Ejecutoria num. P./J. 107/2005 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 26823700

Ejecutoria num. P./J. 107/2005 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 107/2005
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Septiembre de 2005
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 91/2003. PODER EJECUTIVO FEDERAL.AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE FACULTADES PARA EMITIR ÓRDENES PRECISAS Y CONCRETAS QUE INVADAN LAS ATRIBUCIONES DE OTRO PODER (REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA PARA 2001).AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. EL PRINCIPIO DE ANUALIDAD IMPIDE, QUE A TRAVÉS DE SU FACULTAD ORDINARIA DE REVISIÓN DEL RESULTADO DE LA CUENTA PÚBLICA, FISCALICE PROGRAMAS GUBERNAMENTALES DE AÑOS ANTERIORES AL EJERCICIO AUDITADO.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO LA AUTORIDAD DEMANDADA CUENTA CON DIVERSAS ALTERNATIVAS PARA EJERCER SUS ATRIBUCIONES, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DEBE EXAMINAR EL ACTO IMPUGNADO A LA LUZ DEL FUNDAMENTO COMPETENCIAL EXPRESADO EN ÉSTE.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS PERSONAS DE DERECHO PÚBLICO PUEDEN ALEGAR INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE FUNDAMENTACIÓN, MOTIVACIÓN E IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 91/2003. PODER EJECUTIVO FEDERAL.
M�xico, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, correspondiente al d�a veintitr�s de junio de dos mil cinco.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio presentado el treinta de septiembre de dos mil tres en el domicilio particular del secretario autorizado para recibir las promociones, a que se refiere el art�culo 7o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, el Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su consejera jur�dica, demand� de la C�mara de D. y de la A.�a Superior de la Federaci�n la invalidez de los siguientes actos:
"A) Los oficios dirigidos por la auditor�a al titular de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico son los siguientes:
"1. Oficio n�mero AED/DGAE/232/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06B00-6-199-01-002, en los t�rminos siguientes: ?... es necesario que esa dependencia a su cargo, como fideicomitente del F., implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 1,931.2 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondiente a los 22 cr�ditos relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B. por el F., previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"2. Oficio n�mero AED/DGAE/234/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-004, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 71.8 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondiente a los 1,945 cr�ditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"3. Oficio n�mero AED/DGAE/235/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-008, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 119.5 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondiente a los 4,163 cr�ditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"4. Oficio n�mero AED/DGAE/236/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-003, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto correspondiente a los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"5. Oficio n�mero AED/DGAE/237/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-007, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"6. Oficio n�mero AED/DGAE/238/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-013, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"7. Oficio n�mero AED/DGAE/239/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-019, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de B., S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"8. Oficio n�mero AED/DGAE/240/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-014, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 249.8 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondiente a los 12,435 cr�ditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"9. Oficio n�mero AED/DGAE/241/2003, del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-022, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, deber� implementar las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dicho monto.?
"10. Oficio n�mero AED/DGAE/242/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-023, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, deber� implementar las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 249.8 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondiente a los 10,327 cr�ditos menores a 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dicho monto.?
"11. Oficio n�mero AED/DGAE/243/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-013, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 923.6 millones de pesos, a valor hist�rico correspondiente a los 165 cr�ditos relacionados, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal cancele su aval por dicho monto.?
"12. Oficio n�mero AED/DGAE/244/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-024, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II del Banco Mercantil del Norte, S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"13. Oficio n�mero AED/DGAE/245/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-199-01-025, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 559.0 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondiente a los 31,100 cr�ditos menores a 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., por el fondo, previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto.?
"14. Oficio n�mero AED/DGAE/316/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-015, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 256.4 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondientes a cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro previa actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, como representante del Gobierno Federal cancele su aval por dicho monto.?
"15. Oficio n�mero AED/DGAE/318/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-005, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 104.9 millones de pesos, a valor hist�rico correspondientes a cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; previa actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal cancele su aval por dicho monto.?
"16. Oficio n�mero AED/DGAE/320/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-009, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, en su car�cter de fideicomitente del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 205.7 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondientes a cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; previa actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal cancele su aval por dicho monto?.
"B) Los oficios dirigidos por la auditor�a al IPAB siguientes:
"1. Oficio n�mero AED/DGAE/233/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06B00-6-199-01-002, en los t�rminos siguientes: ?... es necesario que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 1,931.2 millones de pesos, a valor hist�rico, previa la actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Nacional de M�xico, S., correspondientes a los 22 cr�ditos relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro. Asimismo, deber� ajustar la provisi�n de sus registros contables.?
"2. Oficio n�mero AED/DGAE/246/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-002, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 71.8 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Internacional, S., correspondientes a los 1,945 cr�ditos menores a 100 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro.?
"3. Oficio n�mero AED/DGAE/247/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-008, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 119.5 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de Banco Internacional, S., correspondientes a los 4,163 cr�ditos menores a 100 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro.?
"4. Oficio n�mero AED/DGAE/248/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-001, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Internacional, S., el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, previa actualizaci�n del importe con sus respectivos intereses?.
"5. Oficio n�mero AED/DGAE/249/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye a atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-005, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de Banco Internacional, S., el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, previa actualizaci�n del importe con sus respectivos intereses.?
"6. Oficio n�mero AED/DGAE/250/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-018, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, previa actualizaci�n del importe con sus respectivos intereses.?
"7. Oficio n�mero AED/DGAE/251/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-016, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, previa actualizaci�n del importe con sus respectivos intereses.?
"8. Oficio n�mero AED/DGAE/252/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-017, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 196.8 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., correspondientes a los 10,327 cr�ditos menores a 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro.?
"9. Oficio n�mero AED/DGAE/253/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-019, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera lanecesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 559.0 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., correspondientes a los 31,100 cr�ditos menores a 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro.?
"10. Oficio n�mero AED/DGAE/254/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-013, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 923.6 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de B., S., correspondientes a los 165 cr�ditos relacionados de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, deber� ajustar la provisi�n en sus registros contables.?
"11. Oficio n�mero AED/DGAE/255/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-010, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 249.8 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de B., S., correspondientes a los 12,435 cr�ditos menores a 100 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro.?
"12. Oficio n�mero AED/DGAE/256/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-009, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garant�a o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de B., S., el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, previa actualizaci�n del importe con sus respectivos intereses.?
"13. Oficio n�mero AED/DGAE/257/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-015, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro del tramo II de B., S., el monto correspondiente a los cr�ditos en litigio que sufran evicci�n de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, previa actualizaci�n del importe con sus respectivos intereses.?
"14. El oficio n�mero AED/DGAE/317/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-011, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 256.4 millones de pesos, a valor hist�rico previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de B., S., correspondientes a cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?
"15. El oficio n�mero AED/DGAE/319/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-003, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 104.9 millones de pesos, a valor hist�rico previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo I de Banco Internacional, S., correspondientes a cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?
"16. El oficio n�mero AED/DGAE/321/2003 del 8 de septiembre de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06747-6-199-01-007, en los t�rminos siguientes: ?... se reitera la necesidad de que ese instituto a su cargo, a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que permitan disminuir el importe de 205.7 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubran los derechos de cobro del tramo II de Banco Internacional, S., correspondientes a cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?
"C) Los oficios dirigidos por el auditor especial de desempe�o de la auditor�a a la SFP (Secretar�a de la Funci�n P�blica) siguientes:
"1. El oficio n�mero AED/DGAE/258/2003 del 14 de agosto de 2003, en el cual instruye atender las acciones promovidas correspondientes, en los t�rminos siguientes:
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-009. R.�n: ?... que la Secretar�a de Contralor�a y Desarrollo Administrativo, en el �mbito de sus atribuciones, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del art�culo quinto transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, con relaci�n a la sustituci�n o disminuci�n del monto del pagar� y/o de la obligaci�n asumida por los derechos de cr�dito en moneda extranjera, correspondientes al tramo I de B., S., los cr�ditos en litigio que sufran de evicci�n y sus correspondientes intereses; e informe a la A.�a Superior de la Federaci�n de los resultados de su gesti�n.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-015. R.�n: ?... que la Secretar�a de Contralor�a y Desarrollo Administrativo, en el �mbito de sus atribuciones, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario, dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del art�culo quinto transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, con relaci�n a la sustituci�n o disminuci�n del monto del pagar� y/o de la obligaci�n asumida por los derechos de cr�dito en moneda extranjera correspondiente al tramo II de B., S., cr�ditos en litigio que sufran de evicci�n y sus correspondientes intereses; e informe a la A.�a Superior de la Federaci�n de los resultados de su gesti�n?.
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-013. R.�n: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario, implementen las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir el monto de 923.6 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito correspondiente a los 165 cr�ditos relacionados, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo l de B., S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del IPAB.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-010. R.�n: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario (IPAB), implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 249.8 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito o la sustituci�n de los 12,435 cr�ditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S. por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-016. R.�n: ?... que la Secretar�a de Contralor�a y Desarrollo Administrativo, en el �mbito de sus atribuciones, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario, dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del art�culo quinto transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, con relaci�n a la sustituci�n o disminuci�n del monto de los pagar�s y/o de las obligaciones asumidas por los derechos de cr�dito en moneda extranjera, correspondientes al tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., los cr�ditos en litigio que sufran de evicci�n y sus correspondientes intereses; e informe a la A.�a Superior de la Federaci�n de los resultados de su gesti�n.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-018. R.�n: ?... que la Secretar�a de Contralor�a y Desarrollo Administrativo, en el �mbito de sus atribuciones, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del art�culo quinto transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, con relaci�n a la sustituci�n o disminuci�n del monto del pagar� y/o de la obligaci�n asumida por los derechos de cr�dito en moneda extranjera, correspondientes al tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., los cr�ditos en litigio que sufran de evicci�n y sus correspondientes intereses, e informe a la A.�a Superior de la Federaci�n de los resultados de su gesti�n.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-017. R.�n: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 196.8 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito o la sustituci�n de los 10,327 cr�ditos menores a 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Mercantil del Norte, S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del IPAB.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-019. R.�n: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 559.0 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito o la sustituci�n de los 31,100 cr�ditos menores a 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Mercantil del Norte, S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-001. R.�n: ?... que la Secretar�a de Contralor�a y Desarrollo Administrativo vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario, dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del art�culo quinto transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, con relaci�n a la sustituci�n o disminuci�n del monto del pagar� y/o de la obligaci�n asumida por los derechos de cr�ditos en moneda extranjera, relativos al tramo I de Banco Internacional, S., los cr�ditos en litigio que sufran de evicci�n y sus correspondientes intereses, e informe a la A.�a Superior de la Federaci�n de los resultados de su gesti�n.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-005. R.�n: ?... que la Secretar�a de Contralor�a y Desarrollo Administrativo, en el �mbito de sus atribuciones, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del art�culo quinto transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, con relaci�n a la sustituci�n o disminuci�n del monto del pagar� y/o de la obligaci�n asumida por los derechos de cr�dito en moneda extranjera, correspondientes al tramo II de Banco Internacional, S., los cr�ditos en litigio que sufran de evicci�n y sus correspondientes intereses, e informe a la A.�a Superior de la Federaci�n de los resultados de su gesti�n.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-002. R.�n: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 71.8 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito o la sustituci�n de los 1,945 cr�ditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-006. R.�n: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, dentro del marco de las atribuciones que le confieren los art�culos 37 de la L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal, y d�cimo s�ptimo transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan disminuir el monto de 119.5 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses, del importe del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito o la sustituci�n de los 4,163 cr�ditos menores a 100 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?
"Acci�n promovida n�mero 01-06B00-6-199-01-002. R.�n: ?... es necesario que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir el monto de 1,931.2 millones de pesos, a valor hist�rico, previa actualizaci�n de dicho importe, con sus respectivos intereses del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito correspondientes (sic) los 22 cr�ditos relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B. por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro; asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?
"2. El oficio n�mero AED/DGAE/322/2003 del 9 de septiembre de 2003, en el cual le notifica que, una vez analizada y evaluada la recomendaci�n, como la informaci�n y documentaci�n que le proporcion� la SFP, reitera la instrucci�n de atender las acciones promovidas correspondientes, en los t�rminos siguientes:
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-011. R.�n: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito, el monto de 256.4 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondientes a los cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B., S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, previa actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-003. R.�n: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito, el monto de 104.9 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondientes a los cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, previa actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?
"Acci�n promovida n�mero 01-27100-6-199-01-007. R.�n: ?... se reitera la necesidad de que esa dependencia a su cargo, vigile que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario implementen las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir del pagar� y/o de la obligaci�n de los derechos de cr�dito, el monto de 205.7 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondientes a los cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo II de Banco Internacional, S., por el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, previa actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses, asimismo, para que se ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto.?."
SEGUNDO. Los antecedentes del caso, narrados por la actora, son los siguientes:
"1. Mediante oficio n�mero OASF-1085/2002, la auditor�a inform� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico de su inclusi�n en los trabajos de la revisi�n de la cuenta de la hacienda p�blica federal 2001. Es de resaltar; sin embargo, que la auditor�a no inform� a dicha secretar�a ni a la Comisi�n Nacional Bancaria y de Valores que esa inclusi�n comprend�a la auditor�a n�mero 199 a las operaciones F. -IPAB-, de la cual se derivar�an en su momento los actos impugnados.
"2. Mediante oficio n�mero AED/DGAE/222/02, la auditor�a inform� al IPAB la auditor�a n�mero 199 a las operaciones de F., para comprobar el cumplimiento de la normatividad en la materia. Cabe destacar que en el oficio en cuesti�n no se se�alaba como entes auditables a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, a la SFP, ni a la CNBV.
"3. La auditor�a referida fue practicada por la Direcci�n General de A.�as Especiales de la auditor�a, la cual inici� el 22 de agosto de 2002 y concluy� el 4 de marzo de 2003. De tales trabajos, la indicada direcci�n general emiti� el informe de resultados correspondiente, el cual se integr� al ?Informe de Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica 2001?. El 31 de marzo de 2003, la auditor�a present� el citado informe a la C�mara de D., por conducto de la Comisi�n de Vigilancia.
"4. Mediante oficio OASF-0453/2003 del 3 de abril de 2003, la auditor�a hizo del conocimiento del secretario ejecutivo del IPAB, la formulaci�n de las recomendaciones n�meros 01-06747-6-199-01-001 a 01-06747-6-199-01-020. Lo anterior, como resultado de la revisi�n y fiscalizaci�n superior de la cuenta p�blica de 2001, a efecto de que dicho instituto adoptara las medidas o ejerciera las acciones que procedieran y las hiciera del conocimiento de la propia auditor�a dentro del plazo improrrogable de 45 d�as h�biles, haciendo constar que en caso de no recibirse la informaci�n solicitada, dentro del plazo concedido, se promover� la instauraci�n de los procedimientos administrativos correspondientes.
"5. Mediante oficio OASF-0485/2003 del 3 de abril de 2003, la auditor�a hizo del conocimiento del titular de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, la formulaci�n de las recomendaciones n�meros 01-06100-6-199-01-001 a 01-06100-6-199-01-026 y 01-06100-6-203-01-001 a 01-06100-6-203-01-018. Lo anterior, como resultado de la revisi�n y fiscalizaci�n superior de la cuenta p�blica de 2001, a efecto de que dicha Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico adoptara las medidas o ejerciera las acciones que procedieran y las hiciera del conocimiento de la propia auditor�a dentro del plazo improrrogable de 45 d�as h�biles, haciendo constar que en caso de no recibirse la informaci�n solicitada, dentro del plazo concedido, se promover� la instauraci�n de los procedimientos administrativos correspondientes.
"6. Mediante oficio OASF-0476/2003 del 3 de abril de 2003, la auditor�a hizo del conocimiento del titular de la entonces Secretar�a de la Contralor�a y Desarrollo Administrativo, la formulaci�n de las recomendaciones n�meros 01-27100-6-199-01-001 a 01-27100-6-199-01-020. Lo anterior, como resultado de la revisi�n y fiscalizaci�n superior de la cuenta p�blica de 2001, a efecto de que dicha secretar�a adoptara las medidas o ejerciera las acciones que procedieran y las hiciera del conocimiento de la propia auditor�a dentro del plazo improrrogable de 45 d�as h�biles, haciendo constar que en caso de no recibirse la informaci�n solicitada, dentro del plazo concedido, se promover� la instauraci�n de los procedimientos administrativos correspondientes.
"7. Mediante oficio 529-I-081/03 del 29 de abril de 2003, la Procuradur�a F. de la Federaci�n (PFF) remiti� a la auditor�a copia del oficio DGBA/DGABM/321/2003 de la Direcci�n General de Banca M�ltiple (DGABM) y GTLF/038/2003 del Banco de M�xico en su car�cter de fiduciario del F., y sus anexos en respuesta a las recomendaciones: 01-06100-6-199-01-013, 01-06100-6-199-01-016, 01-06100-6-199-01-018, 01-06100-6-199-01-019, 01-06100-6-199-01-021, 01-06100-6-199-01-022, 01-06100-6-199-01-024, 01-06100-6-199-01-026, 01-06100-6-199-01-002, 01-06100-6-199-01-003, 01-06100-6-199-01-006, 01-06100-6-199-01-007, 01-06100-6-199-01-010 y 01-06100-6-199-01-012.
"8. Mediante oficio 529-I-116/03 del 3 de junio de 2003, la PFF remiti� la informaci�n y documentaci�n enviada por la DGABM mediante el oficio DGBA/DGABM/408/2003 del 30 de mayo de 2003, al cual se anex� la comunicaci�n GTLF/041/2003, emitida por el Banco de M�xico en su car�cter de fiduciario del F., con lo cual se dio respuesta a las recomendaciones 01-06100-6-199-01-020, 01-06100-6-199-01-001 y 01-06100-6-199-01-011, relativas a B., B. y Bital, respectivamente.
"9. Mediante oficio 529-I-136/03 del 10 de junio de 2003, la PFF remiti� copia del diverso DGBA/DGABM/929/2003 del 10 de junio de 2003 y sus anexos, mediante el cual la DGABM dio respuesta particular a las recomendaciones 01-06100-6-203-01-001, a la 01-06100-6-203-01-018.
"10. Mediante oficio 529-I-135/03 del 10 de junio de 2003, la PFF en adici�n a la informaci�n y documentaci�n remitida mediante los oficios 529-I-081/03 y 529-I-116/03, remiti� copia del oficio DGBA/DGABM/930/2003 del 10 de junio de 2003 y sus anexos, mediante el cual la DGABM proporciona informaci�n complementaria con relaci�n a las recomendaciones 01-06100-6-199-01-001 a 01-06100-6-199-01-026.
"11. Mediante oficio SCAGP/200/182/2003 del 10 de junio de 2003, la Subsecretar�a de Control y A.�a de la Gesti�n P�blica de la Secretar�a de la Funci�n P�blica, en atenci�n al diverso OASF-0476/2003 de la auditor�a remite las medidas o acciones ejercidas por esa dependencia para dar atenci�n entre otras, a las recomendaciones n�meros 01-27100-6-199-01-001 a 01-27100-6-199-01-020.
"12. Mediante el oficio 529-I-149/03 del 23 de junio de 2003, la PFF remiti� a la auditor�a, copia del oficio DGBA/DGABM/448/2003 del 16 de junio de 2003 de la DGABM y sus anexos (601-l-VSIF ?1?-205023-2003) mediante el cual en adici�n a lo manifestado en el oficio DGBA/DGABM/930/2003, proporciona informaci�n complementaria con relaci�n a las recomendaciones 01-06100-6-199-01-017, 01-06100-6-199-01-018, 01-06100-6-199-01-010, 01-06100-6-203-01-005 y 01-06100-6-203-01-010.
"13. La auditor�a, mediante los oficios AED/DGAE/232/2003; AED/DGAE/234/2003; AED/DGAE/235/2003; AED/DGAE/236/2003; AED/DGAE/237/2003; AED/DGAE/238/2003; AED/DGAE/239/2003; AED/DGAE/240/2003; AED/DGAE/241/2003; AED/DGAE/242/2003; AED/DGAE/243/2003; AED/DGAE/244/2003; AED/DGAE/245/2003 del 13 de agosto de 2003, relacionados con las recomendaciones 01-06B00-6-199-01-002, 01-06100-6-199-01-004, 01-06100-6-199-01-008, 01-06100-6-199-01-003, 01-06100-6-199-01-007, 01-06100-6-199-01-013, 01-06100-6-199-01-019, 01-06100-6-199-01-014, 01-06100-6-199-01-022, 01-06100-6-199-01-023, 01-06100-6-199-01-017, 01-06100-6-199-01-024 y 01-06100-6-199-01-025, respectivamente y AED/DGAE/316/2003; AED/DGAE/318/2003 y AED/DGAE/320/2003 del 8 de agosto de 2003, relacionados con las observaciones 01-06100-6-199-01-015, 01-06100-6-199-01-005 y 01-06100-6-199-01-009, comunic� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico que las recomendaciones se�aladas se encontraban no solventadas.
"14. La auditor�a, mediante oficio AED/DGAE/258/2003 de fecha 14 de agosto de 2003, solicit� a la SFP que en el �mbito de sus atribuciones y facultades procediera, a dar seguimiento de la revisi�n practicada al PCCC, registrada bajo el n�mero 199 a que se refer�a en este mismo oficio, tom�ndose las medidas preventivas y correctivas para evitar da�os a la hacienda p�blica federal, en especial a las recomendaciones formuladas por la auditor�a especial de desempe�o a las entidades fiscalizadas Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico e IPAB. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones de auditor�a, control y evaluaci�n gubernamental, investigaci�n, instrucci�n y aplicaci�n de responsabilidades derivadas de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores P�blicos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores P�blicos; coordinaci�n del desarrollo integral de la administraci�n p�blica federal, y comisario de la Junta de Gobierno del IPAB, que en el �mbito de su competencia y en el ejercicio de sus facultades y atribuciones determine efectuar ese �rgano fiscalizado, a fin de alcanzar los objetivos definidos en el art�culo d�cimo s�ptimo transitorio de la LPAB.
"15. La auditor�a, mediante oficio AED/DGAE/322/2003 de fecha 9 de septiembre de 2003, solicita a la SFP que en el �mbito de sus atribuciones y facultades procediera a dar procedimiento de la revisi�n practicada al PCCC registrada bajo el n�mero 199 y relativa al IPAB, tom�ndose las medidas preventivas y correctivas para evitar da�os a la hacienda p�blica federal, en especial a las recomendaciones procedentes formuladas por la auditor�a especial de desempe�o a las entidades fiscalizadas Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico e IPAB. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones de auditor�a, control y evaluaci�n gubernamental, investigaci�n, instrucci�n y aplicaci�n de responsabilidades derivadas de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores P�blicos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores P�blicos; coordinaci�n del desarrollo integral de la administraci�n p�blica federal, y comisario de la Junta de Gobierno del IPAB, que en el �mbito de su competencia y en el ejercicio de sus facultades y atribuciones determine efectuar ese �rgano fiscalizado, a fin de alcanzar los objetivos definidos en el art�culo d�cimo s�ptimo transitorio de la LPAB.
"16. Mediante oficio OAEPI/556/2003 recibido el 9 de septiembre de 2003, la auditor�a comunic� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, la solventaci�n de las acciones promovidas que se relacionan con las recomendaciones n�meros 01-06100-6-203-01-001 a 01-06100-6-203-01-004, 01-06100-6-203-01-006 a 01-06100-6-203-01-009, 01-06100-6-203-01-011, 01-06100-6-203-01-013, 01-06100-6-203-01-018, 01-06100-6-199-01-016, 01-06100-6-199-01-026, 01-06100-6-199-01-006 y 01-06100-6-199-01-010.
"17. Cabe se�alar que, respecto de las recomendaciones identificadas con los n�meros 01-06100-6-203-01-005, 01-06100-6-203-01-010, 01-06100-6-203-01-012 y 01-06100-6-203-01-014 a 01-06100-6-203-01-017 mismas que fueron atendidas por la DGABM mediante el oficio DGBA/DGABM/929/2003 referido y remitidas por la PFF a la auditor�a mediante el diverso 529-I-136/03, la propia auditor�a no ha comunicado a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico pronunciamiento definitivo hasta el momento. Por lo cual, no se formula controversia en relaci�n con ellas, en tanto no se comunique por dicha auditor�a el pronunciamiento definitivo respectivo y el mismo vulnere los principios de nuestra C.�n.
"18. Por otro lado, respecto de las recomendaciones n�meros 01-06100-6-199-01-001, 01-06100-6-199-01-002, 01-06100-6-199-01-011, 01-06100-6-199-01-012, 01-06100-6-199-01-018, 01-06100-6-199-01-020 y 01-06100-6-199-01-021, en relaci�n con las cuales la auditor�a tampoco ha comunicado a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico pronunciamiento definitivo, se manifiesta que no se formula controversia en relaci�n con ellas, en tanto no se comunique por dicha auditor�a el pronunciamiento definitivo respectivo y el mismo vulnere los principios de nuestra C.�n.
"19. Mediante oficio n�mero OASF-0430/2003 del 3 de abril de 2003, la auditor�a inform� a la Comisi�n Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) que como resultado de la revisi�n de la cuenta p�blica 2001 formul� diversas recomendaciones (que incluyeron las observaciones y la acci�n promovida n�mero 01-06B00-6-199-01-002, solicitando a dicho �rgano que aclare y compruebe a la auditor�a que los cr�ditos relacionados incluidos en la cartera originadora de flujos adquirida por el F. a B., en el tramo I, cumplieron con la legislaci�n y normatividad aplicables a la fecha de la operaci�n; asimismo, se solicit� se confirmara a la auditor�a que no fueron incluidos en la adquisici�n de los tramos I y II otros cr�ditos de los llamados relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, diferentes a los ya determinados en dicha revisi�n.
"20. Una vez analizada y evaluada tanto la recomendaci�n, como la informaci�n y documentaci�n recibida para su atenci�n, la auditor�a emiti� los oficios impugnados, relativos a observaciones-recomendaciones que no se solventaron, haciendo la aclaraci�n de que las observaciones que se encuentran solventadas o en an�lisis ser�n objeto de diversa comunicaci�n."
TERCERO. Los conceptos de invalidez que se hacen valer, son los siguientes:
"Primero. Los oficios impugnados contienen �rdenes dirigidas al Poder Ejecutivo Federal:
"En efecto, los oficios impugnados, en el rubro denominado ?Seguimiento de recomendaci�n?, contienen una serie de �rdenes a los entes auditados, consistentes en sustituir cr�ditos o disminuir el monto de los pagar�s F. y en cancelar el aval del Gobierno Federal, en los t�rminos transcritos en el cap�tulo III de este escrito. En algunos oficios (AED/DGAE/232, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 240, 243, 244, 245, 316, 318 y 320/2003) se solicita a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico que, en su car�cter de fideicomitente en el F., implemente acciones para sustituir cr�ditos o disminuir el monto de los pagar�s F. y que, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval. Lo mismo sucede en relaci�n con el IPAB cuando se le instruye que a la firma del contrato del nuevo programa previsto en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones necesarias para disminuir determinados importes del instrumento de pago respectivo (oficios AED/DGAE/317, 319 y 321/2003). Ahora bien, en otros oficios (AED/DGAE/241 y 242/2003) se utiliza un lenguaje completamente imperativo al se�alar que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico ?deber� implementar?. A mayor abundamiento y en relaci�n con lo anterior, se precisa acreditar que no obstante que el lenguaje empleado por la auditor�a es sutil, en los oficios impugnados se contienen advertencias sobre las consecuencias posibles para los servidores p�blicos, en caso de incumplir con las supuestas recomendaciones. Es decir, los oficios impugnados contienen supuestas recomendaciones que, por sus consecuencias y alcances jur�dicos, implican materialmente instrucciones a los entes fiscalizados. En ese sentido, s� existen consecuencias jur�dicas para el servidor p�blico en caso de incumplir las instrucciones de la auditor�a, las supuestas ?recomendaciones? tienen car�cter imperativo, motivo por el que no constituyen sugerencias optativas en su cumplimiento. A fin de comprobar lo anterior, se transcriben la primera, segunda, tercera y quinta de las ?consideraciones finales? de los oficios impugnados: ?Consideraciones finales. Primera. De conformidad con los antecedentes y fundamentos expuestos, se solicita que en el �mbito de sus atribuciones y facultades proceda, en su caso, a instrumentar las acciones promovidas enunciadas anteriormente para esa entidad fiscalizada a su cargo, en seguimiento de la revisi�n practicada al Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, registrada bajo el n�mero 199 a que se refiere el presente, tom�ndose las medidas preventivas y correctivas para evitar da�os a la hacienda p�blica federal, actuando conforme a la normatividad aplicable. ... Tercera. Con fundamento en el art�culo 79 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, el Reglamento Interior de la A.�a Superior de la Federaci�n y dem�s disposiciones aplicables, la A.�a Superior de la Federaci�n fiscalizar� la aplicaci�n de los recursos que se ejerzan, promoviendo, en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades procedentes, incluidas las previstas en el t�tulo IV de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos. ... Quinta. Esta auditor�a especial a mi cargo, conforme al art�culo 77, fracciones IV, VII, VIII, XI y dem�s relativos de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, tiene, entre otras facultades para ordenar y realizar auditor�as, visitas e inspecciones, formular recomendaciones y los pliegos de observaciones que deriven de sus resultados e instruir los procedimientos para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias que correspondan. Lo anterior, permitir� adem�s que la A.�a Superior de la Federaci�n pueda informar a la C�mara de D., sobre la instrumentaci�n procedente de las acciones promovidas.?. Como puede observarse, la auditor�a, en los oficios impugnados, emplea un lenguaje amigable y, simult�neamente, se�ala a los servidores p�blicos que apliquen medidas preventivas, a fin de evitar causar perjuicios al erario federal, pues en caso contrario, se proceder� a iniciar el fincamiento de responsabilidades resarcitorias. �ste es el elemento clave de sus instrucciones, ya que aunque la auditor�a las simula como sugerencias, existe una amenaza al servidor p�blico para sancionarlo por no proceder en los t�rminos sugeridos. Lo anterior se confirma con los oficios AED/258/2003, AED/322/2003 de fechas 14 de agosto de 2003 y 9 de septiembre de 2003 respectivamente, emitidos por la auditor�a y donde se instruye a la SFP que vigile que tanto la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico como el IPAB dicten las medidas conducentes para el cumplimiento del art�culo quinto transitorio del LPAB con relaci�n a la sustituci�n o disminuci�n de los pagar�s F. y con ello se tomen las medidas preventivas y ?correctivas? para evitar da�os a la hacienda p�blica federal ?... sin perjuicio de las acciones de auditor�a, control y evaluaci�n gubernamental, investigaci�n, instrucci�n y aplicaci�n de responsabilidades derivadas de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores P�blicos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores P�blicos ...?. Es decir, en los oficios impugnados se pretende simular bajo la denominaci�n de consideraciones finales y de seguimiento de recomendaciones, verdaderas �rdenes a dependencias y entidades del Ejecutivo Federal, como lo son la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, la SFP y el IPAB. Al respecto, es de se�alar que lo hasta aqu� expuesto no se desvirt�a por la circunstancia de que en los oficios impugnados se emplee la expresi�n ?... proceda, en su caso, instrumentar (sic) la acci�n promovida ...?, pues el t�rmino ?en su caso? de esta expresi�n queda anulado y resulta irreal por la circunstancia de que, como ya se se�al�, la auditor�a indica con posterioridad en los propios oficios la procedencia del fincamiento de responsabilidades resarcitorias, imprimiendo as� a su solicitud un car�cter imperativo. Lo anterior se corrobora, por ejemplo, con la afirmaci�n realizada por la C�mara de D. al contestar la demanda de la controversia constitucional 36/2003 en el sentido de que: ?... la A.�a Superior de la Federaci�n cuenta en esencia con facultades para determinar responsabilidades de acuerdo con la ley. Para llegar a tal posibilidad, la A.�a Superior de la Federaci�n debe efectuar la fiscalizaci�n correspondiente, por lo que en un momento dado deber� formular las recomendaciones necesarias o, ejercer las acciones legales pertinentes, incluso preventivas, a fin de que los entes fiscalizados ajusten su actuaci�n al marco legal que los regule, so pena de determinar las responsabilidades procedentes, ante el riesgo de que se actualicen de modo irreparable da�os a la hacienda p�blica.? (p�gina. 62). De esta manera, puede afirmase que los oficios impugnados violan lo dispuesto en los art�culos 49, 74, fracci�n IV, 79, 89, fracci�n I y 133 constitucionales, en raz�n de que la auditor�a no tiene facultades para expedir �rdenes o instrucciones a los entes fiscalizados para corregir supuestas irregularidades. La simple lectura de los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n, relativos a la revisi�n de la cuenta p�blica federal, permite afirmar de manera contundente que ninguno de ellos faculta a la auditor�a para dar �rdenes o instrucciones a los entes fiscalizados. Ning�n otro art�culo constitucional otorga a dicha entidad la citada facultad. En lareforma constitucional de julio de 1999 se ampliaron las atribuciones de la entidad de fiscalizaci�n y se previ�, entre otras modificaciones, la posibilidad de que finque directamente responsabilidades resarcitorias. No obstante, ni antes ni despu�s de la reforma, dicha entidad tiene facultades para dar �rdenes o instrucciones a los entes fiscalizados. Corresponde precisar que en ning�n momento se cuestiona la atribuci�n de revisar la cuenta p�blica, pero dicha atribuci�n no implica facultades para expedir �rdenes a los entes fiscalizados. El que la auditor�a no tenga facultades para dar �rdenes no significa que haya impunidad. La C.�n expresamente se�ala que, de encontrarse irregularidades, se determinar�n las responsabilidades de acuerdo con la ley. La auditor�a tiene facultades para determinar directamente las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, sin perjuicio de promover ante otras autoridades el fincamiento de las dem�s responsabilidades de naturaleza distinta, como por ejemplo las penales. Sin embargo, ning�n precepto constitucional prev� que la auditor�a se sustituya en las funciones del ente fiscalizado e imponga medidas para corregir supuestas irregularidades detectadas. La revisi�n de la cuenta p�blica federal es una atribuci�n exclusiva de la C�mara de D. y, por virtud de ella, puede fiscalizar los actos de los dem�s poderes. En la relaci�n entre poderes, las atribuciones de uno frente a los otros deben encontrarse expresamente previstas en la C.�n. De lo contrario se vulnera el principio de supremac�a constitucional, pues corresponde a �sta, como norma superior, regular la relaci�n entre ellos. Si se acepta que pudiese haber alguna relaci�n no prevista en la C.�n, �sta perder�a su car�cter de norma suprema. De igual manera, se romper�a el equilibrio en la divisi�n de poderes, pues uno de ellos tendr�a, respecto de los dem�s, atribuciones no previstas en la N.F.. Por tanto, si la C.�n no prev� expresamente que la auditor�a se encuentra facultada para expedir �rdenes, �sta no podr� hacerlo. Por otra parte, si la auditor�a tuviere facultades de dar �rdenes, sustituir�a en �ltima instancia al ente fiscalizado. A trav�s de dichas �rdenes, la auditor�a tendr�a la �ltima palabra en relaci�n con los actos de gobierno y de administraci�n p�blica. Mediante dichas �rdenes, tendr�a la posibilidad de administrar y se invadir�a la esfera de competencia del Ejecutivo Federal, a quien constitucionalmente corresponde la titularidad de la administraci�n p�blica federal. A trav�s de dichas �rdenes, la auditor�a estar�a en posibilidad de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes del Congreso, lo que corresponde al Ejecutivo Federal conforme al art�culo 89, fracci�n I, de la C.�n. De ah� que esa Suprema Corte -al referirse a las facultades del Congreso del Estado de M�xico para revisar la cuenta p�blica del Municipio de Tecamac de la propia entidad federativa-, haya considerado que: ?As� las cosas, es claro a todas luces que las facultades de revisi�n y fiscalizaci�n de dicho �rgano, as� como aquellas encaminadas para la realizaci�n de ello, son facultades que encuentran como soporte de su constitucionalidad el propio art�culo 115, en la parte antes reproducida (primer p�rrafo y fracci�n IV). Este propio Pleno incluso apoyado en el texto constitucional referido, ha sentado criterio jurisprudencial en caso an�logo en el cual de manera clara reconoce la constitucionalidad de disposiciones estatales en ese sentido. En efecto, se ha sentado la tesis de jurisprudencia que dice (transcribe la tesis consultable bajo el rubro: �CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS ART�CULOS 45 Y 58, FRACCI�N VI DE LA CONSTITUCI�N POL�TICA DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, QUE FACULTAN AL CONGRESO DE ESA ENTIDAD PARA REVISAR Y CALIFICAR LAS CUENTAS P�BLICAS MUNICIPALES, NO TRANSGREDEN EL ART�CULO 115, FRACCI�N IV, DE LA CONSTITUCI�N FEDERAL.�). Estas facultades constitucionalmente otorgadas a las Legislaturas Estatales, para su cabal realizaci�n, pueden incluir entre las normas que las desarrollan, tanto disposiciones tendentes a sancionar aquellas conductas, positivas o negativas, por las que se evada el cumplimiento de las mismas o se contravengan expresamente impidiendo as� la ejecuci�n de los actos necesarios para el cumplimiento de la tarea fiscalizadora; como tambi�n pueden incluir disposiciones tendentes a asegurar el cumplimiento de las mismas, como ser�an la fijaci�n o la posibilidad de decretar medidas precautorias con ello vinculadas. Sin embargo, dichas normas de desarrollo, aun cuando su naturaleza o fines sean meramente precautorios o punitivos, no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que constitucionalmente goza el fiscalizado, en este caso, el Municipio. Esto es, la esfera de atribuciones de que goza el fiscalizado, es decir el Municipio, funge como extremo y l�mite de las facultades de revisi�n y fiscalizaci�n que tiene atribuidas el fiscalizador.?. En este orden de ideas, aplicables por analog�a, aun cuando en el presente caso la LFSF, al desarrollar las facultades inherentes a la revisi�n de la cuenta p�blica a que se refieren los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n concede a la auditor�a, entre otras, la facultad de formular recomendaciones que deriven de los resultados de su revisi�n y de las auditor�as que practique y de remitirlas a los Poderes de la Uni�n (art�culo 77, fracci�n VII); puede afirmarse que el ejercicio de tal facultad de ninguna manera debe rebasar los l�mites que le marcan las facultades constitucionales y legales que corresponden al sujeto de la fiscalizaci�n, esto es, en el caso a estudio, los l�mites que le fijan las facultades que corresponden al presidente de la Rep�blica como titular del Poder Ejecutivo Federal, pues, de lo contrario, se vulnera el orden constitucional y se desvirt�an los altos fines que persigue la propia C.�n al otorgar a la C�mara de D. la facultad de revisar la cuenta p�blica (art�culo 74, fracci�n IV), en la cual queda comprendida la de emitir y solventar recomendaciones con motivo de ella. Dicha afectaci�n a la esfera del Ejecutivo se produce cuando las recomendaciones que se emiten no se apegan al orden jur�dico establecido, vulnerando el principio de legalidad, como se demuestra en los conceptos de invalidez subsecuentes. Por �ltimo, cabe decir que si una recomendaci�n de la auditor�a se apega al orden jur�dico establecido, entonces podr�a afirmarse que el ente al que se dirige est� obligado a actuar en el sentido de la recomendaci�n; pero no por virtud de �sta, que en este caso es un reflejo de la ley, sino por virtud de la fuerza de los mandamientos legales cuyo cumplimiento compete a toda autoridad. En cambio, cuando la recomendaci�n es contraria al orden jur�dico establecido, la pretensi�n de que se act�e en el sentido de la recomendaci�n no tiene m�s sustento que la voluntad de quien la emite, apoyada en una facultad de car�cter coercitivo que torna a la recomendaci�n en una orden imperativa contraria a derecho, como es el caso en la presente controversia constitucional. Por todo lo anterior, es de concluirse que:
"a) Los oficios impugnados contienen, bajo las denominaciones de seguimiento de recomendaciones y de consideraciones finales, una serie de �rdenes de car�cter imperativo para que sus destinatarios lleven a cabo diversas acciones contrarias a la ley, determinadas de manera unilateral y coercitiva por la auditor�a;
"b) La simple lectura de los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n, relativos a la revisi�n de la cuenta p�blica y a las atribuciones de la auditor�a, permiten afirmar que no tiene facultades para expedir �rdenes a los entes fiscalizados, bajo la forma de supuestas recomendaciones con la finalidad de corregir supuestas irregularidades y,
"c) En los oficios impugnados, la auditor�a indica las acciones a seguir para corregir supuestas irregularidades y, con ello, sustituye al ente fiscalizado ejecutor original de dichos actos. En el caso concreto, invade la esfera de competencia del Ejecutivo Federal, en violaci�n a la fracci�n I del art�culo 89 constitucional.
"Segundo. La auditor�a aplica de forma retroactiva la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n y el art�culo 79 constitucional.
"La C�mara de D. y la auditor�a, pretenden dar una aplicaci�n retroactiva a las disposiciones contenidas en el art�culo 79 constitucional, as� como en la LFSF; lo anterior, en virtud de lo que a continuaci�n se detalla: La retroactividad de una norma implica trasladar sus efectos jur�dicos a la regulaci�n de situaciones de derecho creadas con anterioridad al inicio de la vigencia de la misma, situaci�n que proh�be el art�culo 14 constitucional, en virtud de la inseguridad jur�dica que ello causar�a a los sujetos regulados por dicho ordenamiento jur�dico. Especial importancia tiene para este tema el criterio sostenido por ese Supremo Tribunal, seg�n el cual toda norma jur�dica contiene un supuesto y una consecuencia; cuando el primero se presenta, la segunda se produce y se generan derechos y obligaciones. Con el fin de determinar si con base en esta tesis existe o no retroactividad, se debe estar a las siguientes hip�tesis:
"1. Cuando durante la vigencia de una norma jur�dica se actualizan de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella, no puede aplicarse a tales circunstancias una norma posterior sin violar el principio de irretroactividad;
"2. Cuando una norma establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas, si durante la vigencia de esta norma se presenta el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias pero no todas, en caso de que se pretenda aplicar una norma posterior a las referidas consecuencias se estar� en presencia de una indebida aplicaci�n retroactiva; y,
"3. Cuando la norma jur�dica contempla un supuesto integrado por diversos actos parciales y sucesivos y, una consecuencia, la norma posterior no podr� variar los actos acontecidos bajo el imperio de la norma anterior, pero s� lo podr� hacer respecto de los actos que sucedan con posterioridad al inicio de la vigencia de aqu�lla.
"En el caso espec�fico que nos ocupa, y en virtud de que la revisi�n de la cuenta p�blica de los a�os 1995 a 1998 ya concluy� con la presentaci�n del Informe de Resultados de la Cuenta Anual de la Hacienda P�blica Federal de los referidos ejercicios por parte del contador M. de Hacienda, tal como se se�ala en el sexto concepto de invalidez de la presente demanda, es claro que se est� en presencia del supuesto planteado en el numeral 1 inmediato anterior, motivo por el cual la auditor�a viola claramente la garant�a contenida en el art�culo 14 constitucional. Por otro lado, para la doctrina, en particular para el tratadista C., la irretroactividad de la ley: ?... significa que el J. no puede aplicarla a hechos pasados, o desconociendo las consecuencias ya realizadas o quitando eficacia o atribuyendo una diversa a las consecuencias nuevas sobre la �nica base de la apreciaci�n del hecho pasado.?. En t�rminos de lo antes se�alado, el principio de irretroactividad contenido en el art�culo 14 constitucional otorga la seguridad que debe prevalecer entre las partes que intervienen en las relaciones jur�dicas que son afectadas por las disposiciones de car�cter general aplicables al caso espec�fico; esto es, las situaciones y relaciones jur�dicas deben ser regidas por las disposiciones legales vigentes en el tiempo en que surgen, pues de lo contrario estar�amos frente a la inconsistencia e inseguridad que implica la posibilidad de que aqu�llas, puedan ser regidas o revisadas de nueva cuenta, bajo un orden jur�dico distinto, lo cual a todas luces implicar�a una violaci�n al principio de seguridad jur�dica para los participantes. Caso contrario, es aquel en el que las disposiciones jur�dicas vigentes al momento en que se suscitan las situaciones y relaciones jur�dicas, contin�an vigentes a�n despu�s de que ha sido abrogada la ley que les da origen, ello en virtud de que en algunos casos (sobre todo en aquellos en los que dichas situaciones y relaciones no han concluido), se requiere que las disposiciones legales abrogadas contin�en siendo aplicables a los casos espec�ficos. En caso contrario (supuesto descrito en el p�rrafo anterior), se estar�a frente a la aplicaci�n retroactiva de la ley, supuesto prohibido por el art�culo 14 constitucional. Una prueba tangible de lo mencionado en los p�rrafos que anteceden, es la voluntad del legislador plasmada en el art�culo cuarto transitorio de la LFSF, que se�ala: ?Cuarto. La revisi�n de la cuenta p�blica, que incluye al Informe de Avance de Gesti�n Financiera, conforme a las disposiciones de esta ley, se efectuar� a partir de la cuenta p�blica del a�o 2001. Las revisiones de las cuentas p�blicas de los a�os 1998, 1999 y 2000 se efectuar�n conforme a las disposiciones vigentes en dichos ejercicios.?. Como se puede observar, en pleno acatamiento de lo se�alado por el art�culo 14 constitucional, el legislador determin� la aplicaci�n de las disposiciones contenidas en la L.O.�nica de la Contadur�a M. de Hacienda (LOCMH) a la revisi�n de las cuentas p�blicas de los a�os anteriores a la expedici�n de la LFSF (Diario Oficial de la Federaci�n el 29 de diciembre de 2000, vigente al d�a siguiente), en virtud de que en caso de pretender sujetar a dichos ejercicios a lo dispuesto por la LFSF, implicar�a una aplicaci�n retroactiva de �sta en perjuicio de las entidades fiscalizadas, con lo cual se les estar�a dejando en un claro estado de inseguridad jur�dica. Adicionalmente, es de destacar que el propio art�culo cuarto transitorio en comento recoge el principio de anualidad a que se refiere el art�culo 74, fracci�n IV, constitucional, con base en el cual: ?La cuenta p�blica del a�o anterior deber� ser presentada a la C�mara de D. del H. Congreso de la Uni�n dentro de los diez primeros d�as del mes de junio.?. Lo se�alado en ambas disposiciones legales implica que, por una parte, la revisi�n de las cuentas p�blicas es anual y debe circunscribirse a los hechos y actos sucedidos en el periodo que se revisa; por otra parte, en la revisi�n en cuesti�n se debe estar a lo dispuesto por los ordenamientos legales que son aplicables para cada caso espec�fico (las de la LOCMH en el caso de los ejercicios 1998 a 2000 y las de la LFSF para la de 2001 y subsecuentes). Incluso, el art�culo 20 de la LFSF ratifica este criterio al se�alar: ?La fiscalizaci�n del Informe de Avance de Gesti�n Financiera y la revisi�n de la cuenta p�blica est�n limitadas al principio de anualidad a que se refiere la fracci�n IV del art�culo 74 constitucional, por lo que un proceso que abarque en su ejecuci�n dos o m�s ejercicios fiscales, s�lo podr� ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la cuenta p�blica; lo mismo ocurrir� cuando el proceso se declare como concluido. En virtud de lo anterior, la revisi�n de conceptos ya fiscalizados con motivo del Informe de Avance de Gesti�n Financiera, no deber�n duplicarse a partir de la revisi�n de la cuenta p�blica. Sin perjuicio del principio de anualidad a que se refiere el p�rrafo anterior, la A.�a Superior de la Federaci�n podr� revisar de manera casu�stica y concreta, informaci�n y documentos relacionados con conceptos espec�ficos de gastos correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta p�blica en revisi�n, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, abarque para su ejecuci�n y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la cuenta p�blica del ejercicio correspondiente a la revisi�n espec�fica se�alada.?. En virtud de lo anterior, de manera muy ingeniosa la auditor�a recurre a confundir a las entidades fiscalizadas, al pretender revisar ejercicios anteriores (1995, 1996, 1997 y 1998) en el ejercicio de 2001, con la finalidad de evitar la aplicaci�n de lo dispuesto por el art�culo cuarto transitorio de la LFSF descrito con anterioridad, lo cual, a todas luces implica la aplicaci�n retroactiva de la LFSF a las situaciones y hechos realizados durante la vigencia de la LOCMH. La anterior menci�n, con independencia de que el an�lisis de los a�os 1995 a 1998 en el ejercicio de 2001, viola el principio de anualidad que se trata en otros conceptos de invalidez de la presente controversia. No se podr�a argumentar cosa distinta para el caso del segundo p�rrafo del art�culo 20 de la LFSF, en virtud de que lo se�alado en dicha disposici�n implica una clara violaci�n al principio de anualidad antes referido. Dicha disposici�n legal otorga facultades a la auditor�a para revisar informaci�n y documentos relacionados con conceptos espec�ficos, correspondientes a ejercicios distintos al que se revisa, pero tal facultad est� sujeta a que en su ejercicio se atiendan los requisitos al efecto se�alados en el propio p�rrafo, que son:
"I) La revisi�n debe ser casu�stica y concreta, y
"II) El programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, debe abarcar diversos ejercicios fiscales para su ejercicio y pago.
"Es de especial importancia lo se�alado en esta parte final, pues un requisito sine qua non para que se pueda dar esta revisi�n ?multi anual?, es que exista una erogaci�n a realizar en los diversos ejercicios a revisar, situaci�n que no se presenta para el caso del PCCC, como se demuestra en el tercer concepto de invalidez de esta demanda. Independientemente de lo anterior, y suponiendo sin conceder que con base en el art�culo 20 de la LFSF, la auditor�a pudiera revisar el PCCC del F. fuera del ejercicio en que se dieron los hechos, la referida revisi�n tendr�a que ser efectuada conforme a la ley aplicable, esto es la LFSF, cuesti�n que se encuentra fuera de contexto en virtud de que las revisiones fueron concluidas en congruencia con el principio de irretroactividad de la norma jur�dica que debe regir los actos de autoridad. Por otra parte, esa Suprema Corte ha establecido el criterio de que las reformas a las disposiciones constitucionales se deben considerar como establecidas en el momento de promulgaci�n de la propia Ley Suprema. Resulta cuestionable lo se�alado en dicha tesis, pues se debe partir de la base de que lo se�alado en el art�culo 14 constitucional, en relaci�n con la prohibici�n de dar efectos retroactivos a las leyes (?A ninguna ley se dar� efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. ...?), es de aplicaci�n general para todas las leyes que emanen del Congreso de la Uni�n, sin hacer diferenciaci�n espec�fica respecto de las reformas que se pudieran realizar a las disposiciones constitucionales. A simple vista, ello implica que cualquier reforma al texto de la C.�n tampoco puede ser aplicada en forma retroactiva en perjuicio de persona alguna. Independientemente de lo anterior, se debe tomar en cuenta lo establecido por el art�culo segundo transitorio del decreto por el que se reform�, entre otros, el art�culo 79 constitucional (publicado en el Diario Oficial de la Federaci�n el 30 de julio de 1999): ?Segundo. ... La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n revisar� la cuenta p�blica de los a�os 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto.?. Como se puede observar, el contenido del art�culo cuarto transitorio del decreto por el que se expide la LFSF es un reflejo fiel y exacto de lo se�alado en el art�culo segundo transitorio aqu� se�alado y, como ya se mencion�, ello debe interpretarse como un reconocimiento expreso por parte del legislador, de los principios de irretroactividad y anualidad consagrados por la Ley Suprema (art�culos 14 y 74, fracci�n IV). De lo anterior, se puede concluir que independientemente de que lasdisposiciones de la LFSF sean ?una repetici�n sustancial? de la reforma realizada al art�culo 79 constitucional, existe una disposici�n expresa en ambos ordenamientos legales con base en la cual, para la revisi�n que en su momento realice la auditor�a de las cuentas p�blicas de 1998 a 2000, se deben utilizar las disposiciones vigentes en tales ejercicios (la LOCMH). Por l�gica, la revisi�n que en su momento pretenda hacer la auditor�a de cuentas anteriores (independientemente de que sean v�lidas o no conforme al principio de anualidad), debe basarse en las disposiciones de la LOCMH. Tanto la C�mara de D. como la auditor�a, mediante los oficios impugnados, pretenden confundir a las autoridades en ellos citadas, en virtud de que aplican retroactivamente en perjuicio de la demandante, las disposiciones del art�culo 79 de la C.�n (reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federaci�n el 30 de julio de 1999), as� como las de la LFSF (expedida mediante decreto publicado en el referido diario el 29 de diciembre de 2000). Lo anterior, en virtud de que las operaciones del F. a trav�s del PCCC iniciaron en junio de 1995 y el �ltimo cierre de operaciones fue en diciembre de 1998, siendo el caso de que el art�culo cuarto transitorio de la LFSF se�ala que el ejercicio de 1998 ser�a revisado con base en las disposiciones legales vigentes en ese momento (LOCMH), mientras que en el caso de los ejercicios 1995 a 1997, se encontraba en plena vigencia dicha ley y �stos fueron revisados con base en sus preceptos, sin que los informes presentados por la Contadur�a M. de Hacienda hayan reportado irregularidad alguna. Por �ltimo, se concluye que al aplicar las disposiciones legales se�aladas en el p�rrafo anterior en la revisi�n de las cuentas p�blicas en las que tuvo injerencia el PCCC, se est� violando el principio de irretroactividad consagrado por el art�culo 14 constitucional. No se omite se�alar que ni la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, ni la SFP ni la CNBV fueron entidades fiscalizadas durante la revisi�n de la cuenta p�blica de 2001, por lo que respecta a las operaciones que, en el marco del PCCC, celebr� el F.; de la cual derivaron los oficios que hoy se impugnan. Al respecto, entre los oficios mencionados, destaca aquel con n�mero de referencia AED/DGAE/232/2003, mediante el cual la auditor�a hace del conocimiento de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico que, derivado de una revisi�n al IPAB, se emitieron observaciones a la CNBV y, una de ellas, se consider� como no solventada, por lo que se hace necesario que dicha secretar�a implemente ciertas acciones, seg�n ordena la propia auditor�a. De lo anterior, se desprende que las observaciones-recomendaciones que la auditor�a dirigi� tanto a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico como a la CNBV, as� como las instrucciones notificadas a dicha dependencia, derivadas de la auditor�a n�mero 199 practicada al IPAB, son contrarias a los preceptos constitucionales y legales que regulan las facultades de la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n en cuanto a la revisi�n de la cuenta p�blica. Por otra parte, la auditor�a carece de facultades para revisar las operaciones celebradas por el F. en el marco del PCCC, ya que, como se ha se�alado anteriormente, tal revisi�n resulta contraria a los principios de anualidad y definitividad que debe observar la auditor�a en el ejercicio de sus facultades; m�s a�n, de acuerdo con lo dispuesto por el art�culo d�cimo s�ptimo transitorio de la LPAB, la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, conforme a las disposiciones aplicables en t�rminos del propio precepto, contar�a con facultades para fiscalizar las operaciones que celebre el IPAB con motivo del nuevo programa a que se refiere el art�culo quinto transitorio de la �ltima ley citada, durante la revisi�n de la cuenta p�blica que corresponda al ejercicio fiscal en que tal programa sea implementado, no as� trat�ndose del PCCC, el cual, como se ha mencionado, tuvo vigencia en ejercicios fiscales anteriores al de la cuenta p�blica actualmente en revisi�n, y no se ha incurrido a�n en gasto que, en t�rminos de las disposiciones aplicables, sea objeto de revisi�n por parte de la auditor�a.
"Tercero. Violaci�n al principio de fiscalizaci�n posterior:
"Suponiendo sin conceder, que al amparo de la LFSF, la auditor�a tuviera la facultad de revisar las operaciones del PCCC de B., B., Bital y B., celebradas entre los a�os de 1995 y 1998, aplicando dicha ley de forma retroactiva; la citada auditor�a, con la emisi�n y notificaci�n de los oficios impugnados, est� violando lo dispuesto en el art�culo 79, fracci�n I, de la C.�n. Del mismo modo, si la auditor�a aplicara la L.O.�nica de la Contadur�a M. de Hacienda al emitir los oficios impugnados, estar�a violando el entonces vigente art�culo 74, fracci�n IV, constitucional, en virtud de que �ste establec�a que s�lo se pueden fiscalizar cantidades gastadas, en tanto que el 79 constitucional (hoy vigente), prev� que la auditor�a tiene la facultad para fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos del Gobierno Federal, mientras que los oficios impugnados fueron emitidos dentro de un procedimiento de fiscalizaci�n de un programa en el que todav�a no existe erogaci�n alguna a cargo del Poder Ejecutivo, toda vez que los pagar�s F. tienen fecha de vencimiento a partir del a�o de 2005, fecha en la que, de ser el caso, el Gobierno Federal tendr�a que honrar su compromiso, haciendo la erogaci�n correspondiente al aval respectivo. En efecto, los art�culos 74, fracci�n IV (vigente antes de la reforma de 1999) y 79, fracci�n I (hoy vigente), ambos de la C.�n, establecen: ?Art�culo 74. Son facultades exclusivas de la C�mara de D.: ... IV. ... as� como revisar la cuenta p�blica del a�o anterior. ... Si del examen que realice la Contadur�a M. de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificaci�n en los gastos hechos, se determinar�n las responsabilidades de acuerdo con la ley.?. ?Art�culo 79. ... Esta entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n tendr� a su cargo: I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicaci�n de fondos y recursos de los Poderes de la Uni�n y de los entes p�blicos federales, as� como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a trav�s de los informes que se rendir�n en los t�rminos que disponga la ley; ...?. Como puede observarse, de conformidad con los preceptos constitucionales transcritos, la auditor�a ten�a y tiene facultades para fiscalizar ingresos que se han obtenido y egresos que se han realizado; motivo por el cual su labor de revisi�n debe ser posterior a que se presenten esos supuestos. En esa tesitura, es claro que para que la auditor�a est� posibilitada material y jur�dicamente para fiscalizar al Poder Ejecutivo Federal, se requiere que exista una salida o partida de descargo. Es decir, para que dicha entidad de fiscalizaci�n est� en posibilidad de revisar las operaciones del PCCC, se requiere que el Ejecutivo, por conducto de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, haya efectuado alg�n pago, es decir, haya realizado alguna erogaci�n, situaci�n que no se ha actualizado en el presente caso, sino que se materializar� hasta el a�o 2005. Ello es congruente con la naturaleza propia de la fiscalizaci�n superior. Una revisi�n preventiva puede realizarse por quien ordena o ejecuta el acto; pero la fiscalizaci�n superior y, por tanto, externa y definitiva, no debe ser preventiva y debe quedar referida a procesos concluidos. Lo contrario implicar�a que la entidad fiscalizadora intervenga o participe en las decisiones sobre las actividades por realizar. Tambi�n implicar�a una alta posibilidad de conflicto de intereses. La revisi�n posterior por un tercero ayuda a la imparcialidad y objetividad. Esta situaci�n ha sido reconocida por la auditor�a en los oficios impugnados, toda vez que en la tercera y cuarta de las ?consideraciones finales? de los oficios impugnados, se menciona lo siguiente: ?Tercera. Con fundamento en el art�culo 79 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, el Reglamento Interior de la A.�a Superior de la Federaci�n y dem�s disposiciones aplicables, la A.�a Superior de la Federaci�n fiscalizar� la aplicaci�n de los recursos que se ejerzan, promoviendo, en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades procedentes, incluidas las previstas en el t�tulo IV de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.?. ?Cuarta. La A.�a Superior de la Federaci�n, conforme al art�culo 16, fracciones V y VI, al t�tulo quinto y dem�s relativos de la Ley de F.�n Superior, dar� seguimiento al ejercicio de los recursos que las entidades fiscalizadas hayan erogado, conforme a los programas aprobados, montos autorizados y a las disposiciones legales y administrativas aplicables a la materia de que se trate.?. Como se aprecia, la auditor�a, en los oficios impugnados est� reconociendo que puede fiscalizar recursos que se ejerzan o que se hayan erogado por las entidades fiscalizadas, lo que lleva a concluir que la citada auditor�a est� imposibilitada para revisar y fiscalizar conceptos que todav�a no se han ejercido. Ahora bien, carece de sentido que la propia auditor�a est� se�alando que proceder� a fiscalizar en el futuro las operaciones del PCCC en lo relativo a los recursos que se vayan a ejercer, cuando con la emisi�n y notificaci�n de los oficios impugnados ya est� fiscalizando dicho programa. Bajo ese contexto, resulta evidente que se carece de facultades previstas en ley para realizar, como lo pretende la auditor�a, una fiscalizaci�n preventiva, en raz�n de que, de conformidad con la fracci�n I del art�culo 79 constitucional, la fiscalizaci�n debe ser posterior a los ingresos y egresos que haya efectuado el Gobierno Federal. Dicha fiscalizaci�n previa se acredita con la transcripci�n de los oficios impugnados, en su parte conducente, donde se instruye por la auditor�a la disminuci�n de los pagar�s F. y la cancelaci�n del aval del Gobierno Federal. Al respecto, se solicita a ese Supremo Tribunal se tengan por reproducidos como si a la letra se insertaran. En este sentido, los oficios impugnados contravienen lo dispuesto en los art�culos 16 y 79, fracci�n I, de la C.�n, toda vez que la mencionada auditor�a realiz�, en exceso de sus atribuciones, una revisi�n preventiva a un programa sobre el cual no se ha erogado egreso alguno por parte del Ejecutivo Federal; por tanto, los mencionados oficios carecen de la debida fundamentaci�n y motivaci�n que exige la Ley Suprema.
"Cuarto. Las instrucciones contenidas en los ?oficios impugnados? contravienen las disposiciones jur�dicas especiales aplicables y consecuentemente, vulneran la C.�n:
"1. Los pagar�s suscritos por el F. y el aval que otorg� el Gobierno Federal se rigen por las disposiciones especiales contenidas en la LPAB. Tanto los pagar�s como el aval otorgado por el Gobierno Federal en el marco del PCCC instrumentado por el F. (a que se refieren los ?oficios impugnados?), se rigen por las disposiciones especiales contenidas en la LPAB, ya que:
"a) El PCCC fue uno de los programas instrumentados por el F. para enfrentar la crisis bancaria que inici� a finales de 1994 y principios de 1995.
"b) La LPAB, en su art�culo quinto transitorio, previ� la sustituci�n del programa en cuesti�n, al cual se adhirieron, B., Bital, B. y B.. Dicha sustituci�n a�n no se perfecciona, toda vez que, adem�s de la declaraci�n de voluntad de tales instituciones en el sentido de adherirse al nuevo programa a que se refiere el art�culo quinto transitorio citado, es necesario que se lleve a cabo el intercambio de los pagar�s suscritos por el F. por los instrumentos de pago que al efecto emita el IPAB, para lo cual deber�n dejarse sin efectos los contratos llevados a cabo con el F. y celebrarse con el IPAB los contratos relativos al nuevo programa.
"c) En cumplimiento de lo preceptuado por los art�culos quinto y octavo transitorios de la LPAB, se suscribi� el convenio de extinci�n del F. sujeto a las condiciones que en �l se se�alan.
"2. Las instrucciones contenidas en los oficios impugnados contravienen la LPAB, lo que conlleva su inconstitucionalidad.
"Los art�culos quinto, octavo, en su parte conducente, y d�cimo s�ptimo transitorios de la LPAB establecen: ?Quinto. El fideicomiso a que se refiere el art�culo 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito vigente hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto permanecer� en operaci�n, con el �nico objeto de administrar las operaciones del programa conocido como de �capitalizaci�n y compra de cartera� y de dar cumplimiento a lo se�alado en el art�culo s�ptimo transitorio de este decreto, a fin de que se concluyan las auditor�as ordenadas por la C�mara de D.. El Ejecutivo Federal y la C�mara de D. tomar�n las medidas pertinentes para que las auditor�as concluyan en un plazo m�ximo de 6 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley. En la medida que las operaciones del fondo sean auditadas, se proceder� conforme a lo siguiente: I. En caso de que la auditor�a reporte irregularidades, se proceder� inmediatamente a deslindar las responsabilidades a que hubiere lugar y los infractores asumir�n su plena responsabilidad legal y econ�mica. II. Una vez concluidas las auditor�as, las instituciones correspondientes podr�n optar por dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que manten�an con el fondo, para lo cual deber�n regresar al mismo los t�tulos de cr�dito que �ste hubiere emitido a su favor, y a cambio, el fondo les deber� devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera. Simult�neamente con lo anterior, el instituto otorgar� a las citadas personas una garant�a o instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro, en los t�rminos y condiciones que se indiquen en las reglas generales que para su efecto emita la Junta de Gobierno del instituto. A esta garant�a o instrumento, le ser� aplicable lo dispuesto en los art�culos 45 y 47 de esta ley. El instituto deber� formular y hacer del conocimiento de los interesados, las referidas reglas generales, a m�s tardar treinta d�as naturales despu�s de que haya iniciado sus operaciones. En caso de que durante las auditor�as se detecten cr�ditos ilegales el instituto, mediante resoluci�n de la Junta de Gobierno podr� optar por rechazar y devolver los mismos a las instituciones, mismas que deber�n designar otros activos por un monto equivalente al de los cr�ditos devueltos a satisfacci�n del instituto. En caso contrario, �ste reducir� el monto respectivo de la garant�a o instrumento de pago respectivo. Cuando la ilegalidad del cr�dito, sea atribuible a la administraci�n de la instituci�n de que se trate, �sta deber� absorber el costo de dicho cr�dito, al efecto el instituto reducir� el monto de la garant�a o instrumento de pago.?. ?Art�culo octavo. El Gobierno Federal por conducto de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Banco de M�xico, realizar�n los actos necesarios para la extinci�n de los fideicomisos a que se refieren los art�culos 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito y 89 de la Ley del Mercado de Valores vigentes hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto, en el caso del fideicomiso primeramente citado con sujeci�n a lo establecido en el quinto transitorio del presente decreto. ...?. ?D�cimo s�ptimo. La Contadur�a M. de Hacienda de la C�mara de D. y la Secretar�a de Contralor�a y Desarrollo Administrativo ejercer�n directamente, respecto de las actividades a que se refieren los art�culos anteriores, las atribuciones que las leyes les confieren, respecto a la fiscalizaron y control correspondiente.?. Por su parte, la regla tercera de las reglas generales del nuevo programa dispone: ?Tercera. Cuando concluyan las auditor�as ordenadas por la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n, las instituciones que participaron en el �Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera�, podr�n optar por dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que manten�an con el fondo, en cuyo caso deber�n regresar al fondo para su cancelaci�n los instrumentos de pago que se emitieron a su favor; a cambio, se les devolver�n los derechos sobre los �flujos� de la cartera objeto del �Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera.�. El programa ser� voluntario. La solicitud para que la instituci�n sea considerada dentro del programa, as� como toda la informaci�n financiera a que se refieren estas reglas, deber�n ser remitidas al instituto mediante carta firmada por el director general de la instituci�n, a m�s tardar en un plazo de treinta d�as naturales, contando a partir de la fecha en que se le notifique a la instituci�n que han concluido las auditor�as citadas, manifestando su conformidad en los t�rminos y condiciones del programa.? (�nfasis a�adido). Como se desprende de las disposiciones transcritas, el Congreso de la Uni�n reconoce y valida las operaciones realizadas por el F. en el citado programa, y sujeta las operaciones contenidas en �ste a un r�gimen jur�dico especial. As�, a partir de la entrada en vigor de los art�culos quinto y octavo transitorios, el F. no puede celebrar nuevas operaciones y �nicamente puede realizar aquellas necesarias para:
"? Administrar las operaciones del PCCC, lo que significa que el F. �nicamente puede realizar el canje a que el propio art�culo quinto transitorio hace referencia, pues todas las instituciones participantes en el mismo, optaron por salir de dicho programa y participar en el nuevo a implementar por el IPAB. Lo anterior no signific� que las instituciones de banca m�ltiple hubieran renunciado a un derecho adquirido, pues esa opci�n no se perfeccionar� sino hasta que ocurra el canje de pagar�s, y,
"? Que el IPAB asuma la titularidad de las dem�s operaciones del propio F.. En ambos casos, expresamente se indica que el F. permanecer� en operaci�n ?... a fin de que se concluyan las auditor�as ordenadas por la C�mara de D.? las que, como ha reconocido esa Suprema Corte (controversia constitucional 26/99), ya concluyeron.
"Ahora bien, como se ha precisado con antelaci�n, las instrucciones que se impugnan y que se encuentran contenidas en los actos cuya invalidez se demanda, se�alan:
"I. A la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico que, entre otras cosas, deber�:
"a) Como fideicomitente en el F., implementar las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones por diversos montos a valor hist�rico, correspondientes a diversos cr�ditos tanto relacionados como menores a 100 mil pesos, entre 100 mil y 200 mil pesos, menores a 200 mil pesos, y en litigio que sufran evicci�n, incluidos en la compra de cartera originadora de flujos de los contratos celebrados entre ese fondo y las instituciones de banca m�ltiple respectivas, previa actualizaci�n del importe con sus respectivos intereses, y,
"b) Como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dichos intereses moratorios y montos.
"II. Al IPAB que, entre otras cosas, deber� a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LIPAB, implementar las acciones que permitan disminuir el importe a valor hist�rico, previa actualizaci�n con sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago que cubra los derechos de cobro de los contratos celebrados entre el F. y las institucionesde banca m�ltiple respectivas, correspondientes a cr�ditos entre 100 mil y 200 mil pesos de la cartera originadora de flujos adquirida por el fondo, as� como ajustar la provisi�n en los registros contables del instituto, y,
"III. A la SFP que, entre otras cosas, deber� vigilar que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el IPAB implementen las acciones precisadas en los numerales que anteceden.
"Las instrucciones anteriores son violatorias de las disposiciones legales antes transcritas, como se detalla a continuaci�n:
"a) La auditor�a carece de competencia alguna y sus actos est�n en contravenci�n a lo que disponen los art�culos quinto y octavo transitorios de la LPAB, ya que:
"? Se instruye a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico a renegociar contratos celebrados entre particulares, como son el F. y B., Bital, B. y B., con lo cual se violar�a la garant�a de legalidad, ya que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico actuar�a sin contar con facultades expresas y, consecuentemente, en perjuicio de los contratantes al vulnerar derechos adquiridos;
"? Se instruye al IPAB para que modifique unilateralmente el contenido de la obligaci�n que surge a cargo del instituto al momento en que las instituciones cancelen las operaciones que manten�an con el F. y celebren las nuevas operaciones a que se refiere el art�culo quinto transitorio de la LPAB, y,
"? La auditor�a se arroga facultades jurisdiccionales al pretender ordenar la renegociaci�n de los contratos y la fiscalizaci�n de su cumplimiento, sin tener facultades para ello.
"Aunado a lo anterior, cabe precisar que la �nica v�a jur�dicamente posible para efectuar la reducci�n de las operaciones del F. en el marco del PCCC, es la prevista por el art�culo quinto transitorio y no la v�a de acci�n que sugiere la auditor�a. Como se indic�, entre los aspectos esenciales del art�culo quinto transitorio destaca que:
"? El F. debe permanecer en operaci�n �nicamente a efecto de administrar las operaciones del PCCC, para que �ste fuera auditado por la propia C�mara de D. de conformidad con el art�culo s�ptimo transitorio de la LPAB.
"? En caso de que de la auditor�a ordenada por la C�mara de D. se desprendieran irregularidades, se deber�a proceder a deslindar responsabilidades y a sancionar a los infractores.
"? Concluidas las auditor�as, las instituciones pod�an optar por terminar la relaci�n jur�dica que manten�an con el F. y canjear con el IPAB un instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro.
"? En el caso de que durante dichas auditor�as se detecten cr�ditos ilegales, el IPAB tiene el derecho de optar por rechazar y devolver los mismos a los bancos y recibir otros cr�ditos por un monto equivalente, en caso contrario �ste reducir� el monto respectivo de la garant�a o instrumento de pago.
"? Cuando la ilegalidad del cr�dito sea atribuible a la administraci�n de la instituci�n de que se trate, �sta deber� absorber el costo de dicho cr�dito, al efecto el IPAB reducir� el monto de la garant�a o instrumento de pago.
"De la exposici�n anterior y de la redacci�n del propio art�culo quinto transitorio, es claro que al tratarse de una opci�n para el IPAB el ?rechazar y devolver? los cr�ditos ilegales a las instituciones, mismas que deber�n ?designar otros activos?, el legislador pretend�a no afectar el patrimonio de las instituciones de banca m�ltiple, excepto cuando la ilegalidad sea atribuible a su administraci�n, ya que de lo contrario se afectar�a su solvencia y capitalizaci�n, trastornando con ello el buen funcionamiento del sistema bancario. En este sentido, es importante destacar que si se instruye a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico para sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones ciertos montos y cancelar el aval de los pagar�s, como lo pretende la auditor�a, as� como instruir al IPAB un procedimiento de canje en el que se var�en los montos de las obligaciones y/o instrumentos de pago unilateralmente, se contravendr�a lo dispuesto por el citado art�culo quinto transitorio, ya que como se dijo, lo procedente ser�a en primer t�rmino que la emisi�n de los instrumentos a cargo del IPAB sea con base en los cr�ditos que fueron objeto del PCCC y la devoluci�n de los cr�ditos ilegales a los bancos y su sustituci�n por otros cr�ditos de los propios bancos y, s�lo de no darse este supuesto el IPAB reducir�a el monto del instrumento de pago correspondiente. Estas afirmaciones se fortalecen si tomamos en cuenta la tesis jurisprudencial ubicada en la p�gina 1450 de la parte LXIV del Semanario Judicial de la Federaci�n, que al rubro se�ala: ?LEYES, INTERPRETACI�N DE LAS.?, la cual establece: ?La interpretaci�n de las leyes s�lo tiene lugar cuando son imprecisas, de manera que su aplicaci�n haga necesario acudir a sus fuentes, a la finalidad que se propuso el legislador y a otros medios legales que conduzcan a dilucidar cu�l fue la intenci�n de �ste; pero cuando las leyes son claras y precisas y de su simple lectura es posible percatarse de los casos que comprenden, no ameritan interpretaci�n ninguna y deben aplicarse literalmente.?. En consecuencia, se colige que las autoridades s�lo pueden actuar con base en las facultades que los citados art�culos les otorgan, por lo que cualquier acto de autoridad que se aparte de su literalidad violar�a las garant�as y derechos que el propio art�culo quinto transitorio otorg� a las instituciones de banca m�ltiple, y las autoridades financieras estar�an incurriendo en responsabilidad al actuar fuera del marco legal establecido por el Poder Legislativo en el precepto transitorio de referencia.
"b) Seg�n se desprende del mencionado art�culo quinto transitorio y de la tercera regla general, antes transcritos, suponiendo sin conceder que la auditor�a estuviera facultada para reabrir auditor�as que ya fueron aprobadas por la C�mara de D., debi� circunscribir su nueva auditor�a a verificar que el intercambio de los derechos de cr�dito entre el fideicomiso y las instituciones, o bien, entre el IPAB y �stas, seg�n la opci�n ejercida por las instituciones, se hubiera ajustado al procedimiento previsto por el art�culo citado y a las reglas generales expedidas por el IPAB, como ordenamientos especiales y aplicables al referido procedimiento, lo que no hizo, ya que lo que ha estado realizando la auditor�a es revisar el PCCC. La auditor�a pretendi� sustentar su revisi�n al PCCC en las facultades que le concede la C.�n y la ley para auditar la cuenta p�blica del a�o 2001, desconociendo de manera arbitraria el r�gimen jur�dico especial a que se viene aludiendo en el presente concepto de invalidez, as� como las circunstancias de hecho que se han verificado en atenci�n al citado r�gimen especial.
"c) El IPAB y la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, como fideicomitente en el F., se encuentran imposibilitados material y jur�dicamente para reducir el monto del instrumento de pago correspondiente en el PCCC de las instituciones de cr�dito referidas en los oficios impugnados, tal como lo instruye la auditor�a, en virtud de lo dispuesto por los citados art�culos quinto y octavo transitorios y el convenio de extinci�n del F.. Como se ha indicado, de acuerdo con los citados preceptos, el F. �nicamente subsiste, en lo que aqu� interesa, para dos fines fundamentales:
"I) Concluir las auditor�as a que se refiere el art�culo s�ptimo transitorio de la LPAB (las cuales ya finalizaron), y administrar el PCCC, lo que significa que el F. �nicamente puede realizar el canje a que el art�culo quinto transitorio hace referencia. En ese sentido, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, en su car�cter de fideicomitente en el F., no cuenta con atribuciones para ejecutar la instrucci�n de la auditor�a relativa a disminuir el monto del instrumento de pago respectivo. Asimismo, resulta importante mencionar que la citada dependencia del Ejecutivo Federal, como fideicomitente en el F., no cuenta con facultades de dominio (como lo es la disminuci�n del monto del pagar�) en relaci�n con el PCCC, en virtud de que, como ya qued� citado, el art�culo quinto transitorio de la LPAB solamente determina que ese fideicomiso permanecer� en operaci�n con el �nico objeto de administrar el citado PCCC. Adicionalmente, el IPAB tampoco cuenta con las facultades de dominio para reducir el monto de los pagar�s, en virtud de que dicha disminuci�n, en su caso, debiera ce�irse al procedimiento establecido en el multicitado art�culo quinto transitorio. De lo anterior, se concluye que el F. y, en consecuencia, su Comit� T�cnico (como �rgano m�ximo de decisi�n del fondo) no pueden disminuir el monto del pagar�, en virtud de que como ha quedado asentado, el citado fideicomiso est� en extinci�n de conformidad con el convenio suscrito el 31 de marzo de 2000, subsistiendo en la actualidad exclusivamente con la finalidad de administrar las operaciones del referido programa. En ese sentido, en virtud de la adhesi�n al nuevo programa por parte de los bancos, el F. contin�a manteniendo la titularidad de las operaciones del PCCC, con los correspondientes registros contables, y el IPAB tiene registrado un pasivo contingente por las operaciones del nuevo programa de cartera al que se refiere el art�culo quinto transitorio de la LPAB, hasta que el propio IPAB celebre los contratos y emita los instrumentos del nuevo programa;
"d) Adem�s de lo anterior, la auditor�a est� violentando las garant�as de irretroactividad y de legalidad contenidas en los art�culos 14 y 16, primer p�rrafo, de la C.�n, pues pretende obligar al Gobierno Federal a desconocer una obligaci�n prevista en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, lo que afectar�a directamente las garant�as que tienen las instituciones de banca m�ltiple que, en su caso, optaran por no canjear los t�tulos de cr�dito emitidos a su favor por el F., situaci�n reconocida y sancionada por la mencionada ley, emitida por el propio Congreso Federal. A este respecto, cabe citar las partes conducentes del art�culo quinto transitorio de la LPAB: ?II. Una vez concluidas las auditor�as, las instituciones correspondientes podr�n optar por dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que manten�an con el fondo para lo cual deber�n regresar al mismo los t�tulos de cr�dito que �ste hubiere emitido a su favor y, a cambio, el fondo les deber� devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera. Simult�neamente con lo anterior, el instituto otorgar� a las citadas personas una garant�a o instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro, en los t�rminos y condiciones que se indiquen en las reglas generales que para su efecto emita la Junta de Gobierno del instituto. A esta garant�a o instrumento, le ser� aplicable lo dispuesto en los art�culos 45 y 47 de esta ley.?. Como se desprende del art�culo quinto transitorio en menci�n, existen dos opciones para que las instituciones de cr�dito participantes en el programa operen con el ?pagar� F.?:
"? Que se ejerza la opci�n que expresamente concede la fracci�n segunda transcrita, esto es, que las instituciones de cr�dito correspondientes opten por dar por terminados los contratos, devolviendo al F. los pagar�s emitidos a su favor, a efecto de canjearlos por los nuevos instrumentos de pago emitidos por el IPAB (es decir, optar por el canje), o,
"? Que las instituciones de cr�dito respectivas mantengan vigentes tanto los contratos celebrados con el fondo, como los pagar�s emitidos a su favor y todos sus accesorios, entre los cuales deber� considerarse el aval otorgado por el Gobierno Federal (es decir, optar por el no canje y quedarse con el pagar� F.).
"Debe hacerse hincapi� en que el precepto transitorio de que se trata admite estas dos opciones. En efecto, si la norma contempla la posibilidad de que una instituci�n de cr�dito opte por el canje de su pagar�, debe colegirse que la misma disposici�n ofrece una alternativa, aunque �sta no se establezca de manera expresa o literal. Esta segunda opci�n, la del no canje, conlleva una serie de derechos y de obligaciones rec�procos, entre la instituci�n de cr�dito (como contratante y tenedora del pagar�), el F. (como contratante y suscriptor del pagar�) y el Gobierno Federal (en su car�cter de obligado solidario y avalista del pagar�). Es en este sentido, que la opci�n de no canje, reconocida y sancionada t�citamente por el legislador federal, estableci� la posibilidad de preservar una relaci�n contractual entre diversos entes que, si bien en el caso del Gobierno Federal se trata de una persona de derecho p�blico, estar�an todas formando parte de un acto jur�dico de naturaleza privada, en virtud de que las partes integrantes del mismo, son entes de derecho privado. Es de resaltar que las instituciones de banca m�ltiple expresaron su voluntad de participar en el intercambio de pagar�s. Sin embargo, el que �ste no se haya llevado a cabo no debe entenderse como una renuncia a su derecho adquirido de poder optar, en un momento dado, por el ?no canje?. Es por ello, que resulta preocupante la pretensi�n de la auditor�a en el sentido de instruir a distintas instancias del Gobierno Federal a modificar los montos de las obligaciones previamente contratadas, as� como la instrucci�n a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico de cancelar el aval otorgado por el Gobierno Federal, en los ?pagar�s F.?. Por otra parte, los actos que de manera imperativa instruye la auditor�a, de ser ejecutados por parte del Ejecutivo Federal, implicar�an una serie de violaciones a las garant�as individuales de las instituciones de cr�dito participantes en el programa. En efecto, las instituciones de banca m�ltiple celebraron con el F. los contratos de adquisici�n y compra de cartera crediticia, sujet�ndose a un marco normativo, del cual sobresale el art�culo 122 de la ley, hoy derogado. Asimismo, y como ha quedado expuesto, dichos esquemas contractuales fueron reconocidos y sancionados por el legislador federal al emitirse la LPAB, reconoci�ndose la posibilidad de que dichas sociedades mercantiles optaran por no canjear los t�tulos de cr�dito que el F. emiti� a su favor. Estando en presencia de una situaci�n que fue perfectamente regulada a trav�s de la LPAB, y espec�ficamente del art�culo quinto transitorio, la auditor�a pretende modificar indirectamente dicho marco normativo, mediante un acto administrativo (alteraci�n del papel del Gobierno Federal como contratante y disminuci�n de la obligaci�n por los compromisos del aval otorgado por el propio Gobierno Federal). Las instituciones de banca m�ltiple participantes en el programa est�n sujetas al marco normativo expuesto, y cuentan tanto con la invariabilidad de los contratos, de los pagar�s y de los avales suscritos, como con la inamovilidad del marco normativo. Es por ello que los actos reclamados a la auditor�a tienden a modificar dichos esquemas legales y contractuales, de manera posterior a la emisi�n de �stos, es decir, de manera retroactiva, lo cual est� prohibido por el primer p�rrafo del art�culo 14 constitucional. En resumen, es de hacer notar que de ejecutarse los actos instruidos por la auditor�a, se estar�a orillando al Ejecutivo Federal a violentar la garant�a de irretroactividad en perjuicio de las instituciones de banca m�ltiple, lo que implicar�a seguramente tanto responsabilidades para los servidores p�blicos ejecutantes de tal medida, como un potencial motivo para que dichas sociedades interpusieran sendas demandas de garant�as, con las consecuentes responsabilidades resarcitorias derivadas de la responsabilidad civil del Estado, a que se refiere el art�culo 113 constitucional, y,
"e) Al instruir que unilateralmente la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, como fideicomitente en el F. y el IPAB reduzcan el monto de los pagar�s y que el Gobierno Federal cancele su aval, la auditor�a viola los derechos adquiridos de los tenedores de los pagar�s F. reconocidos por la LPAB. Como ya se indic�, el Gobierno Federal otorg� su aval para garantizar diversos pagar�s expedidos a favor de ciertas instituciones de cr�dito que participaron en el PCCC. La auditor�a al instruir que se cancele el aval que se otorg� en la adquisici�n de los derechos de cobro de cartera que efectu� el F., viola los art�culos 2o. de la Ley General de Deuda P�blica; quinto y octavo transitorios de la LPAB y 114 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito. En efecto, la obligaci�n a cargo del Gobierno Federal documentada mediante el aval que consta en el pagar� F. se considera como una deuda p�blica contingente en t�rminos de la fracci�n III del art�culo 2o. de la Ley General de Deuda P�blica, y como tal ha sido informada al Congreso de la Uni�n en forma trimestral a trav�s de los informes sobre la situaci�n econ�mica, las finanzas p�blicas y la deuda p�blica, en cumplimiento de lo dispuesto por el art�culo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federaci�n de diversos ejercicios fiscales a partir de 1998, bajo el rubro: ?Garant�as del Gobierno Federal?. El aval otorgado por el Gobierno Federal se document� como una garant�a que consta en un t�tulo de cr�dito, en t�rminos de ese mismo numeral, es decir, se document� como una deuda p�blica contingente. El art�culo octavo transitorio, fracci�n III, al se�alar que no se consolidar�n a la deuda p�blica las obligaciones contra�das por el F., ni los avales u obligaciones otorgadas al efecto por el Gobierno Federal, se refiere a que no pueden ser consolidadas como ?deuda p�blica directa?, en virtud de que el art�culo cuarto transitorio del art�culo segundo de la iniciativa de decreto por el que se expiden la Ley Federal del Fondo de Garant�a de Dep�sitos y la Ley de la Comisi�n para la Recuperaci�n de Bienes, y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes del Banco de M�xico, de Instituciones de Cr�dito, del Mercado de Valores, para Regular las Agrupaciones Financieras y General de Deuda P�blica, presentada por el Ejecutivo Federal en marzo de 1998, a que hace menci�n el propio art�culo octavo transitorio, se refer�a expresamente a la consolidaci�n a la ?deuda p�blica directa?, es decir, de origen, se consideraba que tales avales eran deuda p�blica contingente y con la iniciativa, el efecto era que se les diera el tratamiento de deuda p�blica directa del Gobierno Federal. En este contexto, si lo que requiere la auditor�a es la cancelaci�n del aval otorgado por el Gobierno Federal, que constituye una deuda p�blica contingente, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico no se encontrar�a en condiciones de atender dicha recomendaci�n, pues, se reitera una vez m�s, en t�rminos de lo dispuesto por el mencionado art�culo quinto transitorio, una vez concluidas las auditor�as a que se refiere dicho art�culo, las instituciones de banca m�ltiple correspondientes tienen la ?opci�n? de dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que manten�an con el F., para lo cual deber�n regresar al mismo los t�tulos de cr�dito que �ste hubiere emitido a su favor y a cambio, el F. les deber� devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del PCCC. Simult�neamente con lo anterior, el IPAB otorgar�a a las citadas personas una garant�a o instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro que adquiera dicho instituto, en los t�rminos y condiciones que se indiquen en las reglas generales que para su efecto emiti� la Junta de Gobierno del IPAB. Del texto del citado art�culo quinto transitorio se desprende que las instituciones de banca m�ltiple tienen la ?opci�n? mas no la obligaci�n de cancelar las operaciones que tienen con el F. y celebrar nuevas operaciones con el IPAB. Por tanto, el Congreso de laUni�n, al expedir la LPAB reconoci� un ?derecho adquirido? por parte de los tenedores de los ?pagar�s F.? de mantener dicho t�tulo de cr�dito, si as� lo decid�an, y al mismo tiempo, tambi�n reconoci� la obligaci�n de pago contingente por parte del Gobierno Federal contenida en dicho pagar� y documentada mediante la suscripci�n del aval. Asimismo, existe una imposibilidad de que se reduzca unilateralmente el monto principal de la obligaci�n del pagar� del F., ya que dicho fondo se encuentra en proceso de extinci�n, en virtud de lo dispuesto por los art�culos quinto y octavo transitorios de referencia as� como del convenio de extinci�n correspondiente, por lo que este fideicomiso ya no cuenta con un Comit� T�cnico que pueda tomar decisiones, pues �nicamente administra el PCCC. En todo caso, las nuevas operaciones tendr�an que realizarse en t�rminos de lo dispuesto por el citado art�culo quinto transitorio. Adicionalmente, hay que tomar en consideraci�n que el F. se reg�a por las decisiones tomadas en un �rgano colegiado, su Comit� T�cnico, y que si bien la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico era parte integrante de dicho �rgano y fideicomitente del propio fideicomiso, sus decisiones no pod�an ir en exceso de las resoluciones que emiti� en el �mbito de su competencia el comit�. Hay que recordar, adem�s, que la integraci�n y facultades de dicho comit� fueron establecidas por el derogado art�culo 122 de la LIC, por lo que la participaci�n de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico como fideicomitente estaba limitada por dicho art�culo. La Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico (fideicomitente) no cuenta con las atribuciones necesarias para dar cumplimiento a las acciones que determina la auditor�a, toda vez que de conformidad con el derogado art�culo 122, fracci�n IV, de la LIC, el �rgano competente para realizar lo considerado por la auditor�a, era -en su caso- el Comit� T�cnico del F., �rgano m�ximo de decisi�n. Al respecto, el art�culo 122 de la LIC (hoy derogado), preceptuaba: ?Art�culo 122. ... IV. El Comit� T�cnico determinar� los t�rminos y condiciones de los apoyos que se otorguen con cargo al fondo; los dep�sitos y dem�s obligaciones, as� como el importe de estos objetos de protecci�n expresa, la periodicidad con la que habr�n de cubrirse las aportaciones ordinarias, as� como las dem�s facultades que se prevean en el contrato constitutivo del fondo. Cabe resaltar que el Comit� T�cnico citado era un cuerpo colegiado, constituido por representantes de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, del Banco de M�xico y de la Comisi�n Nacional Bancaria y de Valores, el cual ten�a amplias facultades para hacer cumplir los fines del fideicomiso.?. Derivado de lo expuesto, es inconcuso que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico -como fideicomitente en el F.- y no obstante que formaba parte del Comit� T�cnico, no cuenta actualmente con las facultades que ser�an necesarias para cumplir las acciones ordenadas por la auditor�a, consistentes en la disminuci�n del monto de los pagar�s suscritos por el F. en el marco del PCCC. Aunado a lo anterior, el art�culo quinto transitorio de la LPAB determina que ese fideicomiso permanecer� en operaci�n con el �nico objeto de administrar el PCCC, circunscribiendo dicho objeto a la entrega de los derechos de cobro de cartera del referido programa, a cambio de los t�tulos de cr�dito suscritos a favor de las instituciones de banca m�ltiple. La LPAB no prev� la posibilidad de realizar la reducci�n de la obligaci�n contingente del Gobierno Federal, ya que todas las operaciones de intercambio de instrumentos y de compra de cartera se deber�n realizar conforme al mecanismo se�alado por dicha ley, y respetando en todo momento los derechos adquiridos de los tenedores de los ?pagar�s F.?, por lo que una acci�n en este sentido por parte de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, ya sea como fideicomitente del F. o como representante del Gobierno Federal, ir�a m�s all� de lo establecido por una ley expedida por el Congreso de la Uni�n. Dichos derechos adquiridos, se reitera, se extienden a la posibilidad de que una instituci�n de cr�dito opte por el ?no canje?, pues el mecanismo de intercambio de pagar�s no se perfecciona con la sola expresi�n del banco en el sentido de realizarlo, por lo que cualquier modificaci�n que la auditor�a llevara a cabo sobre el aval implicar�a una afectaci�n a estos derechos adquiridos. En este contexto, el Gobierno Federal tiene imposibilidad jur�dica de reducir unilateralmente el monto de la obligaci�n garantizada mediante el aval, y si lo llegara a hacer, en virtud de la naturaleza aut�noma del pagar� y, por ende, de la acci�n ejecutiva que lleva impl�cita el tenedor del t�tulo podr�a demandar el pago por el monto total de la obligaci�n avalada. Con base en lo anteriormente manifestado podemos concluir que:
"1. En el caso de que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico cancelara el aval que otorg� en representaci�n del Gobierno Federal a las instituciones de cr�dito a que se refieren los oficios que se impugnan, contravendr�an los art�culos 114 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito, as� como el quinto transitorio de la LPAB, toda vez que:
"? El aval no pueda ser l�citamente cancelado en todo o en parte.
"? Para el caso de ilegalidad de los cr�ditos adquiridos puede existir alguna reducci�n en el intercambio de pagar�s F. por instrumentos de pago emitidos por el IPAB, lo que no implica la cancelaci�n del aval otorgado por el Gobierno Federal.
"2. La Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico se encuentra imposibilitada legal y materialmente para dar cumplimiento a las observaciones-recomendaciones promovidas, toda vez que -en su car�cter de fideicomitente en el referido fideicomiso- no cuenta con las atribuciones necesarias, ya que de conformidad con el derogado art�culo 122, fracci�n IV, de la LIC, el �rgano competente para realizar lo considerado por la auditor�a, era -en su caso- el Comit� T�cnico del F., �rgano m�ximo de decisi�n.
"3. El F. permanecer� en operaci�n con el �nico objeto de hacer entrega de los derechos de cobro de la cartera objeto del PCCC, a cambio de los t�tulos de cr�dito suscritos a favor de las instituciones de banca m�ltiple.
"4. El IPAB no cuenta con facultades para descontar de los ?pagar�s F.? a la firma del contrato correspondiente al nuevo programa que sustituir� al PCCC, los montos que se se�alan en los oficios impugnados. Por otra parte, y por lo que se refiere al art�culo d�cimo s�ptimo transitorio antes transcrito, debe se�alarse que de la simple lectura se desprende que la auditor�a no cuenta con facultades distintas de las que prev� la LFSF para fiscalizar las actividades que el IPAB debe efectuar en cumplimiento de lo dispuesto por los art�culos transitorios de la LPAB. En este sentido, la claridad con la que se encuentra redactado el precepto obliga a su aplicaci�n directa; es decir, sin que medie interpretaci�n. Adicionalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el citado art�culo d�cimo s�ptimo, las atribuciones con que cuenta la auditor�a son aquellas que tiene conferidas por la normativa que la rige. De esta forma, se colige que el art�culo d�cimo s�ptimo transitorio de la LPAB no atribuye nuevas facultades para fiscalizar las actividades contenidas en los transitorios de la propia LPAB, ya que circunscribe dichas facultades a las que las leyes le confieren. A mayor abundamiento, el art�culo quinto transitorio de la LIPAB reconoce que las operaciones del PCCC tienen su origen en un convenio, en un acuerdo de voluntades, y que una ley posterior no puede tener efectos retroactivos y modificar los t�rminos y condiciones de dichas operaciones. El art�culo quinto transitorio de la LPAB estableci� el r�gimen transitorio siguiente:
"1. El F. permanecer� en operaci�n, con el �nico objeto de:
"I) Administrar las operaciones del PCCC, y
"II) Que concluyan las auditor�as ordenadas por la C�mara de D. y que el IPAB asuma la titularidad de los programas distintos al PCCC.
"Al entrar en vigor el nuevo esquema de protecci�n al ahorro bancario -previsto precisamente en la nueva ley y administrado por el IPAB- el F. dej� de tener raz�n de ser. Por otra parte, las auditor�as ordenadas por la C�mara de D. concluyeron en julio de 1999 y el IPAB estuvo en condiciones de asumir la titularidad de los programas distintos a los del PCCC. En el documento antes citado expresamente se se�ala que: ?... las auditor�as han terminado y el pasado 23 de julio, el consultor present� al Comit� T�cnico de Seguimiento a las auditor�as al F., un informe de resultados ...?. Por consiguiente, procede la extinci�n de F., lo que qued� documentado en convenio de fecha 31 de marzo de 2000, suscrito por la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico (fideicomitente del Gobierno Federal) y el Banxico. En consecuencia, el F. no puede celebrar nuevas operaciones y �nicamente mantiene su vigencia para administrar las operaciones del PCCC. No puede extinguirse en su totalidad porque las operaciones citadas tienen su origen en un acuerdo de voluntades, v�lido, que no puede modificarse por ley posterior, y se encuentran pendientes de concluir.
"2. En caso de que las auditor�as reporten irregularidades, se proceder� inmediatamente a deslindar responsabilidades y los infractores asumir�n su plena responsabilidad legal y econ�mica. El r�gimen transitorio no implica impunidad alguna.
"3. Concluidas las auditor�as, las instituciones con operaciones en el PCCC podr�n optar por canjear sus operaciones con F. por nuevas operaciones ahora con el IPAB. El texto legal expresamente se�ala que las instituciones ?podr�n optar? por el canje. Establece una opci�n, potestativa, en la que las instituciones podr�n decidir mantener las operaciones en sus t�rminos originales o cambiarlas por nuevas operaciones ahora con el IPAB. Tan es potestativo el canje que el propio quinto transitorio expresamente se�ala que F. se mantendr� en operaci�n �nicamente para administrar las operaciones de aquellas instituciones que no opten por el canje y decidan mantener sus operaciones con el propio F. en los t�rminos originalmente convenidos. Al establecer el canje potestativo, el precepto transitorio nuevamente reconoce que las operaciones con el F. tienen su origen en un acuerdo de voluntades, v�lido, que no puede modificarse por ley posterior.
"4. El canje de operaciones de F. por operaciones con el IPAB, potestativo para las instituciones participantes, �nicamente procede conforme a los lineamientos que el propio art�culo quinto transitorio se�ala y a las reglas generales que al efecto emita la Junta de Gobierno del IPAB. Conforme a los lineamientos citados, para efectos del canje y en caso de cr�ditos ilegales:
"a) El IPAB, mediante resoluci�n de su Junta de Gobierno, podr� optar por: I) rechazar y devolver dichos cr�ditos ilegales a las instituciones, mismas que deber�n designar otros activos por monto equivalente al de los cr�ditos devueltos, o bien II) reducir el monto respectivo de la operaci�n y, por ende, de los instrumentos de pago del IPAB y de su garant�a.
"b) Cuando la ilegalidad del cr�dito sea atribuible a la administraci�n de la instituci�n, �sta deber� absorber el costo de dicho cr�dito y, al efecto, el IPAB reducir� el instrumento de pago y de su garant�a. Estas consecuencias de los cr�ditos ilegales para efectos del canje, son independientes de las mencionadas en el inciso 2 anterior, en el cual -haya o no canje- en caso de irregularidades se proceder� de manera inmediata a deslindar las responsabilidades correspondientes.
"c) De optar por el canje, las instituciones tendr�n nuevas operaciones -ahora con el IPAB- garantizadas en t�rminos del art�culo 45 de la LPAB. En el evento de que las instituciones participantes no opten por el canje previsto en el propio art�culo quinto transitorio, las operaciones del PCCC se mantienen en sus t�rminos originales con F., quien conforme al precepto citado s�lo tiene facultades para administrar dichas operaciones. En estos casos, la garant�a del Gobierno Federal se mantiene en sus t�rminos, a trav�s del aval de los pagar�s suscritos por F..
"El r�gimen transitorio previsto en el art�culo quinto transitorio antes aludido reconoce que:
"I) Los derechos y obligaciones espec�ficos de las operaciones del PCCC tienen origen en un acto de naturaleza contractual y no se trata de actos de autoridad;
"II) En la celebraci�n de dichas operaciones se cumplieron los requisitos para que fueran jur�dicamente v�lidas, y
"III) Un ordenamiento legal posterior no puede modificar, ni declarar nulos, los t�rminos y condiciones de dichas operaciones contra�das mediante actos jur�dicamente v�lidos.
"De una lectura cuidadosa del art�culo quinto transitorio puede afirmarse que:
"1o. El canje es potestativo para las instituciones quienes, de as� decidirlo, conservar�n sus operaciones con F., en los t�rminos originalmente pactados;
"2o. Ning�n ordenamiento de dicho precepto transitorio permite la reducci�n unilateral de los pagar�s suscritos por F. ni la cancelaci�n del aval del Gobierno Federal. Procede la reducci�n del monto de las operaciones al realizar su canje, cancelar las anteriores y sustituirlas por nuevas operaciones, ahora con el IPAB, y
"3o. La reducci�n de operaciones y de la garant�a del IPAB procede �nicamente en el evento de que las instituciones opten por el canje de sus operaciones, en los t�rminos que el propio art�culo transitorio se�ala. Por todo lo anterior, es de sostenerse que los oficios impugnados no tienen fundamento en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, son contrarios a lo dispuesto en dicho precepto y, m�s a�n, desconocen los derechos que el propio precepto impl�citamente reconoce.
"Quinto. Violaci�n al principio de anualidad:
"La auditor�a, en los puntos 1, 3, 4, 5, 6 y 7 del rubro de: ?Antecedentes? de los oficios impugnados reconoce la realizaci�n de la revisi�n a la cuenta p�blica de 2001, en 2003. Ahora bien, el r�gimen aplicable a la cuenta p�blica de 2001, previsto por los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 constitucionales y 20 de la LFSF, prev� el principio de anualidad: ?Art�culo 74. Son facultades exclusivas de la C�mara de D.: ... IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federaci�n, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as� como revisar la cuenta p�blica del a�o anterior. ... La cuenta p�blica del a�o anterior deber� ser presentada a la C�mara de D. del H. Congreso de la Uni�n dentro de los diez primeros d�as del mes de junio.?. De la disposici�n constitucional transcrita se desprende que la revisi�n de la cuenta p�blica queda referida al ejercicio del a�o anterior. A su vez, el art�culo 79 constitucional lo reconoce al se�alar, en su fracci�n II, que el informe del resultado de la revisi�n de la cuenta p�blica deber� entregarse a m�s tardar el 31 de marzo del a�o siguiente al de presentaci�n de �sta. ?Art�culo 79. ... Esta entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n tendr� a su cargo: ... II. Entregar el informe del resultado de la revisi�n de la cuenta p�blica a la C�mara de D. a m�s tardar el 31 de marzo del a�o siguiente al de su presentaci�n. Dentro de dicho informe se incluir�n los dict�menes de su revisi�n y el apartado correspondiente a la fiscalizaci�n y verificaci�n del cumplimiento de los programas, que comprender� los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendr� car�cter p�blico.?. Por su parte, el art�culo 20 de la LFSF lo confirma de manera expl�cita, al disponer: ?Art�culo 20. La fiscalizaci�n del Informe de Avance de Gesti�n Financiera y la revisi�n de la cuenta p�blica est�n limitadas al principio de anualidad a que se refiere la fracci�n IV del art�culo 74 constitucional, por lo que un proceso que abarque en su ejecuci�n dos o m�s ejercicios fiscales, s�lo podr� ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la cuenta p�blica; lo mismo ocurrir� cuando el proceso se declare como concluido. Es virtud de lo anterior, la revisi�n de conceptos ya fiscalizados con motivo del Informe de Avance de Gesti�n Financiera, no deber�n duplicarse a partir de la revisi�n de la cuenta p�blica. Sin perjuicio del principio de anualidad a que se refiere el p�rrafo anterior, la auditor�a podr� revisar de manera casu�stica y concreta, informaci�n y documentos relacionados con conceptos espec�ficos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta p�blica en revisi�n, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado abarque para su ejecuci�n y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la cuenta p�blica del ejercicio correspondiente a la revisi�n espec�fica se�alada.?. Como puede observarse, en el precepto legal transcrito se reconoce expresamente el principio de anualidad previsto en el art�culo 74, fracci�n IV, que -como se mencion�- no se reform� en la parte relativa a dicho principio. Por lo que se refiere a la excepci�n del segundo p�rrafo del precepto transcrito, debe subrayarse que dicha excepci�n no se encuentra permitida en el art�culo 74 constitucional, lo cual conlleva a afirmar su inconstitucionalidad. En efecto, el segundo p�rrafo del art�culo 20 de la LFSF viola de manera directa los art�culos 74, fracciones II y IV, y 79 de la C.�n y, por ende, los art�culos 14 y 16 del mismo Ordenamiento Supremo. La auditor�a es un �rgano sujeto a la evaluaci�n y coordinaci�n de la C�mara de D., cuyo objetivo es apoyarla en la revisi�n de la cuenta p�blica. Cualquier atribuci�n otorgada por ley secundaria, reglamento o disposici�n administrativa que exceda esta finalidad deviene en inconstitucional. Es el caso, adem�s, la revisi�n a la Cuenta P�blica debe ce�irse al principio de anualidad; lo que significa que solamente puede referirse a la cuenta p�blica del a�o inmediato anterior, sin que sea dable la revisi�n de ejercicios anteriores. La seguridad jur�dica y la buena marcha de los asuntos de Estado as� lo requieren. Estos principios -los de revisi�n limitativa de la cuenta p�blica y de anualidad- son expresamente reconocidos por la LFSF. As�, en su art�culo 1o. se establece que el objeto de dicho ordenamiento legal es el de ?regular la revisi�n de la cuenta p�blica y su fiscalizaci�n superior?. Del mismo modo, en el primer p�rrafo del art�culo 20 se prev� que la fiscalizaci�n y la revisi�n de la cuenta p�blica ?est�n limitadas al principio de anualidad que se refiere la fracci�n IV del art�culo 74 constitucional, por lo que un proceso que abarque en su ejecuci�n dos o m�s ejercicios fiscales, s�lo podr� ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte precisamente ejecutada en ese ejercicio ...?. Los oficios impugnados se expidieron en el marco de revisi�n de la cuenta p�blica federal 2001 (como expresamente se se�ala en los propios oficios) y se refieren a los convenios y operaciones del PCCC instrumentado por el F.. Como puede verse en el punto 2 del apartado de consideraciones previas, tales convenios y operaciones se celebraron entre junio de 1995 y diciembre de 1998, inclusive. Es decir, en el 2001 -ejercicio al que se encuentra referida la revisi�n y los oficios impugnados- los convenios y operaciones de que se trata ten�an m�s de dos a�os de haberse celebrado. Con ello se viola el principio de anualidad previsto en la C.�n, como a continuaci�n se indica. De los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 constitucionales se desprende que la revisi�n de la cuenta p�blica quedaba referida al ejercicio del a�o anterior. Ello resultacongruente con el principio de anualidad de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos. El principio de anualidad tiende a otorgar un m�nimo de certeza jur�dica en relaci�n con el ejercicio, vigilancia y fiscalizaci�n del gasto. Dicho principio ha sido aceptado tanto por el Ejecutivo Federal como por la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n toda vez que con anterioridad a la revisi�n de la cuenta p�blica de 2000 -respecto de la cual ya se present� controversia constitucional-, y ahora de la cuenta p�blica de 2001 -a que se refiere la presente controversia-, las revisiones siempre quedaron referidas al ejercicio inmediato anterior. En congruencia con el aludido principio de anualidad, las revisiones al Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, en el marco de la cuenta p�blica, han procedido de la manera siguiente:
"a) En la cuenta p�blica de 1995 a 1998, la revisi�n de las transacciones. S�lo en ese entonces habr�an procedido recomendaciones para ajustar el monto de los pagar�s F., de haberse detectado alguna irregularidad;
"b) En la cuenta p�blica de 1999, la revisi�n del cumplimiento del art�culo quinto transitorio de la LPAB, sobre la conclusi�n de las auditor�as ordenadas por la C�mara de D. y el canje a las operaciones conforme a dicho art�culo, sin tener facultad para hacer observaciones sobre el pagar� F. -cuyo importe fue determinado en las operaciones de cierre correspondientes a m�s tardar en 1998-, y,
"c) A partir de la cuenta p�blica de 2000, la revisi�n de los canjes a�n no realizados y, respecto de los ya realizados su apego al nuevo programa ahora administrado por el IPAB.
"Por otra parte, tambi�n podr�a darse seguimiento al cumplimiento de observaciones se�aladas oportunamente. Sin embargo, no es el caso de los oficios impugnados, pues las observaciones en ellos contenidas no se formularon en la revisi�n de las cuentas p�blicas de 1995 a 1998. Por lo antes expuesto, es de concluirse que los oficios impugnados violan los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n. Suponiendo sin conceder que los oficios impugnados fueren acordes con los principios constitucionales de anualidad y definitividad, las observaciones en ellos contenidas no tendr�an fundamento en el art�culo 20 de la LFSF. El segundo p�rrafo del mencionado art�culo se�ala una excepci�n al principio constitucional de anualidad y permite la revisi�n de conceptos espec�ficos de gasto de ejercicios anteriores. Al respecto, corresponde hacer los comentarios siguientes:
"a) La excepci�n del segundo p�rrafo no se encuentra permitida en los art�culos 74, fracci�n IV, 79, ni en alg�n otro de la C.�n, lo cual conlleva a concluir la inconstitucionalidad del referido segundo p�rrafo del precepto transcrito.
"b) Dicha excepci�n se encuentra en la LFSF, expedida en el marco de la reforma constitucional relativa al nuevo r�gimen de revisi�n de la cuenta p�blica. Esta reforma se public� en el Diario Oficial de la Federaci�n el 30 de julio de 1999 y su art�culo segundo transitorio expresamente se�ala que la cuenta p�blica de los a�os 1998, 1999 y 2000 se revisar�n conforme a las disposiciones vigentes antes de la propia reforma. Por tanto, la revisi�n de la cuenta p�blica correspondiente a los ejercicios de 2000 y anteriores, en los cuales se celebraron las operaciones a que se refieren los oficios impugnados, se efectu� conforme a la anterior L.O.�nica de la Contadur�a M. de Hacienda de la C�mara de D., misma que no ten�a excepci�n alguna al principio de anualidad, y no resulta aplicable la nueva LFSF. Pretender aplicar la excepci�n del segundo p�rrafo del art�culo 20 de la LFSF equivaldr�a a dar efectos retroactivos a dicho precepto y se violar�an los art�culos 14 constitucional y segundo transitorio del citado decreto de reformas constitucionales publicado el 30 de julio de 1999.
"c) A mayor abundamiento, la excepci�n del segundo p�rrafo no resulta aplicable para fundar los oficios impugnados, pues no se actualizan los supuestos en ella previstos. Como puede verse en la transcripci�n del precepto citado, la excepci�n se encuentra referida a ?... informaci�n y documentos relacionados con conceptos espec�ficos de gasto correspondiente a ejercicios anteriores ...?. En los convenios y operaciones del programa a que se refieren los oficios impugnados, aun no hay erogaciones realizadas, no hay gasto p�blico, por lo que no se actualizan los supuestos para que dicha excepci�n proceda. Por consiguiente, pretender aplicar la excepci�n citada sin que se actualicen los supuestos que el propio precepto se�ala viola el art�culo 16 constitucional, en su parte relativa a la debida fundamentaci�n legal.
"d) Por �ltimo e independientemente de las consideraciones anteriores, los oficios impugnados no mencionan al citado art�culo 20 de la LFSF dentro de sus fundamentos. Con ello, expresamente se reconoce que dicho precepto no resulta aplicable.
"Por todo lo anteriormente expuesto, los oficios impugnados no pueden fundarse en el segundo p�rrafo del art�culo 20 de la LFSF por ser �ste inconstitucional. Por tanto, carecen de fundamento y, consecuentemente, violan el art�culo 16 constitucional. Adem�s, aplicar dicho precepto equivaldr�a a darle efectos retroactivos, violando el art�culo 14 constitucional. Ello con independencia de que no se actualizan los supuestos que el propio precepto se�ala, violando el principio de debido fundamento del art�culo 16 constitucional.
"Sexto. La auditor�a pretende reabrir cuentas ya revisadas:
"El principio de anualidad mencionado en el concepto de invalidez anterior tiene su complemento con el principio de definitividad en la revisi�n de la cuenta p�blica. El primero no tendr�a aplicaci�n pr�ctica sin el segundo. La aplicaci�n de ambos tiende a otorgar un m�nimo de certeza jur�dica en relaci�n con el ejercicio, vigilancia y fiscalizaci�n del gasto p�blico federal. El principio de definitividad se desprende de los mismos preceptos constitucionales y legales relativos al principio de anualidad, mencionados en el concepto de invalidez anterior y que, con objeto de evitar repeticiones, se solicita tener por reproducidos en este segundo concepto de invalidez. En concreto, el principio de definitividad se refleja en la obligaci�n de la auditor�a de entregar el informe de resultados de la revisi�n de la cuenta p�blica a m�s tardar el 31 de marzo del a�o siguiente al de su presentaci�n. Como se mencion�, los convenios y operaciones en el marco del PCCC se celebraron entre junio de 1995 y diciembre de 1998. Fue en la etapa de cierre en la que se establecieron, en forma definitiva, los ?cr�ditos originadores de flujo? y su monto, el importe de los pagar�s F., as� como el porcentaje de participaci�n de p�rdidas en cada caso. La �ltima operaci�n de cierre del programa fue en 1998. La revisi�n de las cuentas p�blicas de 1995 a 1998 ha concluido. El informe de resultados correspondiente a cada una de ellas fue publicado en el Diario Oficial de la Federaci�n en las fechas siguientes:


"Cabe se�alar que dichos informes contienen un apartado espec�fico relativo al rescate bancario y no se hizo observaci�n alguna sobre la operaci�n del F., como ahora lo hace la auditor�a. En el caso de la cuenta p�blica de 1996, incluso se entreg� una separata espec�ficamente referida a la ?Revisi�n del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro?, en la que se informa que las auditor�as a F. incluyeron, entre otros aspectos: la revisi�n de la legalidad, situaci�n de la deuda avalada por el Gobierno Federal, legalidad de los convenios y contratos celebrados con los bancos, saneamiento financiero de las instituciones bancarias, origen y aplicaci�n de los recursos de F. y costo fiscal. Al hacer nuevas observaciones en la cuenta p�blica de 2001, sobre operaciones realizadas en ejercicios cuya cuenta p�blica fue previamente revisada, la auditor�a desconoce el principio de definitividad y viola los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 constitucionales.
"S�ptimo. La auditor�a, al pretender la disminuci�n del aval, infringe la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito:
"Los ?oficios impugnados? fueron emitidos en contravenci�n de una norma de car�cter general, como lo es la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito, en sus art�culos 114 y 174. El Gobierno Federal a trav�s de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico otorg� su aval para garantizar diversos pagar�s expedidos a favor de ciertas instituciones de cr�dito que participaron en el PCCC. Del texto del art�culo 114 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito queda claro que el aval es una garant�a cambiaria por la cual, el avalista asume una obligaci�n solidaria y, por tanto, directa frente a cualquier tenedor leg�timo del t�tulo. As�, el avalista es un deudor aut�nomo y el tenedor del t�tulo puede requerir el pago al avalista o al avalado, de manera indistinta y simult�nea. Asimismo, el aval constituye una obligaci�n aut�noma, cuya validez es independiente de la validez de la obligaci�n garantizada. Si la obligaci�n principal resulta nula, la obligaci�n del avalista no necesariamente es inv�lida. Por lo anterior, si el aval del Gobierno Federal es v�lido -por haberse cumplido todos los requisitos para su otorgamiento conforme a la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito- las supuestas irregularidades en las operaciones del PCCC no implican la invalidez del aval. Consecuentemente, en el supuesto sin conceder de irregularidades en las operaciones del programa, ello no ser�a motivo fundado para proceder a la reducci�n unilateral del aval otorgado por el Gobierno Federal. Con fundamento en el precepto legal citado, el tenedor del t�tulo podr�a exigir al avalista el cumplimiento de la obligaci�n garantizada. El aval es el acto jur�dico cuya finalidad es garantizar en todo o en parte el pago de un t�tulo de cr�dito a favor de su portador leg�timo, constituye un acto unilateral, abstracto y completo de naturaleza cambiaria que obliga aut�noma, distinta y personalmente al avalista para el pago de la obligaci�n. En otro aspecto, el aval, jur�dicamente, consiste en la firma que se consigna en el t�tulo de cr�dito acompa�ada de la expresi�n ?por aval? u otra equivalente. No obstante lo anterior, la sola firma puesta en el t�tulo, cuando no se le pueda atribuir otro significado, se tendr� como aval. Sus elementos personales son:
"I) Avalista (persona que presta la garant�a), y
"II) Avalado (persona por la que la garant�a se presta -librador, tomador, endosantes-).
"Cabe se�alar que el avalista asume una obligaci�n cambiaria directa frente a cualquier tenedor leg�timo, es decir, es deudor aut�nomo, por tanto el tenedor puede proceder indistinta y simult�neamente contra el avalista y contra el avalado. Sus elementos reales son:
"I) La existencia material de un t�tulo de cr�dito, y
"II) La existencia de una obligaci�n cambiaria principal.
"De conformidad con lo previsto por el art�culo 111 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito y en virtud del principio de literalidad, el aval debe constar en el propio documento; es decir, en el cuerpo de la letra o en hoja adherida a ella, de lo contrario se convertir�a en una fianza ordinaria. Asimismo, el avalista debe indicar por qui�n y por cu�nto otorga la garant�a, estando obligado con todos los acreedores del avalado, pero siendo acreedor de �ste. La ley determina que a falta de dicha indicaci�n se entender� que el aval se concede por el aceptante y por el importe total del documento. Trat�ndose del pagar�, se entender� a favor del suscriptor (art�culo 174 Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito). Una caracter�stica esencial de la figura del aval es que, aun cuando es una instituci�n accesoria -que requiere de la existencia de una obligaci�n cambiaria principal- no sigue la suerte de lo principal, pues se constituye como una obligaci�n aut�noma, v�lida e independiente de la validez de la obligaci�n garantizada, por lo que si la obligaci�n principal resulta nula, la obligaci�n del avalista es v�lida. De conformidad con el art�culo 114 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito, el avalista queda obligado solidariamente con aquel cuya firma ha garantizado. Es importante se�alar que el avalista se obliga no en solidaridad con otro obligado (respecto del pagar�), sino contrayendo una obligaci�n nueva, propia y aut�noma; oblig�ndose en la medida en que pudiera resultar obligado el avalado; es decir, si se presta el aval por el aceptante, el avalista se obligar� como aceptante, directamente, pudi�ndosele exigir el pago como si fuera �l �ste. Obviamente, al pagar, el avalista tiene acci�n cambiaria contra el avalado. Cabe se�alar que de conformidad con el art�culo 116 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito, la acci�n contra el avalista estar� sujeta a los mismos t�rminos y condiciones a que �ste sujeta la acci�n contra el avalado. Es importante considerar que por ser el aval una obligaci�n de garant�a, le son aplicables las disposiciones generales en materia civil relativas a la fianza, siempre que no contradigan la naturaleza de la obligaci�n cambiaria. En ese sentido, el aval no puede concederse por una suma mayor a la debida por el avalado, en dicho caso, s�lo es v�lida hasta el monto de lo debido. El aval no puede extenderse m�s all� de los l�mites en los que fue prestado, pero comprende las cuestiones accesorias del adeudo: intereses y dem�s aspectos considerados por la ley. Asimismo, el avalista puede accionar contra su avalado utilizando la acci�n subrogatoria que le concede la ley civil, quedando el aval liberado, cuando por causa del acreedor no puede realizarse en su favor la subrogaci�n de los derechos y garant�as que asisten al cr�dito cambiario (art�culos 2799, 2821, 2828, 2829, 2830 y 2832 del C�digo Civil Federal). En raz�n de lo expuesto se considera que en el aval otorgado por el Gobierno Federal en los pagar�s F., se dio cabal cumplimiento a lo dispuesto por la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito, toda vez que se observaron los requisitos formales, personales y reales necesarios para su constituci�n, as� como los elementos requeridos por el art�culo 170 de la citada ley, para la emisi�n del pagar�, tales como:
"I) La menci�n de ser pagar�, inserta en el texto del documento;
"II) La promesa incondicional de pagar una suma determinada de dinero;
"III) La �poca y el lugar de pago;
"IV) La fecha y el lugar en que se suscriba el documento, y
"V) La firma del suscriptor o de la persona que firme a su ruego o en su nombre.
"La auditor�a en los ?oficios impugnados? dispone que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, como representante del Gobierno Federal ?cancele su aval? por los montos respectivos. Al respecto: La Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito, en los diversos 114 y 174, prev�: ?Art�culo 114. El avalista queda obligado solidariamente con aquel cuya firma ha garantizado, y su obligaci�n es v�lida, aun cuando la obligaci�n garantizada sea nula por cualquier causa.?. ?Art�culo 174. Son aplicables al pagar� en lo conducente los art�culos 77, p�rrafo final, 79, 80, 81, 85, 86, 88, 90, 109 al 116, 126 al 132, 139, tercero, 148, 149, 150, fracciones II y III, 151 al 162 y 164 al 169.?. De lo anterior, se desprende que si la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico disminuyera el aval que otorg� en representaci�n del Gobierno Federal en el PCCC de B., B., Banco Internacional y Banco Mercantil del Norte contravendr�a el art�culo 114 citado, toda vez que su aval ser�a v�lido, independientemente de que los cr�ditos adquiridos a trav�s de los pagar�s pudieran resultar ilegales, lo que conlleva a que ese aval no pueda ser l�citamente cancelado en todo o en parte. En relaci�n con lo anterior, el art�culo quinto transitorio, de la LPAB, precept�a la reducci�n del instrumento de pago, mas no as� el aval otorgado por el Gobierno Federal, tal como se observa de su contenido, transcrito con antelaci�n. El citado dispositivo prev� que para el caso de ilegalidad de los cr�ditos adquiridos puede existir alguna reducci�n en el intercambio de pagar�s F. por instrumentos de pago IPAB, lo que no implica la cancelaci�n del aval otorgado por el Gobierno Federal. Con base a lo expuesto, es evidente la violaci�n por parte de la auditor�a a los art�culos 114 en relaci�n con el 174 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito y la indebida interpretaci�n que realiza del quinto transitorio de la LPAB y, por ende, al art�culo 16 constitucional.
"Octavo. Los oficios impugnados violan los art�culos 16, primer p�rrafo, 79, fracci�n I, y 133 de la C.�n, 2o., fracci�n VI, y 4o. de la LFSF, toda vez que fueron emitidos por autoridad incompetente:
"En efecto, la auditor�a carece de facultades para revisar los actos llevados a cabo por el F., ya que �ste no puede ser fiscalizado por aqu�lla, al no ser ese fondo parte de los Poderes de la Uni�n, ni ente p�blico federal, ni entidad federativa, Municipio o persona f�sica o moral. El art�culo 16, primer p�rrafo, de la C.�n se�ala que: ?Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.?. Al respecto, la Suprema Corte ha interpretado tal precepto a trav�s de diversas jurisprudencias en el sentido de que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente. Consecuentemente, todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello est� expresamente facultado por una norma jur�dica. Por su parte, el art�culo 79, fracci�n I, constitucional, se�ala:
"?Art�culo 79. La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, de la C�mara de D., tendr� autonom�a t�cnica y de gesti�n en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizaci�n interna, funcionamiento y resoluciones, en los t�rminos que disponga la ley. Esta entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n tendr� a su cargo: I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicaci�n de fondos y recursos de los Poderes de la Uni�n y de los entes p�blicos federales, as� como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a trav�s de los informes que se rendir�n en los t�rminos que disponga la ley. Tambi�n fiscalizar� los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer p�rrafo de esta fracci�n, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podr� requerir a los sujetos de fiscalizaci�n que procedan a la revisi�n de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas se�alados por la ley, se podr� dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.?
"Los art�culos 2o., fracci�n VI, y 4o. de la LFSF, disponen:
"?Art�culo 2o. Para efectos de la presente ley, se entender� por:
"?...
"?VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Uni�n, los entes p�blicos federales, las entidades federativas y Municipios que ejerzan recursos p�blicos federales y, en general, cualquier entidad, persona f�sica o moral, p�blica o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos p�blicos federales.?. ?Art�culo 4o. Son sujetos de fiscalizaci�n superior, los Poderes de la Uni�n, los entes p�blicos federales y las dem�s entidades fiscalizadas.?
"De los art�culos 79, fracci�n I, de la C.�n, 2o., fracci�n VI, y 4o. de la LFSF, se infiere cu�les son los sujetos de fiscalizaci�n por parte de la auditor�a, a saber:
"I) Los Poderes de laUni�n;
"II) Los entes p�blicos federales;
"III) Las entidades federativas;
"IV) Los Municipios, y
"V) Cualquier entidad, ya sea persona f�sica o moral que hubieren ejercido recursos p�blicos federales.
"Es el caso que el F. no es un fideicomiso de car�cter p�blico, ni persona f�sica o moral, por lo que no se ubica en alguno de los supuestos se�alados en el p�rrafo inmediato anterior, para ser considerado como sujeto de fiscalizaci�n por parte de la auditor�a. En efecto, de conformidad con lo establecido en el art�culo 122 (hoy derogado) de la LIC la constituci�n de ese fideicomiso no le dar�a el car�cter de entidad de la administraci�n p�blica federal y, por tanto, no estar�a sujeto a las disposiciones aplicables a dichas entidades. En consecuencia, es claro que el derogado art�culo 122 plasmaba la intenci�n del legislador de exceptuar al F. de las leyes aplicables a los fideicomisos p�blicos. Cabe se�alar que dicho precepto fue promulgado con posterioridad a la expedici�n de la L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal, de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P�blico Federal, y de la Ley General de Deuda P�blica, por tanto, es obvio que la intenci�n del legislador fue que aun cuando el Gobierno Federal fuera el encargado de constituir el indicado fideicomiso, esta circunstancia no le dar�a el car�cter de entidad de la administraci�n p�blica federal y, por la misma raz�n, no quedar�a sujeto a las disposiciones legales aplicables a las entidades p�blicas. En congruencia con lo anterior, el F. no es, ni ha sido considerado por las autoridades como fideicomiso de car�cter p�blico. Al respecto, es de se�alarse que el 4 de noviembre de 1998, mediante comunicaci�n REF. S11/073-98, el Banxico (con fundamento en el art�culo 5o. de la LIC) consult� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico diversos aspectos relativos a la naturaleza jur�dica del F.. A dicha consulta recay� el oficio DGBA/891/99 del 4 de junio de 1999, mediante el cual la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico concluy� (a foja 20) que el F. no tiene la naturaleza de fideicomiso p�blico. Las consideraciones que tom� en cuenta la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico para interpretar con fundamento en el art�culo 5o. de la LIC, la naturaleza jur�dica del F., se hicieron consistir, en s�ntesis, en lo siguiente:
"a) El art�culo 47 de la L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal establece que los fideicomisos p�blicos son aquellos que:
"I) El Gobierno Federal o algunas de las entidades paraestatales constituyen;
"II) Tengan por prop�sito auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las �reas prioritarias del desarrollo;
"III) Cuenten con una estructura org�nica an�loga a las otras entidades, y
"IV) Tengan comit�s t�cnicos.
"b) La Ley Federal de Entidades Paraestatales, en su art�culo 40, prev� que los fideicomisos p�blicos que cumplan con las caracter�sticas que a continuaci�n se se�alan, ser�n los que se consideren entidades paraestatales conforme a la L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal, y quedar�n sujetas a dicha ley. Las referidas caracter�sticas son:
"I) Que se establezcan por la administraci�n p�blica federal;
"II) Que tengan como prop�sito auxiliar al Ejecutivo mediante la realizaci�n de actividades prioritarias, y
"III) Que se organicen de manera an�loga a los organismos descentralizados o empresas de participaci�n estatal mayoritaria. Adem�s los comit�s t�cnicos y los directores generales de los fideicomisos p�blicos referidos, se ajustar�n en cuanto a su integraci�n, facultades y funcionamiento, a las disposiciones que se establecen en el cap�tulo V de la Ley Federal de Entidades Paraestatales (cap�tulo que se denomina ?Del desarrollo y operaci�n?) aplicable para �rganos de gobierno y para los directores generales en cuanto sea compatible a su naturaleza.
"c) Los fideicomisos a que aluden las leyes se�aladas en los incisos precedentes son de inter�s p�blico, ya que tienen como finalidad satisfacer necesidades de la colectividad. Lo anterior se contrapone con las funciones del F. que fundamentalmente consist�an en realizar operaciones preventivas tendentes a evitar problemas financieros que pudieren presentar las instituciones de banca m�ltiple, as� como procurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de dichas instituciones, funciones que son de car�cter eminentemente privado.
"d) Las funciones del F. antes mencionadas se encontraban ubicadas en la LIC, dentro del t�tulo sexto ?De la protecci�n de los intereses del p�blico?. Dichas funciones no eran encomendadas al Ejecutivo ni por la C.�n, ni por leyes secundarias.
"e) En el caso de los fideicomisos p�blicos, la Federaci�n, los Estados, los Municipios y otras personas f�sicas y morales pueden ser los fideicomisarios, toda vez que son quienes se benefician de las actividades que son atribuci�n del Estado, relacionadas con el impulso a las �reas prioritarias del desarrollo. En el F., seg�n lo determinaba el derogado art�culo 122, fracci�n I, de la LIC, los beneficiarios son las instituciones de cr�dito que enfrentaran problemas financieros y, en general, el p�blico ahorrador.
"f) Debe destacarse que la doctrina ha establecido que el fideicomiso p�blico surge cuando el Estado se ve precisado a recurrir, en el campo del derecho administrativo, a operaciones propias del derecho mercantil, para que sin necesidad de crear personas morales de derecho p�blico y otras estructuras administrativas, pueda destinarse un patrimonio p�blico aut�nomo al financiamiento de proyectos, programas y actividades que beneficien a la colectividad, a un conjunto de personas previamente determinadas o tambi�n se apoyen acciones p�blicas de fomento econ�mico. De aqu� que la definici�n de este g�nero de fideicomiso se integre con algunos de los caracteres que la operaci�n del fideicomiso tiene atribuidos en la legislaci�n mercantil y por los elementos dotados de la legislaci�n administrativa federal. La constituci�n del fideicomiso p�blico supone que por conducto del fideicomitente, en este caso el Gobierno Federal o cualquiera de las entidades paraestatales, se transmita a una instituci�n fiduciaria un patrimonio aut�nomo, integrado con bienes y derechos de su propiedad, a fin de que la instituci�n mencionada proceda a administrar o suministrar el citado patrimonio en beneficio de aquellos que se hubieren designado como fideicomisarios. De acuerdo con lo establecido en el art�culo 122 de la LIC (hoy derogado) en virtud de que los �nicos bienes fideicomitidos eran las aportaciones ordinarias y extraordinarias que realizaban las instituciones de banca m�ltiple, que son sociedades privadas, es evidente que en el caso de F. no existi� una transmisi�n de un patrimonio aut�nomo, integrado con bienes y derechos propiedad del Gobierno Federal o de alguna entidad paraestatal. Por tanto, considerando la opini�n de la doctrina, al no integrarse el patrimonio fideicomitido con recursos p�blicos, dicho fideicomiso no es entidad de la administraci�n p�blica federal.
"g) Debe se�alarse que de conformidad con lo dispuesto por el art�culo 12 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico publica anualmente en el Diario Oficial la Federaci�n la relaci�n de las entidades paraestatales que forman parte de la administraci�n p�blica federal. Al respecto, se destaca que el F. no figura ni ha figurado en publicaci�n alguna, de las aludidas en el p�rrafo que antecede. Por su parte, los fideicomisos como lo es el F., carecen de personalidad jur�dica, toda vez que la ley no les reconoce expresamente �sta. �nicamente se considera a dicha figura como un mero contrato o negocio jur�dico. Por tanto, al no ser el F. de car�cter p�blico ni persona jur�dica, la auditor�a carece de facultades para fiscalizarlo, toda vez que dicho Fideicomiso no forma parte de los Poderes de la Uni�n, ni es ente p�blico federal, ni entidad federativa, ni Municipio, ni persona f�sica o moral. Consecuentemente, los oficios impugnados carecen de validez, al haberse emitido por autoridad incompetente, ya que ni la C.�n ni la ley facultan expresamente a la auditor�a para fiscalizar al F.. Por otra parte, los oficios impugnados violan el art�culo 16, primer p�rrafo, de la C.�n, toda vez que carecen de la debida fundamentaci�n y motivaci�n, al practicar la auditor�a al PCCC del F., distinta a las se�aladas en el art�culo quinto transitorio de la LPAB. Lo anterior es as�, ya que los principios constitucionales de fundamentaci�n y motivaci�n se traducen en el deber de la autoridad de emitir todos sus actos con apoyo en la ley aplicable al caso concreto, indicando las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas por las que considera que la norma legal se adecua al hecho espec�fico. Es el caso que la auditor�a no se ajust� a la ley aplicable al caso concreto, toda vez que las �nicas auditor�as permitidas para revisar el PCCC son las previstas en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, por lo que las realizadas por dicha entidad de fiscalizaci�n al margen de lo ordenado en dicho precepto carecen de la debida motivaci�n y fundamentaci�n. En efecto, el multicitado art�culo quinto transitorio dispone, en su parte conducente, lo siguiente: ?Quinto. El fideicomiso a que se refiere el art�culo 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito vigente hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto permanecer� en operaci�n, con el �nico objeto de administrar las operaciones del programa conocido como de �capitalizaci�n y compra de cartera� y de dar cumplimiento a lo se�alado en el art�culo s�ptimo transitorio de este decreto, a fin de que se concluyan las auditor�as ordenadas por la C�mara de D..?. ?El Ejecutivo Federal y la C�mara de D. tomar�n las medidas pertinentes para que las auditor�as concluyan en un plazo m�ximo de 6 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley. En la medida que las operaciones del fondo sean auditadas se proceder� conforme a lo siguiente: I. En caso de que la auditor�a reporte irregularidades se proceder� inmediatamente a deslindar las responsabilidades a que hubiere lugar y los infractores asumir�n su plena responsabilidad legal y econ�mica. II. Una vez concluidas las auditor�as las instituciones correspondientes podr�n optar por dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que manten�an con el fondo para lo cual deber�n regresar al mismo los t�tulos de cr�dito que �ste hubiere emitido a su favor y a cambio, el fondo les deber� devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera. Simult�neamente con lo anterior, el instituto otorgar� a las citadas personas una garant�a o instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro, en los t�rminos y condiciones que se indiquen en las reglas generales que para su efecto emita la Junta de Gobierno del instituto. A esta garant�a o instrumento, le ser� aplicable lo dispuesto en los art�culos 45 y 47 de esta ley.?. De la lectura del mencionado precepto, se infiere que la �nica auditor�a que se puede practicar al PCCC, a fin de que se lleve a cabo el canje a que alude dicho precepto, es la ordenada por la C�mara de D.. Ello, con independencia de la revisi�n que pretende el IPAB, respecto de los cr�ditos que fueron objeto del PCCC seg�n los mismos fueron acordados en los convenios suscritos entre las instituciones de cr�dito y el F., para as� estar en posibilidades dicho organismo descentralizado de emitir el instrumento de pago al que est� obligado, pero �nicamente con ese �nico prop�sito y no como pretende la auditor�a en sus oficios. Es un hecho notorio que la auditor�a ordenada por la C�mara de D., a que se refiere el art�culo quinto transitorio en cuesti�n, es la que practic� M.W.M., seg�n se advierte expresamente en la sentencia de la controversia constitucional 26/99. El resultado de dicha auditor�a fue informado por el se�or M. al Pleno de la C�mara de D. el 23 de julio de 1999, mediante el ?Informe de M.W.M. Sobre la Evaluaci�n Integral de las Operaciones y Funciones del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro F. y la Calidad de la Supervisi�n de los Programas del F. de 1995 a 1998?. Por tanto, la �nica auditor�a que puede surtir efectos conforme al multirreferido art�culo quinto transitorio es la practicada por M.W.M. y, en su caso, la pretendida por el IPAB, en relaci�n a verificar los cr�ditos objeto del PCCC con el prop�sito de emitir el instrumento de pago, pero, no otra como la realizada por la auditor�a al PCCC. En este sentido, al provenir los oficios impugnados de una revisi�n hecha por la auditor�a en la cuenta p�blica de 2001, y no de la auditor�a se�alada en el citado art�culo quinto transitorio (las de M.W.M., para fiscalizar el PCCC, es evidente que carecen de la debida fundamentaci�n y motivaci�n, ya que no tienen apoyo en el referido precepto legal y derivan de una auditor�a practicada al margen de tal norma jur�dica. Consecuentemente, los oficios reclamados carecen de validez, al violar el art�culo 16, primer p�rrafo, de la C.�n, en tanto que carecen de la debida fundamentaci�n y motivaci�n, en raz�n de que son resultado de una auditor�a practicada por la auditor�a al PCCC, que no se adecua al texto de la norma especial aplicable al caso concreto, como lo es el art�culo quinto transitorio de la LPAB, considerando que �ste es el �nico que autoriza a revisar dicho programa, lo cual ya se hizo por M.W.M.. A mayor abundamiento, es de se�alarse que a la luz de las facultades que constitucionalmente le son otorgadas a la auditor�a, ya sea a trav�s del texto previo a la reforma de 1999 o conforme al texto vigente, esa entidad carece de atribuciones para fiscalizar los cr�ditos que una entidad privada como el F., adquiri� de las instituciones de banca m�ltiple en el marco del PCCC, ni tampoco para ordenar al Gobierno Federal la disminuci�n unilateral del aval con que garantiz� los pagar�s emitidos por dicho Fondo. Lo anterior se desprende del an�lisis del concepto de competencia, tanto desde el punto de vista te�rico-doctrinal como del contenido de los textos constitucionales multicitados y de la jurisprudencia emitida por ese Poder Judicial de la Federaci�n, y que para efectos de claridad se realiza de nueva cuenta. Con fundamento en el art�culo 74, fracci�n IV, constitucional (vigente con anterioridad a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n el 25 de octubre de 1999), la auditor�a estaba facultada para:
"a) Revisar la cuenta p�blica del a�o anterior;
"b) Conocer los resultados de la gesti�n financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios se�alados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas, y,
"c) Determinar si existen discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiere exactitud o justificaci�n en los gastos hechos. Derivado de lo anterior, podemos afirmar que el acto del Gobierno Federal que la auditor�a cuestiona y solicita que se modifique la compra de determinados cr�ditos con el objeto de que a su vez se sustituyan o en su defecto deduzca el pagar� F., as� como se reduzca en consecuencia el aval del Gobierno Federal no guarda relaci�n alguna con las facultades que el texto constitucional le confer�a a esa entidad de fiscalizaci�n antes de la multicitada reforma y, por tanto, dicha autoridad carece de competencia para fiscalizar y mucho menos para ordenar su modificaci�n. Lo anterior se afirma en virtud de que:
"I) Los cr�ditos en s� mismos no son objeto de fiscalizaci�n.
"II) La obligaci�n contingente garantizada por el aval, es la que debe ajustarse a criterios y programas se�alados en el presupuesto de egresos de la Federaci�n. Debe observarse que el tema de la capitalizaci�n de la protecci�n de los recursos de los ahorradores estuvo presente en los instrumentos derivados del sistema de planeaci�n democr�tica del desarrollo nacional (fundamentalmente el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Financiamiento al Desarrollo) establecido en el art�culo 26 constitucional, cumpli�ndose con ello las formalidades necesarias.
"III) No es posible determinar discrepancias entre las cantidades gastadas por haber otorgado un aval y las partidas respectivas del presupuesto, en virtud de que no se ha erogado recurso alguno. De igual forma, al no haberse hecho un gasto, no es posible referirnos a exactitud o justificaci�n en el mismo.
"En conclusi�n, la competencia de la auditor�a en relaci�n con el art�culo 74, fracci�n IV, vigente antes de la reforma constitucional de 1999, se circunscribe a los elementos enlistados en las literales a), b) y c) anteriores, las cuales no son aplicables de conformidad con los incisos I), II) y III). Por todo ello la auditor�a, al ordenar la ejecuci�n de un acto en exceso de la competencia que constitucionalmente se le confiere, est� violentando la garant�a de exacta aplicaci�n de la ley por parte de autoridad competente que tutelan los art�culos 14 y 16 constitucionales. Es de destacar el hecho de que el �mbito de competencia de la Contadur�a M. de Hacienda que establec�a el art�culo 74 constitucional se refer�a fundamentalmente a la fiscalizaci�n de conceptos contables como los ingresos y egresos del Gobierno Federal. Por ello, no hubiera sido posible facultar a esa contadur�a para auditar un acto de naturaleza distinta como lo es un derecho personal, en este caso el cr�dito que una entidad privada como el F., otorg� a las instituciones de banca m�ltiple en el marco del PCCC, incluyendo la garant�a que el Gobierno Federal prest� en forma de aval. Es por ello que el legislador, atento a la falta de competencia de la Contadur�a M. de Hacienda para auditar tales cr�ditos, pero respetando a su vez las facultades que ya ten�a esa contadur�a y actualmente la auditor�a, decidi� establecer un procedimiento para auditar tales cr�ditos, el cual qued� establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, como se detalla en el cuarto concepto de invalidez del presente escrito. Ahora bien, suponiendo sin conceder que fuera aplicable al presente caso el r�gimen posterior a la reforma constitucional de 1999, es decir, los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 vigentes hoy en d�a, tambi�n nos encontrar�amos con que dichos preceptos no otorgar�an atribuci�n alguna a la auditor�a para emitir los actos que se impugnan en la presente controversia constitucional. Como se observa del texto del art�culo 74 constitucional, la reforma constitucional de 1999 �nicamente modific� el quinto p�rrafo de la fracci�n IV, por lo que en obvio de repeticiones se analizan �nicamente los elementos que contiene ese p�rrafo. En este sentido, la competencia de la auditor�a se limitar�a a conocer de las discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relaci�n a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificaci�n en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados. Es el caso que dichas atribuciones tampoco podr�an llevarse a cabo sobre la materia que nos ocupa -los cr�ditos F.- en virtud de que nada tienen que ver con una discrepancia entre un egreso respecto de un concepto o partida, como ya se expuso anteriormente. Adem�s, los avales otorgados por el Gobierno Federal en los pagar�s F. no se han ejercido y, por ende, no hay egreso alguno. De igual forma, no puede determinarse si hay exactitud o justificaci�n en los gastos realizados respecto de dichos avales, pues no se ha erogado cantidad alguna por talconcepto. Por ello, los actos combatidos a trav�s de la presente controversia constitucional son emitidos por la auditor�a sin tener competencia alguna para ello y, consecuentemente, resultan violatorios de los art�culos 14 y 16 constitucionales. Por otra parte, suponiendo sin conceder que la competencia de la auditor�a para emitir los actos que se impugnan en esta controversia constitucional, emanara del art�culo 79 constitucional vigente, tambi�n hallar�amos que dicho precepto no ser�a el correcto para fundamentar la competencia de la entidad de fiscalizaci�n. En efecto, los elementos del citado art�culo constitucional que ser�an aplicables al caso concreto ser�an los siguientes:
"a) F.�n:
"? En forma posterior;
"? De egresos;
"? Del manejo, custodia y aplicaci�n de fondos y recursos de los Poderes de la Uni�n;
"? Del cumplimiento de objetivos contenidos en los programas federales a trav�s de los informes que se rindan en t�rminos de ley, y,
"? De recursos federales ejercidos por particulares.
"b) Investigaci�n de actos u omisiones:
"? Que impliquen alguna irregularidad o conducta il�cita;
"? En el egreso, manejo, custodia y aplicaci�n de fondos y recursos federales.
"c) D.�n de los da�os y perjuicios que afecten a la hacienda p�blica federal o al patrimonio de los entes p�blicos federales.
"Respecto de los elementos del multicitado art�culo 79 referentes a la competencia de la auditor�a para fiscalizar, podemos se�alar que esa entidad de fiscalizaci�n estar�a fiscalizando un acto -el otorgamiento del aval por parte del Gobierno Federal- antes de que se actualicen sus consecuencias, lo cual ser�a contrario al precepto constitucional. Asimismo, no se ha erogado recurso alguno por concepto de ese acto, con lo cual no podr�a calific�rsele como un egreso; por ello mismo, no ha habido necesidad de manejar, custodiar o aplicar fondos o recursos de los Poderes de la Uni�n, ni de cumplir objetivos contenidos en los programas federales. A pesar de que el ente avalado por el Gobierno Federal -el F.- tiene una naturaleza privada, tampoco podr�an fiscalizarse los recursos ejercidos por �ste, pues como se ha reiterado, no se ha actualizado la contingencia que garantiza el aval, y F. no ha ejercido recursos provenientes de este aval. Respecto de la investigaci�n de actos u omisiones, debe aclararse que al no haberse ejercido recurso alguno, la comisi�n de alguna irregularidad o conducta il�cita es imposible. De lo anterior se desprende que el art�culo 79 constitucional tampoco otorga competencia a la auditor�a para emitir los actos impugnados en esa controversia constitucional, y que violan en perjuicio del Ejecutivo Federal las garant�as contempladas en los art�culos 14 y 16 de la Ley Fundamental. Debe se�alarse que el texto constitucional y, por ende, sus disposiciones reglamentarias, no facultaron a la auditor�a para conocer de la fiscalizaci�n de derechos personales tales como los cr�ditos que el F. adquiri� a las instituciones de banca m�ltiple en el marco del PCCC, incluyendo la garant�a que en forma de aval otorg� el Gobierno Federal, por lo que el legislador estableci� un mecanismo ad hoc para fiscalizar tales cr�ditos, sin afectar con ello la competencia de la auditor�a, es decir, sin otorgarle mayores atribuciones de las que ya ten�a. Por otra parte, la auditor�a pretende fundamentar sus actos, entre otras disposiciones, en los art�culos quinto y d�cimo s�ptimo transitorios de la LPAB. Con objeto de demostrar la falta de competencia de esa entidad de fiscalizaci�n, se procede a transcribir en su parte conducente dichas normas: ?Art�culo quinto. El fideicomiso a que se refiere el art�culo 122 de la Ley de Instituciones de cr�dito vigente hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto permanecer� en operaci�n, con el �nico objeto de administrar las operaciones del programa conocido como de �capitalizaci�n y compra de cartera� y de dar cumplimiento a lo se�alado en el art�culo s�ptimo transitorio de este decreto, a fin de que se concluyan las auditor�as ordenadas por la C�mara de D.. El Ejecutivo Federal y la C�mara de D. tomar�n las medidas pertinentes para que las auditor�as concluyan en un plazo m�ximo de 6 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley.?. ?Art�culo d�cimo s�ptimo. La Contadur�a M. de Hacienda de la C�mara de D. y la Secretar�a de Contralor�a y Desarrollo Administrativo ejercer�n directamente, respecto de las actividades a que se refieren los art�culos anteriores, las atribuciones que las leyes les confieren, respecto a la fiscalizaci�n y control correspondiente.?. Respecto del contenido del art�culo quinto transitorio, se puede afirmar que las auditor�as a que se refiere:
"I) Ya estaban en proceso de ejecuci�n, como se desprende de las expresiones ?a fin de que se concluyan? y ?tomar�n las medidas pertinentes para que las auditor�as concluyan?, y
"II) Que su realizaci�n fue ordenada ex profeso por la C�mara de D., es decir, su ejecuci�n no depend�a de un ordenamiento legal y, por ende, no podr�an haberse derivado de la L.O.�nica de la Contadur�a M. de Hacienda ni de la LFSF.
"Lo anterior lleva a concluir forzosamente que las auditor�as ordenadas por la C�mara de D. y a que hace referencia el r�gimen transitorio de la LIPAB, espec�ficamente el art�culo quinto transitorio, son las llevadas a cabo por M.W.M.. Dicho criterio ya ha sido sostenido por el Poder Judicial de la Federaci�n, por ejemplo, en la sentencia de la controversia constitucional 26/99, o en la sentencia dictada en el juicio de amparo 979/2002-I promovido por BBVA B., Grupo Financiero BBVA B. y otros, ante el J. Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. Con independencia de que el IPAB sostiene que puede llevar a cabo una revisi�n de los cr�ditos que fueron objeto del PCCC, para as� emitir la garant�a o el instrumento de pago correspondiente, es de resaltar que esta �ltima sentencia otorg� el amparo y protecci�n de la Justicia de la Uni�n a los quejosos en contra de la pretensi�n del IPAB, de llevar a cabo una nueva revisi�n del PCCC, adicional a la realizada por M.W.M. por encargo de la C�mara de D.. Es de resaltar que esta �ltima sentencia otorg� el amparo y protecci�n de la Justicia de la Uni�n a los quejosos en contra de la pretensi�n del IPAB, de llevar a cabo una nueva revisi�n del PCCC, adicional a la realizada por M.W.M. por encargo de la C�mara de D.. Como ya se ha demostrado, los art�culos 74 y 79 constitucionales, antes y despu�s de la reforma de 1999, fueron omisos en cuanto a otorgarle facultades a la Contadur�a M. de Hacienda o a su sucesora, la auditor�a, para fiscalizar actos de naturaleza distinta a un ingreso o a un egreso del Gobierno Federal, como en este caso lo fueron los cr�ditos que una entidad privada como el F., otorg� a las instituciones de banca m�ltiple en el marco del PCCC y sus accesorios (los avales otorgados por el Gobierno Federal). Se insiste en la diferencia entre los conceptos que pueden ser fiscalizados por mandato constitucional, y los cr�ditos otorgados por el F., pues mientras los primeros configuran un flujo financiero para la realizaci�n de las obras propias del Estado, los segundos son un derecho personal que una entidad privada (el F.) tiene frente a sus acreditados (las instituciones de banca m�ltiple), derecho que forma parte del patrimonio de una persona distinta al Estado mexicano. A este respecto, es dable reflexionar acerca de la existencia de un procedimiento de fiscalizaci�n que el legislador hubiera dise�ado para fiscalizar el PCCC, garantizando la legalidad de sus operaciones sin alterar el orden constitucional establecido en el momento, es decir, sin otorgarle mayores atribuciones a la entidad de fiscalizaci�n superior para poder auditar actos de naturaleza especial (los cr�ditos) celebrados por un particular (el F.). Es de resaltar que el legislador federal s� previ� dicho procedimiento de fiscalizaci�n, al establecer en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, el reconocimiento de un proceso que hab�a sido iniciado con anterioridad a la promulgaci�n de dicha ley, como el mecanismo adecuado para fiscalizar el PCCC y los cr�ditos otorgados por el F. con todos sus accesorios. El del multicitado art�culo quinto transitorio fue un mecanismo �nico y especial, que le atribuy� una facultad exclusiva a la C�mara de D. para que, a trav�s de las auditor�as realizadas por M.W.M., se auditara el PCCC y los cr�ditos otorgados por el F.. Si la intenci�n del legislador hubiera sido que la auditor�a llevara a cabo dichos procedimientos de fiscalizaci�n, entonces hubiera tenido que ignorar las revisiones que en ese momento ya se estaban efectuando, y hubiera tenido que modificar las atribuciones constitucionales que la entidad de fiscalizaci�n superior tiene para que �sta pudiera estudiar actos de naturaleza distinta a los que actualmente tiene encomendados, como lo son, los cr�ditos otorgados por el F.. Una vez desentra�ada la intenci�n del legislador, en el sentido de reconocer a las auditor�as de M.W.M. como aquellas a las que se refiere el art�culo quinto transitorio de la LPAB, y que son las id�neas para fiscalizar el PCCC y para detectar los cr�ditos que resultaran ilegales otorgados por el F. a las instituciones de cr�dito, es claro que la competencia de la auditor�a para ordenar la disminuci�n del aval otorgado por el Gobierno Federal en los pagar�s F. es nula, pues la facultad otorgada por el citado transitorio a la C�mara de D. se refiere a un asunto -auditor�a que ya realiz� M.- completamente distinto a aquel que la auditor�a pretende llevar a cabo, y que consiste en auditar el PCCC del F., con la consiguiente disminuci�n del aval otorgado por el Gobierno Federal. L�gicamente, las medidas a que se refiere el segundo p�rrafo del art�culo quinto transitorio debieron respetar el marco constitucional y legal vigente en ese momento tanto para el Ejecutivo Federal como para la C�mara de D., m�s a�n cuando del texto del quinto transitorio no se desprende ni la naturaleza ni el alcance de tales ?medidas pertinentes?. En este sentido, cualquier determinaci�n que la C�mara de D. hubiera podido tomar en relaci�n con la fiscalizaci�n del PCCC debi� haber estado sustentada en la norma constitucional que, como ha quedado demostrado, no otorga a la auditor�a competencia alguna para conocer de la disminuci�n del multicitado aval. Todo lo expresado en este punto tambi�n puede afirmarse respecto del art�culo d�cimo s�ptimo transitorio, mismo que se�ala que la Contadur�a M. de Hacienda de la C�mara de D. (hoy auditor�a) ejercer� directamente, respecto de las actividades a que se refieren los art�culos anteriores (se refiere al r�gimen transitorio de la LPAB), las atribuciones que las leyes le confieren, respecto a la fiscalizaci�n y control correspondiente. Como ha quedado de manifiesto, los dispositivos constitucionales que norman la actuaci�n de la auditor�a no le permiten conocer de la disminuci�n del aval otorgado por el Gobierno Federal en los pagar�s F.. Por lo anterior, la auditor�a no es competente con fundamento en los art�culos quinto y s�ptimo transitorios de la LPAB, para emitir los actos que se combaten en el proceso que nos ocupa, pues de lo contrario se estar�an violentando las garant�as contenidas en los art�culos 14 y 16 constitucionales en perjuicio del Ejecutivo Federal. A mayor abundamiento, la auditor�a gir� los oficios reclamados, rebasando los l�mites del art�culo quinto transitorio de la LPAB que, como se dijo, prev� como �nica auditor�a para revisar el PCCC la coordinada por M.W.M., auditor contratado para tal efecto por la propia C�mara de D., lo cual, seg�n se ha se�alado, constituye un hecho notorio. Asimismo, los oficios impugnados provienen de la revisi�n de la cuenta p�blica de 2001, y no de la auditor�a prevista por la LPAB, situaci�n que implica que se pretenda auditar de nueva cuenta el referido PCCC, sin contar con facultades para ello. Cabe se�alar que, como lo ha establecido esa Suprema Corte la competencia no es otra cosa que la suma de facultades que la ley le da al �rgano de autoridad para ejercer ciertas atribuciones. Al efecto, la garant�a que establece el art�culo 16 constitucional denota que la competencia de las autoridades es uno de los elementos esenciales del acto administrativo. Entre sus caracter�sticas destacan:
"I) Requiere siempre de un texto expreso para poder existir;
"II) Su ejercicio es obligatorio para el �rgano al cual se atribuye, y
"III) Participa de la misma naturaleza de los actos jur�dicos y abstractos, en el sentido de que, al ser creada la esfera de competencia, se circunscribe a un n�mero indeterminado de casos y su ejercicio es permanente porque no se extingue en cada hip�tesis.
"Dichas caracter�sticas encuentran su fundamento en el principio de legalidad, seg�n el cual, las autoridades del Estado s�lo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y t�rminos que la misma determina, principio que se encuentra �ntimamente relacionado con la garant�a de fundamentaci�n y motivaci�n. De conformidad con lo anterior, al ser la competencia de la autoridad un requisito esencial para la validez jur�dica de los actos, �stos no pueden producir efecto jur�dico alguno, si son emitidos por una autoridad cuyas facultades no encuadren en las hip�tesis legales correspondientes. De lo anterior se desprende que los oficios impugnados fueron emitidos por una autoridad que carece de competencia para tal efecto, requisito esencial para la validez de los mismos, y en consecuencia, no pueden producir efecto jur�dico alguno sobre la esfera del Poder Ejecutivo Federal.
"Noveno. Las demandadas carecen de facultades para interpretar el art�culo 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito (hoy derogado), al revisar la cuenta p�blica:
"En virtud de que la C�mara de D. y la auditor�a carecen de facultades para interpretar leyes con motivo de su facultad constitucional de revisar y apoyar en la revisi�n de la cuenta p�blica y, como consecuencia, de emitir observaciones, las �rdenes contenidas en los actos impugnados son violatorias de los art�culos 80, 90 y 94 en relaci�n con el 49 de la C.�n, as� como del 5o. de la LIC. En efecto, la auditor�a a trav�s del auditor especial de desempe�o, emiti� los ?oficios impugnados? (precisados en el cap�tulo IV de esta demanda) en los que, reitera a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico que implemente determinadas acciones, las cuales se desprenden de las observaciones que le dan base a cada uno de los referidos oficios impugnados. De la lectura de los oficios impugnados y de las observaciones de las que cada uno de ellos se deriva, se aprecia que la auditor�a realiza una interpretaci�n del art�culo 122 de la LIC (hoy derogado), sin tener facultad alguna para ello, al se�alar en las citadas observaciones que: ?... se constat� que en la cartera neta originadora de flujos adquirida por el F. ... se incluyeron ... cr�ditos de entre 100 mil y 200 mil pesos ... sin contar con la autorizaci�n expresa del fondo, en contravenci�n de ... las bases ...?. ?... se constat� que se incluyeron en la cartera originadora de flujos adquirida por el F. ... cr�ditos en litigio ... sin embargo ... no se tuvo la evidencia documental ... que citaba los cr�ditos en litigio, en incumplimiento del art�culo 2272 del C�digo Civil para el Distrito Federal.?. ?... se constat� que en la cartera originadora de flujos adquirida por el F. ... se incluyeron cr�ditos menores a 200 mil pesos ... sin que exista evidencia de su flexibilizaci�n, por lo que se contravino el numeral ... de las bases ...?. ?Se constat� que en la cartera originadora de flujos adquirida por el F. ... se incluyeron ... cr�ditos menores a 100 mil pesos ... sin que exista evidencia de su flexibilizaci�n, por lo que se contravino el numeral ... de las bases ...?. Lo ?constatado? por la auditor�a en las observaciones se reitera en los oficios impugnados. Como se detallar� m�s adelante, la auditor�a al estimar que el F. incluy� cr�ditos que no reun�an los requisitos para ser adquiridos por el propio fondo, interpret� err�nea (en raz�n de que no cabe interpretar lo dispuesto por el art�culo 122 referido debido a que su texto es claro) e indebidamente (en virtud de que carece de facultades para realizar la interpretaci�n de dicho art�culo al atribuirle el alcance que le da en sus observaciones) el referido art�culo 122 en virtud de que la letra del mismo otorga al Comit� T�cnico del F. (�rgano supremo de dicho fondo) las m�s amplias facultades para determinar los t�rminos y condiciones de los apoyos que se otorgar�n a las instituciones de banca m�ltiple con cargo al propio F.. En ese sentido, el art�culo 122 de la LIC (hoy derogado) dispon�a: ?Las instituciones de banca m�ltiple deber�n participar en el mecanismo preventivo y de protecci�n del ahorro, cuya organizaci�n y funcionamiento se sujetar� a lo siguiente: ... IV. En el contrato constitutivo del fondo deber� preverse la existencia de un Comit� T�cnico que estar� integrado por representantes de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, del Banco de M�xico y de la Comisi�n Nacional Bancaria. El Comit� T�cnico determinar� los t�rminos y condiciones de los apoyos que se otorguen con cargo al fondo; los dep�sitos, cr�ditos y dem�s obligaciones, as� como el importe de estos objetos de protecci�n expresa, la periodicidad con la que habr�n de cubrirse las aportaciones ordinarias, as� como las dem�s facultades que se prevean en el contrato constitutivo del fondo.?. En el art�culo en comento, el legislador federal cre� al F., estableci� las bases de su organizaci�n y los t�rminos de su operaci�n. Es conveniente reiterar que al establecer las bases para la creaci�n, organizaci�n y funcionamiento del fondo, otorg� a �ste, a trav�s de su Comit� T�cnico, la facultad discrecional de determinar los t�rminos y condiciones para la determinaci�n de los apoyos que se otorgar�n a las instituciones con cargo al mismo. Es decir, el Comit� T�cnico del fondo, era su �rgano supremo de decisi�n, el cual no se encontraba sujeto a otra norma superior que no fuera el propio art�culo 122, el cual a su vez le confer�a la facultad de ser �l quien estableciera los t�rminos y condiciones del otorgamiento de apoyos a las instituciones. La auditor�a interpreta el contenido del art�culo 122 de la LIC:
"a) En el sentido literal del vocablo, lo hace al concebir de un modo personal el contenido de dicho art�culo al considerar que a su juicio, que no se cumplieron con circunstancias determinadas, relacionadas con las operaciones celebradas por el F. en el PCCC.
"b) En el sentido jur�dico del vocablo, lo hace al afirmar que el F. incluy� cr�ditos que no reun�an los requisitos para ser adquiridos por el propio fondo, con lo cual se sustituye indebida y err�neamente en lo que dispuso el citado art�culo 122, al valorar que el Fondo no debi� incluir los cr�ditos se�alados en sus observaciones.
"Por el contrario, de la clara redacci�n del referido art�culo 122, se desprende que el Comit� T�cnico del F. ten�a las m�s amplias facultades para determinar los t�rminos y condiciones de los apoyos que se otorgar�n a las instituciones con cargo al fondo, por lo cual, al incluir los cr�ditos a que se refieren las observaciones y los oficios impugnados referidos al principio del presente concepto de violaci�n, actu� apegado a la facultad que el art�culo 122 mencionado le otorg�. Ahora bien, partiendo de los hechos y argumentaciones expuestas, se manifiesta lo siguiente: En primer lugar, la facultadconstitucional para interpretar las leyes corresponde al Poder Judicial de la Federaci�n, conforme a lo dispuesto por el art�culo 94, p�rrafo octavo, de la C.�n, que a la letra establece: ?... La ley fijar� los t�rminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federaci�n sobre interpretaci�n de la C.�n, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, as� como los requisitos para su interrupci�n y modificaci�n.?. Conforme a lo anterior, se desprende que la facultad de interpretaci�n de las leyes que integran el sistema jur�dico mexicano, corresponde en �ltima instancia a esa Suprema Corte. No obstante lo anterior, el legislador federal en diversas disposiciones jur�dico positivas ha otorgado al Poder Ejecutivo Federal, a trav�s de determinadas entidades la facultad de interpretar las disposiciones de ciertas leyes. Tal es el caso de la LIC, cuyo art�culo 5o. establece: ?El Ejecutivo Federal, a trav�s de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, podr� interpretar para efectos administrativos, los preceptos de esta ley, as� como las disposiciones de car�cter general que emita la propia secretar�a en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la presente ley.?. De la transcripci�n del referido art�culo, se desprende que para el caso concreto de las disposiciones que integran a la LIC, el legislador federal ha otorgado expresamente al Poder Ejecutivo Federal a trav�s de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico la facultad para establecer la interpretaci�n de dichos preceptos. De lo anterior, podemos obtener dos conclusiones:
"a) Para efectos administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el art�culo 5o. de la LIC, la facultad para interpretar las disposiciones de dicha ley, corresponde al Poder Ejecutivo a trav�s de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico.
"b) Para efectos constitucionales, en �ltima instancia, la interpretaci�n de las leyes de cualquier naturaleza compete, conforme al art�culo 94, p�rrafo octavo, de la C.�n, a esa H. Suprema Corte.
"Ahora bien, establecido lo anterior, se pasa al examen de las disposiciones jur�dicas constitucionales y legales relativas a la facultad de la C�mara de D. y de la auditor�a en materia de revisi�n de la cuenta p�blica, para llegar a la conclusi�n de que ninguna de estas entidades cuenta con facultades para realizar la interpretaci�n de leyes con motivo de la formulaci�n de observaciones determinadas en la cuenta p�blica.
"1. La C.�n no otorga a las demandadas la facultad de establecer interpretaciones a leyes con motivo de observaciones determinadas en la cuenta p�blica. Con independencia de que se considera que el art�culo 79 constitucional no es aplicable a las cuentas p�blicas 1995 a 1998, en la revisi�n realizada por la auditor�a en el 2001, en virtud de que al aplicarlo viola el principio de irretroactividad de la ley (como se se�ala en el concepto de violaci�n respectivo), se estima pertinente analizar el r�gimen actualmente vigente aplicable a la auditor�a para acreditar que, ni la C�mara de D., ni tampoco la auditor�a tienen facultades para realizar interpretaci�n de leyes. Al efecto, resulta pertinente analizar en primer t�rmino el art�culo 74, fracci�n IV, constitucional, que dice: ?Art�culo 74. Son facultades exclusivas de la C�mara de D.: ... IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federaci�n, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as� como revisar la cuenta p�blica del a�o anterior. ...?. ?... La revisi�n de la cuenta p�blica tendr� por objeto conocer los resultados de la gesti�n financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios se�alados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Para la revisi�n de la cuenta p�blica la C�mara de D. se apoyar� en la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n. Si del examen que �sta realiza aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relaci�n a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificaci�n en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados se determinar�n las responsabilidades de acuerdo con la ley. La cuenta p�blica del a�o anterior deber� ser presentada a la C�mara de D. del H. Congreso de la Uni�n dentro de los diez primeros d�as del mes de junio. S�lo se podr� ampliar el plazo de presentaci�n de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, as� como de la cuenta p�blica, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la C�mara o de la Comisi�n Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven ...?. Como se advierte, de acuerdo con el precepto transcrito puede afirmarse que la C.�n no otorga a la C�mara de D. facultad alguna para realizar la interpretaci�n de las disposiciones jur�dicas de car�cter secundario emitidas por el legislador federal. En lo que aqu� interesa, se conceden facultades al Congreso de la Uni�n para expedir la ley que regule la organizaci�n de la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n y las dem�s que normen la gesti�n, control y evaluaci�n de los Poderes de la Uni�n y de los ?entes p�blicos federales? (art�culo 73, fracci�n XXIV), y se otorgan facultades exclusivas a la C�mara de D. para coordinar y evaluar el desempe�o de la ahora denominada auditor�a, estableci�ndose expresamente en el art�culo 79 las bases relativas a las facultades, funcionamiento y organizaci�n de este nuevo �rgano. Al respecto, dicho precepto constitucional establece: ?Art�culo 79. La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, de la C�mara de D., tendr� autonom�a t�cnica y de gesti�n en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizaci�n interna, funcionamiento y resoluciones, en los t�rminos que disponga la ley. Esta entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n tendr� a su cargo: I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicaci�n de fondos y recursos de los Poderes de la Uni�n y de los entes p�blicos federales, as� como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a trav�s de los informes que se rendir�n en los t�rminos que disponga la ley. Tambi�n fiscalizar� los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer p�rrafo de esta fracci�n, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podr� requerir a los sujetos de fiscalizaci�n que procedan a la revisi�n de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas se�alados por la ley, se podr� dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda. II. Entregar el informe del resultado de la revisi�n de la cuenta p�blica a la C�mara de D. a m�s tardar el 31 de marzo del a�o siguiente al de su presentaci�n. Dentro de dicho informe se incluir�n los dict�menes de su revisi�n y el apartado correspondiente a la fiscalizaci�n y verificaci�n del cumplimiento de los programas, que comprender� los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendr� car�cter p�blico. La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n deber� guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este art�culo; la ley establecer� las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposici�n. III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta il�cita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicaci�n de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, �nicamente para exigir la exhibici�n de libros, papeles o archivos indispensables para la realizaci�n de sus investigaciones, sujet�ndose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y. IV. Determinar los da�os y perjuicios que afecten a la hacienda p�blica federal o al patrimonio de los entes p�blicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, as� como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el t�tulo cuarto de esta C.�n, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendr� la intervenci�n que se�ale la ley. ... Los Poderes de la Uni�n y los sujetos de fiscalizaci�n facilitar�n los auxilios que requiera la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n para el ejercicio de sus funciones.?. De la simple lectura de este art�culo se desprende claramente que, entre las facultades que se conceden a la C�mara de D. y a la auditor�a, no se encuentra una que autorice o faculte expresamente a estos �rganos para realizar la interpretaci�n de leyes secundarias o de cualquiera otra �ndole. Por ello, la interpretaci�n que la auditor�a realiza del art�culo 122 de la LIC, va m�s all� de las facultades que le otorga el Constituyente en relaci�n con la revisi�n de la cuenta p�blica. Antes bien, del an�lisis a las citadas disposiciones se advierte con claridad que de acuerdo con la naturaleza inherente a la funci�n de revisar la cuenta p�blica, los efectos jur�dicos de las irregularidades que se detecten en dicha revisi�n no pueden llegar al extremo de que el �rgano fiscalizador se sustituya en las funciones de los poderes u �rganos fiscalizados, o bien, en las facultades que la C.�n y la ley conceden a los titulares de ellos.
"2. Las leyes que reglamentan el ejercicio de la facultad de revisar la cuenta p�blica no otorgan ni a la C�mara de D. ni a la auditor�a la facultad de realizar la interpretaci�n de leyes con motivo de observaciones determinadas en la cuenta p�blica. Una vez demostrado que, al amparo de la C.�n, la auditor�a carece de atribuciones para realizar la interpretaci�n de leyes de cualquier naturaleza con motivo de observaciones, recomendaciones, acciones promovidas emitidas en la revisi�n de la cuenta p�blica, resulta conveniente realizar el mismo an�lisis a la luz de la LFSF. En este sentido, se debe tomar en consideraci�n lo dispuesto por el legislador federal en los art�culos 1o., 5o., 14, 16, 21, 23, 52, 74 y 77 del ordenamiento referido, de cuya lectura queda acreditado y se concluye que las interpretaciones realizadas por la auditor�a contenidas en las observaciones, recomendaciones, acciones promovidas transcritas al principio del presente concepto de violaci�n y reiteradas en los oficios impugnados, exceden las facultades previstas en los art�culos 1o., 5o., 14, 16, 21, 23, 52, 74 y 77 de la LFSF y por ello, son contrarias a los diversos 16, 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n, al no estar contempladas en los preceptos citados.
"3. I.�n a la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo Federal al realizar la interpretaci�n al art�culo 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito. Como consecuencia de la trasgresi�n de las disposiciones constitucionales y legales se�aladas, se origina una contravenci�n al principio de divisi�n de poderes establecido en el art�culo 49 constitucional. En efecto, el principio de divisi�n de poderes es la base fundamental de un Estado de derecho, se refiere a que el poder pol�tico se distribuya en forma adecuada para evitar el abuso de quienes puedan ejercerlo en forma desmedida en detrimento de los gobernados. Por tal raz�n, el art�culo 49 constitucional se�ala que el poder p�blico se dividir� para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cada uno de los cuales deber� respetar en su actuar el �mbito competencial de los otros poderes. En el presente caso, la auditor�a al realizar la interpretaci�n del art�culo 122 de la LIC, invade por una parte la atribuci�n que el legislador federal previ� en favor del Poder Ejecutivo Federal a trav�s de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico en el art�culo 5o. de la LIC, y en �ltima instancia, la atribuci�n constitucional (art�culo 94, p�rrafo octavo) de esa H. Suprema Corte. Cuando el actuar de un �rgano de gobierno rebasa los l�mites establecidos en la propia C.�n se produce una violaci�n directa al principio de divisi�n de poderes, como en el caso acontece. En el presente caso, seg�n se ha destacado, el Poder Legislativo, a trav�s de la C�mara de D. y la auditor�a, invade la esfera de facultades del Poder Ejecutivo al arrogarse atribuciones que s�lo corresponden por una parte a dicho Poder Ejecutivo y por otra al Poder Judicial de la Federaci�n, realizando la interpretaci�n del mencionado art�culo 122 de la LIC.
"D�cimo. Las instrucciones contenidas en los oficios impugnados contravienen los art�culos 16, 74, fracci�n IV, primer p�rrafo, y 79 constitucionales, la LFSF y su reglamento, al realizar ?la auditor�a? una ilegal aplicaci�n de dichos ordenamientos.
"Adicionalmente a las violaciones hechas valer, resulta evidente que los �rganos demandados, al emitir las �rdenes e instrucciones contenidas en los oficios que en esta v�a se impugnan sin tener facultades para ello, atentan contra el principio de legalidad consagrado en el art�culo 16 constitucional, particularmente en lo que hace a la debida fundamentaci�n a que se refiere su primer p�rrafo, que dice: ?Art�culo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.?. Ello, en virtud de que trat�ndose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jur�dica de los particulares, sino que, como en el presente caso, se verifican s�lo en los �mbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garant�a de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jur�dico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponde a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garant�a de legalidad y, concretamente, la debida fundamentaci�n, se cumple s�lo con la existencia de una norma legal que atribuye a favor de la autoridad la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuaci�n de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, lo que no se actualiza en el presente caso ya que (como se demuestra en el presente concepto de invalidez) los �rganos demandados carecen de la multicitada facultad de ordenar al Poder Ejecutivo, o a sus �rganos subordinados, con motivo de las observaciones derivadas de la revisi�n de la cuenta p�blica, la realizaci�n de determinadas acciones.
"1. Al exceder la auditor�a sus facultades de fiscalizaci�n, los oficios impugnados son violatorios de los art�culos 16, 49, 74, fracci�n IV, primer p�rrafo, 89, fracci�n I, 90 y 133 constitucionales. Existe violaci�n a los numerales de la Carta Magna, antes citados, en virtud de que la auditor�a desborda sus facultades de fiscalizaci�n al instruir a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico para que en el �mbito de sus atribuciones y facultades proceda a instrumentar las acciones promovidas citadas en los oficios impugnados, para que esas entidades fiscalizadas a su cargo, en seguimiento de la revisi�n practicada al PCCC, registrada bajo el n�mero 199 y se tomen las medidas preventivas y correctivas para evitar da�os a la hacienda p�blica federal, actuando conforme a la normatividad aplicable. En efecto, dichas solicitudes transgreden no s�lo la C.�n, sino tambi�n la LFSF y el Reglamento Interior de la auditor�a, toda vez que la autoridad demandada se excede en sus facultades constitucionales y legales al instruir y ordenar a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, instrumente acciones y tome medidas preventivas y correctivas para evitar da�os a la hacienda p�blica federal, sin que al efecto se le den a conocer las razones de modo, tiempo y lugar, para que �stas se lleven a cabo por la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico; m�xime que la auditor�a s�lo apoya sus requerimientos en los supuestos ?dict�menes? que emiti� una autoridad ?incompetente? (en este caso, la Direcci�n General de A.�as Especiales de la auditor�a). Lo anterior, se puede corroborar de la lectura que se d� a los oficios impugnados en donde se se�ala que: ?Una vez analizada y evaluada tanto la recomendaci�n, como la informaci�n y documentaci�n recibida para su atenci�n, en el contexto del an�lisis de los papeles de trabajo generados en el curso de la auditor�a, y en el ejercicio de las facultades de la Direcci�n General de A.�as Especiales, se dictamin� que la acci�n promovida de referencia, no est� solventada?; y principalmente, a los art�culos 74 y 77 de la LFSF, 6o., 9o. y 23 del Reglamento Interior de la auditor�a, en donde se aprecia que dentro de las facultades de dicha unidad administrativa no se encuentra la de dictaminar cu�ndo una recomendaci�n se encuentra solventada o no, toda vez que �sta es una facultad indelegable del auditor superior de la Federaci�n, por tal motivo los oficios impugnados resultan ilegales. No obstante que el art�culo 6o. del reglamento en cita, es claro respecto de qui�n es la ?autoridad competente? para dar por solventadas las recomendaciones-observaciones, el propio art�culo 9o. del reglamento interior en comento, reitera la falta de competencia del auditor especial de desempe�o para ello. Ahora bien, aun cuando el auditor especial de desempe�o de la auditor�a carece de facultades para dar por solventadas o no las recomendaciones-observaciones, tambi�n facult� ilegalmente a la Direcci�n General de A.�as Especiales para que a trav�s de unos supuestos dict�menes -de los cuales tampoco tiene atribuciones para emitirlos-, determinara que las recomendaciones-observaciones derivadas de la revisi�n a la cuenta p�blica de 2001 no estaban solventadas, a efecto de confirmar lo antes referido basta con leer el texto del numeral 23, del reglamento interior de la auditor�a. Por otra parte, cabe precisar que los supuestos ?dict�menes? que sirven de base a la auditor�a para instruir y ordenar a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico cumpla con los actos impugnados, fueron emitidos por una autoridad ?incompetente para ello?, sin que cumpliera con los requisitos contenidos en el art�culo 16 constitucional; adem�s de que �stos ni siquiera se dieron a conocer a los entes auditados, con lo cual se les deja en completo estado de indefensi�n. Esto es as�, ya que no se conocen las razones de fondo para no tener por solventadas las recomendaciones formuladas por la auditor�a.
"2. Los oficios impugnados son violatorios de los art�culos 16, 74, fracci�n IV, primer p�rrafo, y 79 constitucionales, la LFSF y el Reglamento Interior de la A.�a Superior de la Federaci�n, al realizar la auditor�a una ilegal aplicaci�n de dichos ordenamientos. Los actos cuya invalidez se demanda son violatorios de los art�culos 16, 74, fracci�n IV, primer p�rrafo, y 79 de la C.�n, LFSF y el Reglamento Interior de la auditor�a, toda vez que la auditor�a realiz� una ilegal aplicaci�n de dichos ordenamientos, en perjuicio del Gobierno Federal y los entes auditados, ya que considera elementos ajenos a las leyes especiales como los supuestos ?dict�menes?, cuyo contenido no se conoce hasta el momento por la parte actora, con lo cual se le deja en total estado de indefensi�n ya que desconoce las consideraciones por las que no se solventaron las acciones promovidas por la auditor�a. Consecuentemente, al desconocerse las razones esenciales para no tener por solventadas lasrecomendaciones formuladas por la auditor�a, e instruir y ordenar a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y entes auditados, a trav�s de los oficios impugnados se les pone en ?riesgo inminente? de que sean ?sancionados? o que se les finque el procedimiento administrativo de ?responsabilidad resarcitoria?, toda vez que no cuentan con los elementos suficientes para atender los requerimientos de la auditor�a.
"3. Los oficios impugnados son violatorios del principio de legalidad al dejar de aplicar el procedimiento previsto en la LFSF y su reglamento. Los actos cuya invalidez se reclama, son violatorios del principio de legalidad establecido en el art�culo 16 de la Carta Magna toda vez que la autoridad demandada al determinar en los oficios impugnados que ?una vez analizada y evaluada tanto la recomendaci�n como la informaci�n y documentaci�n recibida para su atenci�n, en el contexto del an�lisis de los papeles de trabajo generados en el curso de la auditor�a, y en el ejercicio de las facultades de la Direcci�n General de A.�as Especiales, se dictamin� que la acci�n promovida de referencia, no est� solventada?, dej� de aplicar el procedimiento previsto en el art�culo 52 de la LFSF y el Reglamento Interior de la auditor�a, en su lugar facult� a una autoridad incompetente para que elaborara unos supuestos ?dict�menes?, en los cuales se determin� ilegalmente que no est�n solventadas las recomendaciones. Lo antes esgrimido, crea una incertidumbre jur�dica a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y entes auditados, ya que desconocen con qu� atribuciones la Direcci�n General de A.�as Especiales elabor� los dict�menes que sirvieron de base a la demandada para emitir los oficios impugnados, cu�l es el procedimiento administrativo en el que se basa esa unidad administrativa para determinar cu�ndo se encuentra solventada una recomendaci�n o cu�ndo no. Corolario a lo anterior, debe se�alarse que las autoridades s�lo deben hacer lo que la ley les permita y si en el caso concreto no se observaron los requisitos de competencia, fundamentaci�n y motivaci�n, previstos en el art�culo 16 constitucional no pueden considerarse jur�dicamente v�lidos dichos oficios, por contener vicios propios de legalidad. En efecto, los actos impugnados deben declararse inv�lidos por esa H. Suprema Corte, ya que de no hacerlo as� se deja abierta la puerta a la autoridad demandada para determinar a su libre albedr�o; cu�les son sus atribuciones para ordenar y realizar auditor�as, visitas e inspecciones, cu�ndo formula recomendaciones y los pliegos de observaciones que deriven de sus resultados e instruir procedimientos para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias correspondientes, sin que previamente observe las disposiciones constitucionales y legales que para tal efecto se prev�n. Como conclusi�n se puede apuntar que:
"a) La facultad constitucional para revisar la cuenta p�blica a que se refiere el art�culo 74, fracci�n IV, de la C.�n no es absoluta, sino que tiene un alcance limitado, pues debe fijarse tomando en consideraci�n lo que prev�n las leyes que reglamentan detalladamente su ejercicio;
"b) La C�mara de D. y, en particular la auditor�a, como todos los �rganos del Estado, s�lo tienen expeditas sus facultades constitucionales dentro del marco que las leyes reglamentarias establecen para tal efecto;
"c) Los actos impugnados emitidos por la auditor�a conllevan una serie de instrucciones y �rdenes de car�cter imperativo y unilateral al titular de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, para que la dependencia a su cargo lleve a cabo diversas acciones determinadas por el �rgano fiscalizador, con motivo de las observaciones derivadas de la revisi�n de la cuenta p�blica del a�o 2001 realizada al IPAB;
"d) Del an�lisis a las normas constitucionales y legales a que debe sujetarse la revisi�n de la cuenta p�blica se desprende que no existe una facultad atribuida a los �rganos demandados para emitir los actos impugnados, a trav�s de los cuales se dan las �rdenes de que se trata al Poder Ejecutivo Federal;
"e) Como consecuencia de lo anterior:
"? Los �rganos demandados excedieron las facultades que para revisar la cuenta p�blica les otorgan los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n, as� como los ordenamientos legales y reglamentarios aplicables a la revisi�n de la cuenta p�blica de 2001;
"? Invadieron la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Federal, particularmente las facultades que se desprenden de los art�culos 89, fracci�n I, y 90 constitucionales y de la L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal, y
"? Con lo anterior, los �rganos demandados vulneraron, los principios constitucionales de:
"I) Divisi�n de poderes, establecido en el art�culo 49 y
"II) Legalidad, previsto en el art�culo 16.
"Und�cimo. Las observaciones de la auditor�a son infundadas, por lo que las �rdenes que de ellas derivan tambi�n carecen de sustento.
"Con independencia de las violaciones hechas valer en los conceptos de invalidez relativos a los vicios de legalidad y constitucionalidad en que incurren en s� mismas las �rdenes contenidas en los oficios que se impugnan, esa H. Suprema Corte no debe soslayar que las observaciones a que se refieren los oficios impugnados -y en funci�n de las cuales se emitieron las citadas �rdenes- son infundadas y, por tanto, no pueden ser fuente o sustento v�lido para que con base en ellas la auditor�a promueva acci�n alguna, a trav�s de los actos que se impugnan, los cuales se traducen en �rdenes ilegales con car�cter imperativo para la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, el IPAB y la CNBV. Esto es, si las observaciones de que se trata, por ser infundadas, no pueden ser un sustento v�lido para que la auditor�a promueva las acciones y haga las recomendaciones a que se refiere su oficio OASF-0485/2003, precisado en el cap�tulo de antecedentes (raz�n por la que debieron tenerse por solventadas en el procedimiento respectivo), mucho menos pueden ser un sustento v�lido para que con base en ellas se emitan �rdenes como las que aqu� se impugnan, pues ello implica contravenir las disposiciones constitucionales que ya se han precisado y estudiado en anteriores conceptos de invalidez. En efecto, en el caso de que se considerara que la auditor�a s� tiene facultades para emitir �rdenes con motivo de observaciones determinadas en la revisi�n de la cuenta p�blica (supuesto no aceptado en el caso de la auditor�a, conforme a lo expuesto), es evidente que ello s�lo es v�lido en la hip�tesis de que las citadas observaciones se ajusten estrictamente al marco jur�dico aplicable en cada caso, lo que no se actualiza en el caso de las observaciones en que se sustentan las �rdenes impugnadas. Como se desprende de la informaci�n y documentaci�n que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, la CNBV y el IPAB proporcionaron a la propia auditor�a durante el proceso de solventaci�n de las observaciones-recomendaciones, las inclusiones de cr�ditos en litigio, cr�ditos relacionados, cr�ditos menores a 100 mil pesos y cr�ditos menores a 200 mil pesos, en las ?compras de cartera? realizadas a B., Bital y B., tramos I y II, al amparo del PCCC, para la determinaci�n del importe de los instrumentos de pago a cargo de F., se apegaron a lo establecido en los contratos y convenios correspondientes, una vez obtenidas las autorizaciones que correspond�an (Comit� T�cnico del F.) y, en general, a las disposiciones aplicables. Lo anterior se acredita con el oficio DGBA/DGABM/930/2003 del 10 de junio de 2002, por el cual la Direcci�n General Adjunta de Banca M�ltiple solicit� a la Procuradur�a F. de la Federaci�n que informara a la auditor�a, respecto de la respuesta a su pliego de observaciones referente a la revisi�n de la cuenta p�blica de 2001 que formulara esa entidad de fiscalizaci�n en lo relativo al PCCC. De dicho oficio se desprende lo siguiente.
"1. Cr�ditos en litigio que sufran evicci�n. Tramos I y II de los bancos: B., B., Bital. De conformidad con la respuesta de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico al pliego de observaciones-recomendaciones que diera a la auditor�a, as� como de las manifestaciones que al respecto hiciera el Banxico, en su car�cter de F. se considera que, en el presente caso, se realiz� por la auditor�a una inexacta aplicaci�n del art�culo 2272 del C�digo Civil para el Distrito Federal en materia com�n y para toda la Rep�blica en materia federal vigente a esa fecha (C�digo Civil), ya que lo que se encontraba ?en litis? respecto de tales cr�ditos es el procedimiento para su recuperaci�n y no su titularidad, como lo presupone la observaci�n a que se refiere la auditor�a, al decir ?en litigio?. El art�culo 2272 se refiere a que el litigio verse sobre la titularidad de la propiedad (en este caso, la titularidad de los cr�ditos), y no al derecho del propietario del mismo (en este caso, el banco) a cobrar por la v�a judicial la deuda de que es acreedor. En tal virtud, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico concluy� que existe por parte de la auditor�a una incorrecta aplicaci�n del art�culo 2272 del C�digo Civil vigente a esa fecha, para el caso de los 41,284 cr�ditos cedidos al F. por B., B. y Bital, pues lo que se declar� en las cartas convenio de cierre, es que lo que se encontraba en ?litis? en tales cr�ditos no era su titularidad, sino su cobranza. Es importante mencionar que en las cartas convenio de cierre de PCCC de B., B. y Bital, se anexaron los cr�ditos en litigio con respecto a su cobranza para fines de identificaci�n �nicamente, sin que en �stas se mencione que dicho anexo es para efectos de lo establecido en el multicitado art�culo 2272. Por otro lado, en su respuesta a la auditor�a, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico manifest� que, en el supuesto de que se llegara a presentar alg�n caso de cr�ditos cedidos al F. cuya titularidad fuere demandada judicialmente a los citados bancos, respecto de la cual recayera sentencia condenatoria ejecutoriada en contra de �stos, s� operar�a lo preceptuado por el art�culo 2272 del C�digo Civil, es decir, en caso de que se presente evicci�n respecto de la titularidad de tales cr�ditos, los derechos del F. se encuentran protegidos por lo establecido en ese art�culo. Como se desprende de lo anterior, respecto de los cr�ditos en litigio, tanto la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico como la CNBV acreditaron en la respuesta a sus observaciones-recomendaciones que el car�cter litigioso de dichos cr�ditos versaba sobre su cobranza y no as� sobre su titularidad, motivo por el cual no se pod�a actualizar el supuesto de evicci�n de los mismos. En este sentido, la auditor�a no est� se�alando los fundamentos legales y motivos jur�dicos por los cuales considera que a su juicio las recomendaciones respectivas no est�n solventadas violando con ello lo dispuesto en el art�culo 16, primer p�rrafo, de la C.�n.
"2. Cr�ditos menores a 100 mil pesos y 200 mil pesos, y entre 100 mil y 200 mil pesos incluidos en la compra de cartera por B., tramo I, B., tramos I y II y Bital, tramos I y II. Al respecto, es importante recordar que en el F., por ministerio del art�culo 122, fracci�n IV, de la LIC (hoy derogado), exist�a la obligaci�n de que en su contrato constitutivo se previ� la existencia de un comit� t�cnico, como �rgano m�ximo de decisi�n del fondo. En ese tenor, el fiduciario, como administrador del propio fondo, estaba sujeto a las instrucciones de dicho comit� (como �rgano m�ximo de decisi�n). El Comit� T�cnico constitu�a el �rgano m�ximo de decisi�n del F. y a cuyas instrucciones deb�a sujetarse la fiduciaria, de conformidad con el art�culo 122, fracci�n IV, de la LIC (hoy derogado), que establece: ?Art�culo 122. ... IV. ... El Comit� T�cnico determinar� los t�rminos y condiciones de los apoyos que se otorguen con cargo al fondo; los dep�sitos, cr�ditos y dem�s obligaciones, as� como el importe de �stos objeto de protecci�n expresa, la periodicidad con la que habr�n de cubrirse las aportaciones ordinarias, as� como las dem�s facultades que se prevean en el contrato constitutivo del fondo ...?. Al efecto, se debe precisar el alcance de la terminolog�a usada en el citado art�culo de conformidad con el ?Diccionario de la Lengua Espa�ola?, editado por la Real Academia Espa�ola ?determinar? significa fijar los t�rminos de una cosa ?t�rmino? es el �ltimo punto hasta donde llega o se extiende una cosa; y ?condici�n? es la �ndole, naturaleza o propiedad de las cosas. Consecuentemente, con lo anterior, la facultad del Comit� T�cnico del F., de ?determinar los t�rminos y condiciones de los apoyos? a las instituciones de banca m�ltiple, significa que est� en posibilidad de fijar la naturaleza, hasta donde llegan o se extienden los apoyos a los bancos y la �ndole o propiedad de los mismos. Esto significa que el referido Comit� T�cnico gozaba de una amplia facultad para fijar, establecer o, en su caso, modificar la ?naturaleza? y ?extensi�n? de los apoyos a las propias instituciones. En ese tenor, el propio Comit� T�cnico del F., de acuerdo con las facultades legales y contractuales con las que contaba, determin� los t�rminos y condiciones de los apoyos originales y, cuando lo consider� necesario, modific� los mismos para cumplir con su finalidad ?de evitar problemas financieros que pudieren presentar las instituciones de banca m�ltiple?, con el objeto final de proteger al p�blico ahorrador. Lo anterior, con base en el principio general de que ?el que puede lo m�s, puede lo menos?, que ha sido sustentado por el Pleno de esa H. Suprema Corte, en la tesis que a la letra dice: ?... principio que reza que quien puede lo m�s puede lo menos ...?. Es importante mencionar que en los oficios notificados por esa entidad de fiscalizaci�n a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, se determin� que las acciones promovidas respecto de los cr�ditos menores a 100 mil pesos y 200 mil pesos, y entre 100 mil y 200 mil pesos incluidos en la compra de cartera por B., tramo I, B., tramos I y II y Bital, tramos I y II, no estaban solventadas, sin se�alar los fundamentos legales y motivos jur�dicos por los que se estim� que la respuesta y la documentaci�n proporcionadas por la mencionada dependencia no eran suficientes para desvirtuar las observaciones-recomendaciones procedentes. De igual forma, con relaci�n a las facultades del Comit� T�cnico, tampoco se fundamenta por qu� la auditor�a desestim� el acta n�mero 56 del Comit� T�cnico del F., en la que se ratifican las cartas de cierre y se les reconoce expresamente a la fecha de las operaciones del fondo. Como se desprende de lo expuesto, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico acredit� en su oportunidad a la auditor�a que la inclusi�n de cr�ditos inferiores a $100 mil y $200 mil pesos en el PCCC de los bancos respectivos, se apeg� a derecho, toda vez que el Comit� T�cnico del F., como m�ximo �rgano de decisi�n, flexibiliz� los criterios de inclusi�n de los cr�ditos. En este sentido, la auditor�a no est� se�alando los fundamentos legales y motivos jur�dicos por los cuales considera que a su juicio las recomendaciones respectivas no est�n solventadas violando con ello lo dispuesto en el art�culo 16, primer p�rrafo, de la C.�n.
"3. Cr�ditos ?relacionados?. Con respecto a la procedencia de haber aceptado dentro de la cartera originadora de ?flujos? de B., cr�ditos ?relacionados?, sobre los que se hace menci�n en la observaci�n (recomendaci�n) 7.5 (01-06100-6-199-01-017), es importante mencionar lo siguiente: Se solicita a ese Supremo Tribunal tener por reproducido como si a la letra se insertaran las consideraciones vertidas en el presente concepto de violaci�n, sobre las facultades del Comit� T�cnico del F. como su �rgano m�ximo de decisi�n. Adicionalmente y de conformidad con lo manifestado por el Banxico (fiduciario del F.) a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, B. manifest� que no hab�a este tipo de cr�ditos en su cartera. ?b) En el citado anexo �F�, que forma parte de las listas definitivas de los cr�ditos originadores de �flujos� (anexo 4), B. manifest� que al 31 de diciembre de 1995, fecha valor de la operaci�n, no hab�a cr�ditos de los llamados relacionados?. Por todas las consideraciones expuestas, es de concluirse que: Las recomendaciones a que se refieren los oficios impugnados carecen de sustento jur�dico, al apoyarse en observaciones infundadas, violatorias del art�culo 16 constitucional. La auditor�a, con la emisi�n y notificaci�n de los oficios impugnados, no funda ni motiva las razones por las que a su juicio considera que las acciones promovidas no se encuentran solventadas por los entes auditados, lo cual implica una clara violaci�n al art�culo 16 constitucional.
"Duod�cimo. El art�culo 31, �ltimo p�rrafo, y 77, fracci�n VII, de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, as� como los oficios impugnados, violan lo dispuesto por los art�culos 25, 26, 49, 74, fracci�n IV, p�rrafos cuarto y quinto, 90 y 133 de la C.�n.
"Las violaciones constitucionales se�aladas se presentan cuando las disposiciones y actos arriba precisados establecen y materializan la realizaci�n de recomendaciones que a juicio de la auditor�a sean procedentes, e incluso al tener por no solventadas dichas recomendaciones, reiterando la implementaci�n de acciones a cargo de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico e IPAB, todo en ello en contravenci�n directa a los principios de rector�a del Estado, sistema de planeaci�n del desarrollo nacional, divisi�n de poderes, revisi�n de la cuenta p�blica, facultades exclusivas de la administraci�n p�blica federal y supremac�a constitucional. A fin de plantear y demostrar el concepto de invalidez que se hace valer, es importante dejar sentado lo siguiente: La C.�n prev� la revisi�n de la cuenta p�blica, misma que tiene por objeto conocer los resultados de la gesti�n financiera, as� como comprobar si �sta se ha ajustado al presupuesto de egresos y se ha cumplido con los objetivos contenidos en los programas aprobados. Para tal efecto, la auditor�a puede realizar un examen a fin de determinar la existencia de discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos y egresos, con relaci�n a los conceptos y partidas respectivas, de tal forma que si determinara que no hay exactitud o justificaci�n en los gastos efectuados proceder� a fincar las responsabilidades correspondientes de acuerdo con la ley. En el caso que nos ocupa, seg�n se advierte de los propios antecedentes referidos en los oficios impugnados, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico fue notificada de su inclusi�n en los trabajos de la revisi�n de la cuenta de la hacienda p�blica federal 2001 y el IPAB fue notificado de la auditor�a n�mero 199 a las operaciones F.-IPAB, para ?comprobar el cumplimiento de la normatividad en la materia?, auditor�a que concluy� y dio lugar al informe de resultados de la Direcci�n General de A.�as Especiales, que a su vez, integr� el ?Informe del Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica 2001?. Asimismo, mediante diversos oficios que se detallan en los oficios impugnados, se hicieron del conocimiento de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y del IPAB, las observaciones y acciones promovidas, acompa��ndose a los mismos, los resultados de la revisi�n y fiscalizaci�n de la cuenta p�blica 2001. Ahora bien, con independencia de la falta de justificaci�n para emitir las observaciones referidas, seg�n se argumenta en diversos conceptos, de invalidez, la auditor�a, violando directamente lo dispuesto por la C.�n en su art�culo 74, fracci�n IV, p�rrafos cuarto y quinto, por conducto del auditor especial de desempe�o, en aplicaci�n de los dispositivos impugnadosque exceden a la norma fundamental, f�rmula ?recomendaciones? y ?dictamina que las acciones promovidas no est�n solventadas?. En efecto, mediante los aludidos oficios, la auditor�a ordena a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico la implementaci�n de acciones que disminuyan las cantidades que se�ala y sus correspondientes intereses del pagar� y/o de la obligaci�n, y como representante del Gobierno Federal, cancele su aval sobre dichos cr�ditos, e informe a la auditor�a las acciones implementadas; y asimismo ordena al IPAB, que a la firma del contrato del nuevo programa establecido en el art�culo quinto transitorio de la LPAB, implemente las acciones que disminuyan el importe y sus respectivos intereses, de la garant�a o instrumento de pago, as� como que ajuste la provisi�n en los registros contables del instituto. La violaci�n al precepto constitucional antes citado se manifiesta claramente, porque la Carta Magna no otorga en ning�n momento a la auditor�a, la atribuci�n de instruir acciones al Ejecutivo Federal o a los entes auditados, ni mucho menos de efectuar recomendaciones y tenerlas por no solventadas, ya que �nicamente le otorga la posibilidad de conocer los resultados de la gesti�n financiera y determinar las responsabilidades que se generen en caso de no existir exactitud o justificaci�n en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados. De esta forma, es claro que los art�culos impugnados, al establecer que la auditor�a pueda realizar recomendaciones que a su juicio sean procedentes y facultar a los auditores especiales para formular las recomendaciones resultan inconstitucionales y, por tanto, procede la declaraci�n correspondiente. Las razones que sustentan el presente concepto de invalidez, de ninguna manera implican que el Ejecutivo Federal se oponga al ejercicio de las facultades conferidas a la auditor�a en la propia C.�n, sino que representan definitivamente el rechazo categ�rico a disposiciones y actos que infringen nuestro Ordenamiento Supremo, en contravenci�n del principio de supremac�a constitucional y en perjuicio precisamente de esta parte actora, ya que con tal actuaci�n se invade adem�s la esfera de atribuciones que el Estado tiene a trav�s del Ejecutivo Federal, tiene como rector de la econom�a nacional para garantizar el crecimiento econ�mico del pa�s y en el Plan Nacional de Desarrollo, al que est�n sujetos los programas de la administraci�n p�blica federal, vulnerando con ello lo dispuesto por los art�culos 25, 26, 49 y 90 constitucionales. Lo anterior, porque como la propia auditor�a lo reconoce en los oficios impugnados, al citar algunas disposiciones legales que le otorgan atribuciones y facultades a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, se encuentra en el �mbito de �sta, determinar lo conducente en cuanto al ejercicio de dichas atribuciones y facultades como dependencia del Ejecutivo Federal y como presidente de la Junta de Gobierno del IPAB. Lo mismo sucede en el caso del IPAB, al que igualmente la auditor�a le se�ala algunas disposiciones que regulan el �mbito de competencia. En efecto, la ejecuci�n de los programas aprobados, compete exclusivamente a las dependencias del Ejecutivo Federal y no puede la auditor�a, so pretexto de formular ?recomendaciones? (dictadas en exceso de sus atribuciones constitucionales), instruir al Poder Ejecutivo la realizaci�n de determinadas acciones, pues se reitera, dicho �rgano �nicamente puede revisarse el ejercicio del gasto p�blico conforme a los programas autorizados por la C�mara de D. y, en su caso, fincar las responsabilidades a los funcionarios que estime procedentes. Entender de forma distinta las atribuciones que establece la C.�n para la revisi�n de la cuenta p�blica, es tanto como desnaturalizar el procedimiento de fiscalizaci�n que ejerce la auditor�a y que como ya se se�al�, consiste �nicamente en revisar y, en su caso, sancionar a los servidores p�blicos, pero que de ninguna manera consiste en girar ?recomendaciones? ni mucho menos ?tenerlas por no solventadas?, pues ello implica no s�lo un acto de valoraci�n para efectos de su competencia (revisi�n a la cuenta p�blica), sino adem�s la invasi�n de atribuciones que s�lo competen al Ejecutivo Federal. Lo anterior se hace m�s evidente, si se considera que el procedimiento de fiscalizaci�n inicia con la revisi�n al ente auditado, quien v�lidamente puede ser requerido de informaci�n, e incluso pueden hacerse observaciones que permitan a la auditor�a comprobar si la recaudaci�n, administraci�n, manejo, custodia y aplicaci�n de los ingresos y egresos de un ejercicio anterior, se ejerci� en los t�rminos de las disposiciones legales aplicables; observaciones en cuanto a las que el ente auditado aclare, compruebe o alegue lo conducente para demostrar que dichos actos se encuentran apegados a la ley; y posteriormente tal revisi�n debe concluir con el Informe del Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica del ejercicio de que se trate, y en su caso, con el fincamiento de responsabilidades. En dicho procedimiento de ninguna forma puede incluirse una valoraci�n de ?rechazo? o ?manifestaci�n de ilegalidad? hacia los actos del ente auditado, a trav�s de supuestas ?recomendaciones e instrucciones para la implementaci�n de acciones?, pues en ese supuesto, la legalidad de la actuaci�n del ente auditado quedar�a en entredicho y sobre todo, �ste quedar�a en total estado de indefensi�n, ya que no se encuentra previsto un medio de defensa para el ente auditado, en el que cumpli�ndose con todas las formalidades del procedimiento, pudiera alegar y probar en defensa de dichas determinaciones, quedando a merced de las ?recomendaciones o manifestaciones de no solventadas? las instrucciones del Ejecutivo Federal respecto a sus atribuciones y en la especie, respecto a la realizaci�n de los actos relativos al PCCC, vi�ndose afectadas por supuesto la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el IPAB. En conclusi�n, tanto los preceptos impugnados, como los oficios combatidos, al permitir los primeros y al ejecutar los segundos un actuar de la auditor�a que no encuentra sustento en la C.�n por lo que infringe sus art�culos 25, 26, 49, 74, fracci�n IV, p�rrafos cuarto y quinto, 90 y 133 al ir en contravenci�n de los principios de rector�a del Estado, sistema de planeaci�n del desarrollo nacional, divisi�n de poderes, revisi�n de la cuenta p�blica, facultades exclusivas de la administraci�n p�blica federal y supremac�a constitucional, por lo que procede la declaraci�n correspondiente por parte de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Naci�n.
"D�cimo tercero. Los oficios impugnados resultan violatorios de los art�culos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que transgreden las garant�as de seguridad jur�dica y de debida fundamentaci�n y motivaci�n.
"1. De conformidad con lo expuesto en los antecedentes de los actos cuya invalidez se demanda; mediante oficio n�mero OASF-1085/2002, la auditor�a inform� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, de su inclusi�n en los trabajos de la revisi�n de la cuenta p�blica federal 2001. Sin embargo, la auditor�a no inform� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico ni a la CNBV que esa inclusi�n comprend�a la auditor�a n�mero 199, a las operaciones F.-IPAB, de la cual se derivan los actos impugnados, por lo que se entiende que la dependencia y comisi�n citadas nunca fueron informadas de la citada auditor�a 199, practicada a un ente distinto, como lo es el IPAB, ni mucho menos que eventualmente tendr�a consecuencias sobre la esfera jur�dica de dicha dependencia e instituto. En efecto, la auditor�a jam�s inform� a la secretar�a y a la comisi�n, ni tampoco a la SFU, que el 22 de agosto de 2002, la Direcci�n General de A.�as Especiales de la auditor�a inici� la auditor�a antes citada y que la concluy� el 4 de marzo de 2003, con la emisi�n del informe de resultados correspondientes, el cual integr� al ?Informe del Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Federaci�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica 2001?, mismo que present� a la C�mara de D., por conducto de la Comisi�n de Vigilancia. A este respecto, debe se�alarse que dicha situaci�n se hizo del conocimiento tanto de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y la SFP como al IPAB hasta que se les notificaron los oficios impugnados, con lo cual se acredita a todas luces la violaci�n a los art�culos 14 y 16 constitucionales. Lo anterior es as�, en virtud de que aun cuando a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, la SFP y a la CNBV no se les notific� de que la inclusi�n referida comprend�a la auditor�a n�mero 199 a las operaciones F.-IPAB, la auditor�a determin� que una vez analizadas y evaluadas tanto las recomendaciones, como la informaci�n y documentaci�n recibida para su atenci�n relativa a las observaciones-recomendaciones �stas no fueron solventadas. En consecuencia, les ordena realizar determinados actos (contrarios a la legislaci�n aplicable) para regularizar supuestas anomal�as (inexistentes), con un ?apercibimiento disfrazado? que de no realizar las acciones recomendadas por la auditor�a, �sta iniciara el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y, en su caso, la aplicaci�n de las sanciones pecuniarias, en los t�rminos de la LFSF. Lo antes expuesto resulta inconstitucional, toda vez, como se ha demostrado con antelaci�n, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, la SFP y el IPAB no se encuentran en condiciones de cumplir las �rdenes de la auditor�a relativas a disminuir el monto de los pagar�s F. y cancelar el aval del Gobierno Federal, as� como a disminuir el importe y sus respectivos intereses de la garant�a o instrumento de pago a la firma del contrato y ajustar la provisi�n en los registros contables del instituto, ni a vigilar que ello se realice, respectivamente, ya que la auditor�a carece de facultades para ello. Esto de conformidad con los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n. Asimismo, debe declararse la invalidez de los ?oficios impugnados? en virtud de que la actuaci�n de la auditor�a no se ajust� escrupulosamente a las normas legales aplicables como resulta ser la C.�n, LFSF y el Reglamento Interior de la auditor�a, con lo cual se contraviene el principio de legalidad contenido en el art�culo 16 de la Ley Suprema; toda vez que jam�s se les notific� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y a la CNBV de que la inclusi�n referida comprend�a la auditor�a n�mero 199, a las operaciones F.-IPAB y, por consiguiente, no puede ahora a trav�s de los oficios impugnados considerar incumplidas o no atendidas las observaciones y recomendaciones. Ahora bien, de cumplir la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, la SFP y la CNBV con las �rdenes de la auditor�a, se estar�a dando plena validez a la arbitrariedad de los ?actos impugnados? y se contravendr�a el texto de los art�culos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que se transgreden las garant�as de seguridad jur�dica y de debida fundamentaci�n y motivaci�n de los actos de autoridad en perjuicio del Gobierno Federal. Cabe se�alar, que los ?oficios impugnados? resultan inconstitucionales en virtud de que la auditor�a no constat� la existencia de los antecedentes f�cticos o circunstancias de hecho que le permitieran colegir con claridad que s� proced�a aplicar la norma correspondiente -LFSF y el Reglamento Interior de la auditor�a- y, consecuentemente, que justificara con plenitud el que el auditor especial de desempe�o de la auditor�a aun cuando jam�s les notific� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y a la CNBV de que la inclusi�n referida comprend�a la auditor�a n�mero 199, a las operaciones F.-IPAB, determine que no est�n solventadas sus recomendaciones y en su lugar les ordene realizar determinados actos con el apercibimiento que de no hacerlo as� los sancionar� aun cuando dichos entes no fueron fiscalizados a trav�s de la referida auditor�a. En esas circunstancias, y toda vez que los ?actos impugnados? no pueden ser arbitrarios, pues los principios de legalidad y seguridad jur�dica que consagra la C.�n, demandan que se ajusten al orden jur�dico establecido, resulta claro que los ?oficios impugnados? adolecen de vicios de legalidad.
"2. Adicionalmente, en el presente caso se vulnera el principio de legalidad, produci�ndose una imposibilidad jur�dica para cumplir en sus t�rminos los oficios impugnados. En efecto, en el apartado de consideraciones previas se demuestra que los t�rminos y condiciones espec�ficos de las operaciones del PCCC tienen su origen precisamente en los convenios que celebraron las instituciones participantes, F. y las autoridades financieras. Por tanto, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico se encuentra en imposibilidad de cumplir con la pretensi�n de la auditor�a de modificar unilateralmente dichas operaciones. La pretendida modificaci�n unilateral no podr�a tener fundamento en la LPAB. El Congreso de la Uni�n no puede, mediante la expedici�n de una ley posterior, modificar los t�rminos y condiciones espec�ficos de operaciones que tienen su origen en un convenio celebrado entre las partes. La disposici�n legal posterior que pretendiera modificar una relaci�n contractual anterior estar�a viciada de retroactividad. Tampoco podr�a declararse la nulidad de los convenios celebrados sin seguirse el debido procedimiento ante autoridad judicial competente, en que se escuche a todas las partes interesadas. Por otra parte, para modificar una relaci�n que tiene su origen en un acuerdo de voluntades, deben seguirse las mismas formalidades que para la celebraci�n del convenio original. No puede modificarse unilateralmente una relaci�n contractual. Por todo lo anterior, los oficios impugnados son contrarios a la C.�n ya que, de ejecutarse en sus t�rminos, se violar�an diversos principios previstos en la propia C.�n y en las leyes. Por lo anterior, la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, la SFP y el IPAB se encuentran legalmente impedidos para atender en sus t�rminos las ?acciones promovidas? a que se refieren los oficios impugnados. Lo anterior se desprende tambi�n claramente de la simple lectura que se haga al contenido de los preceptos legales a que se refiere el apartado de ?atribuciones y facultades? contenido en cada uno de dichos oficios, en el que la auditor�a �nicamente se limita a citar art�culos de diversos ordenamientos legales, sin expresar las razones por las que los considera aplicables al presente caso, reiter�ndose con ello la violaci�n al art�culo 16 constitucional. En realidad, en ninguno de los preceptos se�alados por la auditor�a se faculta a los entes fiscalizados para realizar las acciones que pretende, como se aprecia a continuaci�n: En el caso de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, la auditor�a indica en sus oficios: ?Atribuciones y facultades. En relaci�n con lo expresado y considerando que, como es su conocimiento, a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico en su car�cter de autoridad financiera y presupuestal, como coordinadora sectorial y presidente de la Junta de Gobierno del IPAB, la legislaci�n aplicable le confiere, entre otras facultades y atribuciones las previstas en las normas que a continuaci�n se enuncian: LIC art�culos 1o., 5o., 8o., y 28. LPAB art�culos 74, 75, 80, fracciones I, X, XVII, XVIII, XX y XXVII, 81 y 82 y quinto y octavo transitorios. L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal art�culo 31, fracciones XIV, XV, XVI y XXII. Ley General de Deuda P�blica, art�culo 4o., fracci�n V.?. Por lo que hace al IPAB, la auditor�a indica: ?Atribuciones y facultades. En relaci�n con lo expresado y considerando que, como es su conocimiento, al Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario, la legislaci�n aplicable le confiere, entre otras facultades y atribuciones, las previstas en las normas que a continuaci�n se enuncian: LPAB art�culos 2o., 67, 68, fracciones II, IV, V, X, XVI, XVII y quinto transitorio de la LPAB?. Las disposiciones citadas establecen: Ley de Instituciones de Cr�dito. ?Art�culo 1o. La presente ley tiene por objeto regular el servicio de banca y cr�dito; la organizaci�n y funcionamiento de las instituciones de cr�dito; las actividades y operaciones que las mismas podr�n realizar; su sano y equilibrado desarrollo; la protecci�n de los intereses del p�blico; y los t�rminos en que el Estado ejercer� la rector�a financiera del Sistema Bancario Mexicano.?. ?Art�culo 5o. El Ejecutivo Federal, a trav�s de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, podr� interpretar para efectos administrativos, los preceptos de esta ley, as� como las disposiciones de car�cter general que emita la propia secretar�a en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la presente ley.?. ?Art�culo 8o. Para organizarse y operar como instituci�n de banca m�ltiple se requiere autorizaci�n del Gobierno Federal, que compete otorgar discrecionalmente a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, oyendo la opini�n del Banco de M�xico y de la Comisi�n Nacional Bancaria. Por su naturaleza, estas autorizaciones ser�n intransmisibles. Las autorizaciones que al efecto se otorguen, as� como sus modificaciones, se publicar�n en el Diario Oficial de la Federaci�n y en dos peri�dicos de amplia circulaci�n del domicilio social de la instituci�n de que se trate.?. ?Art�culo 28. La Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, escuchando en su caso, a la instituci�n de banca m�ltiple afectada y oyendo la opini�n del Banco de M�xico y de la Comisi�n Nacional Bancaria, podr� declarar la revocaci�n de la autorizaci�n en los casos siguientes: I. Si no presenta la escritura constitutiva para su aprobaci�n dentro de los tres meses siguientes a la fecha del otorgamiento de la autorizaci�n, si inicia operaciones sin presentar dicha escritura para su aprobaci�n, si no inicia sus operaciones dentro del plazo de seis meses a partir de la aprobaci�n de la escritura, o si al darse esta �ltima no estuviere pagado el capital m�nimo rector�a financiera del Sistema Bancario Mexicano; II. Si los accionistas, en asamblea general extraordinaria, resuelven solicitarla; III. Si la instituci�n arroja p�rdidas que afecten su capital m�nimo. La Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico podr� establecer un plazo que no ser� menor de sesenta d�as para que se reintegre el capital en la cantidad necesaria para mantener la operaci�n de la instituci�n dentro de los l�mites legales; IV. Si a pesar de las observaciones de la Comisi�n Nacional Bancaria, la instituci�n reiteradamente realiza operaciones distintas de las que le est�n permitidas, no mantiene las proporciones legales de activo y capitalizaci�n, no se ajusta a las previsiones de calificaci�n de cartera de cr�ditos o constituci�n de las reservas previstas en esta ley, altera los registros contables, o bien, si a juicio de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, no cumple adecuadamente con las funciones de banca y cr�dito para las que fue autorizada, por falta de diversificaci�n de sus operaciones activas y pasivas de acuerdo con las sanas pr�cticas bancarias o por poner en peligro con su administraci�n los intereses de los depositantes o inversionistas; V. Si la instituci�n proporciona informaci�n falsa, imprecisa o incompleta, dolosamente a las autoridades financieras; VI. Cuando por causas imputables a la instituci�n de banca m�ltiple no aparezcan debida y oportunamente registradas en su contabilidad las operaciones que haya efectuado, y por tanto no reflejen su verdadera situaci�n financiera; VII. Si la instituci�n se disuelve, entra en estado de liquidaci�n o quiebra, salvo que el procedimiento respectivo termine por rehabilitaci�n y el Banco de M�xico y la Comisi�n Nacional Bancaria y de Valores opinen favorablemente para que contin�e con la autorizaci�n; VIII. Si la instituci�n transgrede en forma grave o reiterada lasdisposiciones legales o administrativas que le son aplicables, y IX. Cuando la instituci�n no cubra al Instituto para la Protecci�n del Ahorro Bancario las cuotas establecidas en la ley que regula a dicho instituto, en los t�rminos por ella previstos. La declaraci�n de revocaci�n se publicar� en el Diario Oficial de la Federaci�n y en dos peri�dicos de amplia circulaci�n en el pa�s y, se inscribir� en el Registro P�blico del Comercio que corresponda al domicilio social de la instituci�n de que se trate y pondr� en estado de disoluci�n y liquidaci�n a la sociedad sin necesidad del acuerdo de la asamblea de accionistas.?. LPAB. ?Art�culo 74. El gobierno y administraci�n del instituto est�n a cargo de una Junta de Gobierno y un secretario Ejecutivo, respectivamente, quienes ser�n apoyados por la estructura administrativa que la propia Junta de Gobierno determine.?. ?Art�culo 75. La Junta de Gobierno estar� integrada por siete vocales: el secretario de Hacienda y Cr�dito P�blico, el Gobernador del Banco de M�xico, el presidente de la Comisi�n y cuatro vocales designados por el Ejecutivo Federal y aprobados por las dos terceras partes de los miembros de la C�mara de Senadores y en sus recesos, por la misma proporci�n de integrantes de la Comisi�n Permanente del Congreso de la Uni�n. Los tres primeros vocales se�alados en el p�rrafo anterior designar�n sendos suplentes.?. ?Art�culo 80. La Junta de Gobierno tiene las facultades siguientes: I. Resolver sobre la procedencia de que el instituto otorgue, en cada caso, los apoyos previstos en esta ley, as� como sus t�rminos y condiciones; ... X. Aprobar los informes que deban enviarse al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Uni�n; ... XVII. Evaluar peri�dicamente las actividades del instituto; XVIII. Requerir la informaci�n necesaria al secretario Ejecutivo para llevar a cabo sus actividades de evaluaci�n; ... XX. Aprobar anualmente, previo informe de los comisarios y dictamen de los auditores externos los estados financieros del instituto, y autorizar la publicaci�n de los mismos; ... XXVII. En general, realizar todos aquellos actos y operaciones que fuesen necesarios para la mejor administraci�n del instituto.?. ?Art�culo 81. Las sesiones de la Junta de Gobierno se celebrar�n bimestralmente, y de manera extraordinaria, cuando por las circunstancias que se presenten, se considere necesario, previa convocatoria que, a requerimiento de cualquiera de sus integrantes o del secretario Ejecutivo, haga el secretario de la Junta de Gobierno. Las sesiones se efectuar�n con la asistencia de por lo menos cuatro de sus miembros, siempre que se encuentre presente el secretario de Hacienda y Cr�dito P�blico o su suplente.?. ?Art�culo 82. La Junta de Gobierno ser� presidida por el secretario de Hacienda y Cr�dito P�blico y en su ausencia por su suplente. Las resoluciones requerir�n del voto aprobatorio de la mayor�a de los presentes.?. Transitorios. ?Quinto. (Transcrito en el cuarto concepto de invalidez de este escrito).?. ?Octavo. El Gobierno Federal por conducto de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Banco de M�xico realizar�n los actos necesarios para la extinci�n de los fideicomisos a que se refieren los art�culos 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito y 89 de la Ley del Mercado de Valores vigentes hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto, en el caso del fideicomiso primeramente citado, con sujeci�n a lo establecido en el quinto transitorio del presente decreto. En consecuencia de lo dispuesto en el p�rrafo anterior: I. El instituto asumir� los cr�ditos otorgados por el Banco de M�xico a los fideicomisos a que se refieren los art�culos 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito y 89 de la Ley del Mercado de Valores vigentes hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto, debi�ndose convenir los t�rminos y condiciones para que tales financiamientos se vayan extinguiendo sin cargo a dicho instituto, en la medida en que los resultados del banco as� lo permitan, sin afectar el capital y reservas del propio banco, de acuerdo con la ley que lo rige; II. El Gobierno Federal quebrantar� el cr�dito otorgado por Nacional Financiera, en su car�cter de agente financiero del Gobierno Federal, al fideicomiso a que se refiere el art�culo 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito vigente hasta antes de la entrada en vigor del presente decreto, y; III. No se aprueba la solicitud de consolidar a la deuda p�blica las obligaciones contra�das por los fondos se�alados ni los avales u obligaciones solidarias otorgados al efecto por el Gobierno Federal, presentada en el art�culo cuarto transitorio del art�culo segundo de la iniciativa de decreto por el que se expiden la Ley Federal del Fondo de Garant�a de Dep�sitos y la Ley de la Comisi�n para la Recuperaci�n de Bienes, y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes del Banco de M�xico, de Instituciones de Cr�dito, del Mercado de Valores, para Regular las Agrupaciones Financieras y General de Deuda P�blica.?. De la lectura de la disposici�n transcrita, resulta evidente que la �nica participaci�n que tiene la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, como dependencia del Gobierno Federal y en t�rminos de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario es para extinguir el F., de manera que dicha dependencia carece de atribuciones para ejecutar la acci�n promovida n�mero 01-06100-6-199-01-004, toda vez que el fideicomiso se encuentra en proceso de extinci�n. L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal. ?Art�culo 31. A la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... XIV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administraci�n p�blica paraestatal, haci�ndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atenci�n a las necesidades y pol�ticas del desarrollo nacional; XV. Formular el programa del gasto p�blico federal y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federaci�n y presentarlos, junto con el del Departamento del Distrito Federal, a la consideraci�n del presidente de la Rep�blica; XVI. Evaluar y autorizar los programas de inversi�n p�blica de las dependencias y entidades de la administraci�n p�blica federal ...?. Ley General de Deuda P�blica. ?Art�culo 4o. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico: ... V. Contratar y manejar la deuda p�blica del Gobierno Federal y otorgar la garant�a del mismo para la realizaci�n de operaciones crediticias que se celebren con organismos internacionales de los cuales M�xico sea miembro o con las entidades p�blicas o privadas nacionales o de pa�ses extranjeros, siempre que los cr�ditos est�n destinados a la realizaci�n de proyectos de inversi�n o actividades productivas que est�n acordes con las pol�ticas de desarrollo econ�mico y social aprobadas por el Ejecutivo, y que generen los recursos suficientes para el pago del cr�dito y tengan las garant�as adecuadas.?. En conclusi�n, como ha quedado demostrado en este punto y los conceptos de invalidez relativos al r�gimen especial a que debe sujetarse el PCCC:
"a) El marco jur�dico aplicable a las acciones que la auditor�a pretende se realicen, impide jur�dicamente a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y al IPAB actuar de la manera en que se les instruye, y
"b) Los preceptos legales que la auditor�a cita en relaci�n con las atribuciones y facultades para atender las recomendaciones-acciones promovidas a que se refieren los oficios impugnados no permitir�an sustentar la actuaci�n que pretende la auditor�a, y en nada se relacionan con tales acciones. En tal virtud, es v�lido afirmar que los oficios impugnados carecen de la debida fundamentaci�n y, por tanto, violan lo dispuesto en el primer p�rrafo del art�culo 16 constitucional.
"D�cimo cuarto. En el caso de que esa Suprema Corte considere que los actos impugnados no son �rdenes, sino meras recomendaciones sin car�cter imperativo que la auditor�a tiene competencia y facultades para emitir (supuesto no aceptado), los oficios impugnados constituyen de cualquier manera una invasi�n a la esfera de facultades del Poder Ejecutivo Federal.
"En efecto, aun en el supuesto no aceptado de que se reconociera una facultad gen�rica de la auditor�a para emitir recomendaciones a las dependencias y entidades de la administraci�n p�blica federal con motivo de la revisi�n de la cuenta p�blica, debe tambi�n reconocerse y aceptarse en este supuesto que las citadas recomendaciones s�lo ser�an jur�dicamente v�lidas si est�n apegadas a derecho; es decir, que tanto su origen como su contenido deben ser acordes con la legislaci�n aplicable. Lo anterior es as� porque la facultad constitucional de la C�mara de D. para revisar la cuenta p�blica a que se refiere el art�culo 74, fracci�n IV, constitucional, en la que queda comprendida la de emitir recomendaciones a los Poderes de la Uni�n que fiscalice, no es absoluta, sino que tiene un alcance limitado, pues debe fijarse tomando en consideraci�n lo que prev�n las leyes aplicables. Ello lo corrobora el criterio jurisprudencial establecido por esa H. Suprema Corte consultable bajo el rubro: ?C�MARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNI�N. CARECE DE FACULTADES PARA SUPERVISAR OFICIOSAMENTE EL EJERCICIO DE LOS RECURSOS FEDERALES POR PARTE DE LAS AUTORIDADES ESTATALES, AS� COMO PARA CREAR COMISIONES ESPECIALES QUE VIGILEN QUE NO SE DESV�EN AQU�LLOS EN UN CIERTO PROCESO ELECTORAL ESTATAL.?, del cual se desprende que las facultades de la C�mara de D. previstas en la C.�n deben ejercitarse en el marco que las leyes reglamentarias establezcan para ello, pues en un Estado de derecho las diversas facultades que la C.�n concede a los �rganos del Estado deben, en general, ejercerse en los t�rminos que establecen los ordenamientos jur�dicos que conforman el orden jur�dico nacional, reconocido en el art�culo 133 constitucional. As�, por virtud del principio de supremac�a constitucional establecido en el citado precepto, aunado al principio de legalidad consagrado en el art�culo 16 constitucional, los �rganos del Estado y las autoridades o servidores p�blicos que los integran deben sujetar su actuaci�n a las leyes, lo que no requiere de mayor demostraci�n. Por ello, la administraci�n p�blica, como parte del aparato estatal, se rige por el principio del Estado de derecho, y en virtud de su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma jur�dica. Por lo anterior, en caso de que las recomendaciones que la auditor�a realice a los �rganos subordinados del Poder Ejecutivo Federal no sean emitidas conforme a derecho, el presidente de la Rep�blica, como titular del Poder Ejecutivo Federal, est� legitimado para impugnar su constitucionalidad a trav�s de esta v�a. En este sentido, el control de la constitucionalidad y de la legalidad de los actos de la auditor�a no puede quedar sujeto a la voluntad de los particulares y a la capacidad de los abogados en que eventualmente recayera su defensa, por lo que la presente v�a resulta ser la �nica v�a expedita para los �rganos que siendo sujetos a la revisi�n de la cuenta p�blica se ven afectados por el contenido de las recomendaciones que con tal motivo emite la auditor�a, como ya se estableci� en el cap�tulo VI de este escrito. Ahora bien, el hecho de que los oficios impugnados contuvieran meras recomendaciones o ?sugerencias? susceptibles de no ser acatadas por el Poder Ejecutivo Federal no implica que no le causen un agravio, en atenci�n a las consideraciones siguientes:
"1. De conformidad con el art�culo 49 constitucional, el Supremo Poder de la Federaci�n se divide, para su ejercicio, en los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En el caso del Poder Ejecutivo Federal, �ste se encuentra regulado en el t�tulo tercero, cap�tulo III, de la C.�n, mismo que comprende los art�culos 80 a 93. En el art�culo 80 constitucional se determina que el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo denominado presidente de los Estados Unidos Mexicanos; es decir, se crea un �rgano unipersonal del cual depende todo el mencionado poder, ya que existe una unidad interna, al igual que en los otros dos poderes. El presidente de la Rep�blica realiza funciones de administraci�n (gobierno) y de Estado; para llevar a cabo las primeras, cuenta con la administraci�n p�blica federal. Por ello, aunque el Poder Ejecutivo Federal se deposita en una sola persona, puede afirmarse v�lidamente que la administraci�n p�blica federal, como forma de organizaci�n de las dependencias y entidades del propio Ejecutivo debe reconocerse como un conjunto de �rganos que pertenecen a la esfera de ese poder, esto es, que pueden tomarse como ?parte? de �l. En efecto, por la naturaleza misma de la administraci�n p�blica federal no existe la menor duda de que es parte integrante del Poder Ejecutivo Federal y de que est�n unidos de forma indisoluble. En este sentido coincide plenamente la doctrina: ?Desde el punto de vista formal la administraci�n p�blica es parte, quiz� la m�s importante, de uno de los Poderes del Estado, es decir, del Poder Ejecutivo. Por administraci�n p�blica se entiende, generalmente, aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo est� la responsabilidad de desarrollar la funci�n administrativa. La administraci�n p�blica es la parte de los �rganos del Estado que depende directa o indirectamente del Poder Ejecutivo y tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan otros poderes. La administraci�n p�blica es la parte org�nica del Estado que realiza la funci�n administrativa. Por su naturaleza, corresponde al Poder Ejecutivo ejercitarla a trav�s del acto administrativo y actos de administraci�n ...?. El organismo m�s importante del Poder Ejecutivo Federal, es la administraci�n p�blica o conjunto de entes personalizados, regidos por el derecho administrativo. El Poder Ejecutivo se integra con todos los �rganos a los que se encomienda la funci�n administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos administrativos. Formalmente, los actos de los �rganos administrativos centralizados y paraestatales se incluyen en el concepto de funci�n administrativa. As�, el art�culo 90 constitucional establece que la administraci�n p�blica federal ser� centralizada y paraestatal conforme a la ley que expida el Congreso de la Uni�n; es decir, la L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal. ?Art�culo 90. La administraci�n p�blica federal ser� centralizada y paraestatal conforme a la ley org�nica que expida el Congreso, que distribuir� los negocios del orden administrativo de la Federaci�n que estar�n a cargo de las secretar�as de Estado y departamentos administrativos y definir� las bases generales de creaci�n de las entidades paraestatales y la intervenci�n del Ejecutivo Federal en su operaci�n. Las leyes determinar�n las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre �stas y las secretar�as de Estado y departamentos administrativos.?. Para cumplir con sus funciones administrativas, el Ejecutivo Federal se auxilia con la administraci�n p�blica federal, esto es, entre otras dependencias y entidades, con la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y el IPAB, a las que se dirigen las recomendaciones de que se trata, las cuales, como todas las dependencias y entidades de la administraci�n p�blica federal, deber�n conducir sus actividades observando los principios y pol�ticas que definen el presidente de la Rep�blica y el Plan Nacional de Desarrollo y dem�s programas derivados del mismo, como en el caso lo es el llamado Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera que se instrument� por el F. en el marco de la crisis bancaria que el Gobierno Federal enfrent�.
"2. Por otra parte, los funcionarios p�blicos, en su car�cter de servidores p�blicos, son designados por el Ejecutivo Federal para asumir funciones de representatividad, iniciativa y decisi�n, y ejecutar �rdenes de la superioridad, tendentes al logro de las finalidades de la funci�n administrativa que la C.�n encomienda al Poder Ejecutivo Federal. En el ejercicio de su encargo, los funcionarios p�blicos est�n indisolublemente vinculados con el ejercicio de las facultades del Poder Ejecutivo que la C.�n le confiere en su esfera administrativa. En efecto, como es reconocido por la doctrina: ?... los funcionarios p�blicos ocupan cargos situados en una estructura jer�rquica, la subordinaci�n que los una al inmediato superior implica un deber de obediencia, diligencia, discreci�n y reserva?, de ah� que la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores P�blicos establece como primera obligaci�n de todo servidor p�blico la de ?cumplir el servicio que le sea encomendado? (art�culo 8o., fracci�n I).
"3. Por lo anterior, es v�lido afirmar que las recomendaciones ilegales en el sentido a que se refieren los oficios impugnados implica una afectaci�n o principio de afectaci�n que sufre el presidente de la Rep�blica, consistente en que no puede ejercitar plenamente su facultad de dirigir el funcionamiento de la administraci�n p�blica federal, que incluye la de impartir instrucciones que sean obedecidas por sus inferiores jer�rquicos. En caso de que las recomendaciones de la auditor�a no sean emitidas conforme a derecho, el presidente de la Rep�blica tiene la facultad de impugnar su constitucionalidad a trav�s de esta v�a. En efecto, al no existir ning�n medio de defensa para que el presidente de la Rep�blica impugne la legalidad o constitucionalidad de los oficios emitidos por la auditor�a es procedente presentar controversia constitucional en contra de �stos. Lo anterior, independientemente de que corresponde a esa H. Suprema Corte vigilar la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad. Es importante se�alar que la LFS no contempla medio de defensa alguno para que los sujetos fiscalizados puedan impugnar sus resoluciones. En el art�culo 59 de la mencionada ley �nicamente establece medios de defensa a favor de los servidores p�blicos y particulares. ?Art�culo 59. Las sanciones y dem�s resoluciones que emita la A.�a Superior de la Federaci�n conforme a esta ley, podr�n ser impugnadas por el servidor p�blico o por los particulares, personas f�sicas o morales, ante la propia A.�a Superior de la Federaci�n, mediante el recurso de reconsideraci�n o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia F. y Administrativa. El recurso de reconsideraci�n se interpondr� dentro de los 15 d�as siguientes a la fecha en que surta efectos la notificaci�n del pliego o resoluci�n recurrida.?. En este sentido, el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos de la auditor�a quedar�a sujeta a la voluntad de los particulares y a la capacidad de los abogados en que recayera su defensa. Por otra parte, el hecho de que los oficios impugnados contengan meras recomendaciones no implica que no se cause un agravio real y directo al Poder Ejecutivo Federal, pues la afectaci�n que sufre el presidente de la Rep�blica radica en que no puede dirigir el funcionamiento de la administraci�n p�blica federal ya que los servidores p�blicos no pueden dejar de cumplir las recomendaciones de referencia. En el presente caso, como se ha establecido en el primer concepto de invalidez, en caso de incumplimiento de las recomendaciones por parte de los servidores p�blicos proceder�a que la auditor�a fincara las responsabilidades resarcitorias correspondientes, contra lo cual los servidores p�blicos tendr�an los medios de defensa contemplados en el art�culo 59 antes transcrito, pero -como ya se ha dicho- el Poder Ejecutivo Federal no tendr�a ninguno. En este sentido, el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos de la auditor�a quedar�a sujeta a la voluntad de los particulares y a la capacidad de los abogados en que recayera su defensa, dejando al Poder Ejecutivo en estado de indefensi�n. Porotra parte, en el supuesto de que los servidores p�blicos no obedecieran las instrucciones del titular del Poder Ejecutivo Federal, se podr�a optar por removerlos (volvi�ndose a presentar la misma problem�tica con los nuevos) o por dejar de realizar programas que se consideren prioritarios, de cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo o abandonar pol�ticas de Estado. Caso concreto es el presente, en el que se instrument� un Programa para Comprar Cartera y Capitalizar a los bancos y que por decisi�n de la auditor�a no podr� llevarse conforme a derecho. En este caso, el presidente de la Rep�blica, durante el mensaje que dirigi� a la Naci�n con motivo de su tercer informe de gobierno instruy� expresamente a las instancias competentes para que: ?... apegadas puntualmente a la ley, realicen todas las acciones pertinentes con el fin de finiquitar el proceso de intercambio de pagar�s F.-IPAB. Se realizar� el canje, pero no podr� darse toda vez que los servidores que intervengan podr�n ser objeto del fincamiento de responsabilidades. Si la auditor�a realiza una interpretaci�n incorrecta de la ley aplicable al caso concreto y, no obstante que las autoridades administrativas encargadas de la aplicaci�n de dicha ley le demuestran que es incorrecta, se mantiene en su postura, los servidores p�blicos no podr�n realizar sino lo recomendado ya que de lo contrario la propia autoridad que emiti� la recomendaci�n ser� la que les finque las responsabilidades resarcitorias (la auditor�a se convierte en juez y parte). En consecuencia, el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo se ve mermado por las recomendaciones de la auditor�a. Ahora bien, en el caso concreto, por las razones que se exponen en los conceptos de invalidez, los oficios que se impugnan, emitidos con motivo de la revisi�n de la cuenta p�blica del a�o 2001, significan una invasi�n y afectaci�n a la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que las ?recomendaciones? o acciones promovidas a que los mismos se refieren, como ya se se�al�, carecen de fundamento constitucional y legal tanto en su origen como en su contenido. Dicha inconstitucionalidad e ilegalidad impide al presidente de la Rep�blica el pleno ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, lo que comprende el ejercicio de las competencias asignadas a sus �rganos subordinados que integran la administraci�n p�blica federal, contraviniendo as� el art�culo 89, fracci�n I, constitucional."
CUARTO. En la demanda se estimaron violados los art�culos 14, 16, 25, 49, 74, fracci�n IV, 79, 80, 89, fracci�n I, 90, 94 y 133 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.
QUINTO. Por acuerdo de dos de octubre de dos mil tres, el presidente en funciones de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n orden� formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondi� el n�mero 91/2003 y, por conexidad con la diversa 36/2003, design� como instructor al M.J.V.C. y C..
Por auto de la fecha antes indicada, el Ministro instructor admiti� la demanda, tuvo como autoridad demandada a la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n a la que orden� emplazar y dio vista al procurador general de la Rep�blica; asimismo, mediante prove�do de siete de octubre de dos mil tres, se reconoci� el car�cter de demandada a la A.�a Superior de la Federaci�n y se orden� su emplazamiento.
SEXTO. La C�mara de D. del Congreso de la Uni�n, al contestar la demanda manifest�, en s�ntesis:
1. Que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el art�culo 19, fracci�n VII, de la ley reglamentaria de la materia; debido a que los actos impugnados son actos consentidos, ya que la A.�a Superior de la Federaci�n, mediante los oficios OASF-485/2003, OASF-453/2003, OASF-0476/2003, OASF-0430/2003, de tres de abril de dos mil tres, formul� diversas observaciones y recomendaciones derivadas de la revisi�n de la cuenta p�blica de dos mil uno, a efecto de que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario, la Secretar�a de la Contralor�a y Desarrollo Administrativo y la Comisi�n Nacional Bancaria y de Valores, adoptaran las medidas y ejercieran las acciones que procedieran y las hicieran del conocimiento del citado �rgano fiscalizador; observaciones y recomendaciones que fueron parcialmente solventadas, y como resultado de esa parcialidad en la solventaci�n es que se giraron los oficios que ahora se controvierten; sin embargo, su impugnaci�n es extempor�nea al haberse consentido ya los oficios mencionados en primer lugar, pues aun y cuando se aduzca que los oficios ahora cuestionados contienen �rdenes, no son actos aislados e independientes, sino consecuencia directa e inmediata de las observaciones y recomendaciones formuladas con anterioridad.
Que este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 36/2003 determin� que en ese asunto no se actualizaba este motivo de sobreseimiento, por considerar que no hab�a una vinculaci�n entre el acto de origen y el derivado; pero en el presente asunto s� hay vinculaci�n, ya que los actos impugnados son consecuencia legal, directa y necesaria de los primeros, toda vez que el contenido de ambos actos, esencialmente es el mismo, ya que desde aqu�llos existen las supuestas �rdenes aducidas.
2. Que la demanda de controversia constitucional fue presentada fuera del plazo previsto en la fracci�n I del art�culo 21 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que las observaciones y recomendaciones derivadas de la revisi�n de la cuenta p�blica del a�o dos mil uno, fueron comunicadas por la A.�a Superior de la Federaci�n a las entidades auditadas mediante los oficios OASF-485/2003, OASF-453/2003 y OASF-0476/2003, que fueron notificados el tres y cuatro de abril de dos mil tres, por lo que si la demanda en la que se pretenden impugnar actuaciones relativas al seguimiento de diversas observaciones, se present� hasta el treinta de septiembre del mismo a�o, resulta clara su extemporaneidad.
3. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el art�culo 19, fracci�n VI, de la ley reglamentaria de la materia, ya que de considerar que el contenido de los oficios impugnados constituyen pliego de observaciones, debi� entonces agotarse, previamente a la controversia constitucional, el recurso de reconsideraci�n o el juicio de nulidad previsto en el art�culo 59 de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n; sin embargo, en el caso tampoco pueden considerarse como tales, dado que los pliegos de observaciones se emiten con objeto de determinar en cantidad l�quida el quebranto ocasionado, y la presunta responsabilidad de los infractores al haberse causado da�o a la hacienda p�blica.
4. Que la controversia constitucional es improcedente conforme a lo dispuesto en los art�culos 1o. y 19, fracci�n VIII, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que no existe violaci�n en la esfera competencial de la actora, pues los actos cuya invalidez se demandan fueron expedidos en pleno ejercicio de la facultad de revisi�n y fiscalizaci�n de la cuenta p�blica de la C�mara de D., con apoyo de la A.�a Superior de la Federaci�n, establecida en los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n Federal, ya que la revisi�n de cada ejercicio realizada por la C�mara de D. desde mil novecientos noventa y cinco, ha incluido las operaciones y programas del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro.
5. Que de una correcta interpretaci�n de los art�culos 16, fracci�n XIV, 31, �ltimo p�rrafo, 32, 46, fracci�n II, y 51 de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, se desprende que las observaciones a que se refieren los oficios impugnados, se emiten por la A.�a Superior de la Federaci�n cuando se estima que el ente fiscalizado no ha cumplido con los objetivos y metas establecidos en los programas aprobados, y �stas son distintas a los pliegos de observaciones que se expiden con objeto de determinar en cantidad l�quida el quebranto y la presunta responsabilidad de los infractores, con objeto de instaurar el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, los cuales s� son vinculantes para los entes auditados y para los servidores p�blicos a los que se encuentran dirigidos.
Que por esas razones ninguna de las observaciones o recomendaciones que se se�alan como actos impugnados pueden equipararse a los pliegos de observaciones propiamente dichos, toda vez que no establecen alguna cantidad l�quida respecto de un quebranto a la hacienda p�blica, ni se determina qui�nes son los presuntos responsables del mismo, ni establecen obligaciones a cargo de los entes auditados o de sus funcionarios p�blicos, sino por el contrario, se emiten consideraciones respecto de los documentos proporcionados por los auditados; dichas observaciones pueden derivarse en recomendaciones que se dirigen a corregir deficiencias o irregularidades detectadas.
Que las recomendaciones contenidas en los actos impugnados, se emitieron de acuerdo al marco legal aplicable a su actuaci�n y dada la participaci�n de la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n en el procedimiento previsto en los art�culos quinto y d�cimo s�ptimo transitorios de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario; destacando la facultad de la C�mara de D. para ordenar auditor�as tendentes a calificar la legalidad de los cr�ditos asumidos por el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario, as� como la facultad de la A.�a Superior de la Federaci�n para ejercer acciones de fiscalizaci�n y de control respecto del procedimiento previsto en el art�culo quinto transitorio del citado ordenamiento legal.
6. Que la C�mara de D. tiene la facultad de revisar la cuenta p�blica y la A.�a Superior de la Federaci�n es el �rgano t�cnico en el cual se apoya para el ejercicio de dicha facultad, por lo que esta �ltima s�lo puede ejercer la facultad de fiscalizaci�n emitiendo actos con facultades aut�nomas de decisi�n y t�cnicas de fiscalizaci�n.
Que la C�mara de D. y la A.�a Superior de la Federaci�n, est�n constitucional y legalmente facultadas para formular observaciones y recomendaciones derivadas del informe del resultado de la revisi�n y fiscalizaci�n superior de la cuenta p�blica y darle seguimiento, de conformidad con lo dispuesto por los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n Federal.
Que conforme a la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, la entidad de fiscalizaci�n tiene facultades para revisar, supervisar, investigar y auditar las cuentas p�blicas y, adem�s, como resultado de dicha actividad contable debe realizar una evaluaci�n del ejercicio, cuidar que se proceda conforme a derecho y comprobar que as� se haga; esto es as�, ya que de la reforma al art�culo 79 de la C.�n Federal, se desprende que el �rgano Reformador de la C.�n recogi� el concepto t�cnico de fiscalizaci�n e increment� la facultad de la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, por lo que ahora no es s�lo un ente auditor, sino tambi�n una autoridad con facultades dispositivas y sancionadoras, que se aboca a hacer observaciones y recomendaciones espec�ficas, con el fin de cuidar y comprobar la regularizaci�n de las anomal�as detectadas.
Que en el caso no son aplicables los argumentos jur�dicos que sirvieron de base para resolver la controversia constitucional 36/2003, en la que se declararon inv�lidos algunos de los oficios emitidos por la A.�a Superior de la Federaci�n, en virtud de que en esa controversia se analizaron las disposiciones constitucionales y secundarias vigentes durante el funcionamiento de la Contadur�a M. de Hacienda, en tanto que a los actos impugnados en la presente controversia le son aplicables las disposiciones constitucionales y secundarias vigentes y actuales; m�xime que en dicha resoluci�n no se estudi� el que la actual entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n dej� de ser un ente de an�lisis y valoraci�n del gasto p�blico, para convertirse en un �rgano aut�nomo con facultades para emitir observaciones y recomendaciones en un sentido espec�fico, con el fin de evaluar y corregir las anomal�as detectadas y para que, en su caso, se sancione la conducta del servidor p�blico.
Que las nuevas facultades de la A.�a Superior de la Federaci�n no invaden las facultades administrativas del ente fiscalizado, en virtud de que la naturaleza de sus recomendaciones y observaciones son eminentemente econ�micas y t�cnicas, mas no pol�ticas, lo que impide se invada la esfera constitucional de competencia del ente fiscalizado.
7. Que el procedimiento seguido por esa C�mara de D. y su �rgano t�cnico de fiscalizaci�n para realizar la revisi�n anual de la cuenta p�blica, se ejecuta de conformidad con lo dispuesto en los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n Federal, as� como 8o., 9o., 10, 11 y 16 de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, por lo que en agosto de dos mil uno, el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, rindi� el informe de avance de la gesti�n financiera a la A.�a Superior de la Federaci�n, y en los primeros diez d�as de junio de dos mil dos present� la cuenta de la hacienda p�blica federal de dos mil uno, la que fue recibida por la C�mara de D. a trav�s de la Comisi�n de Vigilancia de la A.�a Superior de la Federaci�n, quien la remiti� a la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, la que mediante oficio OASF/054/03 de treinta y uno de marzo de dos mil tres, present� a la citada C�mara el Informe de Resultados de la Revisi�n de la Cuenta de la Hacienda P�blica Federal correspondiente al ejercicio de dos mil uno. As�, en los oficios impugnados s�lo se dan recomendaciones sobre observaciones emitidas con anterioridad y se pide informaci�n ordenada y derivada del informe final de la cuenta p�blica federal de dos mil uno, sin que ello implique una nueva revisi�n, pues s�lo se trata de ejecutar lo ordenado en ellas.
Que, por otro lado, los art�culos quinto y d�cimo s�ptimo transitorios de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario autorizan fiscalizar y controlar los recursos destinados al Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, para que el Instituto de Protecci�n al Ahorro Bancario asuma las obligaciones del Fondo de Protecci�n al Ahorro Bancario; asimismo, que las operaciones de compraventa de cartera vencida no han concluido y que los pasivos auditados son de calidad contingente, porque su pago vence en diez a�os a partir de su emisi�n, por lo que en t�rminos de lo dispuesto en los art�culos 1o., 2o. 9o., 10 y 16 de la Ley General de la Deuda P�blica, son fiscalizables por la parte demandada.
Que el Poder Ejecutivo Federal, a trav�s del Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario, ha reconocido que la intenci�n de la C�mara de D. es que el proceso de transici�n de los recursos del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro hacia el Instituto de Protecci�n al Ahorro Bancario concluya cabalmente, a fin de que se d� soluci�n al problema del rescate bancario; ese reconocimiento deriva de que el veintitr�s de septiembre de dos mil dos la Junta de Gobierno de dicha instituci�n aprob� llevar a cabo las auditor�as ordenadas por la C�mara de D., conforme a lo dispuesto en el art�culo quinto transitorio de la citada ley, por lo que no puede ahora alegar invasi�n en su esfera de competencia.
Que si bien la facultad fiscalizadora se ejerce sobre ejercicios presupuestales concluidos y su aprobaci�n tiene un t�rmino perentorio a fin de darle certeza, no sigue la misma suerte la facultad de investigaci�n de la A.�a Superior de la Federaci�n, dado que no puede suponerse que la aprobaci�n de la cuenta p�blica o la emisi�n del informe final, son actos cuyo fin sea otorgar un finiquito o perd�n a todos aquellos servidores p�blicos que cometieron irregularidades en el ejercicio del presupuesto, sino se trata de actos de naturaleza legislativa y contable, cuyo fin es tener por rendida la cuenta p�blica, por apuntadas las observaciones y recomendaciones y determinadas las responsabilidades por incumplimiento.
Que el �rgano de fiscalizaci�n de la Federaci�n, tiene plenas facultades para realizar las investigaciones necesarias, pedir la documentaci�n correspondiente y realizar las auditor�as que considere convenientes, para obtener el seguimiento de las recomendaciones o las observaciones que emita.
Que no se imposibilita al actor el ejercicio de sus atribuciones para administrar o disponer de los recursos, pues su potestad de ejercer el presupuesto federal no se limita ni se restringe con la revisi�n y fiscalizaci�n que realice la C�mara de D. apoyada por la A.�a Superior de la Federaci�n.
Que el actor �nicamente plantea violaci�n a leyes secundarias, lo cual no puede ser materia de estudio de la controversia constitucional.
8. Que es infundado el primer concepto de invalidez en el que se sostiene que los oficios impugnados contienen �rdenes dirigidas al Ejecutivo Federal, respecto de las cuales la A.�a Superior de la Federaci�n es incompetente; lo anterior, debido a que, por la naturaleza t�cnica de la facultad fiscalizadora, debe distinguirse entre observaciones o recomendaciones y pliego de observaciones; las primeras se emiten cuando se estima que el ente fiscalizado no ha cumplido con los objetivos y metas establecidos en los programas aprobados y, en cambio, los pliegos de observaciones se emiten con objeto de determinar en cantidad l�quida las irregularidades en el ejercicio de la cuenta p�blica y la presunta responsabilidad de los infractores, para instaurar el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.
Que ninguna de las observaciones o recomendaciones que se se�alan en los actos impugnados pueden equipararse a los pliegos de observaciones antes referidos, toda vez que no establecen alguna cantidad l�quida respecto de un quebranto a la hacienda p�blica, ni se determina qui�nes son los presuntos responsables de tal quebranto; y, por el contrario, en ellos se emite una consideraci�n respecto del an�lisis de los documentos proporcionados por los entes auditados conforme a su participaci�n en el procedimiento previsto en el art�culo quinto transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario.
Que los actos no contienen apercibimiento de alguna sanci�n que sea impuesta directamente por la A.�a Superior de la Federaci�n o la ejecuci�n forzosa por parte de �ste; por lo que, ante la ausencia del elemento coactivo, se carece de elementos legales para considerar que se trata de una orden emitida por la A.�a Superior de la Federaci�n al actor, ya que ni �sta ni la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n cuentan con mecanismos para obligar al cumplimiento estricto de las recomendaciones.
Que la A.�a Superior de la Federaci�n no ejerce facultades que le correspondan al Ejecutivo Federal, ni se sustituye en el ejercicio de las mismas; en virtud de que la emisi�n de observaciones y recomendaciones, deriva de la facultad de revisi�n y fiscalizaci�n de la cuenta p�blica y tiene como raz�n �ltima el sano equilibrio de poderes, conforme a lo dispuesto en los art�culos 49, 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.
9. Que no se aplican retroactivamente las reformas al art�culo 79 de la C.�n Federal, ya que el transitorio cuarto de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n establece que el ejercicio de dos mil uno ser� valorado conforme a dicha norma; adem�s de que, por la naturaleza sucesiva de los adeudos derivados de los pagar�s del Fondo de Protecci�n al Ahorro Bancario, en cada ejercicio fiscal aparecer�n reportados sus saldos, independientemente de que su vencimiento sea hasta el dosmil cinco, pues los programas de cartera vencida son un pasivo sucesivo durante cada ejercicio fiscal.
Que el auditor especial se desempe�� mediante los oficios AED/DGAE/219/02, AED/DGAE/220/02, AED/DGAE/221/02, AED/DGAE/222/02, AED/DGAE/223/02, AED/DGAE/224/02 y AED/DGAE/225/02, desde el catorce de agosto de dos mil dos notific� al secretario Ejecutivo del Instituto de Protecci�n al Ahorro Bancario, las �rdenes de auditor�a, en las que se incluyeron las revisiones de programas de compra de cartera, como parte del programa de visitas e inspecciones correspondientes a la revisi�n de la cuenta p�blica federal del ejercicio dos mil uno, por lo que la parte actora ha reconocido la facultad fiscalizadora de la A.�a Superior de la Federaci�n.
Que las operaciones de compraventa de cartera vencida no han concluido y que los pasivos auditados son de calidad contingente, porque su pago vence en diez a�os a partir de su emisi�n, raz�n por la que en t�rminos de lo dispuesto en los art�culos 1o., 2o., 9o., 10 y 16 de la Ley General de la Deuda P�blica, son fiscalizables sin que ello vulnere el principio de legalidad; adem�s, aun cuando se trata de pasivos contingentes produce efectos conforme a la norma vigente en el ejercicio de la revisi�n.
10. Que son infundados los conceptos en los que se aducen violaciones a los principios de fiscalizaci�n posterior, anualidad y definitividad, en virtud de que la facultad de fiscalizaci�n a diferencia de la de revisi�n y aprobaci�n de la cuenta p�blica, no se rige por esos principios, como se desprende de los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n Federal y de la propia naturaleza t�cnica de actividad fiscalizadora.
Que la C�mara de D. al ejercer su facultad de revisi�n de la cuenta p�blica, �nicamente lo puede hacer en forma anual y definitiva en caso de que se refiera a ejercicios concluidos; sin embargo, cuando ejerce sus facultades de fiscalizaci�n entre las que se encuentra la de evaluar la cuenta p�blica y ajustarla a la legalidad, tiene plenas potestades para realizar observaciones y exigir su solventaci�n, sin que se deba ajustar al principio de anualidad, dado que �stas no se hacen en forma independiente, sino como resultado de la revisi�n de la cuenta p�blica y con el �nico fin de que se ajuste a la legalidad o, en su caso, se sancione a los servidores p�blicos responsables.
Que el principio de fiscalizaci�n posterior no debe interpretarse en el sentido de que s�lo se pueden fiscalizar gastos que se hayan ejecutado efectivamente, sino en el sentido de que las revisiones deben hacerse por ejercicios concluidos, esto es, por a�os fiscales y no por erogaciones efectivamente realizadas, ya que el pasivo contingente que en cada ejercicio aparece, es materia de fiscalizaci�n y no por ello se conculca el principio de fiscalizaci�n, pues la naturaleza sucesiva justifica y exige su fiscalizaci�n. De ah� que conforme al segundo p�rrafo del art�culo 20 de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, en el que si bien el legislador quiso reconocer constitucionalmente el principio de anualidad y definitividad de la revisi�n de la cuenta p�blica, esto no puede traducirse en que el legislador no haya querido ajustarse a los principios generalmente aceptados de la contabilidad, dado que el esp�ritu de los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 constitucionales, es que las operaciones que realicen las dependencias se ajusten al marco legal en revisi�n, de tal suerte que s� existen pasivos concurrentes, que surten sus efectos en cada ejercicio fiscal hasta que materialmente generen un gasto en otro, s� pueden ser revisados y pueden tambi�n ser materia de recomendaciones, a fin de ajustarse a la normatividad, incluso antes de que se eroguen.
11. Que es infundado el concepto de invalidez en el que se plantea la ilegalidad de las instrucciones contenidas en los oficios impugnados, debido a que los resultados de las auditor�as elaboradas por M.W.M. son parte de los elementos jur�dicos y contables que sirvieron de base al fiscalizar los recursos del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, los que por disposici�n del art�culo d�cimo s�ptimo transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, son fiscalizables, por lo que la auditor�a realiz� diversas observaciones y recomend� que la actora deber�a ejecutar los actos necesarios para ajustar sus actuaciones al marco legal, conforme a las especificaciones que cada oficio impugnado contiene, pero en ning�n momento orden� la forma en que deb�a cumplir las observaciones detectadas, consecuentemente, no invadi� su esfera de competencia, dado que no se involucr� en la forma de administraci�n de sus recursos.
Que las observaciones y recomendaciones hechas por la auditor�a no inciden en la deuda p�blica, por lo que hace a la reducci�n de los pagar�s suscritos por el Fondo de Protecci�n al Ahorro Bancario y de su aval, ya que se refieren a que se ajusten a la legalidad las operaciones, anotaciones contables y dem�s actos jur�dicos reportados en la cuenta p�blica, es decir, no persigue la autorizaci�n de un endeudamiento por parte del Gobierno Federal, sino el ajuste contable, legal y correcto de las operaciones realizadas y reportadas.
Que los art�culos transitorios quinto y d�cimo s�ptimo de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario establecen que s�lo deben ser asumidos por el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario recursos saneados, respecto de operaciones l�citas que hab�a administrado el Fondo de Protecci�n al Ahorro Bancario, y la A.�a Superior de la Federaci�n tiene la potestad para verificarlo y cerciorarse de que as� haya sido de acuerdo al ejercicio fiscal revisado, de tal manera que si �sta se percat� de irregularidades, puede formular las observaciones, sin que implique ejercer facultades en materia de deuda p�blica, pues se trata del ejercicio de la facultad fiscalizadora del �rgano de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n.
12. Que son infundadas las argumentaciones en las que se alegan violaciones a los art�culos 114 y 174 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito, dado que a dicha ley general le es excluyente la ley particular, espec�ficamente el art�culo transitorio quinto de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, que autoriza la reducci�n de las garant�as e instrumentos de pago ante la existencia de cr�ditos irregulares, lo que implica reducciones a las obligaciones del aval, sin que signifique que se deje de garantizar el importe de los referidos t�tulos de cr�dito.
13. Que la actora no expone argumento jur�dico suficiente que demuestre que los actos reclamados invadan su esfera de competencia, pues resulta falso que la A.�a Superior de la Federaci�n sea incompetente para revisar los programas de compra de cartera, ya que el art�culo transitorio d�cimo s�ptimo de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario expresamente le faculta para ello, dentro de las atribuciones que las leyes le confieren.
Que las auditor�as al Fondo de Protecci�n al Ahorro Bancario, reconocidas expresamente por este Alto Tribunal en la controversia constitucional 26/99, no limitaron la posibilidad de que el auditor M.W.M. sea el �nico que pudiese revisar dichas operaciones, dado que la determinaci�n de que esa persona las efectuara obedeci� a otros fines, como fue el saneamiento de recursos del mismo fondo y por disposici�n directa del Pleno de la C�mara de D., en tanto que las revisiones de la cuenta p�blica y espec�ficamente el rubro del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, obedeci� a facultades de la revisi�n anual de la cuenta p�blica.
Que suponer que la facultad de fiscalizar los recursos del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera correspond�a al auditor M.W.M., es suponer que la potestad fiscalizadora del �rgano de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n puede delegarse a un particular, lo que es absurdo, ya que uno de los fines por los que se ejercieron facultades de revisi�n en este rubro, fue determinar si se han solventado los resultados de las auditor�as de M.W.M., mas no realizar una nueva auditor�a, sino revisar que las operaciones del rescate bancario se hayan ajustado al marco legal.
14. Que en lo relativo a los conceptos de invalidez en donde la parte actora pretende justificar violaciones al principio de legalidad, por la supuesta incompetencia para interpretar el derogado art�culo 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito, debe decirse que las facultades de la A.�a Superior de la Federaci�n, como �rgano t�cnico en el cual se apoya la C�mara de D. para revisar y fiscalizar la cuenta p�blica, son constitucionales, en este sentido dentro del marco de sus atribuciones le corresponde emitir observaciones y recomendaciones.
Que no es aplicable al caso la tesis de jurisprudencia invocada por la actora, ya que se refiere a una comisi�n especial para la revisi�n de los recursos federales en una entidad federativa, en tanto que en el caso ni se cre� una comisi�n, ni se vigila el uso de recursos federales en una entidad federativa, sino que se trata del ejercicio de la facultad fiscalizadora en la vigencia del ejercicio fiscal de dos mil uno.
15. Que es infundado el argumento en el que se plantea que los art�culos 31, �ltimo p�rrafo, y 77, fracci�n VII, de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n son inconstitucionales, debido a que la C.�n Federal, no faculta a la A.�a Superior de la Federaci�n para instruir recomendaciones al Poder Ejecutivo, ni determinar si �stas han sido cumplimentadas; en virtud de la diferencia que existe entre observaciones y recomendaciones y pliego de observaciones, ya que ninguna de las observaciones o recomendaciones que se se�alan en los actos impugnados pueden equipararse a dichos pliegos de observaciones.
S�PTIMO. El procurador general de la Rep�blica al formular su opini�n manifest� lo siguiente:
1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n es competente para conocer del presente asunto, que la demanda fue presentada oportunamente y que la consejera jur�dica del Ejecutivo Federal cuenta con legitimaci�n para comparecer a la presente controversia constitucional en representaci�n del Poder Ejecutivo Federal.
2. Sobre las causas de improcedencia y motivos de sobreseimiento, en s�ntesis, opina:
a) Que es infundada la causa de improcedencia en la que se aduce que los actos impugnados son derivados de otros consentidos y que debieron haber sido combatidos dentro del plazo de treinta d�as previsto en el art�culo 21 de la ley de la materia, toda vez que si bien los oficios impugnados est�n relacionados con las acciones y recomendaciones consignadas en los oficios OASF-485/2003, OASF-453/2003, OASF-0476/2003 y OASF-0430/2003, de tres de abril de dos mil tres, emitidos por la A.�a Superior de la Federaci�n, y que dichas acciones y recomendaciones hayan sido contestadas por los entes fiscalizados mediante diversos oficios, esto no significa que las �rdenes contenidas en los mismos sean consentidas, pues es una obligaci�n para los �rganos auditados el env�o de la informaci�n y documentaci�n que la citada auditor�a requiera para el cumplimiento de sus facultades de fiscalizaci�n, ya que el fin de las observaciones es que los entes revisados est�n en posibilidad de aclararlas y justificarlas.
Adem�s, que las recomendaciones realizadas en dichos oficios no le ocasionaban perjuicio a la actora, pues adem�s al haber sido emitidas por la A.�a Superior de la Federaci�n en uso de sus facultades legales, gozaban de la caracter�stica de no ser resolutivas ni vinculatorias, pudiendo ser solventadas por los entes fiscalizados, al contrario de las �rdenes combatidas, en las que se est� introduciendo un nuevo elemento que no pose�an las observaciones iniciales, es decir, el car�cter imperativo con que la promovente considera fueron emitidas en un exceso de atribuciones de la citada auditor�a.
b) Que es infundado el argumento en el que se sostiene que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el precepto 19, fracci�n VI, de la ley reglamentaria de la materia por no haber agotado el recurso previsto en el art�culo 59 de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, toda vez que dicho art�culo prev� la procedencia del recurso de reconsideraci�n y del juicio de nulidad contra las sanciones y resoluciones emitidas por ese �rgano de fiscalizaci�n; sin embargo, los oficios impugnados no se constituyen como una sanci�n ni como una resoluci�n combatible mediante tales medios de defensa, m�s a�n que en el presente asunto la actora no impugna el sentido de las conclusiones concretas a que lleg� la demandada, sino el exceso en la atribuci�n de se�alar y requerir solventaci�n de las supuestas irregularidades detectadas, lo que se ha traducido en �rdenes directas al Ejecutivo Federal, las cuales s�lo a trav�s de la controversia constitucional es como pueden combatirse.
c) Que debe desestimarse la causa de improcedencia en la que se plantea que no existe violaci�n en la esfera de competencia de la actora, porque los actos cuya invalidez se reclaman fueron expedidos en pleno ejercicio de la facultad de revisi�n y fiscalizaci�n de la cuenta p�blica de la autoridad demandada; lo anterior, toda vez que los motivos aducidos ata�en a cuestiones vinculadas al fondo del asunto.
d) Que es infundada la causa de improcedencia en la que se aduce que el titular del Poder Ejecutivo Federal no se encuentra constitucionalmente facultado para plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general, como son los art�culos 20, segundo p�rrafo, 31, �ltimo p�rrafo y 77, fracci�n VII, de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n y la C.�n Federal; lo anterior, debido a que el pen�ltimo p�rrafo de la facci�n I del art�culo 105 constitucional establece que s� puede hacerlo; sin embargo, del an�lisis de la demanda se desprende que el actor no solicita que se declare la invalidez de los citados preceptos sino que s�lo manifiesta que son inconstitucionales y, por ello, no debieron emplearse como fundamento de los actos impugnados, lo cual significa que no demand� su invalidez.
3. Que es fundado el concepto de invalidez en el que el promovente alega que los oficios impugnados violan lo dispuesto en los art�culos 14, 16, 25, 26, 49, 74, fracci�n IV, 79, 80, 89, fracci�n I, 90, 94 y 133 de la C.�n Federal, debido a que la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n, a trav�s de su entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, carece de competencia constitucional y legal para ordenar al Ejecutivo Federal la realizaci�n de acciones con motivo de las observaciones determinadas en la revisi�n a la cuenta p�blica correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil uno, con lo que se invade la esfera de atribuciones del presidente de la Rep�blica y se violan los principios de divisi�n de poderes y supremac�a constitucional, por lo siguiente:
Que la competencia es la posibilidad que tiene un �rgano de actuar dentro del marco de facultades que le fueron asignadas, ajust�ndose en todo momento a lo expresamente se�alado por la norma, por lo que seg�n lo establecido por el art�culo 16 de la C.�n Federal, si el actuar de la autoridad rebasa los l�mites de las facultades que expresamente le se�ala la propia C.�n, carecer� de competencia y, en consecuencia, los actos emitidos ser�n nulos.
Que, en el caso, la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, al t�rmino de la revisi�n de la cuenta p�blica de dos mil uno determin�, en ejercicio de sus facultades, que exist�an diversas irregularidades en el manejo del gasto p�blico, por lo que emiti� las recomendaciones que estim� pertinentes para solventar tales anomal�as. Lo anterior debido a que el �rgano de fiscalizaci�n posee atribuciones para llevar a cabo dicha revisi�n, ordenar visitas, inspecciones, practicar auditor�as, solicitar informes, revisar libros y documentos para comprobar si la recaudaci�n de los ingresos y el gasto de los egresos, emitir observaciones y, en su caso, investigar a la dependencia auditada con el objeto de fincar las responsabilidades correspondientes.
Que no obstante lo anterior, de la lectura integral de los oficios impugnados, de los que se destaca el sentido imperativo al se�alar expresiones tales como "implemente", "deber� implementar" y "vigile", se desprende que la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, el Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario y la Secretar�a de la Funci�n P�blica, deber�n llevar a cabo diversas acciones relacionadas con la revisi�n de la cuenta p�blica correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil uno, acciones que no son simples recomendaciones, sino que son �rdenes emitidas por la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, las que no se encuentran dentro de las facultades que le otorga la C.�n Federal.
Que las recomendaciones que se contienen en los oficios impugnados son en realidad �rdenes consistentes en sustituir o disminuir los cr�ditos de diversos pagar�s y cancelar el aval del Gobierno Federal, lo cual no puede realizar la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, aunque alegue que tales sugerencias no tienen efectos vinculatorios, porque con el solo hecho de que se giren tales �rdenes al Ejecutivo Federal, se invade la esfera competencial del actor, toda vez que la atribuci�n de dar �rdenes a las dependencias que integran la administraci�n p�blica federal le corresponde exclusivamente al presidente de la Rep�blica, conforme a lo dispuesto por el art�culo 89, fracci�n I, constitucional.
Que en conclusi�n, si bien la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n posee la atribuci�n de realizar observaciones, lo cierto es que no tiene la facultad de ordenar al Ejecutivo Federal la ejecuci�n de acciones para el efecto de solventar las irregularidades encontradas durante la revisi�n de la cuenta p�blica; ya que el referido �rgano no tiene la facultad de erigirse como un ente superior frente al Poder Ejecutivo Federal; lo anterior debido a que los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n Federal, as� como la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n y su reglamento interior, no otorgan a la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n la facultad que se arrog� de dar �rdenes a los entes fiscalizados y, en consecuencia, �ste se excedi� en el �mbito de sus atribuciones, por lo que se transgreden los numerales 16, 74, fracci�n IV, y 79 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.
Que no es �bice a lo anterior, la manifestaci�n de la A.�a Superior de la Federaci�n en el sentido de que los oficios impugnados contienen meras recomendaciones que se pueden cumplir o no, ya que como lo se�ala la propia demandada, el no cumplir con la recomendaci�n podr�a dar lugar al fincamiento de responsabilidades de los servidores p�blicos, lo que corrobora el sentido imperativo de los oficios combatidos.
4. Que es fundado el argumento en el que se alega que al suscribir los oficios impugnados, girando las �rdenes ya precisadas, la A.�a Superior de la Federaci�n viola los principios de divisi�n de poderes y supremac�a constitucional consignados en los art�culos 49 y 133 de la Carta Magna, debido a que este principio, consagrado en el art�culo 49 constitucional, tiene como fin limitar y equilibrar el poder p�blico, impidiendo que un poder se coloque por encima de otro y que un individuo sea el depositario de dos o m�s poderes, pues de lo contrario, este �ltimo absorber�a a aqu�l y lo har�a dependiente, lo cual redundar�a en perjuicio de su quehacer p�blico. Asimismo, que aun y cuando en M�xico el aludido principio no opera de manera r�gida, sino flexible, esto s�lo significa que entre los poderes existe una colaboraci�n y coordinaci�n, pero no los faculta para arrogarse facultades quecorresponden a otro poder, ya que para que un poder ejerza funciones propias de otro, es necesario que as� lo establezca expresamente la C.�n Federal, o que la funci�n respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas.
Que el art�culo 89, fracci�n I, de la C.�n Federal establece la facultad del titular del Poder Ejecutivo Federal de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, a trav�s de la emisi�n de diversos actos, regulando la esfera de competencia de las dependencias que integran la administraci�n p�blica federal, por lo que s�lo a dicho servidor p�blico le corresponde ordenar a tales dependencias el cumplimiento de sus obligaciones.
Asimismo, que del an�lisis del art�culo 90 de la C.�n Federal, de la L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal y la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, se desprende que el presidente de la Rep�blica es el titular de la administraci�n p�blica federal, la cual se integra, entre otras dependencias, por la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario y Secretar�a de la Funci�n P�blica, que se encuentran jer�rquicamente subordinados a �ste, y al estar subordinados ning�n otro Poder de la Uni�n puede ni debe tratar de sujetarlos a su �mbito de atribuciones, porque de lo contrario, se actualiza una invasi�n a la esfera de atribuciones; por lo que es evidente que la aludida auditor�a excedi� sus facultades al ordenar a las referidas dependencias la ejecuci�n de los actos precisados en los oficios impugnados, en contravenci�n a los art�culos 49, 89, fracci�n I, 90 y 133 de la C.�n Federal.
5. Que considerar fundados los primeros conceptos de invalidez, devendr�a ocioso formular opini�n respecto de los dem�s conceptos formulados; sin embargo, respecto a la cancelaci�n del aval destaca que no tiene porqu� reducirse el monto de la garant�a, ya que la inclusi�n de los cr�ditos fue realizada con apego a derecho y, por consiguiente, no puede derivarse ninguna cancelaci�n del aval otorgado por la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, en su calidad de representante del Gobierno Federal. Asimismo, que el aval no es susceptible de cancelaci�n, ya que esta figura del derecho mercantil es aut�noma, pues de conformidad con el art�culo 114 de la Ley General de T�tulos y Operaciones de Cr�dito, el avalista queda obligado solidariamente con aquel cuya firma ha garantizado y su obligaci�n es v�lida, aun cuando la obligaci�n garantizada sea nula por cualquier causa; lo que lleva a la conclusi�n de que dicho aval no puede ser l�citamente cancelado en todo o en parte y mucho menos sin el consentimiento de las instituciones de cr�dito, como parte contratante.
OCTAVO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebr� la audiencia prevista en los art�culos 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 C.onal, en la que en t�rminos del art�culo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relaci�n de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resoluci�n.
NOVENO. En prove�do de dos de marzo de dos mil cuatro el presidente de este Alto Tribunal, considerando que el M.J.V.C. y C. concluy� su encargo como integrante de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, orden� remitir este asunto a la Ministra M.B.L.R. a quien le correspondi� continuar como instructora de este asunto.
Con el proyecto relativo a este asunto se dio cuenta al Tribunal Pleno en sus sesiones p�blicas correspondientes a los d�as siete, once, veinticinco y veintis�is de abril de dos mil cinco, y con motivo de su discusi�n se present� este nuevo an�lisis.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los art�culos 105, fracci�n I, inciso c), de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracci�n I, de la L.O.�nica del Poder Judicial de la Federaci�n, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Legislativo Federal a trav�s de la A.�a Superior de la Federaci�n.
SEGUNDO. Enseguida, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuesti�n de orden p�blico y de estudio preferente.
Los actos impugnados en este asunto, son los oficios:
1. AED/DGAE/232/2003, de trece de agosto;
2. AED/DGAE/234/2003, de trece de agosto;
3. AED/DGAE/235/2003, de trece de agosto;
4. AED/DGAE/236/2003, de trece de agosto;
5. AED/DGAE/237/2003, de trece de agosto;
6. AED/DGAE/238/2003, de trece de agosto;
7. AED/DGAE/239/2003, de trece de agosto;
8. AED/DGAE/240/2003, de trece de agosto;
9. AED/DGAE/241/2003, de trece de agosto;
10. AED/DGAE/242/2003, de trece de agosto;
11. AED/DGAE/243/2003, de trece de agosto;
12. AED/DGAE/244/2003, de trece de agosto;
13. AED/DGAE/245/2003, de trece de agosto;
14. AED/DGAE/316/2003, de ocho de septiembre;
15. AED/DGAE/318/2003, de ocho de septiembre;
16. AED/DGAE/320/2003, de ocho de septiembre;
17. AED/DGAE/233/2003, de trece de agosto;
18. AED/DGAE/246/2003, de trece de agosto;
19. AED/DGAE/247/2003, de trece de agosto;
20. AED/DGAE/248/2003, de trece de agosto;
21. AED/DGAE/249/2003, de trece de agosto;
22. AED/DGAE/250/2003, de trece de agosto;
23. AED/DGAE/251/2003, de trece de agosto;
24. AED/DGAE/252/2003, de trece de agosto;
25. AED/DGAE/253/2003, de trece de agosto;
26. AED/DGAE/254/2003, de trece de agosto;
27. AED/DGAE/255/2003, de trece de agosto;
28. AED/DGAE/256/2003, de trece de agosto;
29. AED/DGAE/257/2003, de trece de agosto;
30. AED/DGAE/317/2003, de ocho de septiembre;
31. AED/DGAE/319/2003, de ocho de septiembre;
32. AED/DGAE/321/2003, de ocho de septiembre;
33. AED/DGAE/258/2003, de catorce de agosto; y
34. AED/DGAE/322/2003, de nueve de septiembre; todos de dos mil tres.
La fracci�n I del art�culo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, indica:
"Art�culo 21. El plazo para la interposici�n de la demanda ser�:
"I.T.�ndose de actos, de treinta d�as contados a partir del d�a siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificaci�n de la resoluci�n o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecuci�n; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."
El art�culo transcrito establece que el plazo para la presentaci�n de la demanda, trat�ndose de actos, ser� de treinta d�as h�biles, contados a partir del d�a siguiente al en que: a) conforme a la ley del acto surta efectos la notificaci�n de �ste; b) al en que se haya tenido conocimiento o c) al en que el actor se ostente sabedor de �ste.
De las constancias de autos se advierte que los oficios AED/DGAE/232/2003, AED/DGAE/233/2003, AED/DGAE/234/2003, AED/DGAE/235/2003, AED/DGAE/236/2003, AED/DGAE/237/2003, AED/DGAE/238/2003, AED/DGAE/239/2003, AED/DGAE/240/2003, AED/DGAE/241/2003, AED/DGAE/242/2003, AED/DGAE/243/2003, AED/DGAE/244/2003, AED/DGAE/245/2003, AED/DGAE/246/2003, AED/DGAE/247/2003, AED/DGAE/248/2003, AED/DGAE/249/2003, AED/DGAE/250/2003, AED/DGAE/251/2003, AED/DGAE/252/2003, AED/DGAE/253/2003, AED/DGAE/254/2003, AED/DGAE/255/2003, AED/DGAE/256/2003, AED/DGAE/257/2003 de trece de agosto de dos mil tres, fueron recibidos por la autoridad destinataria el catorce del mismo mes y a�o (fojas ciento treinta y seis a doscientos ochenta y uno), fecha en la que la parte actora tuvo conocimiento de dichos actos; por tanto, el plazo para la presentaci�n de la demanda transcurri� del viernes quince de agosto al martes treinta de septiembre de dos mil tres; descontando los s�bados y domingos el diecis�is, diecisiete, veintitr�s, veinticuatro, treinta y treinta y uno de agosto, seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de septiembre, y el diecis�is del indicado mes por ser inh�biles de conformidad con lo dispuesto por los art�culos 2o. y 3o. de la citada ley reglamentaria, en relaci�n con el art�culo 163 de la L.O.�nica del Poder Judicial de la Federaci�n; as� como, el primero y quince de septiembre, en los que por Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n se suspendieron las labores en este Alto Tribunal.
En consecuencia, si la demanda se present� en el domicilio particular del secretario autorizado para recibir las promociones a que se refiere el art�culo 7o. de la ley reglamentaria de la materia, el treinta de septiembre de dos mil tres, seg�n se advierte de la raz�n asentada al reverso de la foja ciento treinta y cinco de autos, esto es, el �ltimo d�a del plazo correspondiente, es indudable que la presentaci�n, respecto de los aludidos oficios, resulta oportuna.
Ahora bien, por lo que hace a los restantes oficios impugnados y enunciados en los numerales 14, 15, 16, 30, 31, 32, 33 y 34 de la demanda, al haber arribado a la conclusi�n que antecede, es evidente que su impugnaci�n tambi�n es oportuna; ya que dichos oficios son de fechas posteriores y, seg�n se desprende de diversas copias certificadas que obran en autos, su recepci�n tambi�n fue posterior a la de los oficios analizados.
No es obst�culo a lo anterior lo argumentado por las autoridades demandadas, en el sentido de que la presente controversia constitucional es improcedente al haber sido presentada fuera de los plazos previstos en el art�culo 21 de la ley de la materia, toda vez que dicho planteamiento se refiere propiamente a que los actos impugnados en este asunto son derivados de otros consentidos, que son los oficios OASF-0430/2003, OASF-0453/2003, OASF-0476/2003 y OASF-0485/2003 de tres de abril de dos mil tres, cuesti�n de improcedencia cuyo an�lisis se har� en el considerando correspondiente.
TERCERO. Se debe precisar que la consejera jur�dica del Ejecutivo Federal, quien suscribi� la demanda de controversia constitucional est� facultada para acudir en representaci�n del presidente de la Rep�blica, de conformidad con lo dispuesto en el tercer p�rrafo del art�culo 11 de la ley reglamentaria de la materia y en el acuerdo presidencial publicado el nueve de enero de dos mil uno en el Diario Oficial de la Federaci�n; asimismo, el Poder Ejecutivo Federal cuenta con legitimaci�n en la causa para promover el presente medio de control constitucional, en defensa de su �mbito de atribuciones, de conformidad con el inciso c), fracci�n I del art�culo 105 de la C.�n Federal.
CUARTO. Acto continuo se analizar� la legitimaci�n de la parte demandada, al ser un presupuesto de la relaci�n procesal, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensi�n de la parte actora, en caso de que resulte fundada.
Las autoridades demandadas en el presente asunto son la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n y la A.�a Superior de la Federaci�n.
A efecto de elucidar si efectivamente dichas autoridades tienen legitimaci�n pasiva en este asunto, es necesario en primer lugar, atender a lo que establecen los art�culos 10, fracci�n II y 11, primer p�rrafo, de la ley reglamentaria de la materia:
"Art�culo 10. Tendr�n el car�cter de parte en las controversias constitucionales:
"...
"II. Como demandado, la entidad, poder u �rgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."
"Art�culo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deber�n comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en t�rminos de las normas que los rigen, est�n facultados para representarlos. En todo caso, se presumir� que quien comparezca a juicio goza de la representaci�n legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
De los preceptos reproducidos se desprende que tendr� el car�cter de demandado la entidad, poder u �rgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, se advierte que la parte demandada deber� comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en t�rminos de las normas que lo rigen, est�n facultados para representarlo y que, en todo caso, se presumir� que quien comparece a juicio goza de la representaci�n legal de la entidad, poder u �rgano, salvo prueba en contrario.
En representaci�n de la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n, compareci� a dar contestaci�n a la demanda el diputado J. de D.C.L., en su car�cter de presidente de la mesa directiva de la aludida C�mara, lo cual acredit� con la copia certificada de la versi�n estenogr�fica de la sesi�n de veintinueve de agosto de dos mil tres (foja quinientos tres) de la que se desprende su designaci�n con tal car�cter.
El inciso l) del numeral 1 del art�culo 23 de la L.O.�nica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:
"Art�culo 23. ...
"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:
"...
"l) Tener la representaci�n legal de la C�mara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."
Del art�culo anterior se desprende que el presidente de la Mesa Directiva de la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n tiene la representaci�n legal de la propia C�mara.
En conclusi�n quien comparece a dar contestaci�n a la demanda, cuenta con la representaci�n jur�dica de la C�mara de D. y �sta cuenta con la legitimaci�n necesaria para comparecer a juicio. Cabe destacar que aunque los actos impugnados no provienen directamente de la C�mara de D. sino de la A.�a Superior de la Federaci�n, ello de ninguna manera es �bice para que se le reconozca legitimaci�n en esta causa a la C�mara demandada, toda vez que dada la relaci�n que guarda con la auditor�a, puede resultar obligada a cumplir o hacer cumplir la resoluci�n que en el presente se llegara a dictar.
Por lo que se refiere al auditor superior de la Federaci�n, se estima que tambi�n tiene legitimaci�n pasiva, en m�rito de las siguientes consideraciones:
El art�culo 105, fracci�n I, inciso c), de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos establece:
"Art�culo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Naci�n conocer�, en los t�rminos que se�ale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"I. De las controversias constitucionales que, con excepci�n de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:
"...
"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Uni�n; aqu�l y cualquiera de las C�maras de �ste o, en su caso, la Comisi�n Permanente, sean como �rganos federales o del Distrito Federal."
De la reproducci�n que antecede se advierte que la Carta Magna establece que se suscita una controversia constitucional cuando existe un conflicto entre el Poder Ejecutivo y cualquiera de las C�maras que integran el Congreso de la Uni�n.
Por otra parte, el art�culo 74, fracci�n IV, de la Carta Fundamental establece:
"Art�culo 74. Son facultades exclusivas de la C�mara de D.:
"...
"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federaci�n, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as� como revisar la cuenta p�blica del a�o anterior."
El numeral antes transcrito pone de manifiesto que el legislador le otorg� como facultad exclusiva a la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n la facultad de revisar la cuenta p�blica, para lo cual determin� que contar�a con el apoyo de la A.�a Superior de la Federaci�n, entidad que tiene autonom�a t�cnica y de gesti�n en el ejercicio de sus atribuciones seg�n lo establece de esa manera el art�culo 79 de la C.�n Federal que se�ala:
"Art�culo 79. La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, de la C�mara de D., tendr� autonom�a t�cnica y de gesti�n en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizaci�n interna, funcionamiento y resoluciones, en los t�rminos que disponga la ley ..."
Por otra parte, la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n dispone:
"Art�culo 2o. Para efectos de la presente ley, se entender� por:
"...
"III. A.�a Superior de la Federaci�n: La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n;
"...
"VIII. Cuenta p�blica: El informe que los Poderes de la Uni�n y los entes p�blicos federales rinden de manera consolidada a trav�s del Ejecutivo Federal, a la C�mara sobre su gesti�n financiera, a efecto de comprobar que la recaudaci�n, administraci�n, manejo, custodia y aplicaci�n de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada a�o, se ejercieron en los t�rminos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados."
"Art�culo 3o. La revisi�n de la cuenta p�blica, est� a cargo de la C�mara, la cual se apoya para tales efectos, en la A.�a Superior de la Federaci�n, misma que tiene a su cargo la fiscalizaci�n superior de la propia cuenta p�blica y goza de autonom�a t�cnica y de gesti�n para decidir sobre su organizaci�n interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley."
"Art�culo 5o. La fiscalizaci�n superior que realice la A.�a Superior de la Federaci�n se ejerce de manera posterior a la gesti�n financiera, tiene car�cter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y aut�noma de cualquier otra forma de control o fiscalizaci�n interna de los Poderes de la Uni�n y de los entes p�blicos federales."
De los numerales transcritos deriva que la A.�a Superior de la Federaci�n es la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n que apoya a la C�mara de D., entre otras funciones, en la revisi�n de la cuenta p�blica y goza de autonom�a t�cnica y de gesti�n en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizaci�n interna, funcionamiento y resoluciones, en los t�rminos que disponga la ley.
Asimismo, se advierte que entre las funciones que le son encomendadas, se encuentra fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicaci�n de fondos y recursos de los Poderes de la Uni�n y de los entes p�blicos federales; requerir a los sujetos de fiscalizaci�n que procedan a la revisi�n de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe; si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas se�alados por la ley, ello puede dar lugar al fincamiento de las responsabilidades; debe entregar el informe del resultado de la revisi�n de la cuenta p�blica a la C�mara de D. en el que se incluir�n los dict�menes de su revisi�n y el apartado correspondiente a la fiscalizaci�n y verificaci�n del cumplimiento de los programas, que comprender� los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendr� car�cter p�blico; asimismo se encuentra facultada para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta il�cita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicaci�n de fondos y recursos federales.
En consecuencia, si en el caso, la A.�a Superior de la Federaci�n como auxiliar de la C�mara de D. fue quien emiti� los oficios impugnados ejerciendo su autonom�a t�cnica y de gesti�n de acuerdo con el art�culo 10, fracci�n II, antes transcrito, resulta que s� tiene legitimaci�n pasiva.
Similar criterio sustent� este tribunal en Pleno al resolver en su sesi�n p�blica correspondiente al doce de abril de dos mil cinco, la controversia constitucional 61/2004,promovida por el Poder Ejecutivo Federal, contra actos de la C�mara de D. y de la A.�a Superior de la Federaci�n.
Por otra parte, en representaci�n de la A.�a Superior de la Federaci�n, compareci� el auditor A.G.A.�n, personalidad que acredit� con la copia certificada de su nombramiento de fecha quince de diciembre de dos mil uno, visible a fojas ochocientas setenta y siete del tomo I del expediente.
QUINTO. Procede analizar las causas de improcedencia que hagan valer las partes, o las que advierta este Alto Tribunal, por ser una cuesti�n de orden p�blico.
La autoridad demandada aduce que la presente controversia constitucional es improcedente debido a que los actos impugnados derivan de otros consentidos, en virtud de que los oficios cuya invalidez se solicita, derivan de los diversos oficios emitidos por la A.�a Superior de la Federaci�n, n�meros OASF-0485/2003, OASF-0453/2003, OASF-0476/2003 y OASF-0430/2003, de tres de abril de dos mil tres, dirigidos a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, al Instituto para la Protecci�n del Ahorro Bancario, a la Secretar�a de la Contralor�a y Desarrollo Administrativo (hoy Secretar�a de la Funci�n P�blica) y a la Comisi�n Nacional Bancaria y de Valores, respectivamente, los cuales fueron recibidos en las mencionadas dependencias el tres y cuatro de abril de dos mil tres, y que por tanto, al no haber sido impugnados en su oportunidad, devienen consentidos.
Este Tribunal en Pleno al resolver en su sesi�n p�blica correspondiente al cuatro de noviembre de dos mil tres, la controversia constitucional 36/2003, promovida por el Poder Ejecutivo Federal contra la C�mara de D., desestim� la misma causa de improcedencia porque, como ocurre en el presente asunto, los actos que antecedieron a la emisi�n de los oficios reclamados no conten�an un efecto vinculatorio, de manera que aunque ciertamente forman parte de un mismo procedimiento fiscalizador, no por ello producen el consentimiento de sus frutos. En la ejecutoria en cuesti�n se dijo:
"... En este juicio, en opini�n de la mayor�a y contrario a lo que sosten�a el primer proyecto, no existe esa vinculaci�n de interdependencia o consecuencia inmediata y directa entre el que la demandada se�ala como acto consentido y los actos reclamados, que a decir suyo derivan del primero.
"En efecto, los actos que reputa como consentidos, consist�an en la determinaci�n de incluir a estas operaciones dentro del marco de revisi�n correspondiente al a�o dos mil, as� como las recomendaciones que a t�tulo de ?acci�n promovida? dirigi� la A.�a Superior de la Federaci�n a diversas entidades; recomendaciones que, conforme a la legislaci�n aplicable y a su propia naturaleza, no tienen como consecuencia inmediata y directa que se conmine al antes recomendado a que las atienda; esto es, no hay la relaci�n de necesidad e interdependencia entre unos y otros que exige la jurisprudencia para que opere la causal de improcedencia en m�rito.
"Asimismo, tampoco se trata de un supuesto en el que la afectaci�n a la esfera jur�dica del actor provenga de los actos primigenios y que sean �stos los que por s� mismos agravien al actor; pues, seg�n el dicho del propio demandante no desconoce ni se duele de que la A.�a Superior de la Federaci�n est� facultada para se�alarle irregularidades o solicitar informaci�n en torno a las mismas o que le recomiende c�mo superarlas; sino que se duele de que, lejos de recomendar, la A.�a Superior de la Federaci�n le conmine a un actuar preciso y concreto.
"Esto significa que si los actos impugnados son tildados de inconstitucionales por vicios propios de los mismos, pues a juicio de la demandante han sido emitidos contrariando la C.�n y las leyes aplicables, se trata de una afectaci�n jur�dica que s�lo radica y tiene origen en estos �ltimos actos y no en los que le precedieron, que, no se soslaya, ciertamente conforman parte de los antecedentes del mismo.
"Asimismo, se estim� que la determinaci�n de si la no aceptaci�n de una recomendaci�n de la A.�a Superior de la Federaci�n a una entidad fiscalizada lleva o no que la recomendaci�n se convierta en instrucci�n u orden, es, en todo caso, materia del fondo del asunto, como lo es tambi�n el estudio pormenorizado de si los oficios impugnados son o no de �ndole conminatorio, razones que se sumaron a las dem�s expuestas para justificar que con base en las consideraciones no sea dable decretar el sobreseimiento de este juicio. Conclusiones estas �ltimas que encuentran apoyo en la jurisprudencia que dice: ... ?CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBER� DESESTIMARSE.? ..."
Por otra parte, la demandada aduce que el Poder Ejecutivo Federal no agot� el medio legalmente previsto para la soluci�n del conflicto, ya que el art�culo 59 de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n prev� que contra los pliegos de observaciones emitidos por la A.�a Superior de la Federaci�n procede el recurso de reconsideraci�n o bien el juicio de nulidad fiscal.
A efecto de analizar si se actualiza dicha causa de improcedencia, se estima necesario reproducir el contenido de la fracci�n VI del art�culo 19 de la ley de la materia:
"Art�culo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VI. Cuando no se haya agotado la v�a legalmente prevista para la soluci�n de propio conflicto."
Ahora bien, el invocado art�culo 59 de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, establece:
"Art�culo 59. Las sanciones y dem�s resoluciones que emita la A.�a Superior de la Federaci�n conforme a esta ley, podr�n ser impugnadas por el servidor p�blico o por los particulares, personas f�sicas o morales, ante la propia A.�a Superior de la Federaci�n, mediante el recurso de reconsideraci�n o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia F. y Administrativa. El recurso de reconsideraci�n se interpondr� dentro de los 15 d�as siguientes a la fecha en que surta efectos la notificaci�n del pliego o resoluci�n recurrida."
De la lectura del citado precepto se advierte que los medios de defensa que autoriza no est�n al alcance de los entes p�blicos, por lo que de ning�n modo podr�a exigirse que se agotara previamente a la promoci�n de la presente controversia constitucional.
Este Tribunal en Pleno al resolver en su sesi�n p�blica correspondiente al doce de abril de dos mil cinco, la controversia constitucional 61/2004, promovida por el Poder Ejecutivo Federal, contra actos de la C�mara de D. y de la A.�a Superior de la Federaci�n, sent� el precedente que en materia de controversias constitucionales entabladas entre dichos �rganos no es necesario agotar alguno de los recursos que se�ala dicho precepto, en los siguientes t�rminos:
"... Del contenido del numeral reproducido se advierte que los recursos de reconsideraci�n y nulidad que prev�n, constituyen una facultad a favor de los servidores p�blicos, los particulares, las personas f�sicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la A.�a Superior de la Federaci�n pero la procedencia de dichos medios impugnativos queda exceptuada cuando se aleguen violaciones directas e inmediatas a la C.�n Federal.
"La hip�tesis que se indica no se surte en el caso concreto, pues como ya se ha visto, en el caso la parte actora formula razonamientos tendentes a acreditar la violaci�n directa a los preceptos constitucionales que ya han sido precisados cuyo an�lisis corresponde a este Alto Tribunal de la Rep�blica.
"Lo anterior, tiene sustento en el criterio emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n en la tesis de jurisprudencia, P./J. 136/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, Tomo XV, Novena �poca, enero de 2002, p�gina 917, que se�ala: ?CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA V�A PREVISTA EN LA LEGISLACI�N LOCAL S�LO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCI�N FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESI�N SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACI�N A NORMAS LOCALES.?."
Por otra parte, la parte demandada (fojas seiscientos sesenta y cinco del tomo I, tambi�n aduce que no existe violaci�n a la esfera de competencia de la actora, toda vez que los actos cuya invalidez se reclama no son obligatorios y fueron emitidos como resultado del ejercicio de la facultad de revisi�n y fiscalizaci�n de la cuenta p�blica, que tiene en forma exclusiva la aludida C�mara, apoy�ndose en la A.�a Superior de la Federaci�n, por lo que debe sobreseerse; sin embargo, debe desestimarse dicha causa de improcedencia ya que el determinar las facultades de la citada A.�a Superior de la Federaci�n y las posibles afectaciones a la entidad fiscalizada, son consideraciones que se vinculan con el fondo del asunto.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99, de Pleno, visible en la p�gina setecientos diez, del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena �poca del Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, que dice:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBER� DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentaci�n en �ntima relaci�n con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."
La A.�a Superior de la Federaci�n afirma que la presente controversia es improcedente contra los art�culos 20, p�rrafo segundo, 31, �ltimo p�rrafo, y 77, fracci�n VII, de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n.
Sostiene dicha auditor�a que el Poder Ejecutivo Federal no se encuentra constitucionalmente facultado para plantear la posible contradicci�n entre una norma de car�cter general y la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, ni en v�a de controversia constitucional, y menos a�n a trav�s de la acci�n de inconstitucionalidad, pues la propia C.�n en su art�culo 105, fracciones I y II, no prev�n ese supuesto.
Tambi�n alega dicha auditor�a que el Poder Ejecutivo Federal particip� en el proceso legislativo que dio lugar a la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n conforme al art�culo 72 constitucional y, por tanto, tuvo la oportunidad de formular observaciones, al margen de que fue dicho poder quien present� la iniciativa y promulg� ese ordenamiento.
Sostiene tambi�n el procurador general de la Rep�blica, que la actora no impugn� en forma destacada dichos preceptos legales, sino que su presunta contravenci�n a la C.�n la hace depender de la indebida interpretaci�n y aplicaci�n, que la autoridad demandada, hizo en los oficios cuestionados, en relaci�n a las facultades que el auditor superior de la Federaci�n tiene para formular observaciones y recomendaciones (fojas diecis�is del tomo II del expediente).
Son inoperantes las causas de improcedencia se�aladas en relaci�n con la presunta impugnaci�n de los art�culos 20, p�rrafo segundo, 31, �ltimo p�rrafo, y 77, fracci�n VII, de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, toda vez que tales preceptos no fueron reclamados en la presente controversia constitucional, seg�n lo aclar� el delegado de la parte actora al formular su escrito de alegatos en los siguientes t�rminos:
"En efecto, como se desprende de la demanda (duod�cimo concepto de violaci�n), el Ejecutivo Federal en ning�n momento reclam� la inconstitucionalidad de los art�culos de la LFSF aludidos por la ?C�mara?. Por el contrario, en este apartado en particular, se destac� la violaci�n de diversas disposiciones constitucionales, por parte de los preceptos legales en cita, as� como de su aplicaci�n y de los actos reclamados. Es decir, lo que se desprende mediante la v�a intentada, es la declaraci�n de invalidez de los actos reclamados, no obstante pudieran estar fundados en ordenamientos que no est�n acordes con la C.�n."
Por tanto, ante esa aclaraci�n en la que se precisa que dichos preceptos legales no fueron reclamados en la presente controversia constitucional, las causas de improcedencia expuestas sobre el particular son inoperantes.
Resulta aplicable, por analog�a, el siguiente criterio:
"AGRAVIOS INOPERANTES SI COMBATEN UN AMPARO CONCEDIDO RESPECTO DE UNA LEY QUE NO FUE RECLAMADA NI FUE MATERIA DE LA SENTENCIA. Si en el recurso de revisi�n hecho valer en contra de una sentencia dictada por un J. de Distrito en un amparo, en el que se reclam� la inconstitucionalidad de una norma legal, se expresan agravios sosteniendo que debi� decretarse el sobreseimiento respecto de un precepto diverso, as� como que el mismo era constitucional, deben declararse inoperantes, si del examen de la demanda de amparo y de la sentencia recurrida, se advierte que ni en �sta se otorg� el amparo respecto de dicho precepto ni en aqu�lla se se�al� como acto reclamado." (Octava �poca. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n. Tomo I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, p�gina 273).
SEXTO. Para la mejor comprensi�n del asunto, es necesario hacer referencia a los siguientes antecedentes
A. El Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro es un fideicomiso que fue creado por el Gobierno Federal, con la finalidad de realizar operaciones preventivas tendentes a evitar problemas financieros que pudieran presentar los bancos, as� como procurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los bancos objetos de protecci�n expresa del citado fondo.
B. De acuerdo con el art�culo 122 de Ley de Instituciones de Cr�dito, el Banco de M�xico deber�a administrar dicho fideicomiso, cuyo prop�sito ser�a llevar a cabo operaciones de naturaleza preventiva para evitar situaciones en donde el banco faltase a sus obligaciones financieras. Dicho numeral qued� derogado por el art�culo d�cimo octavo transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n el diecinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve.
C. El �rgano de gobierno del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro es su Comit� T�cnico que se constituye con nueve miembros de los cuales cuatro provienen de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, tres del Banco de M�xico y dos de la Comisi�n Nacional Bancaria y de Valores, el cual aprob� el otorgamiento de todos los apoyos brindados a los bancos.
D. El Banco de M�xico es el fiduciario del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro y es responsable de la ejecuci�n de las resoluciones del Comit� T�cnico. El Banco de M�xico participa en el proceso de la toma de decisiones como miembro del Comit� T�cnico.
E. El Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro desarroll� diferentes esquemas para proteger los intereses del p�blico ahorrador y apoyar a los deudores: I) Ventanilla de liquidez en d�lares; II) Programa de capitalizaci�n temporal; III) Saneamiento a bancos y IV) Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera (objeto de la revisi�n de la que se desprendieron los oficios impugnados).
F. El objetivo del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera era dar cr�ditos a los propios accionistas de los bancos. Las operaciones del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera iniciaron en junio de mil novecientos noventa y cinco y concluyeron en diciembre de mil novecientos noventa y ocho. En el aludido programa, las autoridades financieras, el Fondo de Protecci�n al Ahorro Bancario y el banco participante pactaron las bases conforme a las cuales:
a) El Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro adquiri� el derecho a recibir los recursos procedentes de la cobranza de diversos cr�ditos designados por el banco; y,
b) El Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, como contraprestaci�n, suscribi� un pagar� por la cantidad determinada conforme a las bases pactadas, con el aval del Gobierno Federal; y,
c) La administraci�n, recuperaci�n y cobranza de los cr�ditos designados, as� como de los bienes que se reciben en pago o se adjudican en virtud de los mismos, son responsabilidad del banco.
Como resultado, en t�rminos generales, el banco sustituy� cr�ditos de su cartera por un nuevo activo representado por el pagar� Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro. As�, el riesgo de recuperaci�n de los cr�ditos se transfiri� a dicho fondo, salvo un porcentaje en la participaci�n de p�rdidas. Tal sustituci�n tuvo por objeto permitir que los bancos fueran nuevamente solventes y, con ello, con capacidad de afrontar los compromisos derivados de la captaci�n bancaria, principalmente de responder por los dep�sitos de los ahorradores.
G. El art�culo 122 de la Ley de Instituciones de Cr�dito fue derogado por la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario (Diario Oficial de la Federaci�n de diecinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve) en la que se cre� el Instituto para la Protecci�n del Ahorro Bancario. El objeto de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario es proporcionar un sistema de protecci�n del ahorro bancario y administrar los programas de saneamiento financiero en beneficio de los ahorradores y usuarios y en salvaguarda del sistema nacional de pagos.
H. En el art�culo quinto transitorio de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario se establecieron los t�rminos y condiciones para sustituir el ya mencionado Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera -administrado por el Fondo de Protecci�n al Ahorro Bancario- por un nuevo programa a implementarse por el Instituto de Protecci�n al Ahorro Bancario.
El siete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho el Comit� de Contrataciones de las Subcomisiones para el Estudio del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro constituido en el seno del Congreso de la Uni�n, contrat� a M.M. para examinar el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, incluyendo la evaluaci�n del desempe�o del mismo en la rehabilitaci�n del sistema bancario y de las autoridades que formaron parte de su Comit� T�cnico, por el periodo del primero de enero de mil novecientos noventa y cinco al treinta de junio de mil novecientos noventa y ocho.
I. A partir de la entrada en vigor de la ley, se orden� la extinci�n del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, por lo que �ste no puede realizar nuevas operaciones, sino �nicamente administrar las operaciones del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera. Tambi�n en las normas transitorias expresamente se indica que el Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro permanecer� en operaci�n a fin de que concluyan las auditor�as ordenadas por la C�mara de D..
J. Esas operaciones financieras y tales modificaciones normativas dieron lugar a la presente controversia constitucional, que, en s�ntesis, se gener� a partir de los siguientes hechos:
a) La A.�a Superior de la Federaci�n inform� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico de su inclusi�n en los trabajos de la revisi�n de la cuenta p�blica de dos mil uno.
b) La A.�a Superior de la Federaci�n inform� al Instituto de Protecci�n al Ahorro Bancario sobre la auditor�a 199 a las operaciones del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro, para comprobar el cumplimiento de la normatividad aplicable.
c) Con motivo de la auditor�a 199 (veintid�s de agosto de dos mil dos a cuatro de marzo de ese a�o) se emiti� el informe de resultados correspondiente, el cual se integr� al "Informe de Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica 2001".
d) La A.�a Superior de la Federaci�n present�el citado informe a la C�mara de D. (treinta y uno de marzo de dos mil tres).
e) A partir de abril de dos mil tres, la A.�a Superior de la Federaci�n hizo del conocimiento del Instituto de Protecci�n al Ahorro Bancario y de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico la formulaci�n de diversas observaciones.
f) Los entes auditados dieron respuesta a sus recomendaciones y proporcionaron diversa informaci�n y documentaci�n, dentro de los plazos otorgados por la A.�a Superior de la Federaci�n.
g) La A.�a Superior de la Federaci�n comunic� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y al Instituto de Protecci�n al Ahorro Bancario que diversas recomendaciones no se encontraban solventadas (oficios controvertidos).
h) La A.�a Superior de la Federaci�n solicit� (nueve y catorce de agosto de dos mil tres) a la Secretar�a de la Funci�n P�blica que en el �mbito de sus atribuciones y facultades procediera a dar seguimiento a la revisi�n practicada al Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera (auditor�a 199) tom�ndose las medidas preventivas y correctivas para evitar da�os a la hacienda p�blica, en especial a las recomendaciones formuladas a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico y al Instituto de Protecci�n al Ahorro Bancario.
S�PTIMO. Como cuesti�n previa debe explicarse que la decisi�n del presente asunto implica el examen de la constitucionalidad de diversos oficios de la A.�a Superior de la Federaci�n, dirigidos a los titulares de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, del Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario y de la Secretar�a de la Funci�n P�blica, con respecto al seguimiento de la fiscalizaci�n de las operaciones financieras llevadas a cabo a prop�sito de la revisi�n practicada al Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, derivado del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro.
La principal particularidad y dificultad del asunto radica, en primer t�rmino, en determinar el marco jur�dico aplicable a efecto de estar en posibilidad de revisar de manera congruente la constitucionalidad de dichos actos, debido a que �stos han tenido lugar en una etapa transitoria que puede desdoblarse en dos diferentes dimensiones: de un lado, por causa de la transici�n operativa y normativa que ha significado el paso del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro a la creaci�n del Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario; de otro lado, debido a la transici�n y reforzamiento constitucional del sistema de fiscalizaci�n p�blica de la gesti�n financiera, a partir de la reforma al texto b�sico de mil novecientos noventa y nueve.
En la especie, en primer t�rmino, debe subrayarse que los oficios controvertidos versan sobre la revisi�n de la cuenta p�blica relativa a dos mil uno, de lo cual resulta que, en principio, el marco normativo aplicable en orden a examinar la constitucionalidad de dichos actos es el que contiene una competencia constitucional reforzada para la A.�a Superior de la Federaci�n.
No obstante, en t�rminos del art�culo segundo transitorio de la C.�n Federal, relativo a la mencionada reforma de mil novecientos noventa y nueve: "La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n revisar� la cuenta p�blica de los a�os 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto".
Por ende, es preciso aclarar desde este momento, que aun cuando el marco jur�dico constitucional aplicable para resolver el asunto prev� un sistema competencial fortalecido para la A.�a Superior de la Federaci�n, son las propias disposiciones constitucionales transitorias de ese novedoso marco normativo de las que se infiere la posibilidad de que dicho �rgano act�e hacia el pasado, bajo la condici�n de que traiga al presente la regulaci�n jur�dica anterior, como una excepci�n a la regla general de que las normas que rigen la competencia s� permiten el conocimiento de asuntos generados con anterioridad a ellas.
Ese estado de las cosas genera que la cuesti�n relativa a la determinaci�n del marco jur�dico aplicable encuentre una estrecha relaci�n con los conceptos de invalidez esgrimidos por la parte actora, a trav�s de los cuales pretende demostrar la violaci�n al principio de anualidad, de retroactividad, de seguridad jur�dica y de fundamentaci�n, reconocidos en el texto b�sico, cuya interrelaci�n exige un an�lisis conjunto de dichos planteamientos.
Este Alto Tribunal ha determinado un tratamiento distinto de los principios de fundamentaci�n y motivaci�n trat�ndose de actuaciones interinstitucionales, sin que por ello haya negado su aplicabilidad en la v�a de controversias constitucionales, a trav�s del siguiente criterio jurisprudencial:
"FUNDAMENTACI�N Y MOTIVACI�N. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JUR�DICA DE LOS PARTICULARES. Trat�ndose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jur�dica de los particulares, sino que se verifican s�lo en los �mbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garant�a de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jur�dico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garant�a de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentaci�n y motivaci�n, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera n�tida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuaci�n de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajust�ndose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes f�cticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que s� proced�a aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A trav�s de la primera premisa, se dar� cumplimiento a la garant�a de debida fundamentaci�n y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivaci�n." (Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo XI, abril de 2000, tesis P./J. 50/2000, p�gina 813).
Asimismo, tambi�n es preciso partir de la base de que este Alto Tribunal ha determinado que la v�a de controversia constitucional autoriza el examen de todo tipo de violaciones a la C.�n Federal, en t�rminos de la jurisprudencia que a continuaci�n se transcribe:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACI�N, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCI�N FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los �rdenes jur�dicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el art�culo 105, fracci�n I, de la Carta Magna, cuya resoluci�n se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, en su car�cter de Tribunal C.onal. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremac�a de la C.�n, consistente en que la actuaci�n de las autoridades se ajuste a lo establecido en aqu�lla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el an�lisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relaci�n directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la C.�n Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesi�n a los �rdenes jur�dicos descritos, en las relaciones de las entidades u �rganos de poder que las conforman, tal situaci�n justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones s�lo por sus caracter�sticas formales o su relaci�n mediata o inmediata con la N.F., producir�a, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armon�a y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultar�a contrario al prop�sito se�alado, as� como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones t�cnicas, lo que impl�citamente podr�a autorizar arbitrariedades, m�xime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser tambi�n integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte org�nica o la dogm�tica de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control." (Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 98/99, p�gina 703).
Este �ltimo criterio jurisprudencial no implica que las personas de derecho p�blico sean titulares de los derechos fundamentales reconocidos en el Texto Supremo, particularmente de las garant�as de fundamentaci�n y de irretroactividad de las leyes a que se refiere la parte actora en su demanda.
A las dificultades que presenta atribuir determinados derechos fundamentales a las personas morales jur�dico-privadas (a las que el ordenamiento jur�dico dota de personalidad y equipara a las personas f�sicas) se suma la problem�tica de la titularidad de derechos por personas de derecho p�blico.
Como es sabido, los derechos fundamentales y las libertades p�blicas nacen como l�mites a la actuaci�n del Estado. Consecuentemente, en la doctrina jur�dica occidental resulta cuando menos parad�jico que el Estado pueda ser, frente a s� mismo, titular de derechos fundamentales.
La capacidad de las personas de derecho p�blico es, al igual que su personalidad, diferente de la que ostentan los particulares: mientras estos �ltimos, como expresi�n del principio de autonom�a, poseen una capacidad general (correlato del reconocimiento y atribuci�n de personalidad jur�dica en funci�n de su entendimiento como sujetos capaces de adoptar decisiones propias) en cambio, la capacidad de las personas jur�dico-p�blicas est� limitada y determinada por el ordenamiento, constituida por la atribuci�n individualizada de potestades-competencias.
En otros t�rminos, frente al principio de autonom�a que rige las relaciones entre particulares, el �mbito de lo p�blico -en tanto la administraci�n carece de fines propios- se fundamenta en un principio de heteronom�a, de tal modo que la actuaci�n p�blica encuentra justificaci�n en el cumplimiento de los fines previstos por el derecho.
Este Alto Tribunal; sin embargo, encuentra que cualquier actuaci�n de los poderes constituidos se encuentra sujeta necesariamente a la C.�n.
La indicada jurisprudencia 50/2000 de rubro: "FUNDAMENTACI�N Y MOTIVACI�N. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JUR�DICA DE LOS PARTICULARES.", ha justificado un distinto tratamiento de dichos principios trat�ndose de actuaciones interinstitucionales. Empero, dicho criterio no debe llevarse al extremo de hacer inobservable un sector del ordenamiento constitucional vinculante para todos los poderes p�blicos so pretexto de la v�a procesal respectiva, ante la imposibilidad de fragmentar la fuerza normativa de la C.�n. De hecho, del contenido de dicha tesis es posible observar que no afirma la inaplicabilidad de los principios de fundamentaci�n y motivaci�n en la v�a de controversia constitucional, sino �nicamente justifica un distinto tratamiento de tales normas en dicho proceso.
Desde cierta �ptica, la indicada jurisprudencia, en armon�a con la diversa 98/99 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACI�N, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCI�N FEDERAL.", da lugar a la idea de que las garant�as de fundamentaci�n y de irretroactividad de la ley no s�lo sean concebidas como normas dirigidas a tutelar la esfera jur�dica de los gobernados frente a actuaciones de los poderes p�blicos, sino como principios de car�cter objetivo capaces de limitar toda la actuaci�n p�blica (interdicci�n a la arbitrariedad, exacta aplicaci�n de la ley, seguridad jur�dica), especialmente en los casos en que ello sea relevante a efecto de resolver el problema competencial formulado, lo que sucede en este asunto.
La relevancia de los principios de fundamentaci�n e irretroactividad de la ley a efecto de resolver el conflicto competencial que se somete a la atenci�n del Tribunal Pleno se genera debido a tres razones principales: 1) porque los actos controvertidos surgen de una relaci�n en que un poder revisa los actos de otro; 2) porque los ordenamientos jur�dicos prev�n distintas modalidades de actuaci�n para el poder p�blico demandado (ordinarias y extraordinarias) y, 3) porque existe un r�gimen normativo transitorio que incide en los alcances de las atribuciones del �rgano demandado.
La presencia de dichas particularidades hace relevante el examen de los conceptos de invalidez relacionados con los principios de fundamentaci�n e irretroactividad de la ley (indisolublemente relacionados con los principios de interdicci�n a la arbitrariedad, exacta aplicaci�n de la ley y seguridad jur�dica) a efecto de resolver el presente asunto, en atenci�n a que el examen jur�dico de dichos aspectos podr�a generar un pronunciamiento de incompetencia constitucional absoluto, y no uno solo para efectos.
En consecuencia, el tipo de relaci�n que nos ocupa (interinstitucional) genera, en todo caso, una distinta intensidad de dichos principios objetivos en el examen de la constitucionalidad de esa clase de actuaciones, sin que sea tolerable su inobservancia, puesto que ello supondr�a, en el caso, que el ente fiscalizador estuviera en posibilidad de sobreponerse a la autoridad del Constituyente o del Poder de Reforma, en sus respectivos supuestos.
En consecuencia, los planteamientos de violaci�n a los principios de fundamentaci�n y de irretroactividad de la ley ser�n examinados en las siguientes l�neas, desde la �ptica de la v�a que nos ocupa, es decir, a prop�sito del examen de la competencia de la A.�a Superior de la Federaci�n para emitir los oficios controvertidos, principalmente atendiendo a los principios de exacta aplicaci�n de la ley y de seguridad jur�dica.
Esto es as�, tomando en cuenta la obligaci�n de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n de resolver el problema de constitucionalidad efectivamente planteado, en t�rminos del art�culo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Art�culo 105 de la C.�n Federal, que establece:
"Art�culo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n corregir� los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinar� en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuesti�n efectivamente planteada."
Ahora bien, antes de comenzar con el estudio de la constitucionalidad de los oficios controvertidos, debe partirse de la premisa consistente en que esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n se halla imposibilitada para mejorar o reemplazar su fundamentaci�n y motivaci�n, en atenci�n a que los principios de divisi�n de poderes, de legalidad y de imparcialidad, b�sicamente, condicionan el control constitucional que ejerce.
Es decir, como cuesti�n previa, debe dejarse apuntado que este Alto Tribunal no puede sustituirse en el criterio de la autoridad demandada en cuanto a la decisi�n de la fundamentaci�n competencial elegida para la emisi�n de los oficios controvertidos, porque la facultad de fiscalizaci�n ejercida es competencia constitucional de la A.�a Superior de la Federaci�n y esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, debe juzgarlos estrictamente bajo ese sustento legal, que la propia autoridad discrecionalmente seleccion� para apoyar su actuaci�n, sin que opere la suplencia de la deficiente justificaci�n competencial, que en su caso hubiere, pues ser�a tanto como alterar los hechos o actos controvertidos en el juicio.
En esa virtud, la determinaci�n del marco normativo aplicable, en orden a estar en posibilidad de examinar la constitucionalidad de los actos controvertidos, debe partir del an�lisis del contenido espec�ficamente previsto en los oficios de la A.�a Superior de la Federaci�n reclamados.
OCTAVO. En el primer concepto de invalidez se alega una invasi�n de las facultades del Poder Ejecutivo Federal, en la fiscalizaci�n de la gesti�n y rendimiento del Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera.
Aduce la actora que los oficios impugnados son inconstitucionales, debido a que contienen una serie de �rdenes dirigidas a los entes auditados, consistentes en sustituir cr�ditos o disminuir el monto de los pagar�s del Fondo Bancario de Protecci�n al Ahorro y cancelar el aval del Gobierno Federal; lo anterior debido a que la A.�a Superior de la Federaci�n est� facultada para recomendarle al propio Ejecutivo acciones tendentes a superar irregularidades detectadas en la revisi�n de la cuenta p�blica, pero que esas atribuciones no llegan al extremo de que pueda girarle instrucciones precisas que deba acatar.
En el d�cimo cuarto concepto de invalidez la actora complementa su primer argumento de la demanda y expresa que aun cuando no se consideraran como �rdenes el contenido de los oficios reclamados, sino como meras recomendaciones, de cualquier forma invaden sus atribuciones por lo siguiente:
"... Por lo anterior, es v�lido afirmar que las recomendaciones ilegales en el sentido a que se refieren los oficios impugnados implica una afectaci�n o principio de afectaci�n que sufre el presidente de la Rep�blica, consistente en que no puede ejercitar plenamente su facultad de dirigir el funcionamiento de la administraci�n p�blica federal, que incluye la de impartir instrucciones que sean obedecidas por sus inferiores jer�rquicos. En caso de que las recomendaciones de la auditor�a no sean emitidas conforme a derecho, el presidente de la Rep�blica tiene la facultad de impugnar su constitucionalidad a trav�s de esta v�a. En efecto, al no existir ning�n medio de defensa para que el presidente de la Rep�blica impugne la legalidad o constitucionalidad de los oficios emitidos por la auditor�a es procedente presentar controversia constitucional en contra de �stos. Lo anterior, independientemente de que corresponde a esa H. Suprema Corte vigilar la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad."
Ahora bien, los art�culos 74 y 79 constitucionales en la parte que influyen para la soluci�n de este asunto disponen:
"Art�culo 74. Son facultades exclusivas de la C�mara de D.:
"...
"II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonom�a t�cnica y de gesti�n, el desempe�o de las funciones de la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, en los t�rminos que disponga la ley;
"...
"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federaci�n, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as� como revisar la cuenta p�blica del a�o anterior.
"...
"La revisi�n de la cuenta p�blica tendr� por objeto conocer los resultados de la gesti�n financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios se�alados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
"Para la revisi�n de la cuenta p�blica, la C�mara de D. se apoyar� en laentidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n. Si del examen que �sta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relaci�n a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificaci�n en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinar�n las responsabilidades de acuerdo con la ley.
"La cuenta p�blica del a�o anterior deber� ser presentada a la C�mara de D. del H. Congreso de la Uni�n dentro de los 10 primeros d�as del mes de junio.
"S�lo se podr� ampliar el plazo de presentaci�n de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, as� como de la cuenta p�blica, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la C�mara o de la Comisi�n Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven; ..."
"Art�culo 79. La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, de la C�mara de D., tendr� autonom�a t�cnica y de gesti�n en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizaci�n interna, funcionamiento y resoluciones, en los t�rminos que disponga la ley.
"Esta entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n tendr� a su cargo:
"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicaci�n de fondos y recursos de los Poderes de la Uni�n y de los entes p�blicos federales, as� como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a trav�s de los informes que se rendir�n en los t�rminos que disponga la ley.
"Tambi�n fiscalizar� los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.
"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer p�rrafo de esta fracci�n, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podr� requerir a los sujetos de fiscalizaci�n que procedan a la revisi�n de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas se�alados por la ley, se podr� dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.
"II. Entregar el informe del resultado de la revisi�n de la cuenta p�blica a la C�mara de D. a m�s tardar el 31 de marzo del a�o siguiente al de su presentaci�n. Dentro de dicho informe se incluir�n los dict�menes de su revisi�n y el apartado correspondiente a la fiscalizaci�n y verificaci�n del cumplimiento de los programas, que comprender� los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendr� car�cter p�blico.
"La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n deber� guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este art�culo; la ley establecer� las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposici�n.
"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta il�cita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicaci�n de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, �nicamente para exigir la exhibici�n de libros, papeles o archivos indispensables para la realizaci�n de sus investigaciones, sujet�ndose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y
"IV. Determinar los da�os y perjuicios que afecten a la hacienda p�blica federal o al patrimonio de los entes p�blicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, as� como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el t�tulo cuarto de esta C.�n y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendr� la intervenci�n que se�ale la ley.
"La C�mara de D. designar� al titular de la entidad de fiscalizaci�n por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinar� el procedimiento para su designaci�n. Dicho titular durar� en su encargo ocho a�os y podr� ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podr� ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley se�ale, con la misma votaci�n requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el t�tulo cuarto de esta C.�n.
"Para ser titular de la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n se requiere cumplir, adem�s de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del art�culo 95 de esta C.�n, los que se�ale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podr� formar parte de ning�n partido pol�tico, ni desempe�ar otro empleo, cargo o comisi�n, salvo los no remunerados en asociaciones cient�ficas, docentes, art�sticas o de beneficencia.
"Los Poderes de la Uni�n y los sujetos de fiscalizaci�n facilitar�n los auxilios que requiera la entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n para el ejercicio de sus funciones.
"El Poder Ejecutivo Federal aplicar� el procedimiento administrativo de ejecuci�n para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracci�n IV del presente art�culo."
En primer orden, la facultad para requerir informaci�n con motivo de la cuenta p�blica se atribuye actualmente a la A.�a Superior de la Federaci�n, en el art�culo 16, fracci�n X, de la ley que la rige, la cual dispone que:
"Art�culo 16. Para la revisi�n y fiscalizaci�n superior de la cuenta p�blica, la A.�a Superior de la Federaci�n tendr� las atribuciones siguientes:
"...
"X.S. y obtener toda la informaci�n necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Por lo que hace a la informaci�n relativa a las operaciones de cualquier tipo proporcionada por las instituciones de cr�dito, les ser� aplicable a todos los servidores p�blicos de la A.�a Superior de la Federaci�n, as� como a los profesionales contratados para la pr�ctica de auditor�as, la obligaci�n de guardar la reserva a que aluden los art�culos 27 y 28 y la prohibici�n a que se refiere la fracci�n III del art�culo 80 de esta ley;
"La A.�a Superior de la Federaci�n s�lo tendr� acceso a la informaci�n que las disposiciones legales consideren como de car�cter reservado o que deba mantenerse en secreto, cuando est� relacionada con la recaudaci�n, administraci�n, manejo, custodia y aplicaci�n de los ingresos y egresos federales, y tendr� la obligaci�n de mantener la misma reserva o secrec�a hasta en tanto no se derive de su revisi�n el fincamiento de responsabilidades o el se�alamiento de las observaciones que correspondan en el informe del resultado."
Existen adem�s los informes que deben rendir las entidades fiscalizadas para el caso de situaciones excepcionales y que conforme al art�culo 37 de la ley de la materia, deber�n presentarse ante la A.�a Superior en un plazo que no exceder� de setenta y cinco d�as, y en caso de desatenderse esa petici�n, sin causa justificada, se impondr� al responsable una multa, con posibilidad de duplicarla en caso de reincidencia, y de prevalecer la omisi�n ocasionar� su destituci�n, de acuerdo al art�culo 40 de la misma ley.
Asimismo, incurren en responsabilidad quienes no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventaci�n de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la A.�a Superior de la Federaci�n, de acuerdo al art�culo 46, fracci�n II, de la ley en consulta, que establece:
"Art�culo 46. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:
"I. Los servidores p�blicos y los particulares, personas f�sicas o morales, por actos u omisiones que causen da�o o perjuicio estimable en dinero al Estado en su hacienda p�blica federal o al patrimonio de los entes p�blicos federales;
"II. Los servidores p�blicos de los Poderes de la Uni�n y entes p�blicos federales que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventaci�n de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la A.�a Superior de la Federaci�n, y
"III. Los servidores p�blicos de la A.�a Superior de la Federaci�n, cuando al revisar la Cuenta P�blica no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten."
Dichos pliegos de observaciones derivan de la fiscalizaci�n de la cuenta p�blica y en ellos se determinar� en cantidad l�quida la presunta responsabilidad de los infractores. Las disposiciones respectivas son los art�culos 51 y 52 de la Ley de la A.�a Superior de la Federaci�n que al efecto se�alan:
"Art�culo 51. La A.�a Superior de la Federaci�n, con base en las disposiciones de esta ley, formular� a los Poderes de la Uni�n y entes p�blicos federales los pliegos de observaciones derivados de la revisi�n y fiscalizaci�n superior de la cuenta p�blica, en los que se determinar� en cantidad l�quida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deber� contabilizarse de inmediato."
"Art�culo 52. Los Poderes de la Uni�n y entes p�blicos federales, dentro de un plazo improrrogable de 45 d�as h�biles contado a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deber�n solventar los mismos ante la A.�a Superior de la Federaci�n. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo se�alado, o bien, la documentaci�n y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A.�a Superior de la Federaci�n para solventar las observaciones, iniciar� el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente cap�tulo, y, en su caso, aplicar� las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los t�rminos de esta ley."
En caso de no solventar el pliego de observaciones, la A.�a Superior de la Federaci�n cuenta con facultades para iniciar el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, en el que previa audiencia del presunto infractor, en su caso, se fincar� el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnizaci�n correspondiente, la cual deber� ser suficiente para cubrir los da�os y perjuicios causados, se actualizar� para efectos de su pago, y en la v�a econ�mico coactiva proceder� su cobro equipar�ndose a un cr�dito fiscal.
El art�culo 53 de la misma ley sobre este punto establece:
"Art�culo 53. El fincamiento de las responsabilidades resarcitorias se sujetar� al procedimiento siguiente:
"I. Se citar� personalmente al presunto o presuntos responsables a una audiencia, haci�ndoles saber los hechos que se les imputan y que sean causa de responsabilidad en los t�rminos de esta ley, se�alando el lugar, d�a y hora, en que tendr� verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por s� o por medio de un defensor; apercibidos que de no comparecer sin justa causa, se tendr� por precluido su derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos, y se resolver� con los elementos que obren en el expediente respectivo.
"A la audiencia podr� asistir el representante de los Poderes de la Uni�n o de los entes p�blicos federales, que para tal efecto designen.
"Entre la fecha de citaci�n y la de la audiencia deber� mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince d�as h�biles;
"II. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la A.�a Superior de la Federaci�n resolver� dentro de los sesenta d�as h�biles siguientes sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad y fincar�, en su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnizaci�n correspondiente, a el o los sujetos responsables, y notificar� a �stos dicho pliego, remitiendo un tanto aut�grafo del mismo a la Tesorer�a de la Federaci�n, para el efecto de que si en un plazo de quince d�as naturales contados a partir de la notificaci�n, �ste no es cubierto, se haga efectivo en t�rminos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecuci�n. Cuando los responsables sean servidores p�blicos, dicho pliego ser� notificado al representante de los Poderes de la Uni�n y de los entes p�blicos federales, seg�n corresponda y al �rgano de control interno respectivo.
"La indemnizaci�n invariablemente deber� ser suficiente para cubrir los da�os y perjuicios causados, o ambos, y se actualizar� para efectos de su pago, en la forma y t�rminos que establece el C�digo F. de la Federaci�n en trat�ndose de contribuciones y aprovechamientos.
"La A.�a Superior de la Federaci�n podr� solicitar a la Tesorer�a de la Federaci�n proceda al embargo precautorio de los bienes de los presuntos responsables a efecto de garantizar el cobro de la sanci�n impuesta, s�lo cuando haya sido determinada en cantidad l�quida el monto de la responsabilidad resarcitoria respectiva.
"El presunto o presuntos responsables podr�n solicitar la sustituci�n del embargo precautorio, por cualquiera de las garant�as que establece el C�digo F. de la Federaci�n, a satisfacci�n de la A.�a Superior de la Federaci�n, y
"III. Si en la audiencia la A.�a Superior de la Federaci�n encontrara que no cuentan con elementos suficientes para resolver o advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad a cargo del presunto o presuntos responsables o de otras personas, podr� disponer la pr�ctica de investigaciones y citar para otras audiencias."
En el caso concreto, conforme se ha narrado en los antecedentes del asunto, previo a la emisi�n de los oficios reclamados, el auditor superior de la Federaci�n le inform� a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico, al Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario y a la Secretar�a de la Funci�n P�blica, que "Como resultado de dicha revisi�n y con fundamento en los art�culos 14, fracciones I, II, III, IV, V y VI, 31, �ltimo p�rrafo, 74, fracciones XII y XX y 77, fracci�n VII, de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n y 6o., fracci�n X, del Reglamento Interior de la A.�a Superior de la Federaci�n, esta entidad fiscalizadora formula las recomendaciones que se detallan en el anexo de este oficio a efecto de que la entidad fiscalizada a su digno cargo, adopte las medidas o ejerza las acciones que procedan y las haga del conocimiento de esta A.�a Superior de la Federaci�n dentro del plazo improrrogable de cuarenta y cinco d�as h�biles contados a partir de la recepci�n del presente; haciendo constar que en caso de no recibirse la informaci�n solicitada dentro del plazo concedido se promover� la instauraci�n de los procedimientos administrativos correspondientes, con motivo del incumplimiento a este requerimiento."
Ahora bien, el vocablo "recomendaci�n", que es el que se utiliz� en los oficios antes descritos, significa seg�n el diccionario de la Real Academia de la Lengua Espa�ola: "Acci�n y efecto de recomendar o recomendarse. 2. Encargo o s�plica que se hace a otro, poniendo a su cuidado y diligencia una cosa.".
Esta precisi�n sem�ntica conduce a estimar que la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n permite sugerir a los entes visitados medidas preventivas para mejorar el manejo de su contabilidad gubernamental, sin que su desatenci�n conlleve una responsabilidad, pues al tener un car�cter de meras recomendaciones, literalmente implican una aceptaci�n optativa, y su observancia naturalmente queda a cargo del buen juicio de su destinatario, quien a lo sumo tiene la obligaci�n de informar si era el caso o no de obsequiar la petici�n.
En cambio, la facultad que tiene el ente fiscalizador para dictar observaciones, seg�n la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, no es un mecanismo preventivo, sino m�s bien correctivo, toda vez que llegado el caso pueden integrar un pliego que d� lugar a la determinaci�n de una cantidad l�quida cuyo quebranto deber� contabilizarse de inmediato.
Ahora bien, al revisar con objetividad las expresiones de los tres oficios que precedieron a los impugnados, se advierte que el auditor superior de la Federaci�n someti� a la consideraci�n de los tres entes fiscalizados diversas recomendaciones, sin efectos vinculatorios, en virtud de que esa fue precisamente la calidad textual con la que calific� su determinaci�n el propio funcionario citado, es decir, la de contener s�lo recomendaciones.
Merece la pena se�alar que el plazo de cuarenta y cinco d�as h�biles e improrrogables que se concedieron a los entes fiscalizados para contestar a la A.�a Superior de la Federaci�n, est� instituido en el art�culo 17 de la ley citada, pero no para el caso de la emisi�n de recomendaciones, sino de observaciones acerca del informe de avance de su gesti�n financiera, siendo tambi�n de resaltarse que en la misma ley no existe un precepto que establezca el mismo lapso para desahogar recomendaciones, lo cual pone en entredicho la correcta fundamentaci�n y motivaci�n de tales oficios, y ante su ambig�edad debe estarse a la interpretaci�n que produzca seguridad jur�dica, y �sta no puede ser otra que la de considerarlos como continentes de meras recomendaciones.
En un af�n de esclarecer oficiosamente cu�l pudo haber sido la fundamentaci�n precisa que tom� en cuenta el auditor superior de la Federaci�n, al conceder a los entes auditados un plazo de cuarenta y cinco d�as h�biles e improrrogables, para desahogar las recomendaciones que les formul�, se tiene en cuenta que el art�culo 52 de la repetida ley tambi�n hace menci�n de dicho periodo, pero para el caso de solventar "pliegos de observaciones", lo cual igualmente pone en evidencia, a�n m�s, el dudoso apoyo legal de tales documentos.
Acerca de lo anterior y s�lo a t�tulo informativo, se transcriben los art�culos 17 y 52 citados:
"Art�culo 17. Respecto del Informe de Avance de Gesti�n Financiera, la A.�a Superior de la Federaci�n �nicamente podr� auditar los conceptos reportados en �l como procesos concluidos por los Poderes de la Uni�n y los entes p�blicos federales.
"Al efecto, la A.�a Superior de la Federaci�n podr� realizar observaciones, disponiendo los Poderes de la Uni�n y los entes p�blicos federales de cuarenta y cinco d�as para formular los comentarios que procedan."
"Art�culo 52. Los Poderes de la Uni�n y entes p�blicos federales, dentro de un plazo improrrogable de 45 d�as h�biles contado a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deber�n solventar los mismos ante la A.�a Superior de la Federaci�n. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo se�alado, o bien, la documentaci�n y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A.�a Superior de la Federaci�n para solventar las observaciones, iniciar� el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente cap�tulo, y, en su caso, aplicar� las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los t�rminos de esta ley."
Precisado lo que a juicio de este Tribunal Pleno debi� ser el fundamento y motivo de los oficios que antecedieron a los reclamados, debe explicarse que m�s adelante el auditor especial de desempe�o de la A.�a Superior de la Federaci�n, dict� los oficios reclamados en uso de la facultad que le concede la fracci�n VII del art�culo 77 de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n ("formular las recomendaciones y los pliegos de observaciones que deriven de los resultados de su revisi�n y de las auditor�as, visitas o investigaciones, las que remitir� a los Poderes de la Uni�n y a los entes p�blicos federales") y reiter� las recomendaciones formuladas con anterioridad bajo el subt�tulo de "seguimiento de recomendaci�n"; aclar� tambi�n que no se estimaban solventadas las que previamente hab�a notificado el auditor superior, por lo que insisti� a fin de que las atendieran los entes fiscalizados.
Al igual que en el caso anterior, los treinta y cuatro oficios cuestionados tampoco son claros en se�alar si se est� dandos�lo seguimiento a las recomendaciones que les antecedieron, o bien si se est�n dictando observaciones con imperatividad para obtener su cumplimiento; sin embargo, en esta segunda edici�n del desarrollo hist�rico del caso, el mismo funcionario abandona el sentido neutro de las primeras actuaciones de su superior, y refiere la necesidad de que se tomen "medidas preventivas y correctivas para evitar da�os a la hacienda p�blica federal", instrucci�n que resulta suficiente para considerar que ahora no se trata de meras recomendaciones, sino de observaciones cuyo incumplimiento s� puede derivar en la determinaci�n de sanciones conforme al art�culo 52 de la Ley de la A.�a Superior de la Federaci�n.
Un dato significativo se obtiene de la circunstancia de que tanto los oficios reclamados como los que les antecedieron, se dictaron con posterioridad a la entrega que hizo el auditor superior de la Federaci�n del "Informe del Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica 2001", el cual se present� a la C�mara de D. por conducto de la Comisi�n de Vigilancia de la A.�a Superior de la Federaci�n, el treinta y uno de marzo de dos mil tres, es decir, todos los oficios surgen una vez que se concluy� la etapa de fiscalizaci�n en sentido estricto, pues a partir de ese informe es cuando deriva el fincamiento de los pliegos de observaciones que, en su caso, formalizan el inicio del procedimiento resarcitorio.
Otro elemento de juicio �til para desentra�ar cu�l fue el aut�ntico sentido de los oficios reclamados, y saber si tienen o no efectos vinculatorios, es la cita que se hace en todos ellos de la fracci�n VI del art�culo 7o. del Reglamento Interior de la A.�a Superior de la Federaci�n, de cuyo texto se desprende que el auditor especial de desempe�o, autor de su emisi�n, cuenta con facultades para dar seguimiento a las recomendaciones y observaciones, pero respecto de estas �ltimas "... para solventar las irregularidades detectadas ...", lo que al fin acredita el verdadero alcance de su contenido, pues a partir de la invocaci�n de ese dispositivo legal se puede v�lidamente concluir que no se trata de recomendaciones, sino de instrucciones precisas a fin de superar lo que en concepto de dicha A.�a Superior, constituyen anomal�as, que al ponerlas en conocimiento de los entes fiscalizados, pr�cticamente se cimienta el proleg�meno de un procedimiento sancionador.
El precepto reglamentario mencionado, expedido por el propio auditor superior de la Federaci�n, publicado en el Diario Oficial de la Federaci�n el doce de septiembre de dos mil uno, dispone:
"De las atribuciones de los auditores especiales"
"Art�culo 7o. Para el ejercicio de sus funciones, el auditor superior de la Federaci�n contar� con el auxilio de los auditores especiales de Cumplimiento Financiero, Desempe�o y Planeaci�n e Informaci�n, los cuales tendr�n, adem�s de lo dispuesto en otros art�culos de este reglamento, las siguientes atribuciones generales:
"...
"VI. Dar seguimiento y promover la atenci�n de las recomendaciones y observaciones ante las entidades fiscalizadas, para solventar las irregularidades detectadas y, propiciar la adopci�n de pr�cticas de buen gobierno para mejorar la administraci�n. ..."
La interrelaci�n l�gica de los enunciados de la fracci�n VI antes reproducida, pone en conocimiento que la preposici�n "para" constituye una part�cula de enlace que otorga una finalidad espec�fica al seguimiento y promoci�n de que merecen las observaciones en materia de fiscalizaci�n, al subordinarles un objetivo como es "solventar las irregularidades detectadas", m�vil que es persuasivo de la existencia de un mandato y no de una simple recomendaci�n susceptible de acatarse a voluntad del destinatario.
De esta descripci�n pormenorizada y al concatenar los dos momentos en que se gestion� lo que en un primer instante literalmente se design� como "recomendaciones", y despu�s de que se les da seguimiento, aparecen adosadas de un sentido espec�fico, que es el de solventar irregularidades detectadas, debe entenderse que se est� en presencia de verdaderas instrucciones a ejecutar, incluso sin demora, pues a nadie escapa que tan s�lo la circunstancia de recibir una indicaci�n en ese sentido, moviliza al afectado a evitar en lo futuro mantener esa imagen desfavorable aplicando las medidas que est�n a su alcance para remediarlo. La presentaci�n misma de esta controversia es sugerente de, al menos, lo intimidatorio de tal situaci�n.
Adem�s, en el contexto en que se dan a conocer los oficios reclamados, esto es, una vez que se ha rendido el "Informe del Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la cuenta p�blica 2001", obliga a confirmar que con los mismos no se pretend�a obtener m�s informaci�n a fiscalizar, pues esa etapa ya hab�a concluido, sino preparar la antesala a la siguiente que tiene fines resarcitorios.
Sobre este punto es buen momento para citar otro fragmento del fallo dictado por este Tribunal Pleno en la citada controversia constitucional 61/2004:
"... De los numerales reproducidos se advierte que el proceso de revisi�n y fiscalizaci�n de la cuenta p�blica inicia en el momento en que la A.�a Superior de la Federaci�n recibe de la C�mara de D. del Congreso de la Uni�n, o en su caso, de la Comisi�n Permanente, dicha cuenta p�blica y culmina cuando la referida C�mara aprueba el correspondiente Informe del Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica, que le haya presentado el �rgano t�cnico de fiscalizaci�n.
"Dicho proceso de revisi�n y fiscalizaci�n, es diverso al que se sigue con motivo del fincamiento de responsabilidades resarcitorias y s�lo en aquellos casos en que con motivo de la revisi�n de la cuenta p�blica se detecten irregularidades, caso en el que en el Informe del Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica, la A.�a Superior de la Federaci�n deber� emitir un pliego de observaciones que contendr� los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposici�n de las sanciones respectivas.
"Para el caso de que a juicio de la A.�a Superior de la Federaci�n los referidos pliegos de observaciones no sean solventados, se iniciar� el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades.
"Como se observa, el procedimiento de fiscalizaci�n de la cuenta p�blica es distinto al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias; el primero, culmina con el Informe de Resultados de la Cuenta P�blica que rinda la A.�a Superior de la Federaci�n a la C�mara de D. y el segundo se tramita en forma independiente, cuando se detecten irregularidades, de tal manera que las observaciones y recomendaciones adquieren definitividad desde el momento en que la C�mara de D. aprueba el Informe del Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica, el que contendr� las observaciones y recomendaciones que la A.�a Superior de la Federaci�n haya emitido.
"En el caso concreto, no se impugna el fincamiento de responsabilidades, sino la inconstitucionalidad de las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe de Resultado de la Revisi�n y F.�n Superior de la Cuenta P�blica de dos mil dos, derivadas de las auditor�as especiales 02-18000-6-352 y 0218000-6-353, notificadas al actor mediante el oficio OASF/505/04, de lo cual se desprende que los actos que por esta v�a se combaten son definitivos."
Ahora bien, este Alto Tribunal ha ido definiendo, de forma paulatina los l�mites de las atribuciones del ente fiscalizador de la gesti�n financiera previsto en nuestro sistema constitucional.
La jurisprudencia en los procesos de controversias constitucionales es de suma importancia, dado que proyecta el contenido concreto de las normas constitucionales sobre competencia, por lo que su valor vinculante descansa en la necesidad de que sean ciertos, previsibles, uniformes y estables, los l�mites de actuaci�n de los poderes p�blicos, tanto en sus relaciones de coordinaci�n, como en relaci�n con los gobernados.
En la especie, nuevamente son relevantes dos precedentes de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, a fin de examinar de manera adecuada la constitucionalidad de los oficios controvertidos: la controversia constitucional 36/2003, resuelta en sesi�n de cuatro de noviembre de dos mil tres, y la controversia constitucional 61/2004, resuelta en sesi�n de doce de abril de dos mil cinco.
En esencia, en la controversia constitucional 36/2003, por mayor�a de ocho votos, se declar� la invalidez de los oficios controvertidos de la A.�a Superior de la Federaci�n, derivados de la revisi�n de la cuenta p�blica del a�o dos mil.
Para ello, en primer t�rmino, este Alto Tribunal determin� que el marco normativo aplicable al caso deb�a ser el vigente con anterioridad a la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve que reforz� las facultades de dicho ente p�blico, por tratarse de la revisi�n de la cuenta p�blica del a�o dos mil, en t�rminos del art�culo segundo transitorio de la C.�n Federal, relativo a dicha reforma que, en la parte conducente, establece: "La entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n revisar� la cuenta p�blica de los a�os 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto."
Con esa base, se determin� en esencia que:
"... La extinta Contadur�a M. de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la A.�a Superior de la Federaci�n, no ten�a facultades imperativas en relaci�n con los entes auditados m�s que para efectos de requerir informaci�n necesaria para llevar a cabo sus tareas y para solicitar la colaboraci�n necesaria para tal efecto, que adem�s en el caso se trataba de un �rgano t�cnico subordinado a otro.
"...
"Como auditor, era su funci�n constatar c�mo se ejerci� el gasto p�blico, con todas o cualquiera de las aristas que el r�gimen jur�dico le exija; y, en caso de advertir irregularidades, promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades conducentes.
"R. al auditor facultades para exigir de los auditados acciones concretas que conduzcan a resultados por �l deseados o considerados como acertados, convertir�a al auditor en ordenador o administrador directo de los recursos p�blicos; y eso es contrario a su naturaleza de ente fiscalizador y har�a de �l un �rgano con ascendencia sobre los propios auditados. Imperio y coerci�n son elementos ajenos a las funciones de un contralor, como lo fue la Contadur�a M. de Hacienda, para este juicio, la A.�a Superior de la Federaci�n.
"Ciertamente el derogado r�gimen constitucional aplicable en este juicio no se pronunciaba expresamente en relaci�n a si la Contadur�a M. de Hacienda ten�a o no facultades imperativas con respecto a sus auditados; pero s� explicitaba en qu� consist�a la revisi�n de la cuenta p�blica en cuyo auxilio fundaba su existencia y facultades este �rgano; y en esa medida y raz�n, y conforme a lo antes explicado, es que no puede entenderse una facultad semejante a favor de dicho �rgano comprendida ni siquiera impl�citamente.
"El alcance y contenido de las facultades de la Contadur�a M. de Hacienda s�lo ten�a fundamento constitucional en que fueran aquellas que le posibilitaran la realizaci�n de sus tareas; espacio en el cual ordenar la realizaci�n de conductas espec�ficas, como las que aqu� se tildan de inconstitucionales, no ten�an ni tienen por qu� tener cabida o justificaci�n constitucional. ..."
Dicho asunto dio lugar a la siguiente tesis de jurisprudencia:
"AUDITOR�A SUPERIOR DE LA FEDERACI�N. NO TIENE FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA ORDENAR LA REALIZACI�N DE CONDUCTAS ESPEC�FICAS A LOS AUDITADOS EN RELACI�N CON LAS IRREGULARIDADES QUE DETECTE (R�GIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO APLICABLE A LA CUENTA P�BLICA DE DOS MIL). Del an�lisis hist�rico, constitucional y legislativo de la facultad de revisi�n de la cuenta p�blica, realizado a partir del texto original de la C.�n de mil novecientos diecisiete hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, se advierte que la facultad de auditar fue en un primer momento atribuida al Congreso de la Uni�n en sus dos C�maras, las que se auxiliaban para tal efecto de la Contadur�a M. de Hacienda y, a partir de mil novecientos setenta y siete, pas� a ser una facultad exclusiva de la C�mara de D., la que igualmente se auxiliaba de la contadur�a referida. Asimismo, se advierte que a pesar de los diversos matices que fue tomando dicha atribuci�n a lo largo de esos a�os, en lo esencial, el objeto de la revisi�n de la cuenta p�blica no vari�, consistiendo �ste, en resumen, en determinar o evaluar: a) que los gastos estuvieran de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto de egresos; b) la exactitud en los gastos hechos; c) su justificaci�n; y d) promover, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades a que hubiera lugar; objetivo cuya realizaci�n impone a los sujetos revisados deberes, como el de informar, el de brindar la colaboraci�n necesaria para que se efect�e la revisi�n y el de permitir la pr�ctica de visitas e inspecciones. El marco constitucional inherente a la revisi�n de la cuenta p�blica fue modificado por reforma constitucional en mil novecientos noventa y nueve; sin embargo, por disponerlo as� el art�culo segundo transitorio de la misma, las cuentas p�blicas correspondientes a las anualidades de mil novecientos noventa y ocho, mil novecientos noventa y nueve y dos mil, habr�an de regirse por el anterior r�gimen, pero en lugar de realizarse por la extinta Contadur�a M. de Hacienda, se har�an por la nueva entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n, A.�a Superior de la Federaci�n; motivo por el cual, trat�ndose de una controversia derivada de acciones emprendidas a prop�sito de la cuenta p�blica de dos mil, la normatividad aplicable es la previa a la �ltima reforma. En esta virtud y considerando la finalidad de la revisi�n de la cuenta p�blica antes precisada, debe concluirse que la extinta Contadur�a M. de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la A.�a Superior de la Federaci�n para efectos de las cuentas p�blicas de los a�os referidos, no ten�a facultades de �ndole imperativo en relaci�n con los auditados para ordenarles o conminarlos a la realizaci�n de actos espec�ficos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho �rgano t�cnico constitu�an irregularidades, situaci�n que es perfectamente acorde con su calidad de �rgano auditor. De lo contrario, esto es, de reconocer en el auditor, en su car�cter de autoridad sustituta de la Contadur�a M. de Hacienda, facultades imperativas en relaci�n con los auditados, que no sean las inherentes a que �ste pueda realizar su labor fiscalizadora, se desnaturalizar�a su funci�n, pues lo convertir�a en ejecutor o administrador directo de los recursos p�blicos y eso es contrario a su naturaleza de fiscalizador y har�a de �l un �rgano con ascendencia jer�rquica sobre los propios auditados, siendo que imperio y coerci�n eran elementos ajenos a las funciones de un contralor; como auditor, su funci�n era constatar c�mo se ejerci� el gasto p�blico, con todas o cualquiera de las aristas que el r�gimen jur�dico exija y, en caso de advertir irregularidades, promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades conducentes." (Novena �poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta. Tomo XVIII, noviembre de 2003, tesis P./J. 60/2003, p�gina 367).
Interesa exponer que el caso descrito permiti� la definici�n de dos l�mites constitucionales, a prop�sito de la interpretaci�n de las atribuciones del ente fiscalizador en la revisi�n de la cuenta p�blica del a�o dos mil:
1. La A.�a Superior de la Federaci�n, actuando en sustituci�n de la Contadur�a M. de Hacienda, no tiene facultades imperativas en relaci�n con los entes auditados para ordenarles o conminarlos a la realizaci�n de actos espec�ficos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho �rgano t�cnico constituyen irregularidades.
2. La A.�a Superior de la Federaci�n invade la competencia constitucional del Poder Ejecutivo si emite actos espec�ficos, precisos y concretos tendentes a sustituir a dicho poder en su funci�n de ejecutor o administrador directo de los recursos p�blicos.
La ratio decidendi derivada de la resoluci�n de la controversia constitucional 36/2003, debe obtenerse, adem�s, de los oficios concretamente examinados en tal asunto.
Los oficios controvertidos en aquella controversia constitucional 36/2003, conten�an la siguiente f�rmula:
"... El oficio n�mero AED/DGA/066/2003 del 20 de marzo de 2003, en el cual, el auditor especial de desempe�o de la A.�a Superior de la Federaci�n, en forma por dem�s imperativa, instruye la observaci�n-acci�n promovida n�mero 00-06100-6-632-01-2, a la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico para que:
"?... en su car�cter de fideicomitente del F., y dentro del marco de las atribuciones que le confieren los art�culos 31 de la L.O.�nica de la Administraci�n P�blica Federal; quinto y octavo transitorios de la Ley de Protecci�n al Ahorro Bancario, deber� disminuir de manera inmediata de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 1,880.2 millones de pesos a valor hist�rico, correspondiente a los intereses moratorios incluidos en la compra de cartera tramo I de B. por el fondo, previa autorizaci�n del importe, con sus respectivos intereses y como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dichos intereses moratorios, e informar a esta entidad de fiscalizaci�n superior de la Federaci�n de los efectos finales causados en los pagar�s con dicha disminuci�n, en un plazo que no deber� exceder de 30 d�as naturales, contados a partir del d�a siguiente a la fecha de recepci�n del presente oficio.? ..."
Como es posible apreciar, la A.�a Superior de la Federaci�n instruy� al Poder Ejecutivo a que implementara acciones que disminuyeran las cantidades que se�al� y los correspondientes intereses del pagar� y/o de la obligaci�n, y a que cancelara su aval sobre dichos cr�ditos, e informara a la auditor�a las acciones realizadas.
Esa f�rmula o ese formato de instrucci�n fue declarado inconstitucional por este Alto Tribunal con base en las dos razones antes expuestas (imperatividad e invasi�n material de atribuciones).
Luego, la ratio decidendi derivada de la resoluci�n de la controversia constitucional 36/2003 estriba en considerar que aquellas instrucciones de la A.�a Superior de la Federaci�n, en sustituci�n de la Contadur�a M. de Hacienda, tendentes a ordenar o conminar al Poder Ejecutivo a la realizaci�n de actos espec�ficos, precisos y concretos, que afecten las facultades decisorias de dicho Poder en la ejecuci�n, aplicaci�n y administraci�n directa de los recursos p�blicos, para superar lo que a juicio de dicho �rgano t�cnico constituyen irregularidades, son contrarias al sistema de competencias previsto en la C.�n Federal.
Es muy importante tomar en cuenta que en dicha controversia se impugnaron oficios de construcci�n muy similar a los que nos ocupan en el caso en estudio.
Es decir, los oficios que en aquella ocasi�n se impugnaron, y cuya formulaci�n dio lugar a su declaratoria de invalidez, coinciden en cuanto a su estructura con los que en la presente controversia se han controvertido.
Este Alto Tribunal observa, por ende, que la f�rmula o el referido formato de instrucci�n que fue declarado inconstitucional con base en las dos razones antes expuestas (falta de imperatividad e invasi�n material de atribuciones), es el que nuevamente constituye el objeto de este pronunciamiento.
En efecto, los oficios dirigidosal Poder Ejecutivo, que ahora se combaten, contienen o su sentido se apoyan, de alg�n modo u otro, en la siguiente construcci�n:
1. Oficio n�mero AED/DGAE/232/2003 del 13 de agosto de 2003, en el cual instruye atender la acci�n promovida n�mero 01-06B00-6-199-01-002, en los t�rminos siguientes: "... es necesario que esa dependencia a su cargo, como fideicomitente del F., implemente las acciones que permitan sustituir los cr�ditos o disminuir de los pagar�s o de las obligaciones el monto de 1,931.2 millones de pesos, a valor hist�rico, correspondiente a los 22 cr�ditos relacionados del Grupo Empresarial SIDEK-SINAM-SITUR, incluidos en la compra de la cartera originadora de flujos del tramo I de B. por el F., previa la actualizaci�n del importe, con sus respectivos intereses; asimismo, como representante del Gobierno Federal, cancele su aval por dicho monto."
Como se puede apreciar, la A.�a Superior de la Federaci�n en los oficios que son materia de la presente controversia constitucional, tambi�n instruye al Poder Ejecutivo a que implemente acciones que disminuyan las cantidades que se�ala y sus correspondientes intereses del pagar� y/o de la obligaci�n, y a que cancele su aval sobre dichos cr�ditos, e informe a la auditor�a las acciones implementadas.
Por tanto, si es criterio de este Alto Tribunal considerar que la desaparecida Contadur�a M. de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la A.�a Superior de la Federaci�n, no tiene facultades para instruir al Ejecutivo a la realizaci�n de actos espec�ficos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho �rgano t�cnico constitu�an irregularidades, de un lado, porque no entran dentro de su esfera competencial las atribuciones de imperio del nuevo r�gimen normativo y, de otro, porque no puede invadir las facultades decisorias de dicho poder en la ejecuci�n o administraci�n directa de los recursos p�blicos.
En el caso a estudio se advierte que dichas instrucciones tambi�n tienen por objeto prevenir al Ejecutivo, a efecto de que realice actos espec�ficos (disminuci�n o sustituci�n de cr�ditos y cancelaci�n de aval en los montos respectivos) en orden a corregir las irregularidades encontradas a juicio de la A.�a Superior, f�rmula fiscalizadora que ya fue materia de un pronunciamiento de inconstitucionalidad por parte de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n.
Como se ha apuntado al inicio del presente apartado, la jurisprudencia de este Alto Tribunal va proyectando paulatinamente el contenido concreto de las normas constitucionales sobre competencia, por lo que presenta, en cierta medida, un importante valor aun para este �rgano jurisdiccional (valor vinculante en un sentido horizontal) en raz�n de la necesidad de que sean ciertos y previsibles los l�mites de la actuaci�n de los poderes p�blicos.
Atendiendo al criterio jurisprudencial invocado, en t�rminos de la ratio decidendi derivada de la controversia constitucional 36/2003, que las instrucciones de la A.�a Superior de la Federaci�n, en sustituci�n de la Contadur�a M. de Hacienda, tendentes a ordenar o conminar al Poder Ejecutivo a la realizaci�n de actos espec�ficos, precisos y concretos, que impliquen actos imperativos y que afecten las facultades decisorias de dicho poder en la ejecuci�n, aplicaci�n y administraci�n directa de los recursos p�blicos, para superar lo que a juicio de dicho �rgano t�cnico constituyen irregularidades, son contrarias al sistema de competencias previsto en la C.�n Federal.
En efecto, el Ejecutivo es el encargado de ejecutar y aplicar en determinada forma y sentido la gesti�n financiera de ese poder. Tiene para ello distintas opciones de actuaci�n, lo que implica que cuenta con un margen de libertad muy amplio a esos efectos, limitado s�lo por la ley y el �mbito de competencia de sus hom�logos.
En los oficios controvertidos, el ente fiscalizador cierra las opciones del Ejecutivo en orden a corregir las posibles irregularidades en relaci�n con los pagar�s de m�rito, ya que solamente le otorga una alternativa concreta a dicho poder: disminuci�n o sustituci�n de cr�ditos y cancelaci�n del aval en los montos respectivos.
El hecho de que a trav�s de los oficios controvertidos, la A.�a Superior invada ese margen de libertad decisoria a efecto de corregir las posibles irregularidades detectadas, constituye una actuaci�n que va m�s all� de las facultades constitucionales de aqu�lla, y su eficacia conducir�a a que la auditor�a rebasara sus atribuciones traslapando las del Ejecutivo en la toma de decisiones en esa materia.
Es por ende fundado el concepto de invalidez a trav�s del cual la parte actora se�ala que la A.�a Superior de la Federaci�n invade la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal.
Resulta muy importante se�alar que dicho concepto de invalidez resulta fundado aun cuando se estimara que la A.�a Superior de la Federaci�n cuenta con facultades de imperio a partir del a�o de dos mil uno, incluso en la fiscalizaci�n de programas y actos realizados con anterioridad a dicha fecha.
Como ha quedado precisado, en la controversia constitucional se definieron dos l�mites constitucionales, a prop�sito de la demarcaci�n de las atribuciones del ente fiscalizador:
1. La A.�a Superior de la Federaci�n, actuando en sustituci�n de la Contadur�a M. de Hacienda, no tiene facultades imperativas en relaci�n con los entes auditados para ordenarles o conminarlos a la realizaci�n de actos espec�ficos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho �rgano t�cnico constituyen irregularidades.
2. La A.�a Superior de la Federaci�n invade la competencia constitucional del Poder Ejecutivo si emite actos espec�ficos, precisos y concretos tendentes a sustituir a dicho poder en su funci�n de ejecutor o administrador directo de los recursos p�blicos.
De manera que la posible idea de que la A.�a Superior de la Federaci�n cuenta con facultades de imperio a partir de dos mil uno, y que �stas pueden ejercerse para la revisi�n de actuaciones anteriores a esa fecha, no ser�a suficiente para desestimar el concepto de invalidez, porque subsiste el otro motivo de inconstitucionalidad definido, es decir, la asunci�n de una porci�n de la competencia del Poder Ejecutivo por haber emitido actos espec�ficos, precisos y concretos que corresponden a dicho poder en su funci�n de ejecutor o administrador directo de los recursos p�blicos.
Dicha conclusi�n puede sustentarse, adem�s, en el precedente del Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 61/2004, que ha aportado tambi�n elementos de juicio en relaci�n con la definici�n del par�metro constitucional de validez de la actuaci�n de la A.�a Superior de la Federaci�n.
En dicha controversia constitucional 61/2004, fallada en sesi�n de doce de abril de dos mil cinco, se resolvi�, entre otras importantes cuestiones, que si bien la A.�a Superior de la Federaci�n cuenta con facultades de imperio a partir de la revisi�n de la cuenta p�blica de dos mil uno, ello no conduce a determinar que se encuentre constitucionalmente autorizada para extender su competencia constitucional disminuyendo la del Poder Ejecutivo, particularmente, en cuanto al �mbito decisorio del otorgamiento de permisos relativos a la generaci�n de energ�a el�ctrica, ni tampoco para evaluar la legalidad del procedimiento administrativo que culmin� con la emisi�n de tales permisos, considerando que la materia de la revisi�n de la cuenta p�blica se limita a la fiscalizaci�n de la gesti�n financiera, que no comprende tales aspectos.
Ahora bien, es verdad que conforme a dicho precedente, la revisi�n de la cuenta p�blica tiene como materia la fiscalizaci�n de la gesti�n financiera que abarca, en principio, la evaluaci�n de las operaciones derivadas de programas gubernamentales cuya ejecuci�n no se resume a un solo ejercicio, como es el Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera.
Sin embargo, se reitera lo dicho, esa posibilidad no implica que la A.�a Superior de la Federaci�n -con o sin facultades de imperio- se encuentre en la posibilidad constitucional de prolongar su competencia colision�ndola con la del Poder Ejecutivo, emitiendo actos espec�ficos y concretos que bien podr�an haberse dictado a iniciativa de dicho poder en su funci�n de ejecutor o administrador directo de los recursos p�blicos, lo que sucede cuando instruye al Ejecutivo a la disminuci�n o sustituci�n de cr�ditos y cancelaci�n de aval en montos particulares y espec�ficos, y aunque se entiende que ese no es su prop�sito, el resultado se traduce en un reemplazo de dicho poder en las decisiones financieras derivadas del programa respectivo, en orden a corregir posibles irregularidades, tomando en cuenta que para ello pueden existir distintas opciones que entran dentro del margen de discrecionalidad del Ejecutivo.
Esta conclusi�n se sustenta, seg�n ya se vio, en la resoluci�n de la controversia constitucional 36/2003, que resolvi� que aquellas instrucciones de la A.�a Superior de la Federaci�n, en sustituci�n de la Contadur�a M. de Hacienda, tendentes a ordenar o conminar al Poder Ejecutivo en la realizaci�n de actos espec�ficos, precisos y concretos que afecten las facultades decisorias de dicho poder, en la ejecuci�n, aplicaci�n y administraci�n directa de los recursos p�blicos, son inconstitucionales.
Adem�s, el contenido de las mismas observaciones en las que se solicita se modifiquen algunos de los t�rminos pactados en las operaciones relativas al Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, implican una infracci�n al principio de anualidad, instituido en el art�culo 79 de la Ley Fundamental, y a lo dispuesto en el art�culo segundo transitorio del decreto de reformas constitucionales de treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, pues si dicho mecanismo de saneamiento emprendi� sus actividades en el mes de junio de mil novecientos noventa y cinco, y las concluy� en el mes de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, es necesario concluir que la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, en vigor a partir del treinta de diciembre de dos mil, resulta inaplicable para fundamentar todo el procedimiento de fiscalizaci�n que llev� a cabo la A.�a Superior de la Federaci�n, y que culmin� con la emisi�n de los treinta y cuatro oficios reclamados, debido a que su vigencia no puede extenderse hacia el pasado.
Menci�n especial merece la auditor�a n�mero 199, pues �sta se llev� a cabo en t�rminos de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, para verificar el desempe�o del Instituto para la Protecci�n al Ahorro Bancario, en su funci�n espec�ficamente destinada a sustituir, por uno nuevo, al Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, conforme a lo previsto en el art�culo 5o. transitorio de la ley que cre� dicho instituto, no obstante que las operaciones de inicio y cierre de ese programa se llevaron a cabo con anterioridad a la vigencia de dicha ley, por lo que tampoco pueden ser auditadas en t�rminos de la legislaci�n actual que sustituy� a la vigente en aquella �poca, y que era la L.O.�nica de la Contadur�a M. de Hacienda.
Finalmente, tampoco puede justificar la aplicaci�n de la Ley de F.�n Superior de la Federaci�n, la circunstancia de que la auditor�a 199 y la emisi�n de los oficios reclamados se enmarque en la revisi�n del resultado de la cuenta de la hacienda p�blica federal de dos mil uno, en virtud de que la materia de la auditor�a y de los oficios citados no constituyen programas -o ejecuci�n de ellos- realizada durante ese ejercicio presupuestal, sino el Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, cuya apertura y conclusi�n se verific� a�os atr�s, y no debe someterse a una fiscalizaci�n si no ha reportado ejecuci�n alguna durante dos mil uno.
Esto significa, por tanto, que la A.�a Superior de la Federaci�n no tiene facultades para fiscalizar, a trav�s de la revisi�n del resultado de la cuenta p�blica los t�rminos en que fue pactado el Programa de Capitalizaci�n y Compra de Cartera, y menos a�n con apoyo en una ley inexistente al finalizar ese programa. Esto desde luego, sin prejuzgar sobre el posible ejercicio de las facultades excepcionales que en materia de fiscalizaci�n establece el p�rrafo tercero de la fracci�n I del art�culo 79 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.
Caso distinto ser�a si la fiscalizaci�n recayera sobre el egreso que, en su caso, se reportara en el ejercicio respectivo con motivo de la ejecuci�n del mismo programa, evento que permitir�a a la A.�a Superior de la Federaci�n revisar exclusivamente dicha ejecuci�n con motivo de la revisi�n del resultado de la cuenta p�blica correspondiente.
Por ende, es fundado el concepto de invalidez a trav�s del cual la parte actora se�ala que la A.�a Superior de la Federaci�n extendi� la competencia que la ley le otorga, hasta el punto de sobreponerla a la del Poder Ejecutivo Federal en su funci�n de proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de las leyes, vulnerando con ello los art�culos 25, 26, 49 y 90 de la C.�n Federal, en relaci�n con los art�culos 74, fracci�n IV, y 79 de dicho ordenamiento, que acotan las facultades del ente fiscalizador.
Por lo anterior, procede declarar la invalidez de los oficios AED/DGAE/232/2003, AED/DGAE/234/2003, AED/DGAE/235/2003, AED/DGAE/236/2003, AED/DGAE/237/2003, AED/DGAE/238/2003, AED/DGAE/239/2003, AED/DGAE/240/2003, AED/DGAE/241/2003, AED/DGAE/242/2003, AED/DGAE/243/2003, AED/DGAE/244/2003, AED/DGAE/245/2003, AED/DGAE/316/2003, AED/DGAE/318/2003, AED/DGAE/320/2003, AED/DGAE/233/2003, AED/DGAE/246/2003, AED/DGAE/247/2003, AED/DGAE/248/2003, AED/DGAE/249/2003, AED/DGAE/250/2003, AED/DGAE/251/2003, AED/DGAE/252/2003, AED/DGAE/253/2003, AED/DGAE/254/2003, AED/DGAE/255/2003, AED/DGAE/256/2003, AED/DGAE/257/2003, AED/DGAE/317/2003, AED/DGAE/319/2003, AED/DGAE/321/2003, AED/DGAE/258/2003, AED/DGAE/322/2003 suscritos por el auditor especial de desempe�o de la A.�a Superior de la Federaci�n; asimismo se debe declarar la invalidez de los actos previos que los sustentan, esto es, de las observaciones y/o recomendaciones derivadas de la auditor�a 199.
En estas condiciones, al haberse considerado fundado el primer concepto de invalidez, se hace innecesario el an�lisis de los restantes con apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 100/99, del Pleno, visible en la p�gina setecientos cinco, del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena �poca del Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta, que dice:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situaci�n que cumple el prop�sito de este juicio de nulidad de car�cter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."
Finalmente, con fundamento en el art�culo 41, fracci�n IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, se precisa que la declaratoria de invalidez antes referida surtir� plenos efectos para todas las consecuencias dependientes de los oficios reclamados y de las recomendaciones y/o observaciones derivadas de la auditor�a 199, a partir de que sea notificada a las partes esta resoluci�n.
Por lo as� expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.-Se declara la invalidez de los oficios reclamados del auditor especial de desempe�o de la A.�a Superior de la Federaci�n, dirigidos respectivamente al secretario de Hacienda y Cr�dito P�blico, al secretario Ejecutivo del Instituto para la Protecci�n del Ahorro Bancario y al secretario de la Funci�n P�blica, que se precisan en el resultando primero de esta resoluci�n, y de las recomendaciones y/o observaciones derivadas de la auditor�a 199.
TERCERO.-Publ�quese este fallo en el Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta.
N.�quese; haci�ndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, arch�vese el expediente como asunto concluido.
As�, lo resolvi� el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n el veintitr�s de junio de dos mil cinco, por mayor�a de ocho votos de los se�ores Ministros A.A., L.R., D�az R., G.�o P., O.M., V.H.�ndez, S�nchez C. y presidente A.G.�itr�n se determin� que las �rdenes contenidas en los oficios impugnados invaden la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo Federal; los se�ores Ministros Coss�o D�az, G�ngora P. y S.M. votaron en contra, por estimar que los oficios impugnados no contienen �rdenes sino recomendaciones; y el proyecto se aprob� por mayor�a de ocho votos de los se�ores Ministros A.A., L.R., D�az R., G.�o P., O.M., V.H.�ndez, S�nchez C. y presidente A.G.�itr�n; los se�ores Ministros Coss�o D�az, G�ngora P. y S.M. votaron en contra, y reservaron su derecho de formular votos particulares.