Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 209282599

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Fecha de Publicación: 1 de Abril de 2010
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 56/2009. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACUERDO LEGISLATIVO 373, DE 11 DE JUNIO DE 2009, MEDIANTE EL CUAL EL CONGRESO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN RECHAZÓ LAS OBSERVACIONES FORMULADAS POR EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO ESTATAL AL DECRETO NÚMERO 52, RELATIVO A LA REFORMA AL ARTÍCULO 9, FRACCIÓN VII, DE LA LEY QUE CREA AL ORGANISMO PÚBLICO DESCENTRALIZADO DENOMINADO PARQUE FUNDIDORA, Y LO CONMINÓ PARA QUE A LA BREVEDAD ÉSTE SEA PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD, VIOLA EL ARTÍCULO 71 DE LA CONSTITUCIÓN LOCAL.LEYES O DECRETOS. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN NO ESTÁ OBLIGADO A PUBLICARLOS SI FORMULÓ OBSERVACIONES A SUS INICIATIVAS EN USO DE SU DERECHO DE VETO Y EL CONGRESO NO LAS APROBÓ CON EL VOTO CALIFICADO EXIGIDO POR LA CONSTITUCIÓN LOCAL.

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 56/2009. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN.
MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.
SECRETARIO: A.V.A..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diez de febrero de dos mil diez.
VISTOS; y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito recibido el veinticuatro de junio de dos mil nueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.N.G.P., en su carácter de Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, promovió controversia constitucional en contra del Congreso del Estado de Nuevo León por los actos que a continuación se indican:
1. Oficio número 820-LXXI-2009 de once de junio de dos mil nueve, mediante el cual se comunicó a la actora el contenido del acuerdo legislativo 373;
2. Acuerdo legislativo 373 de once de junio de dos mil nueve, mediante el cual el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León rechazó las observaciones formuladas por el titular del Poder Ejecutivo de esa entidad y le ordenó publicar el decreto materia de tales observaciones;
3. El Decreto 74 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, de fecha veintiocho de noviembre de dos mil siete, mediante el cual se creó la Comisión Especial del Congreso del Estado de Nuevo León denominada: "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", aprobada en la sesión correspondiente al veintiséis de noviembre de dos mil siete.
4. El informe de la "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", en el cual se determinó que la firma del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León era falsa; informe que fue presentado y aprobado por el Congreso de dicha entidad federativa en su sesión correspondiente al cuatro de junio de dos mil nueve.
SEGUNDO. Preceptos constitucionales señalados como violados. Artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. Antecedentes. La parte actora narró lo siguiente:
"Primero. Como se acredita con las respectivas documentales anexas, soy Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León y acorde con lo establecido en el artículo 81 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, soy el titular del Poder Ejecutivo de la referida entidad federativa.
"Segundo. En fecha 21 de diciembre del año 2006, fue aprobado por el Congreso demandado el Decreto Número 52, en dicho decreto se plantea la reforma de diversos artículos de la Ley que Crea el Organismo Público Parque Fundidora.
"En la fecha referida se comunicó al Ejecutivo dicho decreto por lo que en fecha 28 de diciembre del año 2006 se presentó ante dicho Congreso el escrito de observaciones (veto) hechas por el suscrito al referido decreto.
"Tercero. Pues bien, con motivo de las observaciones hechas al decreto en cuestión, el órgano demandado en lugar de continuar con el procedimiento legislativo previsto en el artículo 71 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, como sería el emitir un nuevo dictamen por la comisión que conoció inicialmente de dicha iniciativa, para que una vez emitido fuera sometido nuevamente a la votación del Pleno del Congreso del Estado y superar las observaciones hechas por el gobernador con el voto de las 2/3 partes de los diputados presentes, decidió crear una comisión especial.
"En efecto, se creó la ‘Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León’, la cual se creó sin fundamento legal alguno y en franca violación a lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León.
"Lo anterior es así ya que la referida comisión especial no se integró pluralmente tomando en consideración la pluralidad que cada grupo legislativo tiene en el Congreso del Estado tal como lo ordena el dispositivo de la ley invocada.
"Cuarto. La ‘Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León’, llegó a la conclusión de que la rúbrica del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado, R.E.M.D., contenida en el escrito de observaciones es falsa.
"Con base a la anterior determinación de la comisión de dictamen legislativo a la que se turnó para el procedimiento constitucional, el oficio de observaciones del titular del Poder Ejecutivo, hizo suya la conclusión de la comisión especial y concluyó que no existe el refrendo necesario en el citado escrito de observaciones, por consiguiente desestimó el mismo, ya que carece de valor por ser falsa la rúbrica del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León, y al carecer de valor el escrito de observaciones al Decreto Número 52, subsiste el decreto referido y, por tanto, es procedente solicitar al Ejecutivo su inmediata publicación para que entre en vigor en los términos planteados en el decreto observado.
"Quinto. Asimismo, advirtió que como se estaba ante la presunta comisión de un delito al falsificarse la rúbrica del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado, R.E.M.D., la comisión de dictamen legislativo estimó que no debía dejarse impune la comisión de dicho delito, por lo que conminó a J.N.G.P., Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, para que a la brevedad ordene a la Procuraduría General de Justicia del Estado inicie la averiguación previa respectiva y realice la investigación ministerial correspondiente por la comisión del delito de falsificación de documentos, establecido en el artículo 245, fracción I, del Código Penal para el Estado de Nuevo León, por la falsificación de la rúbrica de R.E.M.D., secretario de Finanzas y tesorero general del Estado y lo que resulte del contenido del escrito de observaciones al Decreto Número 52 expedido por esta legislatura.
"Sexto. Es el caso que en fecha 12 de junio del año en curso se notificó al gobernador del Estado el oficio número 820-LXXI-2009, que contiene el Acuerdo 373, ambos de fecha 11 de junio del año en curso, por lo que al tratarse de un oficio que resultó emitido en un procedimiento apartado completamente de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, es por lo cual acudo ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación."
CUARTO. Conceptos de invalidez. La parte actora formuló los conceptos de invalidez que estimó pertinentes, en los que esencialmente adujo:
1. El demandado no establece en el acto cuya invalidez se reclama, el fundamento legal ni expresa el porqué no era necesario que se obtuviera la votación de las dos terceras partes de los Diputados presentes para emitir el acuerdo legislativo 373 que se impugna, pues el mismo se tomó solamente con el voto de la mayoría de los diputados presentes y ordenaron publicarlo al órgano actor.
Se emitió el acuerdo sin considerar que se estaba analizando un escrito de observaciones (veto) de fecha veintiocho de diciembre de dos mil seis, las cuales se hicieron al Decreto 52, el cual además estaba firmado por el secretario general de gobierno y el secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León, de tal manera que debían sujetarse al procedimiento constitucional previsto en el artículo 71 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, pues el mismo fue emitido dentro del proceso legislativo consagrado en los artículos 70, 71, 73, 75 y 85 del referido ordenamiento estatal.
Se puede observar de lo dispuesto en los artículos 71, 73 y 85, fracción XI, de la Constitución Política Estatal, que al Ejecutivo se le faculta para hacer observaciones (veto) a cualquier ley o disposición del Congreso dentro de los diez primeros días, recibidas las mismas, deberán ser aprobadas de nuevo por dos tercios de los diputados presentes y sólo así pasará al gobernador, quien lo publicará sin demora.
El acuerdo mediante el cual el Congreso demandado, pretende ordenar al Ejecutivo publique el Decreto 52, por ser falsas las firmas del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León, y que además solicita se le dé vista al procurador, debió ser aprobado por dos tercios de los diputados presentes.
Lo anterior es así, ya que el solo hecho de que se argumente que el escrito en el que se hace uso del derecho de veto carece de valor legal porque es presuntamente falsa una de las firmas del documento, de ninguna forma autoriza al Congreso del Estado para soslayar el procedimiento constitucional antes señalado y obviar el análisis del documento que contiene las observaciones del Poder Ejecutivo.
Si se llega a dictaminar de esta manera, deberá ser aprobado por dos tercios de los diputados presentes en la sesión en que se someta al Pleno del Congreso el dictamen de la comisión, lo anterior se insiste, porque se trata del procedimiento legislativo que prevé la Constitución Política Local.
Aunado a lo anterior, el demandado no cumple con el requisito de motivación que exige el artículo 16 de la Constitución Federal, pues en ninguna de sus partes se aprecia la motivación para estimar que no se requería la votación exigida por el artículo 71 de la Constitución Local invocado.
2. Que el órgano demandado al emitir el acuerdo legislativo 373 que se impugna, hizo en franca violación a lo dispuesto por los artículos 70 y 74 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León y 118 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de Nuevo León, ya que este último dispositivo establece que cuando el Ejecutivo del Estado haga uso del derecho de veto, el documento que contenga observaciones será turnado a la comisión que conoció de la iniciativa.
En este caso, el documento de observaciones se turnó a una comisión especial, que no es la que inicialmente conoció de la iniciativa. Esta comisión especial, una vez que analizó las firmas, emitió una opinión que después hiciera suya la comisión dictaminadora en el dictamen que se sometió al Pleno del Congreso, sin que esta última entrara al análisis de los argumentos expresados por el Ejecutivo Estatal en su referido escrito de observaciones.
Lo anterior, no subsana la violación al procedimiento legislativo local, por el hecho de que el dictamen haya sido emitido por la comisión que inicialmente conoció de la iniciativa, ya que su dictamen está basado exclusivamente en lo considerado por la comisión especial, quien en realidad emitió el dictamen, dado que al hacer suyo el dictamen de la "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", se llega a conclusiones que en el dictamen sometido a la asamblea del Pleno y que originara los actos cuya invalidez se demanda no expresan fundamento ni motivo de la determinación a la que se llegó, infringiendo con ello los dispositivos legales mencionados.
Las consideraciones generales en que se apoyan para declarar falsa la firma del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado aparecen en documento distinto, pues se insiste, lo hizo suyo el órgano demandado y, con ello no cumple con la obligación constitucional de fundar y motivar debidamente sus resoluciones.
Lo anterior se robustece con lo establecido por el artículo 118 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de Nuevo León, que no admite excepciones para conocer de los escritos de observaciones del Ejecutivo, pues solamente establece que cuando se trate de un acuerdo que no hubiere sido conocido previamente por comisión alguna, el presidente turnará el conocimiento de esas observaciones a la que estime competente.
Además, dentro de las funciones de una comisión no se encuentra la de emitir dictámenes de falsedad de firmas, de conformidad con el artículo 39 del reglamento, es decir, no se establece la posibilidad de crear comisiones especiales para analizar los vetos del Ejecutivo, menos para resolver sobre la falsedad o autenticidad de las firmas que contienen los documentos que se les presentan, por lo que es evidente la incompetencia de la precitada comisión.
3. Al emitirse el acuerdo legislativo 373 impugnado, se hizo en franca violación a lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, dado que la "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", no se integró pluralmente, tomando en consideración la proporcionalidad que cada grupo legislativo tiene en el Congreso del Estado y como lo ordena dicho dispositivo.
4. El acuerdo legislativo 373 se emitió violando lo dispuesto por los artículos 122 y 123 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de Nuevo León, pues el Congreso Estatal, le dio la denominación de "acuerdo", debiéndose entender por éste como la resolución sobre cualquier asunto concreto y específico que sea sometido a su consideración y que no sea decreto o ley, denominación que le da el segundo de los dispositivos mencionados.
Esta violación se actualiza, en atención a que se emitió el acuerdo impugnado sin tomar en cuenta que la materia del dictamen de la comisión legislativa era analizar la procedencia o no de las observaciones que realizó el Poder Ejecutivo, figura que de acuerdo al artículo 122 del reglamento tiene una naturaleza jurídica distinta y que es el instrumento idóneo dentro del proceso legislativo que contempla nuestra Constitución Estatal.
El proceso legislativo debe culminar con un decreto o ley y nunca con un acuerdo como lo hizo en la especie el órgano demandado, ya que de lo contrario el Ejecutivo no hubiera podido hacer uso del veto, lo cual se encuentra exclusivamente previsto en el procedimiento legislativo.
El derecho de vetar una ley es exclusivo del titular del Poder Ejecutivo, sin que requiera ejercerse colegiadamente, con la participación de funcionarios de la administración pública, conforme al artículo 85, fracción XI, de la Constitución Política Estatal que lo faculta para hacer observaciones (veto) a cualquier ley del Congreso dentro de los diez primeros días.
Si la firma del Ejecutivo no ha sido cuestionada, no se requiere del refrendo ministerial, pues la facultad de veto no es una orden y no requiere la formalidad que establece el artículo 88 de la Constitución Política Local, lo cual resulta suficiente para que el documento que contiene el veto, sea válido y deba ser superado por la votación de las dos terceras partes de los diputados presentes, y hecho lo anterior, remitirse al Ejecutivo para su publicación, supuesto que no acontece en la especie.
QUINTO. Admisión y trámite. Mediante proveído de presidencia de veinticinco de junio de dos mil nueve, se ordenó formar y registrar el asunto bajo el número 56/2009 y por conexidad, se designó a la señora M.M.B.L.R. para que fungiera como instructora en el procedimiento, quien por diverso auto del mismo día, tuvo por presentado al Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, como representante de la parte actora y admitió a trámite la controversia constitucional en contra del Poder Legislativo de dicha entidad, a quien ordenó emplazar para que contestara la demanda.
SEXTO. Contestación del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. El presidente de la Diputación Permanente de la Septuagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León (fojas 39 a 48 del expediente) manifestó en esencia lo siguiente:
I. En lo relativo a la falta de cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación; se encuentra absolutamente desvirtuado dada la advertencia que con los dictámenes de la "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", se ha encontrado que las firmas atribuidas al señor R.E.M.D., en su calidad de secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León, son falsas, por ello, con fundamento en el artículo 88 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, que determina que ninguna orden del gobernador se tendrá como tal, si no va firmada por el secretario general de gobierno y por el secretario de despacho que corresponda, al no haber sido firmadas las observaciones que fueron presentadas por el tesorero general del Estado a este Congreso, carecerían de validez jurídica, lo cual provocaría la nulidad de estos documentos, y el Ejecutivo estaría obligado a publicar las reformas que fueron aprobadas por este órgano legislativo.
Las firmas supuestamente realizadas por el secretario de Finanzas y tesorero general del Estado son falsas, de conformidad con el dictamen pericial grafoscópico realizado por el licenciado M.A.R.M. del Campo, perito autorizado por el Tribunal Superior de Justicia en el Estado de Nuevo León, el cual concluye que las firmas proceden de diferentes manos, puños y letra (fojas 106 a 156 del cuaderno de pruebas).
II. El órgano legislativo demandado para la integración de dicha comisión especial tomó en cuenta a tres de los cinco grupos legislativos que existen en la legislatura, quienes se interesaron en participar, por lo que la citada comisión quedó integrada de la siguiente manera:

Ver integración de la comisión


Los diputados integrantes de la comisión especial fueron constituidos con base a su proporcionalidad, por lo que el Partido Acción Nacional es el que tiene mayor número de integrantes en dicha comisión, seguido del Partido Nueva Alianza y, por último, el Partido del Trabajo, por tanto, se cumple con la pluralidad legal requerida, tomándose en cuenta la proporcionalidad de los grupos legislativos.
Desde el inicio de la conformación de la comisión especial para analizar las firmas tanto del tesorero como del gobernador del Estado, los diputados del Partido Revolucionario Institucional se negaron a participar en la estructura de la misma.
Si bien es cierto que la comisión especial no fue la que inicialmente conoció de la iniciativa, sino la Comisión de Hacienda del Estado, también esta última fue la que concluyó dicha iniciativa, con fundamento en lo considerado por la comisión especial.
Al resultar falsa la rúbrica del funcionario citado, no existe el refrendo necesario en el escrito de observaciones (veto), por consiguiente, es de desestimarse el mismo, ya que carece de valor.
Es de advertirse que existe la comisión de un delito al falsificarse la rúbrica del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado, R.E.M.D., conforme al artículo 245, fracción I, del Código Penal del Estado de Nuevo León, y dicha comisión especial, consideró que no debe dejarse impune este delito, por lo que es necesario, se realice la debida investigación criminal.
Si las observaciones hechas por el gobernador del Estado no contienen la rúbrica autógrafa del citado secretario, por consecuencia no tiene validez jurídica el documento enviado a la legislatura, pues el mismo carece de fundamentación y motivación, que debe satisfacerse por el Poder Ejecutivo al vetar un decreto legislativo.
La negativa del grupo legislativo del Partido Revolucionario Institucional aparticipar en la integración de la comisión especial, se desprende del Diario de los Debates Número 328-LXXI-S. Ext. (fojas 158 a 179 del cuaderno de pruebas).
III. La parte actora aduce que la comisión especial sólo puede tener atribuciones relacionadas con la función legislativa, y de ninguna manera de orden jurisdiccional; esto resulta falso, dado la existencia de los artículos 27 y 30 de la Constitución Local, que en síntesis refieren que el ejercicio de la autoridad, debe limitarse a las atribuciones determinadas en las leyes, lo cual no fue así, ya que la misma actora se duele del proceso legislativo aun cuando en la esfera del Poder Ejecutivo Estatal no es el encargado de señalar cómo debe llevarse el mismo.
IV. El último concepto de invalidez de la actora, se hace consistir en que la legislatura, al emitir el acuerdo legislativo 373, violó los artículos 122 y 123 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado, al darle denominación de "acuerdo" al acto impugnado; al respecto, no existe tal ilegalidad, pues independientemente de lo anterior, el Poder Legislativo, no puede caer en el error de la complicidad y pasar por alto una ilegalidad cuando es tan palpable su comisión, si advierte como apócrifa la firma del tesorero del Estado, requisito sine qua non, para que surta efectos jurídicos la firma del Ejecutivo del Estado en términos del artículo 88 de la Constitución Local por lo que resulta inevitable que actúe en consecuencia, después de contar con el peritaje que confirma la sospecha inicial de manera contundente, por lo que no pueden tenerse por presentadas en tiempo y forma las observaciones del gobernador, y lo legal es que se tengan como no presentadas dentro del plazo de diez días que marca el artículo 71 de la Constitución Estatal y, consecuentemente, se haga efectiva la diversa determinación del Congreso de mandar publicar el decreto primario y así concluir con el proceso legislativo.
Ante el principio de que la autoridad únicamente puede actuar con base en lo que la ley le permite expresamente, tomando en cuenta los artículos 27 y 30 de la Constitución Local, resulta indiscutible que no puede tenerse por efectivo el escrito del gobernador, relativo a sus observaciones, al faltar la firma del tesorero del Estado, en pleno desacato del artículo del citado mandamiento legal.
SÉPTIMO. Opinión del procurador. El procurador general de la República (fojas 71 a 128 del expediente), solicitó lo siguiente:
"Primero. Tenerme por presentado, en tiempo y forma, con la personalidad que ostento.
"Segundo. Declarar que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, que es procedente, que fue promovida oportunamente y por persona legitimada para hacerlo.
"Tercero. Por las consideraciones vertidas en el cuerpo del presente escrito, y toda vez que en el caso concreto se actualiza la violación al principio de división de poderes estatuido en el primer párrafo del numeral 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez de los actos tildados de inconstitucionales por el Gobernador de Nuevo León."
Las razones que sustentaron la anterior opinión, en resumen, fueron las siguientes:
El Congreso demandado soslaya que el derecho de veto es exclusivo y personalísimo del titular del Poder Ejecutivo de Nuevo León, y dicha prerrogativa constitucional tiene por objeto salvaguardar el orden constitucional. Por tanto, no es viable condicionar tal atribución a la firma de un subordinado del titular del propio Poder Ejecutivo Estatal, ello haría nugatorio el derecho en comento.
De conformidad con el artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, si el gobernador de la entidad ejerce dicha facultad y, pese a ello, el Congreso Estatal insiste en su posición, aquél debe promulgar la ley de que se trate y ordenar su publicación, pero ello por la fuerza de las normas constitucionales y legales, no por la decisión u orden unilateral proveniente de la Legislatura Local.
Si con motivo de la investigación que realizó la comisión especial del Congreso Local, ésta arribó a la conclusión de que la firma estampada por el secretario de Finanzas del Estado es apócrifa, el Congreso Local debió acudir a la autoridad competente a efecto de hacer de su conocimiento, la práctica de una conducta ilícita y, en segundo lugar, analizar en términos del numeral 71 de la Constitución de la entidad, las observaciones realizadas por el gobernador, para así dejar incólume el derecho de veto que le corresponde.
Lo anterior, encuentra sustento en la facultad constitucional del Ejecutivo Estatal de verificar que lo que se asienta en la ley sea acorde al texto de la Ley Fundamental de la entidad, de manera que impedirle realizar la verificación aludida, significaría dejar sin efectos una forma de control constitucional no jurisdiccional, y ello permitiría que entraran en vigor normas que no cumplen los requisitos constitucionales correspondientes.
El derecho de veto si bien es vinculante para el Congreso Local, no es, en estricto sentido, una orden del Ejecutivo, sino que constituye un medio de colaboración de Poderes, en el proceso para la formación de leyes.
El Congreso Estatal se alejó del imperativo constitucional que debe prevalecer en el Estado de Nuevo León, y suspendió el proceso legislativo estatal, imponiendo al Ejecutivo, una orden que se entiende como una intromisión a la esfera de sus facultades, cuestión que invariablemente implica una afectación al principio de división de Poderes, establecido en el numeral 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se ordenó al gobernador la inmediata publicación del decreto materia de las observaciones y se le impuso el mandato para que a la brevedad ordenara al procurador general de Justicia Estatal, iniciara la averiguación previa respectiva, por la comisión del delito de falsificación de documentos en contra del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado.
A través de una decisión unilateral, el Poder Legislativo Estatal no puede ordenar al Poder Ejecutivo Local que publique el decreto materia de las observaciones, toda vez que incumplió con el mandato contenido en el artículo 71 de la Constitución Local, así como tampoco puede dicho poder mandar al gobernador a efecto de que a su vez ordene a un subordinado -procurador general de Justicia de la entidad- sobre algo que no es de su competencia, toda vez que ello se traduce en una limitación a las facultades exclusivas del Ejecutivo, o bien, se establece cierta obligación que implica una forma de control por el órgano colegiado legislativo.
En la especie se actualiza la violación al principio de división de poderes, y procede se declare en lo general la invalidez constitucional de los actos que se tildan de inconstitucionales por el gobernador de Nuevo León.
OCTAVO. Cierre de instrucción. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional el primero de octubre de dos mil nueve se llevó a cabo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
NOVENO. En atención a la solicitud formulada por la Ministra ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero, fracción I, del Acuerdo General 5/2001 del Pleno del Máximo Tribunal del país, por tratarse de un conflicto suscitado entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nuevo León con motivo de un acuerdo emitido por este último, el cual no reúne las características de generalidad, abstracción e impersonalidad propias de una norma general.
SEGUNDO. Certeza de los actos cuya invalidez se demanda. En autos quedó demostrada la existencia de los siguientes cuatro actos reclamados:
1. Oficio número 820-LXXI-2009 de once de junio de dos mil nueve, mediante el cual se comunicó a la actora el Acuerdo Legislativo 373;
2. Acuerdo legislativo 373 de once de junio de dos mil nueve, mediante el cual el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León rechazó las observaciones formuladas por el titular del Poder Ejecutivo de esa entidad y le ordenó publicar el decreto materia de las mismas;
3. El Decreto 74 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, de fecha veintiocho de noviembre de dos mil siete, mediante el cual se creó la Comisión Especial del Congreso del Estado de Nuevo León denominada: "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", aprobada en la sesión correspondiente al veintiséis de noviembre de dos mil siete.
4. El informe de la "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", en el cual se determinó que la firma del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León era falsa; informe que fue presentado y aprobado por el Congreso de dicha entidad federativa el cuatro de junio de dos mil nueve.
Para acreditar lo anterior, a continuación se transcribe, en el orden indicado, el texto esencial de los actos citados.
1. Oficio número 820-LXXI-2009 de once de junio de dos mil nueve, mediante el cual se comunicó a la actora el Acuerdo Legislativo 373 (foja 65 del cuaderno de pruebas):
"Asunto: Se remite Acuerdo No. 373
"Oficio Núm. 820-LXXI-2009
"L.. J.N.G.P.
"Gobernador Constitucional del Estado
"Presente.
"A fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 10 y 11 de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, nos permitimos en forma atenta y respetuosa solicitar la publicación en el órgano informativo oficial del Estado, el Acuerdo Núm. 373 expedido por el Congreso del Estado en esta fecha, cuyo documento se acompaña.
"Sin otro particular, le reiteramos las seguridades de nuestra atenta y distinguida consideración.
"Atentamente
"‘Sufragio efectivo. No reelección’"
"Monterrey, N.L. a 11 de junio de 2009
"Congreso del Estado
"Diputado secretario
"R.P.W.
"Diputado secretario
"R.M.V."
2. Acuerdo legislativo 373 de once de junio de dos mil nueve, mediante el cual el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León rechazó las observaciones formuladas por el titular del Poder Ejecutivo de esa entidad y le ordenó publicar el decreto materia de las mismas (se acompañó como anexo de la demanda);
"El Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, LXXI Legislatura, en uso de las facultades que le concede el artículo 63, de la Constitución Política Local, expide el siguiente:
"Acuerdo
Núm. 373
"Artículo primero. La LXXI Legislatura al Congreso del Estado de Nuevo León, conmina a J.N.G.P., Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, para que a la brevedad, sea publicado en el Periódico Oficial del Estado el Decreto Número 52 expedido por esta legislatura, referente a la reforma al artículo 9, fracción VII, de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado Denominado Parque Fundidora.
"Artículo segundo. La LXXI Legislatura al Congreso del Estado de Nuevo León, conmina a J.N.G.P., Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, para que a la brevedad ordene a la Procuraduría General de Justicia del Estado inicie la averiguación previa respectiva y realice la investigación ministerial correspondiente por la comisión del delito de falsificación de documentos establecido en el artículo 245, fracción I, del Código Penal para el Estado de Nuevo León por la falsificación de la rúbrica de R.E.M.D., secretario de Finanzas y tesorero general del Estado y, lo que resulte del contenido del escrito de observaciones al Decreto Número 52 expedido por esta legislatura.
"Por lo tanto envíese al Ejecutivo del Estado, para su publicación en el Periódico Oficial del Estado.
"Dado en el Salón de Sesiones del Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su capital, a los once días del mes de junio de 2009."
3. El Decreto 74 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, de fecha veintiocho de noviembre de dos mil siete, mediante el cual se creó la comisión especial del Congreso del Estado de Nuevo León denominada: "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", aprobada en la sesión correspondiente al veintiséis de noviembre de dos mil siete.
"Acuerdo
Núm. 74
"Artículo primero. La LXXI Legislatura al Congreso del Estado de Nuevo León, acordó la integración de una Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León, impresas en los documentos en los cuales consta las observaciones formuladas por el Ejecutivo a decretos emitidos por esta LXXI Legislatura.
"Artículo segundo. La designación de los integrantes de la comisión mencionada en el artículo anterior estará compuesta de la siguiente manera:
"Presidente: Dip. Ó.C.G..
"Vice-presidente: Dip. M.D.L.C..
"Secretario: Dip. G.H.L..
"Vocal: Dip. J.M.G.C..
"Vocal: Dip. Blanca N.S.A..
"Vocal: Dip. F.K.G..
"Vocal: Dip. N.T.M..
"Vocal: Dip. A.J.R.D..
"Vocal: Dip. M.A.A.V..
"Por lo tanto envíese al Ejecutivo del Estado para su publicación en el Periódico Oficial del Estado.
"Dado en el Salón de Sesiones del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su capital a los veintiséis días del mes de noviembre de dos mil siete."
4. El informe de la "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", en el cual se determinó que la firma del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León era falsa; informe que fue presentado y aprobado por el Congreso de dicha entidad federativa el cuatro de junio de dos mil nueve (fojas 244 a 282 del expediente principal):
"El Dip. Ó.C.G. continuó con su participación:
"‘Ante tales circunstancias hacemos del conocimiento del Pleno que los trabajos de esta comisión especial al día de hoy arrojan las siguientes conclusiones:
"‘1. Del contenido del dictamen pericial grafoscópico practicado a las firmas señaladas por los integrantes de esta comisión como dubitables, se encontró que de acuerdo al leal saber y entender del perito propuesto, este resuelve en sus conclusiones la falsedad de las firmas atribuidas como suyas a R.E.M.D., en su calidad de secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León mismas que se aprecian en los documentos que contienen las observaciones del Ejecutivo a los Decretos Números 33, 26, 52, 51 y 48, originados por la aprobación a los expedientes 4368, 4367, 4371, 4372 y 4373, respectivamente, emitidos por esta LXXI Legislatura y, ante tal circunstancia, para los integrantes de esta comisión tales rúbricas son falsas.
"‘2. A fin de continuar con los trabajos de esta comisión especial, sus integrantes acordamos que a la brevedad se solicitará al Ejecutivo del Estado su colaboración a fin de obtener de su persona una firma autógrafa con carácter de indubitable a fin de que sea sometida al análisis de un perito grafólogo comparándola con las firmas atribuidas como dubitables del gobernador J.N.G.P.. Monterrey, Nuevo León a 04-cuatro de junio de 2009.
"Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León. Es cuanto diputado presidente, en lo que respecta al acta de la comisión especial.’
"Solicitó y se le concedió el uso de la palabra, desde su lugar, al Dip. J.M.G.C., quien expresó:
"‘Señor presidente, en relación al informe que acaba de rendir el diputado Ó.C. en su calidad de presidente de la comisión que presenta el expediente, yo quisiera hacer la siguiente propuesta: Que el presidente de esta asamblea someta a la consideración de los diputados presentes el hacer del conocimiento de la Comisión de Hacienda del Estado el contenido de las conclusiones a las que ha arribado la Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León, que aparecen en los documentos en los cuales constan las observaciones formuladas por el titular del Ejecutivo del Estado a los Decretos Números 33, 26, 52, 51 y 48 emitidos por esta LXXI Legislatura, y se turne dicho documento para que sea anexado a los dictámenes elaborados con motivo de los expedientes números 4368, 4367, 4371, 4372 y 4373, respectivamente.’
"Acto seguido, el presidente puso a consideración de la asamblea la propuesta del Dip. J.M.G.C., solicitando a los diputados manifestaran el sentido de su voto.
"En este momento abandonaron la sesión los diputados del Partido Revolucionario Institucional y del Partido del Trabajo.
"Hecha que fue la votación de la propuesta del Dip. J.M.G.C., fue aprobada por mayoría de 21 votos a favor (PAN) y 1 voto en abstención (Dip. M.D.L.C.).
"No habiendo más dictámenes que presentar, el presidente pasó al siguiente punto del orden del día correspondiente a conceder el uso de la palabra a los diputados para tratar asuntos en general."
TERCERO. Oportunidad. El plazo legal de treinta días hábiles para impugnar el primero de los actos reclamados consistente en el oficio 820-LXXI-2009 de fecha once de junio de dos mil nueve, recibido por la parte actora el doce siguiente, se debe computar desde el día siguiente al en que fue notificado a la parte actora dicho oficio, es decir, a partir del quince de junio de dos mil nueve, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21, fracción I,(1) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, por lo que dicho periodo concluyó el once de agosto siguiente, conforme al siguiente calendario en el cual aparecen sombreados los días inhábiles:

Ver calendario


Por tanto, si la demanda se presentó el veinticuatro de junio de dos mil nueve, ante la Oficina de Certificación Judicial de este Alto Tribunal, según se aprecia del sello estampado al reverso de la última hoja de la demanda, es evidente que la misma se promovió oportunamente respecto del oficio número820-LXXI-2009.
El mismo cómputo opera respecto del segundo de los actos reclamados, consistente en el acuerdo legislativo 373, de fecha once de junio de dos mil nueve, ya que éste se acompañó como anexo del oficio número 820-LXXI-2009 antes mencionado.
Respecto del tercer acto controvertido, relativo al Decreto 74 mediante el cual se creó de la "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", si bien data del veintiocho de noviembre de dos mil siete en que fue publicado, debe estimarse presentada oportunamente la demanda conforme al mismo cómputo previamente elaborado, ya que los trabajos de dicha comisión sirvieron de base para la emisión del acuerdo legislativo 373 antes mencionado y, por tanto, su integración forma parte de los actos que concurrieron en el proceso legislativo para la formación y aprobación de este último acuerdo legislativo.
Finalmente, por las mismas razones, la demanda también se presentó en tiempo y forma legales con relación al cuarto acto reclamado consistente en el informe de la "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", en el cual se determinó que la firma del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León era falsa; informe que fue presentado y aprobado por el Congreso de dicha entidad federativa el cuatro de junio de dos mil nueve; ya que las conclusiones de la referida comisión especial adquirieron definitividad una vez que fue aprobado el acuerdo legislativo 373, de cuyo proceso legislativo puede afirmarse que forman parte.
CUARTO. Legitimación activa. Por la parte actora comparece J.N.G.P., Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, quien acreditó su cargo con copia certificada del Decreto Número 7, expedido por el Congreso del Estado de Nuevo León, del cuatro de octubre de dos mil tres (foja 23 del expediente), en el cual se hace constar la toma de protesta que rindió, en los siguientes términos:
"El Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, LXX Legislatura, en uso de las facultades que le concede el artículo 63 de la Constitución Política Local, expide el siguiente:
"Decreto
"Núm. 7
"Artículo único. Estando en lo preceptuado por el artículo 143 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, la Septuagésima Legislatura al Congreso del Estado en sesión solemne celebrada el día 4 de octubre del presente año, recibió la protesta de ley de J.N.G.P. como gobernador constitucional del Estado para el periodo del 4 de octubre de 2003 al 3 de octubre de 2009.
"Por lo tanto envíese al Ejecutivo para su publicación en el Periódico Oficial del Estado.
"Dado en el Salón de Sesiones del Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su capital, a los cuatro días del mes de octubre del año dos mil tres."
Asimismo, la citada autoridad ejecutiva estatal cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional en contra del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, de conformidad con el inciso h) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
QUINTO. Legitimación pasiva. En su carácter de autoridad demandada del Congreso del Estado de Nuevo León, compareció el presidente de la Diputación Permanente de la Septuagésima Primera Legislatura, diputado Ángel Valle de la O., carácter que acreditó con la copia certificada del Periódico Oficial Local del día veinticuatro de abril de dos mil nueve, en el que aparece publicado el Decreto Número 378 (fojas 50 y 51 del expediente), que señala:
"El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León. LXXI Legislatura. En uso de las facultades que le concede el artículo 63 de la Constitución Política Local. Expide el siguiente:
"Decreto
"Núm. 378
"Artículo único. Con fundamento en lo dispuesto en el contenido de los artículos 52, 53 y demás relativos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, la LXXI Legislatura del H. Congreso del Estado eligió como directiva que fungirá en su encargo una vez aprobado por el Pleno al 31 de agosto de 2009 a los siguientes diputados:
"Presidente: Dip. Ángel Valle de la O.
"Primer vice-presidente: Dip. N.T.M.
"Segundo vice-presidente: Dip. Blanca N.S.A.
"Primer secretario: Dip. R.P.W.
"Segundo secretario: Dip. R.M.V.
"Transitorio
"Único. El presente decreto entrará en vigor al momento de su aprobación."
SEXTO. Antecedentes de los actos impugnados.
I. Con fecha 11 de diciembre de dos mil seis, se presentó ante el Congreso del Estado de Nuevo León una iniciativa de reforma a los artículos 9, fracción VII y 20, fracción VII, de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado denominado Parque Fundidora (fojas 69 a 76 del cuaderno de pruebas).
II. Con el anterior documento se formó el expediente 4340, el cual fue turnado a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, quienes formularon el dictamen respectivo (fojas 77 a 86 del cuaderno de pruebas).
III. El anterior dictamen fue aprobado por el Pleno del Congreso del Estado de Nuevo León, en la sesión correspondiente al veintiuno de diciembre de dos mil seis, dando origen al Decreto Número 52.
En la citada fecha el decreto fue enviado al Poder Ejecutivo Estatal para su publicación, a través del oficio número 89-LXXI-2006 (fojas 87 a 89 del cuaderno de pruebas).
IV. El titular del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León realizó diversas observaciones (veto) al citado Decreto 52 mediante oficio de veintidós de diciembre de dos mil seis, presentado el día veintiséis siguiente ante la Legislatura de ese Estado, oficio que fue también suscrito por el secretario general de Gobierno y por el secretario de Finanzas y tesorero general, ambos del Estado de Nuevo León (fojas 91 a 104 del cuaderno de pruebas).
V.T. observaciones fueron turnadas con fecha veintiocho de diciembre de dos mil seis, para su estudio y dictamen a la Comisión de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León dentro del expediente 4371 (fojas 56 a 63 del cuaderno de pruebas).
VI. El veintiséis de noviembre de dos mil siete el Congreso del Estado de Nuevo León acordó crear la "Comisión especial para investigar la autenticidad de las rúbricas del gobernador del Estado y del secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León", lo cual quedó plasmado en el Decreto 74 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León de veintiocho de noviembre de dos mil siete.
VII. La Comisión de Hacienda presentó el respectivo dictamen que antecedió al acuerdo legislativo 373, en la sesión del Congreso del Estado de Nuevo León correspondiente al once de junio de dos mil nueve, el cual fue aprobado por veintiún votos a favor y catorce en contra, así como una abstención (fojas 146 y 147 del expediente principal).
SÉPTIMO. Estudio de fondo. Por ser de estudio preferente se procede al estudio de las violaciones al procedimiento legislativo que formula la parte actora, ya que aunque el acto reclamado consistente en el acuerdo legislativo 373 no constituye una norma general, para su emisión existen reglas que deben observarse por la autoridad demandada, las cuales en caso de haber resultado infringidas podrían ser trascendentes e invalidar dicho acto, haciendo innecesario el estudio de los demás conceptos de invalidez, conforme se explica en el siguiente criterio, aplicable por identidad de razones:
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CUANDO SE ADUCEN CONCEPTOS DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES FORMALES Y DE FONDO RESPECTO DE NORMAS GENERALES DE LOS ESTADOS O DE LOS MUNICIPIOS IMPUGNADAS POR LA FEDERACIÓN, DE MUNICIPIOS RECLAMADAS POR LOS ESTADOS O EN LOS CASOS A QUE SE REFIEREN LOS INCISOS C), H) Y K) DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DEBE PRIVILEGIARSE EL ESTUDIO DE LOS PRIMEROS (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 47/2006). El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2006, página 817, sostuvo que si en la demanda de controversia constitucional se hacen valer tanto conceptos de invalidez por violaciones en el procedimiento legislativo como por violaciones de fondo, en los supuestos mencionados, debe privilegiarse el análisis de estos últimos, a fin de que la Suprema Corte realice un control y fije los criterios que deberán imperar sobre las normas respectivas, ya que de invalidarse éstas, una vez subsanados los vicios del procedimiento, las mismas podrían seguir subsistiendo con vicios de inconstitucionalidad. Sin embargo, una nueva reflexión conduce a este Alto Tribunal a interrumpir tal criterio a fin de establecer que en los casos mencionados deberán analizarse en primer término las violaciones procedimentales, en virtud de que conforme al artículo 105 constitucional, de estimarse fundadas éstas, por una mayoría de por lo menos ocho votos, la declaratoria de invalidez tendrá efectos generales y, por tanto, la norma dejará de tener existencia jurídica, resultando indebido estudiar primero las violaciones de fondo, cuando podría acontecer que ese análisis se realizara sobre normas que de haberse emitido violando el procedimiento, carecerían de todo valor, con lo que implícitamente, con ese proceder se estarían subsanando las irregularidades del procedimiento." (Novena Época. No. Registro: 172559. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, materia(s): Constitucional, tesis P./J. 42/2007, página 1639).
Por tanto, no es obstáculo para lo anterior la circunstancia de que los conceptos de invalidez que se analizarán se vinculen con violaciones a leyes secundarias, ya que tales infracciones por referirse al proceso legislativo que antecedió al Acuerdo Legislativo 373 reclamado se encuentran estrechamente vinculadas con el contenido de tal acto, tal como se explica en el siguiente criterio del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados." (Novena Época. No. Registro: 198912. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, materia(s): Constitucional, tesis P./J. 23/97, página 134).
Resulta esencialmente fundado el primero de los conceptos de invalidez en el que se aduce que el acuerdo legislativo 373 no fue aprobado por las dos terceras partes de los diputados presentes, tal como lo exige el artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, el cual dispone lo siguiente:
"Artículo 71. Aprobada una ley o decreto se enviará al gobernador para su publicación. Si éste lo devolviere con observaciones dentro de diez días volverá a ser examinado, y si fuere aprobado de nuevo por dos tercios de los diputados presentes pasará al gobernador, quien lo publicará sin demora. Transcurrido aquel término sin que el Ejecutivo haga observaciones se tendrá por sancionada la ley o decreto."
Conforme al anterior precepto, una vez que el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León aprobó una ley o decreto, el documento relativo se turnará al titular del Poder Ejecutivo para los efectos de su publicación en el Periódico Oficial Local, pero esta difusión no necesariamente deberá acontecer de inmediato, ya que el gobernador del Estado cuenta con un plazo de diez días para hacer las observaciones que estime pertinentes al texto aprobado, las cuales, en caso de formularse oportunamente, deberán ser sometidas a la consideración del Pleno del Congreso del Estado, quien finalmente decidirá si considera o no adecuado aceptarlas, pero en caso negativo, esta determinación deberá respaldarse con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, caso en el cual dicho gobernador queda obligado a publicar sin demora la ley o el decreto respectivo.
La facultad del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León se reitera en el artículo 85, fracción XI, de la Constitución Política de esa entidad federativa, en los siguientes términos:
"Artículo 85. Al Ejecutivo pertenece:
"...
"XI. Hacer observaciones a cualesquiera ley o disposición del Congreso dentro de los diez primeros días contados desde su recibo."
Por su parte, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de Nuevo León, en sus artículos 118 y 119, detalla el curso que debe darse a las observaciones del titular del Poder Ejecutivo Local de la siguiente manera:
"Artículo 118. Cuando el Ejecutivo del Estado haga uso de la facultad que le concede el artículo 85 fracción XI de la Constitución Política Local y haga observaciones a las resoluciones del Congreso, el documento que las contenga será turnado a la comisión que conoció de la iniciativa; y, en caso de que se tratare de un acuerdo que no hubiere sido conocido previamente por comisión alguna, el presidente turnará el conocimiento de esas observaciones a la que estime competente."
"Artículo 119. Formulado el dictamen en el caso del artículo anterior y conocido y resuelto por la asamblea de conformidad con las disposiciones de este capítulo, se comunicará al Ejecutivo la resolución que se dicte, para que se proceda en el sentido de la misma."
En el caso concreto, el dictamen de la Comisión de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León, propuso rechazar las observaciones del titular del Poder Ejecutivo Local porque consideró que el documento respectivo se encontraba firmado por un servidor público cuya firma no era auténtica, conforme lo informó una comisión especial creada ex profeso, por el propio Congreso para examinar tal autenticidad, lo cual daba lugar a que, en concepto de esa comisión, su contenido careciera de valor y, por tanto, procedía que el gobernador de la entidad hiciera la inmediata publicación del decreto materia de las observaciones.
Ahora, en autos obra la copia certificada del acta 332-LXXI-2009 (foja 143 del expediente principal), de la sesión extraordinaria de la Septuagésima Primera Legislatura al Congreso del Estado de Nuevo León, celebrada el día once de junio de dos mil nueve, la cual suscribieron el presidente y dos secretarios de la mesa directiva, la cual hace prueba plena al constituir un documento público en términos de lo que establecen los numerales 129 y 130 de Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la ley reglamentaria de la materia conforme a lo dispuesto por su artículo 1o.
De dicha acta se advierte que el dictamen de la Comisión de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León, que antecedió a la emisión del acuerdo legislativo 373, fue aprobado por una mayoría de veintiún votos de los treinta y seis legisladores que se encontraban presentes en dicha sesión plenaria,(2) toda vez que también hubo catorce votos en contra y una abstención.
Lo anterior implica que el voto aprobatorio de los diputados presentes fue insuficiente para constituir las dos terceras partes de los legisladores presentes, ya que para alcanzar esta proporción se requería de tres votos más, en tanto que para que veintiún votos que aprobaron el acuerdo legislativo 373 fueran equivalentes a los dos tercios de los diputados actuantes, tendrían que haber conformado el Pleno tan sólo treinta y un integrantes, y es el caso que en la especie había treinta y seis de ellos; lo anterior de forma numérica queda representado de la manera siguiente:

Ver representación numérica


Esta infracción a las reglas esenciales del procedimiento legislativo es de las que se han considerado trascendente por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme al siguiente criterio:
"VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario." (Novena Época. No. Registro: 188907. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001, materia(s): Constitucional, tesis P./J. 94/2001, página 438).
Consecuentemente, al no haberse alcanzado la mayoría calificada que exige el artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León para rechazar legalmente las observaciones del Poder Ejecutivo Local, es incuestionable que el acuerdo legislativo 373 viola lo dispuesto en este precepto y conduce a declarar su invalidez, ya que la promulgación de una ley o decreto sólo debe hacerse si se han cumplido los requisitos formales para superar las observaciones del Ejecutivo, y si el Congreso Local se rehusó a aceptarlas sin la mayoría calificada requerida, ello impide que la correspondiente iniciativa pueda considerarse como una ley o decreto que deba promulgarse y publicarse.
A este respecto el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 84/2003, promovida por el Poder Legislativo del Estado de Aguascalientes, fallada en su sesión correspondiente al treinta y uno de agosto de dos mil cuatro estableció lo siguiente:
"En consecuencia, no se trata de que el Legislativo ordene la publicación a pesar de las objeciones del Ejecutivo Local, sino que esa orden sólo podrá darse cuando sesupere con las dos terceras partes de los integrantes el veto del Ejecutivo.
"De esta manera, si el artículo 17 de la vigente Constitución de A. establece que el Congreso se integra con veintisiete diputados y la legislatura aprobó el dictamen de superación del veto con catorce votos a favor, doce en contra y una abstención, debe concluirse que faltaron cuatro votos para alcanzar las dos terceras partes de los integrantes requerida, por lo que no se cubrió el requisito señalado en el artículo 32, lo que lleva a concluir que no es posible dar una orden de publicación.
"Es más, del texto del artículo 32 de la Constitución de Aguascalientes, se desprende que no es necesaria una facultad expresa para que el Ejecutivo pueda negarse a publicar la ley, ya que si no se alcanzan las dos terceras partes, la iniciativa no llega a ser ley o decreto, y no siéndolo no tiene por qué publicarse. En consecuencia, no es que el Ejecutivo tenga facultad para no publicar, sino más bien no está obligado a publicar algo que no es ley.
"En este mismo sentido, debe tenerse presente que el Ejecutivo tiene la facultad de promulgar la ley y si la promulgación consiste en la constatación que hace el Ejecutivo de que el decreto que le envía el Congreso es la ley que aprobaron y que lo hicieron, en el caso de superación del veto con las dos terceras partes del número total de los integrantes del Congreso, el Ejecutivo está obligado constitucionalmente a verificar si lo que va a asentar está precisamente correcto con el Texto Constitucional, pues él también participa en la creación de la ley, y queda vinculado por la Constitución. Impedirle que haga la anterior verificación significaría tanto como obligarlo a publicar algo que contradice la norma constitucional, en este caso por vicios formales.
"De lo contrario, de aceptarse que el Ejecutivo no puede verificar el cumplimiento de los respectivos requisitos, se dejaría sin efectos una forma de control constitucional no jurisdiccional y entrarían en vigor normas sin cumplir con los requisitos procesales correspondientes, sin perjuicio de que tal determinación, en su caso, podría impugnarse por el legislador a través del medio local que permita dirimir controversias entre esos poderes, o bien, a través de esta vía constitucional.
"Por todo lo anterior, es innegable que el gobernador no viola el artículo 32 de la Constitución Local, si al advertir que no se cubrieron las dos terceras partes requeridas decide no publicar el decreto legislativo respectivo.
"En el tercer concepto de invalidez se aduce que la negativa a publicar el decreto referido por parte del Ejecutivo, es violatorio del artículo 16 de la Constitución Federal, toda vez que no cumple con los principios fundamentales de fundamentación y motivación, al no señalar los preceptos que lo justifiquen y la ausencia total de expresión de razonamientos jurídicos sustanciales.
"De igual forma procede declarar infundados dichos argumentos, toda vez que basta la simple lectura del oficio impugnado para advertir que las razones que el titular del Ejecutivo Local tuvo en consideración para llegar a la conclusión que le resultaba jurídicamente imposible publicar las reformas a la Ley de Agua del Estado, fue porque la resolución en la que se analizaron las observaciones que formuló al decreto de reformas no se aprobó con la votación de las dos terceras partes del total de los integrantes del Congreso, fundándose para ello en el artículo 32 de la Constitución Local, con lo que queda claro que el oficio de mérito se encuentra fundado y motivado.
"Por otro lado, también resultan infundados los argumentos en los que se señala que se transgrede el artículo 49 de la Constitución Federal, en virtud de que si bien dicho precepto tutela el principio de división de poderes, éste se encuentra referido al ámbito federal, y en la presente controversia se dirime un conflicto entre dos poderes de un mismo Estado.
"En el cuarto concepto de invalidez aduce el poder actor que se viola lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Federal, al invadirse la esfera de atribuciones del Poder Legislativo por parte del Ejecutivo, situación contraria a los principios de división de poderes y federalismo, ya que el gobernador de la entidad no puede atribuirse la facultad de juzgar el procedimiento interno llevado a cabo por el Congreso del Estado y, por ende, tampoco puede negarse a publicar el decreto que contiene la Ley de Agua de esa entidad, máxime que el artículo 32 de la Constitución Local obliga al Ejecutivo a publicarlo.
"Los argumentos anteriores resultan infundados, en atención a que la negativa por parte del Ejecutivo a publicar el decreto de referencia, de modo alguno invadió la esfera de atribuciones del Poder Legislativo dado que la facultad de publicar las leyes o decretos, de conformidad con el citado artículo 32 de la Constitución Local vigente en la época en que se emitió el acto impugnado, correspondía al Ejecutivo, de ahí que sean inexactas las afirmaciones de la actora pero, además, no debe perderse de vista que la negativa del Ejecutivo a realizar la publicación de mérito deriva del incumplimiento por parte del Congreso de aprobar la resolución en la que se analizaron las observaciones realizadas en uso de su derecho de veto, con la votación de las dos terceras partes del total de los diputados."
El anterior asunto dio lugar a la siguiente tesis aislada:
"LEYES O DECRETOS. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES NO ESTÁ OBLIGADO A PUBLICARLOS SI FORMULÓ OBSERVACIONES A SUS INICIATIVAS EN USO DE SU DERECHO DE VETO Y EL CONGRESO NO LAS APROBÓ CON EL VOTO CALIFICADO EXIGIDO POR LA CONSTITUCIÓN LOCAL.-El artículo 32 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes prevé que vetada una iniciativa de ley o decreto por el titular del Ejecutivo, será devuelta con sus observaciones al Congreso del Estado, el cual deberá discutirla de nuevo, y si fuere confirmada por el voto de las dos terceras partes del número total de diputados, aquélla será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su publicación dentro de los diez días hábiles siguientes al de su recepción, caso en que de no hacerlo el Congreso la ordenará. En ese sentido, se concluye que es innecesaria una facultad expresa para que el titular del Poder Ejecutivo se niegue a publicar una ley o decreto cuya iniciativa fue vetada y que no alcanzó el voto aprobatorio de las dos terceras partes del número total de los integrantes del Congreso, toda vez que al no llegar a ser ley o decreto, no está obligado a su publicación. Lo anterior encuentra sustento en la facultad del Ejecutivo de promulgar las normas, que consiste en la constatación que hace de que el decreto que le envía el Congreso es la ley aprobada y que en el caso de superación de veto dicha aprobación fue realizada por las dos terceras partes del total de los integrantes del Congreso, pues al participar el Ejecutivo en la creación de la norma está constitucionalmente obligado a verificar que lo que va a asentar sea acorde al texto constitucional, de manera que impedirle realizar la verificación aludida significaría dejar sin efectos una forma de control constitucional no jurisdiccional, y entrarían en vigor normas sin cumplir los requisitos constitucionales correspondientes." (Novena Época. No. Registro: 179555. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, enero de 2005, materia(s): Constitucional, tesis P. I/2005, página 1193).
Asimismo, resulta aplicable por identidad de razones, la tesis de jurisprudencia siguiente:
"VETO. PARA SUPERAR EL QUE EJERCIÓ EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO, DEBE INTERPRETARSE QUE SE REQUIERE LA VOTACIÓN CALIFICADA DE LAS DOS TERCERAS PARTES DE LOS DIPUTADOS PRESENTES AL VOTARSE EL DICTAMEN RESPECTIVO.-El artículo 35, fracción VII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q. establece que cuando el Poder Ejecutivo vete un proyecto de ley, decreto o acuerdo, lo devolverá con sus observaciones a la Legislatura, para que se someta nuevamente al procedimiento legislativo, requiriéndose para su aprobación el voto de las dos terceras partes de sus miembros, lo que de acontecer obligará al Poder Ejecutivo a su promulgación y publicación; sin embargo, el texto no aclara si la votación calificada es respecto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la legislatura o de los miembros presentes al momento de la votación, debiéndose interpretar que esa votación calificada se refiere lógicamente a este segundo supuesto, ya que de lo contrario podría provocarse que en la sesión en que se discutiera el dictamen relativo, resultara imposible obtener la votación calificada para superarlo, aun cuando en dicha sesión estuviera presente el número de diputados requerido para que legalmente tenga validez. Lo anterior es así, porque el artículo 25 de la Constitución del Estado establece que la Legislatura se integra por quince diputados electos según el principio de mayoría relativa y por diez diputados electos conforme al principio de representación proporcional, y el artículo 166 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad señala que el quórum requerido para la validez de sus sesiones plenarias es de la mayoría de sus integrantes, es decir de trece. Así, de interpretarse que la votación calificada requerida para superar el veto del gobernador es de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Legislatura, esto es, de diecisiete diputados, bastaría que en la sesión en que se discuta el dictamen relativo a ese veto estuvieran ausentes nueve diputados para que, no obstante existir el quórum de trece diputados y tres más, resultara imposible superarlo, lo que iría en contra del sistema previsto conforme al cual la existencia de quórum presupone la posibilidad de que actúe con plenitud el cuerpo legislativo, pues de pretenderse lo contrario se habría previsto un quórum especial." (Novena Época. No. Registro: 172285. Instancia: Pleno. Tesis P./J. 43/2007. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, materia(s): Constitucional, página 1652).
Por otra parte, no es obstáculo para la conclusión alcanzada la circunstancia de que en el acuerdo legislativo 373 se aduzca como motivo para el rechazo de las observaciones la presunta falta de autenticidad de la firma de quien entonces ocupaba el cargo de secretario de Finanzas y tesorero general del Estado de Nuevo León, ya que el artículo 71 de la Constitución Política de esa entidad no hace salvedad alguna, sino que es categórico al señalar que, para rehusarse a atender las observaciones del Poder Ejecutivo, es imprescindible el voto de los dos tercios de los legisladores presentes, lo cual hace indispensable que en cualquier caso se dé cumplimiento a este requisito formal para que el Poder Legislativo pueda ordenarle al Ejecutivo Estatal la publicación de la ley o decreto de que se trate.
En estas condiciones, se declara la invalidez del Acuerdo Legislativo 373 para el efecto de que se deje insubsistente el mismo y nuevamente se someta a la consideración del Pleno del Congreso el dictamen relativo observándose lo dispuesto en el artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, sin que sea el caso de ocuparse de los restantes conceptos de invalidez, ya que al haberse detectado una violación al procedimiento legislativo que antecedió a la emisión de dicho acuerdo, todo su contenido resulta igualmente inválido, sin que sea el caso de analizar las razones materiales que lo fundamentan, ya que las mismas fueron resultado de una votación irregular, de conformidad con el criterio jurisprudencial siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto." (Novena Época. No. Registro: 193258. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, jurisprudencia, Tomo X, septiembre de 1999, materia(s): Constitucional, tesis P./J. 100/99, página 705).
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.-Se declara la invalidez del acuerdo legislativo 373 para los efectos precisados en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.
N. por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros M.B.L.R., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A., votó en contra el señor M.S.A.V.H..



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1. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."
2. El artículo 46 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León señala que el Congreso Estatal se encuentra conformado por un total de 42 diputados, conforme a lo siguiente:
"Artículo 46. Se deposita el Poder Legislativo en un Congreso que se renovará cada tres años, iniciando su mandato el 1o. de septiembre del año de la elección.-Cada legislatura estará compuesta por veintiséis diputados electos por el principio de mayoría relativa, votados en distritos electorales uninominales, y hasta dieciséis diputados electos por el principio de representación proporcional, designados de acuerdo a las bases y formas que establezca la ley. ..."
Por su parte, el artículo 9o. de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León señala que: "El Congreso sesionará con la concurrencia de más de la mitad de sus integrantes."