20. Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 151-156, Primera Parte, página 149. Texto del criterio: "Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI, y VII y 118)."
21. "Artículo. 31. Son obligaciones de los mexicanos:
"...
"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
22. Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: A. de 1995, Tomo I, Parte Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis 162, página 165. Texto del criterio: "Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos ?contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes?, no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida."
23. Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: A. de 1995, Tomo I, Parte Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis 168, página 169. Texto del criterio: "El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan solo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles."
24. "Artículo 144. Es objeto de este derecho la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio. Se entiende por servicio de alumbrado público, el que el Municipio otorga a la comunidad, en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común."
"Artículo 145. Son sujetos de este derecho los propietarios o poseedores de predios urbanos o rústicos ubicados en el área territorial municipal."
"Artículo 146. La base para el cálculo de este derecho será la que se establezca en la Ley de Ingresos de cada Municipio."
"Artículo 147. El derecho de alumbrado público se causará mensualmente. El pago se hará dentro de los primeros 10 días siguientes al mes en que se cause el pago, cuando se haga en las oficinas de la Tesorería Municipal o en las instituciones autorizadas para tal efecto."
"Artículo 148. Para efectos del cobro de este derecho los Ayuntamientos podrán celebrar convenios con la compañía o empresa suministradora del servicio de energía eléctrica en el Municipio. En estos casos, se deberá incluir el importe de este derecho, en el documento que para tal efecto expida la compañía o la empresa, debiéndose pagar junto con el consumo de energía eléctrica, en el plazo y en las oficinas autorizadas por esta última."
"Artículo 149. Los ingresos que se perciban por este concepto se destinarán al pago, mantenimiento y mejoramiento del servicio de alumbrado público que proporcione al Ayuntamiento."
25. "Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. ..."
26. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, julio de 1995, tesis P./J. 9/95, página 5. Texto del criterio: "De la acepción gramatical del vocablo ?excesivo?, así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda."
27. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, tesis P./J. 102/99, página 31. Texto del criterio: "Esta Suprema Corte ha establecido, en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/95, que las leyes que prevén multas fijas resultan inconstitucionales por cuanto al aplicarse a todos por igual de manera invariable e inflexible, propician excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares; sin embargo, no pueden considerarse fijas las multas establecidas por el legislador en porcentajes determinados entre un mínimo y un máximo, porque con base en ese parámetro, la autoridad se encuentra facultada para individualizar las sanciones de conformidad con la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor."
28. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, marzo de 2000, tesis P./J. 17/2000, página 59. Texto del criterio: "El establecimiento de multas fijas es contrario a los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución, por cuanto que al aplicarse a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares. En virtud de ello, los requisitos considerados por este Máximo Tribunal para estimar que una multa es acorde al texto constitucional, se cumplen mediante el establecimiento, en la norma sancionadora, de cantidades mínimas y máximas, lo que permite a la autoridad facultada para imponerla, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica y la gravedad de la violación."
29. "Artículo 53. Los ingresos, que perciba el Municipio por concepto de sanciones administrativas y fiscales, serán los siguientes:
"...
"XI. Los predios no construidos en la zona urbana, deberán ser bardeados o cercados a una altura mínima de dos metros con cualquier clase de material adecuado, el incumplimiento de esta disposición se sancionará con una multa de $4.00 por metro lineal.
"XII. Las banquetas que se encuentren en mal estado, deberán ser reparadas inmediatamente después de que así lo ordene el Departamento de Obras Públicas del Municipio, en caso de inobservancia se aplicará una multa de $2.30 por metro cuadrado, a los infractores de esta disposición.
"...
"XVI. Se sancionará de $139.86 a las personas que no mantengan limpios los lotes baldíos, usos y colindancias con la vía pública, cuando el Departamento de Obras Públicas lo requiera.
"...
"XVIII. Quien viole sellos de clausura, se hará acreedor a una sanción de $598.50.
"...
"XIX. A quienes realicen matanza clandestina de animales se les sancionará con una multa de $1,050.00.
"...
"XXI. Por tirar basura en la vía pública o en los lugares no autorizados para tal efecto por el R. Ayuntamiento cobrará una multa de $210.00."
30. Noasistieron los señores M.A.A., C.D. y A.G..