Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 8/2002. MUNICIPIO DE AGUASCALIENTES, ESTADO DE AGUASCALIENTES.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIOS: P.A.N.M. Y ALEJANDRO CRUZ RAMÍREZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diez de marzo de dos mil cinco.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el once de enero de dos mil dos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.M.R., E.E.M.A. y J.M.F.F., quienes se ostentaron, respectivamente, como presidente, síndico procurador y secretario del Municipio de A., Estado de A., en representación de éste, promovieron controversia constitucional en la que demandaron la invalidez de la norma que más adelante se precisa, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se señalan:

"II. Nombre y domicilio de la entidad, poder u órgano demandado. Tienen tal carácter el H. Congreso del Estado de A., a través de la LVIII Legislatura, con domicilio bien conocido en su recinto oficial que se encuentra en la Plaza de la Patria s/n de la ciudad de A., Ags., y el C. Gobernador Constitucional del Estado de A., quien tiene domicilio bien conocido en el recinto oficial que se encuentra en Palacio de Gobierno ubicado en Plaza de la Patria s/n de la ciudad de A., Ags. ... IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda. Lo es el Decreto Número 209 de fecha 31 de octubre del año 2001, y que contiene la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., que se encuentra publicada en el Periódico Oficial del Estado de A. con fecha 26 de noviembre del año 2001, y que su emisión corresponde al Congreso del Estado de A., a través de la LVII Legislatura. Y en los términos del artículo 46, fracción I, de la Constitución Política del Estado de A., se impugna desde luego la promulgación de la norma precitada a cargo del C. Gobernador Constitucional del Estado, con todas sus consecuencias legales. Para los efectos del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, manifestamos que la presente demanda se encuentra interpuesta dentro del plazo exigido por la ley, ya que se tiene conocimiento de la norma general impugnada a partir del 26 de noviembre del año 2001 al ser publicada en el Periódico Oficial del Estado de A.."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"1. Por decreto publicado en el Periódico Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, el Ejecutivo Federal hizo saber de las reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tal reforma tuvo por propósito llevar a cabo el fortalecimiento de los Municipios como órganos de gobierno, dotándolos de capacidad plena para manejarse libremente en la esfera hacendaria, administrativa y política, sin más limitaciones que las marcadas por el Constituyente Permanente. 2. Con la finalidad anterior, la fracción II del precitado numeral 115 de la Constitución General de la República ha reiterado y fortalecido la llamada facultad reglamentaria de los Ayuntamientos para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deben expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones que organicen la administración pública municipal para regular materias, procedimientos y funciones que les competen. 3. Conforme la citada fracción en su inciso a), las leyes en materia municipal tienen un objeto claramente determinado. En efecto, solamente pueden referirse al establecimiento de bases de carácter general de la administración municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo medios de impugnación y órganos que diriman las controversias entre particulares y la administración municipal con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. 4. En virtud de lo anterior, resulta claro que las disposiciones legales que no encuadren en los supuestos normativos a que se refieren los incisos a) a d) de la fracción II del artículo 115 constitucional, solamente pueden ser emitidas por los Ayuntamientos en el ejercicio de la facultad reglamentaria que la propia Constitución les otorga. 5. Con fecha 1o. de noviembre de 1998, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de A., el Código Municipal de A. y que antes de la reforma constitucional a que nos referimos, tuvo por objeto unificar la legislación municipal que se encontraba dispersa, a través de diversos reglamentos que regulaban las materias municipales relacionadas con las funciones y servicios de la administración municipal frente a las actividades de los particulares. 6. En el Código Municipal de A. de manera específica en el libro séptimo, denominado De las Actividades Comerciales, Industriales y de Prestación de Servicios, de los artículos 1170 a 1198, contiene en el título primero De la Normatividad de las Licencias Reglamentadas y Especiales, y más adelante, en el capítulo primero denominado De la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, el H. Ayuntamiento de A. tiene consignada legalmente la facultad reglamentaria que se ocupa de la materia que trata de regular la norma que se impugna en su validez. De tal manera que la ley municipal vigente, tiene como objeto de regulación a los establecimientos comerciales y las clases de ellos que venden bebidas alcohólicas. De igual modo señala los días en que no es posible su venta, así como los requisitos que deben cubrirse para otorgarse las licencias y permisos, los horarios de funcionamiento al público y todas las cuestiones inherentes a esa actividad, de modo tal que con su observancia, se procure evitar el consumo indiscriminado de bebidas embriagantes en detrimento de la salud de los habitantes del Municipio de la capital, y desde luego con todas las consecuencias sociales que esto implica. También se encuentran perfectamente determinados en el Código Municipal de A., los límites a que cada lugar que expende bebidas debe ajustarse, imponiendo las obligaciones a cargo de los titulares de las licencias o permisos y finalmente, en el título tercero se contiene el procedimiento de verificación e inspección y las sanciones a que se pueden hacer acreedores quienes desempeñen sus actividades comerciales en contravención a las disposiciones de orden público que contiene la normatividad vigente. 7. Se hace del conocimiento de ese Alto Tribunal que la materia de procedimiento administrativo, para revocar licencias o imponer sanciones se lleva a cabo en los términos y con las prevenciones que contiene la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de A.. Dicha ley entró en vigor con fecha 15 de febrero de 1999, y resulta aplicable para complementar la normatividad de la materia a que nos venimos refiriendo, puesto que derogó los recursos y procedimientos que se contemplaba (sic) el Código Municipal de A.. 8. La norma impugnada, trata de apoyarse en la prevención que señala la fracción IX del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto a que las Legislaturas de los Estados dictarán leyes encaminadas a combatir el alcoholismo, pretendiendo ser compatible con las disposiciones que norman la vida municipal con las facultades del artículo 115 de la precitada Ley Suprema; sin embargo, se aparta por completo de este objetivo, ya que invade la competencia municipal en contravención a las disposiciones que consagra la Carta Magna, por lo que, en defensa de la constitucionalidad se acude a proponer la presente demanda."

TERCERO. El promovente aduce como conceptos de invalidez los siguientes:

"Primero. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece: ‘Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.’. Por otra parte, la fracción II del precitado numeral 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos literalmente establece lo siguiente: ‘Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y aseguren la participación ciudadana y vecinal.’. Por otra parte, el último párrafo del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su fracción IX, literalmente establece: ‘El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo.’. En el caso, conforme a lo expuesto en el capítulo de antecedentes y con los documentos que se acompañan a la demanda de controversia constitucional, se advierte que la expresión del órgano demandado H. Congreso del Estado de A. a través de la LVII Legislatura al expedir la ley que se impugna, estableciendo para el Municipio de A. la obligación de participar como sujeto de dicha ley, además de una serie de imposiciones que corresponden solamente a la competencia municipal como adelante será expuesto, contraviene expresamente la voluntad del Constituyente Permanente que se encuentra plasmada en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del numeral 117, fracción IX, de dicha Carta Magna. A lo anterior debe agregarse, que la norma cuya invalidez se demanda, se encuentra expedida por el Congreso del Estado de A., como órgano demandado, sin que éste tenga facultades legales para poder expedir leyes que tengan por objeto combatir el alcoholismo. En efecto, resulta que conforme lo dispone la fracción IX del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es cierto que el Constituyente Permanente otorga a las Legislaturas de los Estados la facultad de expedir leyes encaminadas a combatir el alcoholismo, incluso así se desprende del sentido literal de la redacción del dispositivo legal enunciado. Sin embargo, para que el órgano demandado pueda ejercer esta facultad, es preciso que se encuentre incorporada a las facultades que el artículo 27 de la Constitución Política del Estado de A. le confiere de manera expresa. Lo anterior es así, ya que conforme a lo dispuesto por el numeral 3o. del cuerpo normativo precitado, el poder público como lo es el Congreso del Estado de A., solamente puede actuar en uso de facultades expresas. Luego, si dentro del catálogo de atribuciones de que se encuentra investido el órgano demandado por la propia Constitución Local, no se encuentra la que le permita legislar en materia de combate al alcoholismo, se obtiene que la expedición de la ley impugnada, por sí misma tiene un vicio de origen en su creación y hasta la culminación del proceso legislativo que pretende darle vida jurídica. Es cierto que la fracción XXXIV del artículo 27 de la Constitución Política del Estado de A., establece a favor del órgano legislativo demandado, la posibilidad de legislar conforme otras facultades, como lo serían las que le confiere la Constitución General de la República; sin embargo, para hacerlo, en respeto al principio de legalidad característico de los actos emanados del poder público, esto no es suficiente. Además, en razón de ser del sistema federal de donde resulta incuestionable que la facultad de las Legislaturas de los Estados para expedir leyes que habrán de regir dentro de sus límites territoriales emana única y exclusivamente del ejercicio del poder soberano que en cuanto a sus regímenes interiores les es propio, es decir que tales facultades se encuentren consignadas en su orden jurídico normativo contenido en la Constitución Local. Lo anterior se pone de manifiesto desde el propio título de la norma impugnada denominada Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de A., donde se advierte su inconsistencia jurídica. En efecto, esto poco o nada tiene que ver con el objeto que debiera tener la norma cuya invalidez se demanda y que se precisa en el título primero de las disposiciones generales, en su artículo 1o. que pretende definirlo, aunado a lo que más adelante será señalado, y que deberá producir en la sentencia que dicte ese Alto Tribunal su invalidez por contravenir las normas de la Constitución General de la República que hasta el momento se han señalado. Lo anterior es así, ya que el artículo 117, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, da la pauta para que las Legislaturas de los Estados puedan ocuparse de un tema como el alcoholismo, dictando las leyes que tiendan precisamente a combatirlo. De los razonamientos expuestos, debe precisarse con toda claridad que son dos cosas distintas el combate al alcoholismo a través de las leyes que las Legislaturas de los Estados pueden expedir o dictar, y otra cuestión diferente, es expedir una norma que se aparta por completo del mandato constitucional y representa una serie de imposiciones propias del contenido de un reglamento municipal el cual, solamente está facultado para crearlo y expedirlo el Ayuntamiento. En el caso a examen, el Congreso del Estado de A. a través de la LVII Legislatura se ha excedido en el ejercicio del derecho que le confiere la Ley Suprema de la Unión, y se introduce dentro del ámbito legislativo-reglamentario que corresponde exclusivamente al Municipio de A., ya que la norma que ha expedido no aborda la materia de la que debió ocuparse a través de un conjunto de disposiciones que se encuentren encaminadas de manera real y efectiva a combatir el alcoholismo. Lo que ha sucedido, es que al regular la venta y consumo de bebidas alcohólicas, establece una serie de disposiciones administrativas que se ubican dentro de la normatividad propia del H. Ayuntamiento de A. al representar un conjunto de normas administrativas y de buen gobierno, que no compete expedir al Congreso del Estado de A.. En efecto, basta con imponerse del contenido de la norma impugnada, para darse cuenta que se aparta por completo del objetivo de la materia que la Constitución General de la República señala para las Legislaturas de los Estados y que éstas puedan expedir las leyes correspondientes. Tal aserto se demuestra al revisar el contenido normativo de la ley cuya invalidez se demanda. De manera general, y sin perjuicio de particularizar con detenimiento en los rubros que serán señalados, la norma impugnada contraviene las disposiciones constitucionales respecto de la materia que pretende combatir, y lejos de hacerlo, conforma un conjunto de disposiciones que deben ser consideradas solamente en los reglamentos municipales expedidos por el H. Ayuntamiento de A., y que de hecho ya existen en el Código Municipal. Bajo estas condiciones, se obtiene que la norma cuya invalidez se demanda en forma errónea se ocupa de apartados que contravienen las disposiciones constitucionales invocadas tales como: 1. Dentro del título primero De las Disposiciones Generales y del objeto de la ley, en sus artículos 1o. a 6o., se consigna el establecimiento de bases para que los Municipios previo estudio de cada caso, autoricen, controlen y vigilen la venta y consumo de bebidas alcohólicas en el ámbito de sus atribuciones en la materia. Esto desde luego implica desconocer que existen las disposiciones del Código Municipal que previenen los supuestos normativos que se indican, en violación a la norma constitucional que ha consagrado la facultad reglamentaria para los Municipios y que se ha plasmado en el Código Municipal de A.. De tal manera que el Congreso del Estado carece de facultades para imponer cargas jurídicas adicionales, a las que el propio Ayuntamiento se ha impuesto en la materia que indebidamente trata de ocuparse el cuerpo legislativo que expidió la norma impugnada. Todo lo anterior debe ser apreciado por este H. Tribunal dentro del planteamiento de los puntos que de manera concreta se abordan como violatorios del orden constitucional y que dentro de este apartado se hacen valer. 2. De igual forma, dentro de este apartado se establece una serie de definiciones que están relacionadas con licencias, permisos y autorizaciones (artículo 2o.), que si bien se reconoce que corresponde expedir a la autoridad municipal competente, también resulta cierto que ya se encuentran determinadas con las modalidades y con los alcances que el H. Ayuntamiento ha previsto, precisamente el Código Municipal. De tal manera que con ello se hace patente nuevamente la invasión de facultades del órgano demandado H. Congreso del Estado, respecto a las que tiene la entidad que representamos legalmente. Esto sin perjuicio que la facultad reglamentaria ha dispuesto quiénes son los destinatarios de la norma, como sujetos del Código Municipal en relación con las actividades relacionadas con la venta de bebidas, así como los establecimientos dedicados a expenderlas. Incluso se hace notoria la contradicción existente entre la norma que se impugna, no sólo con la norma constitucional reclamada violada, sino también con la propia normatividad existente, puesto que sujeta la venta y el consumo al público de bebidas de contenido alcohólico (artículo 5o.), al permiso o licencia expedida por el Ayuntamiento, pero con sujeción a la norma general que se impugna, es decir, que el H. Ayuntamiento puede expedir licencias o permisos relacionados con estas actividades, pero sin ceñirse a su propia normatividad, sino debiendo hacerlo con observancia a la que ha expedido el H. Congreso del Estado, lo cual resulta por demás inadmisible. 3. Por otra parte, dentro del capítulo II denominado De las autoridades, que corresponde a los artículos 7o. y 8o., se establece que para la aplicación de la ley, que se insiste, se aparta del objeto que constitucionalmente tiene delimitado y se ocupa de cuestiones propias de la reglamentación municipal; los presidentes municipales y los Ayuntamientos tratándose de una materia reglamentada por el Gobierno Municipal, se encuentran colocados por debajo del Instituto de Salud del Estado de A. que es un organismo público descentralizado de la administración pública estatal, lo que implica otro yerro jurídico que violenta la autonomía municipal. En efecto, se faculta a una dependencia de la administración estatal para aplicar la ley impugnada, y ello significa que también la autoridad de salud en el Estado tendrá facultades para ejercer las funciones relacionadas con las autorizaciones, el control y la vigilancia de los sujetos que se dedican a la venta de bebidas alcohólicas en los establecimientos. Es cierto que éstos pueden ser objeto de verificación para cerciorarse del cumplimiento de disposiciones sanitarias, pero de ninguna manera para aplicar la normatividad municipal que se encuentra vigente, sobre lo relacionado con licencias reglamentadas y especiales, y del funcionamiento de los giros que las explotan, por ser materia reservada a la facultad reglamentaria del Ayuntamiento y además porque tiene que ver con la disposiciones de buen gobierno para los habitantes del Municipio. Esto también resulta inadmisible y jurídicamente constituye una invasión a las facultades que viene ejerciendo la autoridad municipal en las materias de inspección, control y vigilancia de sujetos y establecimientos por parte de la autoridad municipal. También, la norma impugnada contraviene la Ley Suprema del país en la medida que coloca a una autoridad con carácter de intermedia, efectivamente el Instituto de Salud del Estado de A. a través de su director, asume tal carácter, interponiéndose al Ayuntamiento de A. para que libremente pueda ejercer las funciones que le corresponden en una materia que ha sido de su exclusiva competencia, tal como lo es la reglamentación de licencias, giros, horarios de venta y funcionamiento de los establecimientos que se dedican a expender al público bebidas alcohólicas. Lo relacionado con autoridades intermedias en los términos que se ha expuesto, deja que se aprecie con toda claridad la violación del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su fracción I, tal como se hizo valer al principio del presente concepto de invalidez. 4. Dentro del título segundo denominado De los Establecimientos, que corresponde del artículo 11 al 25 de la norma impugnada, se presenta nuevamente la invasión de facultades, ya que el Ayuntamiento de A. tiene señalado en el Código Municipal los tipos de establecimientos de los cuales se ocupa en su reglamentación, así como las definiciones, características de los locales o establecimientos, y además los horarios de funcionamiento que les tiene asignados, de tal manera que no corresponde al Congreso del Estado el llevar a cabo por voluntad propia, una serie de definiciones alternas a las que la autoridad municipal se ha otorgado para reglamentar estas actividades con las modalidades que ha determinado. Por tratarse de normas administrativas de policía y gobierno cuya competencia exclusiva corresponde al Ayuntamiento de A.. Lo anterior es así, ya que la normatividad municipal dentro del Código Municipal de A. en los numerales 1170 a 1190 relacionados con ‘La normatividad de las licencias reglamentadas y especiales’ se ocupa con meridiana claridad de estos apartados, y con ello plasma la facultad reglamentaria de la cual el H. Ayuntamiento de A. se encuentra investido por las atribuciones que le ha conferido la Constitución General de la República en las disposiciones que se han invocado como violadas por las entidades demandadas. 5. En igual sentido contraviene la N.F. en detrimento de nuestra parte, que en la norma cuya validez se impugna, se pretenda imponer al Ayuntamiento de A. en el capítulo segundo denominado De los días de funcionamiento, que se contempla del numeral 20 al 22 de la ley impugnada, así como en el artículo cuarto transitorio, una serie de disposiciones que ya se vienen aplicando al encontrarse perfectamente consignadas en el Código Municipal de A., y que están relacionadas con los días en que podrán operar los establecimientos reglamentados por la autoridad municipal. Ello en razón de tratarse de normas de policía y gobierno que corresponde emitir solamente al Ayuntamiento de A. quien detenta la competencia exclusiva para ello. En un contrasentido jurídico se establece que los establecimientos reglamentados por la autoridad municipal, deberán funcionar en los días y con los horarios que ha impuesto el Congreso del Estado de A. quien con ello, evidentemente se introduce en la vida municipal violentando las disposiciones constitucionales que están relacionadas con la facultad reglamentaria que establece la N.F. en su favor, y que ahora parece ser ignorada por las entidades demandadas. 6. Por otra parte, dentro de la norma impugnada se establece una serie de disposiciones concretamente en el título tercero capítulo único denominado De las Licencias y Permisos, y que se ubica en los artículos 26, 27 y 28 de la norma cuya invalidez se demanda y también se trata de normas de carácter administrativo y de buen gobierno que compete exclusivamente al Ayuntamiento de A., y que nada tienen que ver con el combate al alcoholismo en que pretende apoyarse el objetivo de la ley impugnada, y por el contrario violentan la legislación municipal como se ha venido demostrando en los puntos que preceden. En efecto, lo relativo a este apartado no puede ir más allá de lo contemplado por el Código Municipal de A. previamente, ya que los tipos de licencias así como los requisitos para obtenerlas no pueden ser objeto de una determinación del Congreso del Estado de A. ya que esto solamente corresponde hacerlo al Ayuntamiento de A. a través de la facultad reglamentaria de la que se encuentra dotado. Lo anterior pone de manifiesto el alejamiento de la norma impugnada con el objeto de combatir el alcoholismo. Bajo estas circunstancias, resulta claro que no sólo el propósito de la norma impugnada se desvía, sino que se orienta a regular apartados que definitivamente contravienen las disposiciones constitucionales que trata de hacer suyas la Legislatura del Estado para plasmarlas en la norma impugnada. Si a lo anterior se agrega, que el texto de la norma se encuentra plagado de imprecisiones, ya que constituye un conjunto de disposiciones carentes de una ratio legis fundada y, por tanto, sólo obstaculizan la actividad municipal, al pretender que coexistan dos ordenamientos que regulan una materia que está reservada al Ayuntamiento de A. según lo previenen las disposiciones de la Constitución General de la República. En efecto, se reconoce en este capítulo, que corresponde a la autoridad municipal el otorgamiento de licencias; sin embargo, se menciona al procedimiento que ante ella debe llevarse a cabo para su obtención, lo cual nada tiene que ver con el combate al alcoholismo y, por el contrario se introduce en el ámbito de la reglamentación municipal imponiéndole adicionalmente requisitos y creando giros diversos a los existentes, en suma generando más que solución a un problema de suyo delicado, una confusión jurídica que lejos de beneficiar solamente interfiere en la dinámica municipal. Lo anterior como se ha reiterado, en franca contravención a la Norma Constitucional que se invoca como violada en la presente demanda. 7. Continuando con las violaciones a la Carta Magna concretamente a las disposiciones reclamadas en el apartado correspondiente se advierte una muy grave, como lo es la contenida dentro del título cuarto denominado Del Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas consignada en los artículos 29 al 33 de la norma impugnada. En efecto, del contenido normativo que se desprende del capítulo I, denominado De su Integración, como del capítulo II denominado De las Funciones del Consejo, se aprecia con toda claridad la intromisión a la facultad reglamentaria municipal, y no sólo ello, sino a la propia integración del H. Ayuntamiento en los términos que la propia Ley Orgánica Municipal del Estado de A. previene con toda precisión. En apoyo a nuestro aserto, nos permitimos manifestar que la ley citada, ya ajustada a la reforma constitucional del artículo 115, al ser publicada en el Periódico Oficial del Estado con fecha 6 de noviembre del año 2000, establece en sus artículos 37 y 38 lo siguiente: ‘Artículo 37. La organización y funcionamiento del Ayuntamiento será determinado de conformidad con esta ley y el Reglamento interior que para tal efecto se expida, mismo que deberá prever las facultades y obligaciones de los funcionarios que la administración pública municipal requiera.’. ‘Artículo 38. Para el eficaz desarrollo y prestación de las funciones y servicios municipales, el Ayuntamiento deberá integrar las Comisiones pertinentes que considere necesarias, a las que les turnarán los asuntos que sean de su competencia.’. Por su parte, el Código Municipal de A., dentro de la normatividad aplicable, refiere en los artículos 79, 80 y 81, en primer lugar, que será el Ayuntamiento quien nombrará las comisiones que tendrán la obligación de vigilar el ramo de la administración que se les encomiende, existiendo comisiones de carácter permanente en los regidores. En el caso presente, la norma impugnada pretende integrar un Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, como un órgano consultivo de la presidencia municipal. Evidentemente que esto no es legalmente posible, ya que contraviene de modo inmediato dos cuerpos normativos ya señalados, a saber la Ley Orgánica Municipal de A. y luego el Código Municipal de A., y desde luego que también por consecuencia directa e inmediata las disposiciones de la Constitución General de la República que se han señalado dentro del apartado correspondiente. Se insiste esto resulta violatorio de la facultad reglamentaria municipal, ya que por una parte, la norma impugnada crea un consejo que solamente puede tener vida jurídica si el Ayuntamiento lo dispone, y por otra, da por hecho la existencia de algunas comisiones que dentro de las leyes municipales no están consideradas. Abundando sobre ello, se tiene que sólo corresponde al propio Ayuntamiento de A., el determinar la creación de un consejo para combatir el alcoholismo, como también pueda hacerlo para fomentar el deporte, o la fiesta brava, o cualquier otra actividad del quehacer humano que incida en la vida de los habitantes del Municipio de A. y que, corresponda a la materia municipal. Luego, es claro que este tipo de cuestiones, no le corresponden al Congreso del Estado de A., al ser competencia exclusiva municipal y, por tanto, no tiene razón legal para ocuparse de ellas. Lo que ha hecho el Congreso del Estado de A., es emitir una norma que pretende organizar la administración municipal en detalle, al crear autoridades y dotarlas de facultades y funciones, pormenorizando incluso su forma de actuación. Esto no constituye dictar una norma que contenga las bases generales de la administración municipal, que por cierto ya se encuentran determinadas en la Ley Orgánica Municipal del Estado de A.. Sobre esto último, más adelante se volverá a insistir, ya que conforme a lo expuesto en su conjunto, se causa agravio a la entidad que representamos, tal como será planteado en el segundo concepto de invalidez. Se reitera en que no es posible la integración del pretendido Consejo Municipal que viene regulado por la ley impugnada dentro de los numerales 29 a 32, debido a que las leyes municipales no contemplan que pueda crearse, sin intervención del Ayuntamiento un órgano consultivo de la presidencia municipal como se encuentra señalado. En efecto, si se tratara de un organismo auxiliar del Ayuntamiento, solamente correspondería al propio Ayuntamiento determinar su creación conforme lo estatuye los numerales 47 y 48 de la Ley Orgánica Municipal de A.. De tal manera que cualquiera otra forma de implementación de un cuerpo colegiado como el pretendido por la ley impugnada, resulta ilegal y contraventor del orden constitucional. Evidencia lo anterior el hecho de asignarle al precitado consejo una serie de funciones que interfieren en la vida interna del Ayuntamiento ya que solamente pueden ser sometidos a la consideración del H.C. los asuntos que previamente hayan sido dispuestos por las comisiones existentes de regidores y síndicos. Por lo anterior, aparte que resulta violatoria de la Constitución General de la República la norma impugnada, en el apartado que en concreto se aborda, no existe fundamento legal alguno en que pueda tener apoyo la creación y el funcionamiento de un consejo en forma alterna a las demás actividades propias del Ayuntamiento y que representaría solamente un órgano desarticulado del engranaje de la administración municipal, debidamente reglamentada y sustentada en los ordenamientos propios de las materias municipales. 8. Continuando con la impugnación a la ley que se somete a examen a este Alto Tribunal, se tiene que el título quinto denominado De las Reglas para la Imposición de las Sanciones que corresponde del numeral 34 al 53, en su capítulo primero De las Sanciones, de los numerales 34 a 40, y luego con el capítulo segundo De la Cancelación de Licencias o Permisos que se consigna de los artículos 41 a 53 de la norma impugnada, también resultan violatorios de la N.F.. Para fundar nuestras aseveraciones, debemos indicar que se trata evidentemente de una materia cuyo tratamiento solamente debe ser reglamentario de la autoridad municipal, no del Congreso del Estado a quien se demanda en el presente juicio. En efecto, estas materias ya se encuentran normadas por el Código Municipal de A., que como se ha indicado unificó toda la reglamentación municipal que se encontraba dispersa en un cuerpo normativo dotado de unidad y, por ello, las prevenciones de los numerales 1417 a 1437 de tal ordenamiento, previenen estos apartados, incluyendo los procedimientos para retirar licencias y autorizaciones, con excepción de los recursos ya que a partir de la entrada en vigor de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de A., ésta los derogó expresamente. 9. Finalmente, la norma impugnada pretende disfrazar su intromisión en la vida reglamentaria del Municipio de A. al establecer dentro del articulado de los transitorios, que deberá expedirse un reglamento de la ley impugnada. Es decir, el Ayuntamiento de A. deberá elaborar un reglamento sobre dicha ley, como si el Código Municipal que contiene las prevenciones a que en forma recurrente se alude, no tuviera existencia. Esto resulta inadmisible, ya que el Congreso del Estado dentro del ámbito material de la actuación que se impugna, crea un reglamento al expedir la ley cuya invalidez se demanda, y después deja entrever que el Ayuntamiento de A. (artículo sexto transitorio), deberá expedir uno nuevo, lo cual no se puede aceptar por ningún motivo. En efecto, si las disposiciones del Código Municipal sobre las materias relacionadas con licencias reglamentadas, consumo y venta de bebidas alcohólicas en el Municipio, horarios de funcionamiento de establecimientos y demás disposiciones legales, se considera que ya no tienen plena vigencia, solamente el Ayuntamiento podrá realizar las reformas y adiciones correspondientes, dentro de los tiempos que le resulten convenientes. En suma, dentro de la ley cuya invalidez se demanda, el órgano demandado H. Congreso del Estado de A., a través de la LVII Legislatura, se irrogó de facultades legales de las que carece. En efecto, tomando en cuenta lo que debe considerar una ley tendiente a combatir el alcoholismo, dentro de la que se examina no se encuentra ningún apartado que establezca la implementación de proyectos o programas, que se lleven a la práctica en beneficio de la sociedad de manera coordinada por las dos instancias de gobierno, es decir, el Municipio de A. y el Gobierno del Estado a través de la unidad administrativa que por razón de la materia le competa. En el caso, resulta que no se determina coordinación alguna, sino por el contrario, se produce una invasión absoluta a la reglamentación municipal, la acotación anterior se hace para patentizar, que no solamente la norma impugnada resulta contraria de la Constitución General de la República, sino también de los ordenamientos que si bien resultan secundarios, no menos cierto es que han regulado las materias que corresponden antes y después de la reforma constitucional al Municipio de A.. Del contenido de la ley cuya invalidez se demanda, se desprende que tampoco existe al menos la intención de involucrar con seriedad al sector salud del Gobierno del Estado, o acaso a otras instancias gubernamentales, relacionadas con la educación y la cultura, o del deporte que pudieran coadyuvar en la forma prevista en la ley, a realizar un verdadero combate al alcoholismo. Se trata entonces de una normatividad que desvía por completo la justificación constitucional en que se apoya, para convertirse en un reglamento expedido por el Poder Legislativo, para que un nivel de gobierno, violente la reglamentación que corresponde al ámbito municipal en los términos que se ha demostrado, y que contravienen el orden constitucional. No está de sobra mencionar, que si se tratara de una norma apoyada verdaderamente en el precitado artículo 117 constitucional que se reclama transgredido, la ley debiera contener por lo menos un plan rector o estrategia definida a partir de la cual se adoptaran concretas medidas para combatir el alcoholismo, se diera seguimiento a ellas, y se evaluaran posteriormente los resultados, para determinar la participación que hubieran tenido las instancias que unieran esfuerzos para luchar contra el grave problema del consumo inmoderado de bebidas alcohólicas entre los diversos sectores de la sociedad. Sin embargo, la norma impugnada no contiene nada de esto tal como se ha demostrado y este Alto Tribunal lo podrá apreciar con claridad. Por tanto, como se ha demostrado que estas características no las tiene la norma cuya invalidez se impugna, sino que por el contrario, se trata de una norma de carácter general expedida por el Congreso del Estado de A. no solamente sin tener competencia para ello, tal como se hizo notar al principio de este apartado; sino que también se materializa en un conjunto de disposiciones legales que producen una violación indirecta al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento, puesto que conforme a todo lo expuesto, la norma impugnada carece de fundamentación y motivación debida. En efecto, no solamente se encuentra violentada la Constitución Política del Estado de A., sino también la legislación ordinaria como la Ley Orgánica Municipal del Estado de A., y el Código Municipal de A.. En efecto, si la norma impugnada no tiene respaldo legal por provenir de un órgano legislativo carente de competencia para expedirla, y de igual forma, la materia de que se ocupa no se ajusta a la que en todo caso debiera contemplar según el mandato de la propia Carta Magna, es evidente que se trata de un acto legislativo emitido sin fundar ni motivar en forma debida todo el contenido normativo de que se ocupa, y que como se hace notar en el presente escrito de demanda, resulta expedido y promulgado en detrimento de la facultad reglamentaria del Ayuntamiento de A. que ahora representamos. Por estas razones, debe dictarse sentencia en la presente controversia constitucional invalidando de plano la norma impugnada al demostrarse que contraviene la Constitución General de la República en las disposiciones que se han señalado, y ello con todos sus efectos legales. Segundo. La norma impugnada, también debe ser invalidada con todos sus efectos, al resultar violatoria por consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución General de la República que literalmente establece: ‘Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. ...’. No debe perderse de vista que la reforma al artículo 115 constitucional del año de 1999, creó la figura de leyes estatales en materia municipal, con el propósito de delimitar el alcance y contenido de las mismas. Lo anterior precisamente para ampliar la facultad reglamentaria de los Municipios, por tanto, no se trata de una facultad legislativa de carácter enunciativo, como se encontraba la disposición constitucional antes de la reforma, sino que fue intención del Constituyente Permanente el acotar los contenidos de la ley municipal expedida por los Congresos Locales para fortalecer la vida municipal y con ello su autonomía. De tal manera que la ley estatal en materia municipal que previene la fracción II del artículo 115 constitucional, se trata de una ley, y no de varias, el plural ‘leyes’ a que se refiere el numeral en cita, se refiere a la pluralidad de sujetos obligados: Legisladores estatales. Esa ley tiene un objeto limitado, su contenido no debe rebasar los incisos a) a e) establecidos en dicha fracción, para así propiciar el fortalecimiento de la actividad reglamentaria municipal. Dicho de otro modo, la vida municipal de ahora en adelante será normada en todas las actividades que constitucionalmente competen a los Municipios, a través de los reglamentos que al efecto expidan los Ayuntamientos. El exceso respecto de los principios anteriormente anotados, genera inconstitucionalidad de la norma cuya invalidez se solicita, por invadir materias de reglamentación municipal conforme al decreto del nuevo segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, y al espíritu del mismo. De la transcripción anterior, se colige que la materia que aparece regulada por la norma cuya validez se impugna, evidentemente se aparta de lo que debiera contener. En efecto, por una parte se pone de manifiesto la invasión absoluta a la autonomía municipal desconociendo que existe y en aplicación plena, tal como se ha demostrado, el Código Municipal de A. y la Ley Orgánica Municipal del Estado de A.. Y por otra parte, resulta incuestionable que la ley impugnada no tiene en lo absoluto la naturaleza de una ley estatal en materia municipal, que se limitara a establecer bases de actuación de carácter general a la administración municipal, sino por el contrario determina en concreto, cómo debe actuar la autoridad municipal. Efectivamente, con lo argumentado en el concepto de anulación que precede, se ha puesto de manifiesto el exceso con el cual se ha conducido el órgano demandado Congreso del Estado de A. al expedir la norma cuya invalidez demandamos, ya que las materias que aborda sólo deben ser objeto de la reglamentación municipal que para tal efecto expida el H. Ayuntamiento de A. sin perjuicio de las que actualmente se encuentran vigentes. En suma, se trata de una ley que se aparta del objeto que constitucionalmente debiera tener, que invade la autonomía municipal en detrimento de la facultad reglamentaria del Ayuntamiento y que si su afán era ser una ley estatal en materia municipal, tampoco cumple con las directrices que la Constitución Federal le impone. En efecto, por lo anteriormente expuesto, también se aparta de las prevenciones que el artículo 68, fracción I, de la Constitución Política del Estado de A., que determina con meridiana claridad recogiendo de manera fiel el sentido de la expresión legislativa del Constituyente Permanente. Por una parte no cumple con el objetivo que la Constitución General de la República le impone conforme a lo que se encuentra expuesto, y tampoco se trata de una ley estatal en materia municipal. Es por ello que la presente controversia constitucional deduce la acción para defender la constitucionalidad que ha sido violentada por la actuación de los órganos demandados, uno al expedir la norma que debe ser invalidada, y el otro por el acto promulgatorio con todas sus consecuencias legales. Por lo anterior, deberá invalidarse la norma impugnada con todos los efectos legales que al caso procede, debiéndose proceder por ese Alto Tribunal al momento de dictar sentencia, con arreglo a lo dispuesto por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para suplir la deficiencia que se encontrare en esta demanda."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 16, 115 y 117, fracción IX.

QUINTO. Por auto de diecisiete de enero de dos mil dos, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 8/2002, y por razón de turno se designó al M.S.S.A.A., como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de la misma fecha, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo por presentada únicamente a la síndico procurador del Municipio de A., Estado de A., no así al presidente y al secretario; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación; y, dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Poder Legislativo del Estado de A., al contestar la demanda, sustancialmente, manifestó:

1. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, ya que la controversia constitucional únicamente la puede presentar un Estado, es decir, los tres poderes que lo conforman, en contra de uno de sus Municipios, por lo que al haberse señalado como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales, que por sí solos no conforman al Estado, es claro que no se está en el supuesto a que se refiere el citado precepto constitucional.

2. Que es infundado e inoperante el único concepto de invalidez que se hace valer, dado que el Congreso Local sí cuenta con facultades para expedir leyes que tengan por objeto combatir el alcoholismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 117, fracción IX, constitucional, del que se desprende que se trata de una facultad concurrente o coincidente, las cuales consisten en aquellas que tanto la Federación como las entidades federativas pueden realizar por disposición constitucional, como ocurre con la materia regulada por la ley impugnada.

3. Que en cuanto a que la ley impugnada es inconstitucional, ya que el Congreso Local se introduce en el ámbito legislativo-reglamentario que corresponde en exclusiva al Municipio, al establecer en dicha ley los lugares, venta, horarios, autoridades, licencias, sanciones, etcétera, en donde se expendan y consuman bebidas alcohólicas, resulta infundado, puesto que la legislatura estimó pertinente establecer esas disposiciones como medidas regulatorias para combatir el alcoholismo, independientemente de que a nivel municipal exista un reglamento contenido en el Código Municipal de A., que establezca algunos aspectos enunciados en la ley, como son los horarios, lugares, etcétera.

4. Que el Congreso Local cuenta con facultades coincidentes con el Congreso de la Unión para expedir leyes que combatan el alcoholismo, por lo que al no existir en el Estado de A. una ley que abarcara todo el ámbito de la materia de bebidas alcohólicas, se expidió la norma combatida, con independencia de lo que estaba reglamentado a nivel municipal, por lo que el reglamento municipal respectivo tendrá que ajustarse a lo que dispone el artículo sexto transitorio de la ley que se impugna, sin que por ello se considere que el Congreso invadió la esfera competencial reglamentaria del Municipio actor.

5. Que un reglamento municipal no puede estar por encima de la Constitución Federal, ni de una ley del Congreso Local, dictada en acatamiento del Pacto Federal.

SÉPTIMO. El Poder Ejecutivo del Estado de A., al formular su contestación, señaló en esencia lo siguiente:

1. Que es cierto que promulgó el Decreto 209 por el que se expidió la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., puesto que conforme al artículo 46 de la Constitución Política Estatal, son facultades y obligaciones del Ejecutivo promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la entidad.

Que la publicación de la norma se da en acatamiento al sistema jurídico estatal, pues la facultad de promulgar las leyes locales es en realidad una obligación a cargo del gobernador, y la mera publicación no es causa de inconstitucionalidad, ni causa perjuicio directo a los promoventes de la demanda.

2. Que de los conceptos de invalidez que aduce el Municipio actor no se advierte alguno imputable al titular del Poder Ejecutivo del Estado, sino que se refieren al contenido de la ley impugnada, siendo que el gobernador no participa en la aprobación de la ley, sino que ha apuntado solamente debe promulgarla y publicarla.

OCTAVO. El procurador general de la República, al formular su opinión, manifestó en esencia lo siguiente:

1. Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente juicio, en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.

2. Que la parte actora cuenta con la legitimación necesaria para promover la controversia constitucional, la que además fue presentada en forma oportuna.

3. Que no se actualiza la causa de improcedencia alegada por el Congreso demandado, ya que éste hace una inexacta apreciación del alcance y objeto del artículo 105, fracción I, inciso i), constitucional, pues este precepto al referirse al Estado, lo hace en sentido amplio, esto es, abarca a los poderes y órganos de poder que integran la entidad federativa y no sólo se refiere al concepto Estado en estricto sentido, como lo asevera el demandado.

Que esto es así, pues el artículo 105 constitucional, en relación con el 10, fracción II, de su ley reglamentaria, sustentan que tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales, como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general que sea objeto de la controversia, por lo que si en el caso se impugna la emisión y promulgación de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., por parte del Congreso y del gobernador locales, éstos tienen el carácter de demandados en el caso y, por tanto, si bien el artículo 105, fracción I, inciso i), constitucional alude a las controversias que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, también lo es que no debe interpretarse que el conflicto sea entre los tres poderes que integran el Estado y el Municipio actor, máxime si se considera que el Poder Legislativo emitió el decreto combatido y el Ejecutivo lo promulgó y ordenó su publicación.

4. Que conforme al artículo 115 constitucional, se otorga expresamente a favor de los Municipios, entre otros aspectos, la facultad para emitir aquellas disposiciones administrativas de observancia general, en base a las leyes que en materia municipal emitan las Legislaturas Locales, lo que se conoce como facultad reglamentaria municipal.

Que el Órgano Reformador de la Constitución tuvo como intención fortalecer al Municipio como base de la organización territorial, política y administrativa del país, por lo que le otorgó la facultad reglamentaria consistente en expedir disposiciones administrativas de observancia general; sin embargo, tal potestad deberá desarrollarse de acuerdo a las leyes que en materia municipal emitan los Congresos Locales, las que tienen que contener las bases generales que sirvan a los Ayuntamientos como marco normativo.

5. Que lo trascendente es determinar la naturaleza de las leyes que en materia municipal pueden expedir los Congresos Locales y cuáles son las disposiciones administrativas de observancia general que le compete expedir a los Ayuntamientos.

Que de la reforma al artículo 115 constitucional, publicada el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se desprende que su finalidad fue delimitar el objeto de las leyes que expidan las Legislaturas Estatales, determinando que la competencia reglamentaria municipal se refiere a los aspectos fundamentales para su desarrollo, esto es, a lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal.

Que del análisis del propio artículo 115, fracción II, constitucional es posible determinar implícitamente dos limitantes en la expedición de leyes en materia municipal, tales como: a) Las bases generales de las leyes en materia municipal, estriban precisamente en no dirigirse a un Municipio o Municipios de manera particular o legislar aspectos específicos y particulares de su administración y b) Las bases generales de la administración pública municipal deberán emitirse respetando el orden jurídico mexicano establecido en la Constitución Federal, de tal manera que se observen cabalmente sus disposiciones, así como de la Constitución de la entidad federativa a la que pertenezcan.

Que, por tanto, conforme a la Constitución Federal se otorga a los Ayuntamientos la facultad reglamentaria consistente en expedir toda clase de disposiciones administrativas de observancia general sustantivas y adjetivas, pero siempre bajo un marco normativo emitido por el Congreso de la entidad a la que pertenezcan.

Que el Municipio tiene facultades en el caso concreto para establecer la autorización, el control y la vigilancia de la venta y consumo de bebidas alcohólicas en su jurisdicción, para la promoción de una cultura responsable del alcohol, como lo establece el primer artículo de la ley impugnada, de conformidad con la facultad reglamentaria que al efecto le otorga el artículo 115, fracción II, de la N.F..

Que por otra parte, la fracción IX, último párrafo del artículo 117 constitucional, establece la facultad de los Congresos Locales para dictar leyes encaminadas a combatir el alcoholismo y, por tanto, es errónea la afirmación del actor, toda vez que de la ley combatida se desprende que se establecen las bases generales para que en el Estado de A. se controle adecuadamente la venta y consumo de bebidas que contengan alcohol en menor o mayor grado, las obligaciones de las personas que vendan dichas bebidas, estableciendo para ello los horarios permitidos y los días de funcionamiento, en tanto los Ayuntamientos no expidan las disposiciones que establezcan los horarios para operar los giros sobre venta y consumo de bebidas alcohólicas, lo que invariablemente implica el combate del alcoholismo en la entidad, puesto que no habrá una venta y consumo indiscriminado en el ámbito territorial del Estado.

6. Que del examen de la ley impugnada y su artículo cuarto transitorio, se advierte que el Congreso Local implementó las bases generales que regirán en la materia de control del alcoholismo, dejando a salvo las atribuciones que en la materia le competen a los Municipios, tales como la expedición de licencias, fijación de horarios y el cobro de multas, por lo que el Congreso demandado se ajustó al mandato contenido en los artículos 115 y 117 de la Constitución Federal.

7. Que es claro que por un lado, los Ayuntamientos tienen la atribución de expedir las disposiciones que consideren convenientes para reglamentar la ley impugnada y, por otro, deberán de adecuar las disposiciones vigentes que hayan emitido o bien si en nada se oponen ni contraponen a la ley combatida dejar las que hubieren emitido en pleno uso de sus facultades y atribuciones.

Que en consecuencia, el argumento de la actora en el sentido de que la facultad de legislar en la materia debe estar contenida en la Constitución Local, es infundado, puesto que como se ha señalado dicha facultad deriva precisamente de la Constitución Federal.

8. Que el contenido de la norma general impugnada no se contrapone con lo dispuesto en el Código Municipal, ya que prácticamente los artículos de la ley en comento, que regulan la venta y consumo de bebidas alcohólicas, están comprendidos dentro del Código Municipal, sólo que fueron detallados en la ley combatida, estableciendo las bases generales para hacer eficaz el control y combate de la venta y consumo de bebidas alcohólicas en el Estado de A., distribuyendo las competencias de aplicación de leyes y dejando al Municipio en pleno uso de sus atribuciones y facultades para reglamentar la ley que impugna.

9. Que las atribuciones que se confieren al instituto de salud, de acuerdo con la Ley de Salud del Estado, no se contraponen a las que tiene el Ayuntamiento, ya que de la simple lectura de la ley se infiere la distribución de competencias entre ese instituto y los Ayuntamientos, por lo que no se vulnera la que atribuye la Constitución Federal a éstos.

10. Que respecto de "los días de funcionamiento", éstos se establecen a nivel estatal, por lo que la ley impugnada no pretende imponer al Municipio disposiciones para que se observen dentro de su jurisdicción, ya que como lo menciona la actora, los días que autorizó para el funcionamiento de los lugares donde se expenden bebidas alcohólicas, ya se encuentran contemplados en el Código Municipal, máxime que en el artículo cuarto transitorio del decreto combatido, se establece categóricamente que es facultad de los Ayuntamientos establecer los horarios de funcionamiento respectivos.

11. Que conforme a la ley reclamada, es claro que las únicas instancias para otorgar las licencias y permisos son los Municipios, resultando infundado el argumento relativo a que se invade su competencia, ya que el establecimiento de los diferentes tipos de licencias sí le corresponde al Estado y la expedición y otorgamiento al Municipio, como lo establece la ley.

12. Que el Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas que establece la ley combatida, no constituye una intromisión a la facultad reglamentaria municipal y a la integración del Ayuntamiento, puesto que conforme a dicha ley, ese órgano es la autoridad competente para aplicarla, que tiene la naturaleza de órgano consultivo de la presidencia municipal, está presidido por el presidente municipal, cuatro regidores y los vocales, que serán nombrados por el propio Cabildo de entre los sujetos que enuncia la ley, y sus funciones serán proponer al Cabildo medidas tendientes a prevenir y combatir el alcoholismo en el Municipio y propiciar una activa interrelación con instituciones especializadas en prevención, tratamiento y rehabilitación de adicciones, así como que sus decisiones se tomarán por mayoría de sus integrantes.

Que por otra parte, el Código Municipal no establece que las comisiones que se enumeran en el artículo 79 sean las únicas, sino que señala que serán las permanentes, ni tampoco se observa que dicho código prohíba que en otro ordenamiento jurídico puedan existir otras comisiones.

Que además, la Ley Orgánica Municipal del Estado de A. únicamente se refiere a que para el eficaz desarrollo y prestación de las funciones y servicios municipales, el Ayuntamiento deberá integrar las comisiones permanentes que considere necesarias, a las que se les turnarán los asuntos que sean de su competencia.

Que en consecuencia, el Consejo Municipal citado, no es propiamente una comisión, sino como su nombre lo indica es un órgano de consulta del presidente municipal respecto del funcionamiento de los giros restringidos sobre venta y consumo de bebidas alcohólicas, y las funciones que se le otorgan únicamente son propositivas a diferencia de las comisiones las cuales tienen atribuciones y facultades decisorias debidamente precisadas y que sólo están integradas por regidores, a diferencia del consejo, en el que también participan particulares.

13. Que respecto a las reglas para la imposición de sanciones, si bien la ley impugnada modifica tal rubro, en comparación a su regulación en la ley orgánica municipal, al cambiar el monto de las multas, respecto de las medidas de seguridad y sanciones no existen modificaciones relevantes y se encuentran contempladas la amonestación, suspensión del permiso o licencia, clausura del local y arresto, estableciendo las autoridades competentes para imponerlas, sin que ello vulnere la atribución y facultades del Municipio.

14. Que además, la facultad de expedir la ley impugnada está prevista en el artículo 27 de la Constitución Local, el que prevé que son facultades del Congreso Estatal legislar para todo el Estado sobre las materias que no sean de la competencia exclusiva de la Federación, lo que da cumplimiento al mandato establecido en la Constitución Federal.

15. Que el Ayuntamiento actor puede reglamentar la ley impugnada, como se desprende de su artículo 1o., con lo que es manifiesto que el Congreso del Estado no se opone, ni vulnera esa facultad.

NOVENO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de A., por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio de A., de la misma entidad.

No es óbice a lo anterior, que el Congreso del Estado de A. aduzca que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, ya que la controversia constitucional únicamente la puede presentar un Estado, es decir, los tres poderes que lo conforman, en contra de uno de sus Municipios, por lo que al haberse señalado como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales, que por sí solos no conforman al Estado, es claro que no se está en el supuesto a que se refiere el citado precepto constitucional.

Lo anterior es así, ya que el citado artículo 105, fracción I, inciso i), constitucional alude a las controversias que se suscitan entre un Estado y uno de sus Municipios, esto es, que cualquiera de esos niveles de gobierno podrá iniciar la acción en contra del otro, por los actos o disposiciones generales que emitan; además, será el Estado por conducto de cualquiera de sus poderes, quien participará en estos procedimientos constitucionales.

Por tanto, si en el caso el Municipio de A. impugna la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., emitida y promulgada por los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales, es inconcuso que se actualiza la hipótesis prevista en el artículo 105, fracción I, inciso i), constitucional que alude a las controversias que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, en consecuencia, resulta infundada la causa de improcedencia hecha valer por la autoridad demandada.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

En la presente controversia constitucional se demanda la invalidez de la Ley que regula la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., expedida por el Congreso de la entidad por lo que, en el caso, debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para la promoción de controversias constitucionales tratándose de normas generales:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Conforme a este numeral, para el ejercicio de la acción de controversia constitucional cuando se impugnen normas generales, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Del oficio de demanda se desprende que la parte actora impugna la citada ley, con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de A., el lunes veintiséis de noviembre de dos mil uno (fojas 59 a 87), por tanto, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió a partir del martes veintisiete de noviembre de dos mil uno, al miércoles veintitrés de enero de dos mil dos, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días: uno, dos, ocho, nueve y quince de diciembre de dos mil uno, cinco, seis, doce, trece, diecinueve y veinte de enero de dos mil dos, por corresponder a sábados y domingos, y uno de enero de dos mil dos, por ser inhábil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como del dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil uno por corresponder al receso del segundo periodo de sesiones de este Alto Tribunal, de acuerdo con el artículo 3o. de la ley orgánica citada.

Por tanto, si la demanda se presentó el once de enero de dos mil dos, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, el vigésimo segundo día hábil del plazo correspondiente, es inconcuso que fue promovida con oportunidad.

TERCERO. A continuación se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De la disposición legal transcrita, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, suscribe la demanda de controversia constitucional, E.E.M.A., quien se ostentó como síndico procurador, en representación del Municipio de A., Estado de A., carácter que acredita con el ejemplar del Periódico Oficial de la entidad federativa, de siete de enero de dos mil dos, en el que se publicó la constancia de mayoría de la elección de Ayuntamiento por el principio de mayoría relativa al Municipio de A., en la que consta que fue electa en el mencionado cargo (foja 25 de autos).

Ahora bien, el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de A., vigente al momento en que se promovió la presente acción, preveía:

"Artículo 45. Son facultades y obligaciones de los síndicos de los Ayuntamientos:

"...

"IV. La representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal ..."

En consecuencia, tomando en consideración que se encuentra acreditado que la síndico procurador tiene la representación del Municipio actor y, toda vez que el Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que el Municipio de A., cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.

CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

Las autoridades demandadas son:

a) El Poder Legislativo del Estado de A.; y,

b) El Poder Ejecutivo del Estado.

Los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De estos preceptos destaca, en lo que interesa, que en las controversias constitucionales tendrá el carácter de parte demandada, la entidad, poder u órgano que haya emitido y promulgado la norma general; así como que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el caso, el Poder Legislativo del Estado de A. compareció a juicio por conducto de V.V.H. y F.J.M., quienes se ostentaron respectivamente como presidente y primer secretario de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente, en funciones del dieciséis de febrero al veintinueve de abril de dos mil dos, carácter que acreditan con la certificación en la que consta que fueron electos en ese cargo, por dicho periodo (foja 132 de este expediente).

La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de A., en lo que interesa, dispone:

"Artículo 113. La Diputación Permanente es el órgano del Congreso del Estado que, durante los recesos de éste, tendrá las funciones de gobierno que corresponden a la mesa directiva en los periodos ordinarios de sesiones."

"Artículo 115. En la víspera de la clausura en cada periodo ordinario de sesiones el Pleno nombrará a los diputados que deban integrar la Diputación Permanente, designando igualmente la mesa directiva de la misma, la cual se integrará con un presidente, un vicepresidente, dos secretarios y un prosecretario. ..."

"Artículo 116. La Mesa Directiva de la Diputación Permanente será electa para cada uno de los periodos de receso."

"Artículo 120. El presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente, tendrá durante el periodo de receso que corresponda, las mismas facultades y obligaciones que competen al presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado durante el periodo ordinario de sesiones. El mismo criterio se aplicará para el resto de los integrantes de la mesa directiva de la diputación permanente."

"Artículo 192. El Congreso del Estado tendrá cada año dos periodos ordinarios de sesiones. El primero iniciará el 15 de noviembre y concluirá el 15 de febrero; y el segundo iniciará el 30 de abril y concluirá el 31 de julio. ..."

Por otra parte, el artículo 50 de la ley orgánica en cita establece las facultades y obligaciones del presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, entre otras:

"Artículo 50. Quien ocupe el cargo de presidente de la mesa directiva, será a su vez el presidente del Congreso del Estado durante el periodo de sesiones, tiene las siguientes atribuciones:

"...

"XVIII. Representar legalmente al Congreso del Estado y delegar dicha representación en la persona o personas que resulte necesario, para lo cual podrá otorgar y revocar poderes para actos de administración, pleitos y cobranzas a los servidores públicos de las unidades administrativas que por la naturaleza de sus funciones les correspondan ..."

De estos numerales se tiene que el Congreso del Estado de A. tendrá dos periodos de sesiones, el primero inicia el quince de noviembre y termina el quince de febrero; y el segundo, principia el treinta de abril y concluye el treinta y uno de julio; que en los recesos funcionará una Diputación Permanente, cuya mesa directiva se integrará por un presidente, un vicepresidente, dos secretarios y un prosecretario; que el presidente tendrá las mismas atribuciones y obligaciones que el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado durante el periodo de sesiones ordinario, entre las que se advierte la relativa a la representación del Poder Legislativo.

Asimismo, de dichas disposiciones se infiere que el primer periodo de receso comprende del dieciséis de febrero al veintinueve de abril; y el segundo, del uno de agosto al catorce de noviembre.

Ahora bien, de las constancias de autos se desprende que la contestación a la demanda suscrita por los citados integrantes de la Diputación Permanente, se presentó el trece de marzo de dos mil dos, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación (foja 131 vuelta), esto es, dentro del primer periodo de receso del Congreso Estatal.

En consecuencia, se encuentra acreditado que el presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente del Poder Legislativo demandado, tiene la representación del órgano, dentro de los recesos de éste, y tomando en consideración que el Congreso Estatal expidió la norma que se impugna, es evidente que dicho poder cuenta con la legitimación procesal para comparecer a juicio, de conformidad con el artículo 10, fracción II, del mencionado ordenamiento.

Respecto del secretario de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente, no cuenta con legitimación pasiva para intervenir en la presente controversia, toda vez que, como se ha señalado, conforme a la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, quien tiene la representación, durante los recesos de este poder, es el presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente.

Por otra parte, por el Poder Ejecutivo del Estado de A., compareció a juicio F.G.G., quien se ostentó como gobernador del Estado, carácter que acreditó con la copia certificada del ejemplar del Periódico Oficial de la entidad, de dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho, en el que se publicó el Decreto 148, por el que se le declara gobernador electo para el periodo comprendido del uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, al treinta de noviembre de dos mil cuatro (foja 111 de autos).

El artículo 36 de la Constitución Política del Estado de A., señala:

"Artículo 36. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."

De este precepto se desprende que el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador de la entidad, por lo que debe inferirse que dicho funcionario tiene la representación legal del citado poder y, tomando en consideración que el Ejecutivo Local promulgó la ley impugnada, es inconcuso que tiene la legitimación necesaria para comparecer a juicio, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

QUINTO. En atención a que las partes no hacen valer otra causa de improcedencia distinta a la estudiada en el considerando primero de esta resolución, y este Alto Tribunal no advierte la actualización de alguna otra, se pasará al estudio de la cuestión planteada por el Municipio actor.

SEXTO. En sus conceptos de invalidez la parte actora aduce en esencia, lo siguiente:

a) Que debe declararse la invalidez de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., en atención a que se encuentra expedida por el Congreso Local "sin que éste tenga facultades legales para poder expedir leyes que tengan por objeto combatir el alcoholismo", aun cuando el artículo 117 de la Constitución Federal faculte a las Legislaturas de los Estados a expedir leyes encaminadas a ello, toda vez que para poder hacer uso de esa atribución, es preciso que se encuentre incorporada a las facultades que el precepto 27 de la Constitución Estatal le confiere de manera expresa, por tanto, conforme a lo dispuesto por el numeral 3o. de ese ordenamiento local, el Congreso Estatal solamente puede actuar en uso de facultades expresas.

b) Que los artículos 1o. al 6o. de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., relativos a las "Disposiciones Generales y del Objeto de la Ley", al consignar el establecimiento de bases para que los Municipios previo estudio de cada caso, autoricen, controlen y vigilen la venta y consumo de bebidas alcohólicas en el ámbito de sus atribuciones, viola la facultad reglamentaria de los Municipios contenida en el artículo 115 de la Constitución Federal y en el Código Municipal de la entidad, ya que el Congreso carece de facultades para imponer cargas jurídicas adicionales, a las que el propio Ayuntamiento se ha impuesto en la materia que indebidamente trata de ocuparse el cuerpo legislativo impugnado.

Que igualmente en los preceptos que se impugnan se establecen una serie de definiciones relacionadas con licencias, permisos y autorizaciones que si bien se reconoce que corresponde expedir a la autoridad municipal competente, también resulta cierto que ya se encuentran determinadas con las modalidades y con los alcances que el Ayuntamiento ha previsto, precisamente en el Código Municipal, de tal manera que con ello se hace patente la invasión de facultades del órgano demandado, respecto a las que tiene el Municipio de A..

Que al considerar la ley impugnada, como sujeto de ella al Municipio de A., además, de contemplar una serie de imposiciones que corresponde determinar sólo al Municipio, se contraviene la voluntad del Constituyente Permanente que se encuentra plasmada en el artículo 115 de la Constitución Federal.

Que ello es así en atención a que el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal dispone que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine; asimismo, que la fracción II del mismo artículo, establece que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

c) Que los artículos 7o. y 8o. de la ley impugnada, contenidos en el título denominado "De las Autoridades", son contrarios al citado artículo 115 constitucional federal, al ocuparse de cuestiones propias de la reglamentación municipal, toda vez que los presidentes municipales y los Ayuntamientos, tratándose de una materia reglamentada por el Gobierno Municipal, se encuentran colocados por debajo del Instituto de Salud del Estado de A., que es un organismo descentralizado de la administración pública estatal, lo que implica una vulneración a la autonomía municipal, al constituirse como una autoridad intermedia.

d) Que los artículos 11 al 25 de la norma cuya invalidez se demanda, correspondientes al título segundo denominado "De los Establecimientos", invaden las facultades que el Ayuntamiento de A. tiene señalado en el Código Municipal respecto de los tipos de establecimientos de los cuales se ocupa en su reglamentación, así como las definiciones, características de los locales y los horarios de funcionamiento que les tiene asignados, toda vez que no corresponde al Congreso del Estado realizar definiciones alternas a las que ha otorgado la autoridad municipal para reglamentar estas actividades con las modalidades que ha determinado, por tratarse de normas administrativas de policía y gobierno cuya competencia exclusiva corresponde al propio Municipio.

e) Que los artículos 20 al 22 de la ley impugnada, contenidos en el capítulo denominado "De los días de funcionamiento", imponen al Ayuntamiento actor una serie de disposiciones que ya encuentran consignadas en el Código Municipal, relacionadas con los días que podrán operar los establecimientos reglamentados por la autoridad municipal, ello en razón de que se trata de normas de policía y gobierno que corresponde emitir solamente al Ayuntamiento actor quien detenta la competencia exclusiva para ello.

f) Que los artículos 26 a 28 de la norma combatida, contenida en el capítulo denominado "De las Licencias y Permisos", son de naturaleza administrativa y de buen gobierno, de ahí que no tengan que ver con el combate al alcoholismo en que pretende apoyarse el objetivo de la ley impugnada, ya que los tipos de licencias así como los requisitos para obtenerlas no pueden ser materia de una determinación del Congreso Local, porque esto solamente compete hacerlo al Municipio actor a través de la facultad reglamentaria de la que se encuentra dotado, por lo que se invade su esfera competencial.

g) Que los artículos 29 a 33 de la norma reclamada contenidos en el título denominado "Del Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas", vulneran tanto la facultad reglamentaria municipal como la propia integración del Municipio, toda vez que la norma impugnada pretende integrar un Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, como un órgano consultivo de la presidencia municipal, contraviniendo con ello tanto la ley orgánica municipal como el Código Municipal, ambos de A. y, por consecuencia, las disposiciones de la Constitución Federal contenidas en el artículo 115, ya que los ordenamientos locales refieren que será el Ayuntamiento quien nombrará las comisiones que tendrán la obligación de vigilar el ramo de la administración que se les encomiende, existiendo comisiones de carácter permanente en los regidores.

h) Que en los artículos 34 a 53 de la ley controvertida que conforman el título quinto denominado "De las Reglas para la Imposición de Sanciones", se encuentra una materia exclusiva de la autoridad municipal, la cual ya se encuentra normada por el Código Municipal de A., ordenamiento que unificó toda la reglamentación municipal que se encontraba dispersa, en un cuerpo normativo dotado de unidad y, por ello, las prevenciones de los numerales 1417 y 1437 de tal ordenamiento, previenen lo relativo a la determinación e imposición de sanciones y medidas de seguridad, así como sus reglas para la imposición de sanciones y medidas de seguridad.

Que por tanto, el Congreso Local se irrogó facultades que no le competen, toda vez que la ley cuya invalidez se solicita no tiene ningún apartado que establezca la implementación de proyectos o programas que ataquen el alcoholismo, en consecuencia, se vulneró la facultad reglamentaria del Municipio de A., contenida en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, la norma impugnada no tiene la naturaleza de una ley estatal en materia municipal, que se limite a establecer bases de actuación de carácter general a la administración municipal, sino por el contrario, determina en concreto, cómo debe actuar la autoridad municipal.

Dado el contenido de los planteamientos hechos valer por la actora, y con el objeto de estar en condiciones de analizar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, se estima necesario realizar el análisis de los artículos 115, fracciones I y II y 117, último párrafo, de la Constitución Federal que el actor estima violentados y cuál es la interpretación que a ellos debe atribuirse, para así estar en condiciones de determinar si las normas locales impugnadas son o no inconstitucionales.

Por cuestión de método, y para estar en aptitud de establecer si la Legislatura Local demandada cuenta con facultades para expedir normas encaminadas a combatir el alcoholismo, debe atenderse a lo previsto por el artículo 117, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo. 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."

El precepto fundamental transcrito, establece en términos generales una serie de prohibiciones a las entidades federativas, y a la par de éstas faculta expresamente tanto al Congreso de la Unión como a las Legislaturas Estatales a emitir leyes que tengan por objeto el combate al alcoholismo.

De lo anterior se sigue que existe concurrencia entre los Poderes Legislativo Federal y Locales para legislar en materia de combate al alcoholismo.

Por su parte, los artículos 40, 41, 116 y 133 de la Constitución Federal, en la parte que interesa, disponen:

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ..."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas ..."

"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. ..."

De un análisis integral de los artículos transcritos se desprende lo siguiente:

a) Que los Estados de la República son libres y soberanos en todo lo relativo a su régimen interior.

b) Que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los casos de su competencia, y por los de los Estados en lo referente a sus regímenes interiores, en los términos establecidos en la Constitución Federal y en las Constituciones Locales, respectivamente.

c) Que las Constituciones Locales en ningún caso pueden contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

d) Que los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos.

e) Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la Ley Suprema de toda la Unión.

De lo anterior, queda de manifiesto que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la Norma Suprema de toda la Unión, y que las Constituciones Locales están subordinadas a ella. Asimismo, que los Estados de la República en lo referente a sus regímenes interiores, deben regirse por lo que establezcan sus Constituciones Locales, sin que en ningún caso éstas puedan contravenir lo dispuesto por la Constitución Federal, ya que se encuentran jerárquicamente subordinadas a esta última.

El Municipio actor señala que aun cuando el artículo 117 de la Constitución Federal faculte a las Legislaturas de los Estados a expedir leyes encaminadas a combatir el alcoholismo, para que el Congreso del Estado de A. pueda hacer uso de esa atribución, es preciso que se encuentre incorporada a las facultades que el precepto 27 de la Constitución Estatal le confiere de manera expresa, por tanto, conforme a lo dispuesto por el numeral 3o. de ese ordenamiento local, el Congreso Estatal solamente puede actuar en uso de facultades expresas.

Al efecto es importante destacar, que si bien en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establecen bases generales sobre las cuales las entidades federativas deben organizarse en su régimen interior, respecto de lo cual son libres y soberanos, en ciertos casos, la propia N.F., establece directamente facultades o atribuciones a los Poderes de los Estados que deben ser observadas de manera imperativa a efecto de dar cumplimiento y hacer efectivo el federalismo mexicano, conforme lo prevén sus artículos 40, 41 y 133.

Tales imperativos los encontramos por ejemplo, cuando la Constitución Federal señala que los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo (artículo 116, fracción I); que las Legislaturas de los Estados se integrarán por diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y representación proporcional (artículo 116, fracción II); que los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales deberán reunir los mismos requisitos que para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (artículo 116, fracción III) y que los gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales (artículo 120), entre otras.

De esta forma, al establecer el artículo 117, último párrafo, de la Constitución Federal que: "... El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo", faculta y obliga directamente a las Legislaturas Estatales para legislar en materia de combate al alcoholismo.

Por lo anterior, toda vez que es la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la que otorga directamente en su artículo 117, último párrafo, la facultad a las Legislaturas Locales para que en el ámbito de sus respectivas competencias emitan leyes encaminadas a combatir el alcoholismo, es claro que con independencia de que esas atribuciones se encuentren o no reguladas en sus respectivas Constituciones, dichos órganos legislativos están constreñidos a observarlas y cumplirlas.

Similar criterio, sostuvo este Tribunal Pleno, al resolver el once de noviembre de dos mil tres, la acción de inconstitucionalidad 13/2002, promovida por diversos diputados integrantes de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Congreso del Estado de Yucatán.

Aunado a lo anterior, cabe señalar que los artículos 3o. y 27, fracciones I y XXXIV, de la Constitución Política del Estado de A. disponen:

"Artículo 3o. El poder público solamente puede actuar en uso de facultades expresas mientras que los particulares pueden hacer todo lo que las leyes federales y locales no les prohiban."

"Artículo 27. Son facultades del Congreso:

"I. Legislar para el Estado, sobre todas las materias que no sean de la competencia exclusiva de la Federación;

"...

"XXXIV. Las demás que le concede esta Constitución y la General de la República."

De estos preceptos se sigue que el poder público en el Estado de A. sólo podrá actuar en uso de facultades que expresamente tenga conferidas; por su parte el Congreso Local cuenta con atribuciones para legislar sobre todas las materias que no sean de la competencia exclusiva de la Federación, así como respecto de aquellas que la Constitución Federal le conceda.

En este orden de ideas, aun cuando es verdad, como lo afirma el Municipio actor, que en el caso el artículo 27 de la Constitución Política del Estado de A., no contempla expresamente dentro de las facultades y atribuciones del Congreso Local la de legislar para combatir el alcoholismo, ello no conlleva a considerar que ese cuerpo legislativo se haya excedido en sus atribuciones al haber expedido la norma impugnada, en virtud de que como quedó asentado, esa facultad deriva directamente del artículo 117, último párrafo, de la Constitución Federal, es decir, se trata de una facultad otorgada directa y expresamente por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a la Legislatura Estatal que debe observar, independientemente de que se encuentre o no regulada en su Constitución Local; además de que la propia Constitución Local remite a las facultades que la Federal le confiera.

No pasa inadvertido para este Alto Tribunal el hecho de que en términos de los artículos 40 y 41 de la N.F., los Estados de la Federación son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; sin embargo, esa libertad y soberanía de la cual gozan las entidades federativas debe ejercerse respetando las bases señaladas en la Constitución Federal, como lo es lo ordenado en el artículo 117, último párrafo, tal como se desprende del primer párrafo del citado artículo 41, que textualmente señala que las Constituciones de los Estados "... en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal"; porque de otra forma se distorsionaría el esquema constitucional.

Ahora bien, al quedar establecido que la legislatura demandada cuenta con atribuciones que derivan directamente del artículo 117, último párrafo, de la Constitución Federal para emitir normas generales tendentes a combatir el alcoholismo en el territorio del Estado de A., a continuación se procederá a realizar un análisis del artículo 115 del citado Ordenamiento Fundamental, en su fracción II, a fin de establecer su alcance e interpretación.

En esta tesitura, la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."

De esta transcripción se desprende lo siguiente:

1. Que los Ayuntamientos tendrán las facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal;

2. Que el objeto de las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados será, entre otros, establecer las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo; el procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate está imposibilitado para ejercerlos o prestarlos, previa solicitud del Ayuntamiento respectivo, aprobado por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; así como las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Con la finalidad de comprender la intención del Órgano Reformador de la Constitución al plasmar el contenido del artículo 115 constitucional, es necesario aludir a las exposiciones de motivos de las reformas a dicho numeral, publicadas el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres y el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en el Diario Oficial de la Federación, para desprender de dicho estudio los lineamientos que permitan interpretar cuál es el contenido y alcance que debe atribuirse a ese precepto.

La exposición de motivos de la reforma publicada el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en lo conducente señala:

"El Municipio, sociedad natural domiciliada, ha constituido y sigue siendo en la realidad nacional mexicana una institución profundamente arraigada en la idiosincrasia del pueblo, en su cotidiano vivir y quehacer político. ... El Municipio Libre es una institución que los mexicanos consideran indispensable para su vida política; pero debemos reconocer que no se ha hecho efectiva en su cabal racionalidad, por el centralismo que, más que como doctrina como forma específica de actuaciones gubernamentales, de cierta manera se fuera manifestando en nuestra realidad política para consolidar los intereses de la nación. Es evidente que nuestra práctica política dio al federalismo una dinámica centralizadora que permitió durante una larga fase histórica multiplicar la riqueza, acelerar el crecimiento económico y el desarrollo social, y crear centros productivos modernos. Pero hoy sabemos bien que esta tendencia ha superado ya sus posibilidades de tal manera que la centralización se ha convertido en una grave limitante para la realización de nuestro proyecto nacional. La descentralización exige un proceso decidido y profundo, aunque gradual, ordenado y eficaz, de la revisión de competencias constitucionales entre la Federación, Estados y Municipios: proceso que deberá analizar las facultades y atribuciones actuales de las autoridades federales, y de las autoridades locales y municipales, para determinar cuales pueden redistribuirse para un mejor equilibrio entre las tres instancias del Gobierno Constitucional. Estamos convencidos que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al Municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la función primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad básica. ... La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional: indudablemente, a llegado el momento de revertir la tendencia centralizada, cuando para el fortalecimiento de nuestro sistema federal. ... Por todo ello, el fortalecimiento municipal no sólo es de considerarse como el camino para mejorar las condiciones de vida de los Municipios poco desarrollados, sino también para resolver simultáneamente los cada vez más graves problemas que enfrentan las concentraciones urbano-industriales. El fortalecimiento municipal no es una cuestión meramente municipal sino nacional, en toda la extensión del vocablo. A este respecto, ha sido una verdad reiteradamente sustentada en todos los rincones de nuestro territorio, que el Municipio, aun cuando teóricamente constituye una fórmula de descentralización en nuestra realidad lo es más en el sentido administrativo que en el político, por lo que por meta inmediata de la vigorización de nuestro federalismo, nos planteamos la revisión de las estructuras diseñadas al amparo de la Constitución vigente, a fin de instrumentar un proceso de cambio que haga efectiva en el federalismo, la célula municipal tanto en autonomía económica como política. ... Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y en lo general aquellas facultades que de una u otra manera, paulatina pero constantemente habían venido siendo absorbidas por los Estados de la Federación. ... En la fracción II se reitera la personalidad jurídica de los Municipios, se confiere jerarquía constitucional al manejo de su patrimonio de conformidad con la ley, a fin de evitar interpretaciones que se han dado en la práctica institucional inclusive de orden judicial, que no corresponden a la ortodoxia jurídica de la naturaleza de los Ayuntamientos como órganos deliberantes y de decisión de las comunidades municipales, se establece con toda claridad que estarán facultados para expedir, de acuerdo con las bases que fijen las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Con esta medida, a la par que la anterior, se busca el robustecimiento político y jurídico de los Municipios. ..."

El texto del artículo 115 constitucional, a partir de la reforma aludida (tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres), en la parte que interesa, era del tenor siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones."

De lo anterior se desprende que el Órgano Reformador de la Constitución pretendió, a través de la modificación en comento, fortalecer el ámbito competencial del Municipio, reconociéndoles a los Ayuntamientos facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus jurisdicciones, de acuerdo con las bases normativas que expidan las Legislaturas Estatales.

Por otra parte, respecto de la reforma al artículo 115 constitucional, publicada el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se presentaron diversas iniciativas por parte de los partidos políticos, entre las que destaca para el caso a estudio, la siguiente:

"Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del PAN. Exposición de motivos. 1. México tiene en el Municipio la célula social y política que conforma el todo nacional. El Municipio se ha dicho, integra al Estado federado y éste al Estado nacional. Ya el Constituyente de 1917 consideró como la base de la división territorial, política y administrativa de los Estados al Municipio Libre; pero que lejos estamos aún de que este adjetivo, en los hechos, sea en la realidad una garantía de vida política y social verdaderamente autónoma, no tan solo como concepción del legislador sino como imperiosa necesidad y aspiración del pueblo mexicano. La comunidad municipal es comunidad de vida y ampliación subsidiaria del ámbito familiar; es el Municipio la casa grande en donde los ciudadanos interactúan con tal intensidad, que hace del contacto permanente de gobernantes y gobernados una vía de mejor solución para los problemas locales; por ello reiteramos que el desarrollo de lo político y social, así como la prestación de los servicios elementales, debe ser solucionado por quienes en carne propia viven esa realidad, de la mano del orden de gobierno de primer contacto: el municipal. 2. Lo anterior ha sido premisa e intención del Constituyente, que empero, a estas alturas ha sido ineficaz dadas las lagunas, omisiones y hasta contradicciones del texto constitucional, así como en razón de las cuestionables leyes emanadas de la Carta Magna, respecto del ámbito municipal. Se dice que el Municipio es libre y sin embargo se le confunde con los Gobiernos Estatales y Federal, a título de concurso o concurrencia. Al Municipio, a través de su Ayuntamiento se le confirieron facultades reglamentarias, mas no existe limitación alguna para que las Legislaturas Estatales y Federales, encuentren una frontera entre sus atribuciones y las del Municipio de tal manera, que sea efectiva la capacidad cuasilegislativa de los Ayuntamientos que de modo incipiente, ya les ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Se les reconoce personalidad jurídica pero hoy por hoy, los Gobiernos Estatales y las Legislaturas Locales afectan el ámbito municipal, tomando decisiones en su nombre, sobre todo de carácter administrativo de tal manera que dejan a los Ayuntamientos como entidad de despacho o ejecución en asuntos trascendentes. ... b) Con el objeto de garantizar los alcances cuasilegislativos, de la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, se amplía y se hace explícita la potestad que estos tendrán para expedir bandos de policía y buen gobierno y reglamentos, particularmente los que regulen la organización de la administración pública municipal, respecto de sus órganos administrativos, desconcentrados y descentralizados, la distribución de competencias y facultades entre sus dependencias y el nombramiento de sus titulares que no sean miembros de Ayuntamiento como órgano colegiado; así como para normar directa y espontáneamente las materias de su competencia así como procedimientos y servicios; introduciendo para ello un inciso a), de la fracción segunda del artículo 115. c) Al efecto las facultades reglamentarias amplias de los Ayuntamientos y por ello cuasilegislativas, se remiten a un marco jurídico general que expedirán las Legislaturas Locales, denominado bases normativas municipales conforme a las cuales los Ayuntamientos ejercerán sus potestades; pero a diferencia del texto constitucional vigente, el que ahora se propone limita las bases normativas de las Legislaturas Locales, al establecimiento de principios generales de procedimiento administrativo garantías de igualdad, transparencia, audiencia, defensa y legalidad, y el que dichas bases deberán estar contenidas en una sola ley. Esta nueva disposición se encuadra en el inciso b) de la propia fracción segunda citada a manera de adición. ..."

Asimismo, en el dictamen emitido por la Cámara de Origen (de Diputados), relativo a las iniciativas de reforma al artículo 115 constitucional, presentadas por diversos grupos parlamentarios, entre ellas la anteriormente relacionada, se señaló en lo conducente:

"... Consideraciones. 1. Esta comisión coincide con los autores de las iniciativas objeto del presente dictamen, en el sentido de que el Municipio es la célula básica de organización política, social, territorial y administrativa en nuestro país. 2. Diversas circunstancias de orden político y económico, han propiciado que el Municipio presente carencias de tipo financiero, así como debilidad política y jurídica en relación con los órganos federales y las entidades federativas, que han impedido su funcionamiento autónomo y libre. 3. Por ello, esta comisión está de acuerdo con los autores de las iniciativas que se dictaminan, en la necesidad de reformar el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para propiciar el fortalecimiento del Municipio en México. En este sentido, coincidimos también con el titular del Ejecutivo Federal, quien ha sostenido que ‘el compromiso con la renovación del federalismo, también implica la promoción del Municipio como espacio de gobierno, vinculado a las necesidades cotidianas de la población; y que la integración plural de los Ayuntamientos y la fuerza de la participación ciudadana constituyen un gran activo para lograrlo. Municipios con mayor libertad y autonomía serán fuentes de creatividad y de nuevas iniciativas; Municipios con mayores responsabilidades públicas serán fuente de mayores gobiernos.’ De ahí que esta Comisión Dictaminadora procure las siguientes características en el presente dictamen: reconocimiento y protección del ámbito exclusivo municipal, precisión jurídica y reenvío de la normatividad secundaria a las Legislaturas de los Estados y a los Ayuntamientos según sea el caso, conforme a los lineamientos de la reforma que se dictamina. ... 4.2. La intención de esta Comisión Dictaminadora, consiste en fortalecer al ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno. Por ello se propone, tal como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí que se defina y modifique en la fracción II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general. Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio. En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos ..."

De lo anterior se desprende que el Órgano Reformador de la Constitución, a través de la reforma efectuada en mil novecientos noventa y nueve, tuvo como intención fortalecer aún más la autonomía municipal, a partir de las siguientes disposiciones:

a) Se confirió a los Ayuntamientos la facultad de aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expidan las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana.

b) Se estableció que las leyes en materia municipal que expidan las Legislaturas de los Estados contendrán las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos respectivos para dirimir controversias entre la administración y los particulares, así como el procedimiento para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal por imposibilidad del Municipio de hacerlo.

De todo lo expuesto se desprende en primer término, que el objeto que deben cumplir las leyes que emitan las Legislaturas de los Estados, de conformidad con lo que se destaca en los incisos a), b), c), d) y e) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, será establecer las bases generales de la administración pública municipal; el procedimiento administrativo, incluyendo medios de impugnación y órganos para dirimir las controversias respectivas; las hipótesis para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario y municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; las normas generales para celebrar los convenios a que se refieren las fracciones III y IV del mismo precepto constitucional y el segundo párrafo, de la fracción VII del artículo 116 de la Constitución Federal; el procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal y las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

En este apartado, es preciso señalar que este Tribunal Pleno al resolver el dieciocho de marzo de dos mil tres, la controversia constitucional 18/2001, promovida por el Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo León, al respecto de la interpretación del numeral constitucional señalado, dejó establecido, en lo que al caso interesa, lo siguiente:

"... Así las cosas, es lógico concluir que tanto las iniciativas inicialmente presentadas como el diverso proyecto elaborado por la Comisión Dictaminadora de la Cámara de Diputados, como la propia Cámara, así como la Cámara de Senadores, estuvieron infundidos de un mismo espíritu e intención, fortalecer al Municipio Libre y hacer realidad la autonomía municipal, eliminando algunas injerencias o potestades que la propia Constitución permitía o consagraba a favor del Gobierno Estatal en detrimento de la figura municipal, y configurándole expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno con competencias propias y exclusivas; razón que también explica la sustitución, no meramente semántica, de las llamadas ‘bases normativas’ por ‘leyes en materia municipal’.

"En otras palabras, la reforma se inspiró en el fortalecimiento del Municipio y se dirigió en intención hacia una mayor autonomía y Gobierno Municipal.

"Por ello, aunado a lo que subyace en las reformas antes mencionadas al artículo 115 y, como soslayar, a los antecedentes que llevaron en mil novecientos diecisiete a la consagración constitucional de esta figura, es que resulta válido extraer un principio interpretativo de fortalecimiento municipal. En otras palabras, que la interpretación que se haga del actual texto del artículo 115, se haga bajo la luz de hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y no sólo formal al Municipio Libre. Lo anterior de ninguna manera significa o conduce a que se ignoren o pasen por alto aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conservan los ejecutivos o las Legislaturas Estatales, pues, ciertamente, como adujeron algunos partidos políticos durante el debate legislativo, la reforma no erradicó todas por completo, y esa es una decisión que sólo corresponde tomar al Poder Reformador.

"Empero, lo que sí debe colegirse es que los aspectos regulados por las diversas fracciones del artículo 115 que sí resultaron afectadas o trastocadas por esta última reforma, ante la duda respecto a su contenido y alcance, como es el caso en la presente controversia, deben ser interpretadas bajo esta luz, para así hacer eficaz y materializar el fortalecimiento municipal, en tanto esta figura se erige y reconoce como uno de los principios fundamentales en que se sustenta el Estado mexicano.

"Esto se justifica todavía más considerando lo reciente de la reforma constitucional en mérito, en tanto una interpretación así realizada permite concretar o materializar la razón jurídica subyacente en la misma, pero sobre todo palpable. ..."

Conforme a lo sustentado por este Tribunal Pleno en el precedente a que se ha hecho mención, se estimó que los incisos contenidos en la fracción II del artículo 115, deben interpretarse desde una óptica restrictiva conforme a la cual sean sólo esas las intervenciones admisibles de la legislación local respecto a la actividad municipal, pues esa óptica restrictiva permite materializar el principio de autonomía municipal y no tornar nugatario el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo.

Esto significa que la facultad reglamentaria municipal radica en la posibilidad de expedir disposiciones de carácter general tendentes a normar todas aquellas materias que sean de competencia del Ayuntamiento, esto es, los aspectos fundamentales para su desarrollo. Dicha reglamentación se debe orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones especificas de cada Municipio.

En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno, así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente a las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en la Constitución Federal.

Ahora bien, a efecto de delimitar la facultad reglamentaria conferida al Municipio, resulta conveniente determinar la naturaleza del bando de policía y buen gobierno, reglamento y circular, cuyo significado, según el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, es:

"Bando de policía y buen gobierno, v. Reglamento de policía y buen gobierno."

"Reglamento de policía y buen gobierno. I Es el ordenamiento de carácter general que expiden las autoridades administrativas para preservar el orden, la seguridad y la tranquilidad públicos. R. las actividades para asegurar esos objetivos, previendo las sanciones administrativas que corresponda aplicar a los infractores del mismo."

"Reglamento. ... norma de carácter general, abstracta e impersonal ... con la finalidad de lograr la aplicación de una ley previa. Todo reglamento es una norma que contempla y amplía el contenido de una ley, por lo que jerárquicamente aquél está subordinado a ésta y corre la misma suerte; de tal manera que si una ley es reformada, derogada o abrogada, el reglamento se verá afectado con las mismas consecuencias, a pesar de que no se hubiere reformado, derogado o abrogado expresamente por otro reglamento, ya que éste no goza de la autoridad formal de una ley ... las diferencias existentes entre una ley y el reglamento consisten en su procedimiento de creación y en su jerarquía ..."

"Circulares. I. Son comunicaciones internas de la administración pública, expedidas por autoridades superiores para dar a conocer a sus inferiores instrucciones, órdenes, avisos o la interpretación de disposiciones legales. Las circulares son obligatorias para las autoridades administrativas que las expiden; sin embargo, por lo que se refiere a los gobernados tendrán carácter obligatorio siempre que se sometan voluntariamente a ellas sin que se objete su validez, o cuando se encuentren ajustadas a la ley e interpreten correctamente un precepto legal sin lesionar los derechos de los particulares."

De lo apuntado se desprende que los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas, son ordenamientos de carácter administrativo, secundarios y subordinados a la ley.

En razón de lo anterior, las facultades que se otorgan a los Municipios en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal para aprobar los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y demás disposiciones de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, deben entenderse de carácter reglamentario, esto es, exclusivamente para desarrollar y complementar en detalle las normas que en materia municipal expidan las Legislaturas de los Estados.

Ahora bien, respecto del supuesto previsto en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, consistente en la facultad de la Legislaturas de los Estados para "establecer las bases de la administración pública municipal", se debe señalar lo siguiente:

El diccionario Consultor Espasa Siglo XXI, respecto de las palabras que conforman el enunciado anterior, señala:

"Establecer: Fundar, instituir, crear. Ordenar, mandar lo que se debe hacer. Sentar un principio de valor general."

"Base: Fundamento o apoyo principal en que descansa una cosa."

"Administración: Acción de administrar."

"Administrar: Ordenar, organizar, en especial la hacienda o bienes."

"Pública: Sabido o conocido por todos. Para todos los ciudadanos o para la gente en general, se opone a privado."

"Municipal: Relativo al Municipio."

"Municipio: Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional regido por un Ayuntamiento. Organismo que administra dicho término, más el alcalde y los concejales que lo dirigen. Término o territorio que comprende."

Por su parte, el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, señala:

"Administración pública: I. Por administración pública se entiende, generalmente, aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. De esta manera, la administración pública puede entenderse desde dos puntos de vista, uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa, y desde el punto de vista formal o material, según el cual debe entenderse como la actividad que desempeñan este órgano o conjunto de órganos. Con frecuencia, suele identificarse a la función administrativa como la actividad de prestación de servicios públicos tendentes a satisfacer las necesidades de la colectividad ..."

De lo expuesto, puede válidamente concluirse, que lo asentado en la fracción II del artículo 115 constitucional, en cuanto al objeto de las leyes en materia municipal que deben expedir las Legislaturas de los Estados, consistente en "... establecer las bases de la administración pública municipal ...", se debe entender como la creación de normas que establezcan los lineamientos generales a que debe sujetarse la administración pública municipal, esto es, aquellos órganos que tienen a su cargo la función administrativa en ese nivel de gobierno y a partir de cuyos lineamientos el Municipio deberá expedir los bandos, reglamentos o demás disposiciones de carácter general que regulen la organización, funcionamiento y competencia de quienes realizan la función administrativa municipal.

De esta forma, las leyes que expida el Congreso del Estado de A., a las cuales se sujetarán los Municipios de esa entidad para aprobar las normas mencionadas, tendrán como objeto establecer las bases de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo medios de impugnación y órganos para dirimir las controversias respectivas; las hipótesis para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario y municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; las normas generales para celebrar los convenios a que se refieren las fracciones III y IV del mismo precepto constitucional y el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la Constitución Federal; el procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal y las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Tales ordenamientos tendrán como limitante el no dirigirse a un Municipio determinado regulando cuestiones específicas, sino que deben ser normas de carácter general que desarrollen los extremos apuntados en los incisos a), b), c), d) y e) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal.

Acorde con los anteriores lineamientos, la Constitución Política del Estado de A. en su artículo 68, establece lo correspondiente a la facultad reglamentaria que corresponde a sus Municipios, en los siguientes términos:

"Artículo 68. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes estatales, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"Para cualquier tipo de concesión de los servicios públicos municipales, los Ayuntamientos deberán recabar la autorización del Congreso del Estado, para lo cual, se requerirá la aprobación de la mayoría simple de sus miembros.

"El objeto de las leyes de competencia municipal, será establecer:

"I. Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"II. Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"III. Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV del artículo 115, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"IV. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlo o prestarlo; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"V. Las disposiciones aplicables en los Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes."

De este precepto, se advierte, en lo que al caso interesa, que acorde a las prevenciones del artículo 115 de la Constitución Federal, los Municipios del Estado de A. cuentan con la facultad de expedir disposiciones de carácter general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; y aseguren la participación ciudadana y vecinal, esto es, que la normatividad suprema local le reconoce su facultad reglamentaria.

De esto, se advierte también, que los reglamentos, circulares, bandos de policía y gobierno, y disposiciones administrativas de observancia general que los Municipios emitan dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia; y aseguren la participación ciudadana y vecinal, estarán por un principio de jerarquía normativa subordinadas y acordes a lo que las leyes estatales que en materia municipal expida la Legislatura del Estado de A..

Ahora bien, del análisis sistemático de los artículos 117, último párrafo y 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede concluirse válidamente que la Legislatura del Estado de A. se encuentra expresamente facultada para emitir normas generales que tiendan a combatir el alcoholismo en la entidad, así como para expedir las bases generales de la administración pública municipal, por lo que al regular lo relativo a la venta y consumo de bebidas alcohólicas está estableciendo dichas bases, a las cuales los Municipios de la entidad deberán ceñirse, reglamentando las particularidades que la propia ley no alcance.

Establecida la interpretación del texto constitucional, se pasa al estudio de los preceptos cuya invalidez demanda la actora, a fin de establecer si los preceptos de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., son contrarios a los artículos 115, fracción II y 117, último párrafo, de la Constitución Federal.

a) Se aduce que los artículos 1o. al 6o. de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., al consignar el establecimiento de bases para que los Municipios previo estudio de cada caso, autoricen, controlen y vigilen la venta y consumo de bebidas alcohólicas en el ámbito de sus atribuciones, viola la facultad reglamentaria de los Municipios contenida en el artículo 115 de la Constitución Federal, y en el Código Municipal de la entidad, ya que el Congreso carece de facultades para imponer cargas jurídicas adicionales a las que el propio Ayuntamiento se ha impuesto en la materia que indebidamente trata de ocuparse el cuerpo legislativo impugnado.

Aduce igualmente, que en los preceptos que se impugnan se establecen una serie de definiciones relacionadas con licencias, permisos y autorizaciones que si bien se reconoce que corresponde expedir a la autoridad municipal competente, también resulta cierto que ya se encuentran determinadas con las modalidades y con los alcances que el Ayuntamiento ha previsto, precisamente en el Código Municipal, de tal manera que con ello se hace patente la invasión de facultades del órgano demandado.

Señala también, que al considerar la ley impugnada, como sujeto de ella al Municipio de A., además de contemplar una serie de imposiciones que corresponde determinar sólo al Municipio, se contraviene la voluntad del Constituyente Permanente que se encuentra plasmada en el artículo 115 de la Constitución Federal, en atención a que ese precepto fundamental dispone que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine; asimismo, que la fracción II del mismo artículo establece que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la Administración Pública Municipal y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

Los preceptos tildados de inconstitucionales, son del tenor siguiente:

"Capítulo I

"Del Objeto de la Ley

"Artículo 1o. Las disposiciones de la presente ley son de orden público y observancia obligatoria en el territorio del Estado y tiene por objeto regular la venta y consumo de bebidas alcohólicas de acuerdo con las facultades del artículo 115 y la fracción IX del artículo 117, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como establecer las bases para que los Municipios previo estudio de cada caso, autoricen, controlen y vigilen la venta y consumo de bebidas alcohólicas en el ámbito de sus atribuciones en la materia, para la promoción de una cultura responsable del alcohol."

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"I. Ley: El presente ordenamiento;

"II. Consejo: El Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas;

"III. Bebida alcohólica: Los líquidos potables que a la temperatura de 15° C tengan una graduación alcohólica igual o mayor de 2° GL;

"IV. Establecimiento: Lugar en que se expenden, distribuyen o ingieren bebidas alcohólicas, se excluye el caso del consumo gratuito de bebidas alcohólicas en domicilios particulares;

"V. Licencia: Autorización reglamentada y escrita que emite la dependencia municipal correspondiente, para que opere cualquier tipo de establecimiento, en cualquier lugar dentro de su jurisdicción territorial;

"VI. Permiso: Autorización escrita que emite la dependencia municipal correspondiente, en los casos previstos por esta ley, para que una persona física o moral pueda expender cerveza en envase cerrado, al menudeo en tienda de abarrotes;

"VII. Giro: Alcance de la licencia o permiso que se otorga para autorizar el expendio, consumo o distribución de bebidas alcohólicas;

"VIII. GL: Grados G.L.;

"IX. Opinión: Documento que contiene el punto de vista del consejo, razonando la conveniencia de otorgar o negar una licencia a quien lo solicite."

"Artículo 3o. Son sujetos de esta ley, las personas que:

"I.O. establecimientos y locales cuyo giro principal o accesorios sea la venta o consumo de bebidas alcohólicas; y

"II. Realicen actividades relacionadas con la venta o consumo de bebidas alcohólicas, en razón de autorización especial en los términos de la presente ley."

"Artículo 4o. Para los efectos de la presente ley, se consideran de contenido alcohólico aquellas bebidas que conforme a las normas oficiales mexicanas, contengan más de 2° GL de alcohol, mismas que se clasifican en:

"I.B. de baja graduación, cuyo contenido mínimo de alcohol sea de 2° GL; y

"II.B. de alta graduación, cuyo contenido de alcohol sea superior a los 55° GL."

"Artículo 5o. Para la venta y consumo al público de bebidas de contenido alcohólico, se requerirá permiso o licencia expedida por el Ayuntamiento, de conformidad a las disposiciones de la presente ley.

"Se requerirá de permisos o licencias para vender sustancias que contengan alcohol para usos industriales o medicinales y esta actividad se realice en forma accesoria al giro del establecimiento comercial."

"Artículo 6o. Para realizar actividades de venta o consumo de bebidas alcohólicas, se deberán cubrir los requisitos previstos en las leyes o reglamentos respectivos, y obtener la licencia para tal efecto, previo cumplimiento de las disposiciones que fijen las leyes hacendarias aplicables."

De los preceptos reproducidos, se advierte lo siguiente:

1. Que dicha norma se emitió conforme a las facultades conferidas a la Legislatura Local contenidas en los artículos 115 y 117 de la Constitución Federal; que tiene por objeto regular la venta y consumo de bebidas alcohólicas en el Estado de A.; que se establecen las bases para que los Municipios de conformidad con sus facultades y previo estudio de cada caso autoricen, controlen y vigilen la venta y consumo de ese tipo de bebidas, con el fin de promover una cultura responsable del alcohol (artículo 1o.).

2. Se establece un catálogo de definiciones utilizadas por la norma (artículo 2o.).

3. Que son sujetos de la disposición impugnada todas aquellas personas que operen establecimientos y locales cuyo giro principal o accesorios sea la venta o consumo de bebidas alcohólicas; o bien, las que realicen actividades relacionadas con la venta o consumo de bebidas alcohólicas, en razón de autorización especial (artículo 3o.).

4. Que serán consideradas para efectos de la ley como bebidas de contenido alcohólico las que conforme a las normas oficiales mexicanas contengan más de 2° G.L., las que se clasificarán en bebidas de alta y baja graduación (artículo 4o.).

5. Que para la venta y consumo de bebidas alcohólicas se requiere de permiso o licencia expedida por el Municipio, de conformidad con las disposiciones de la propia ley; que asimismo, se requiere también de permiso o licencia para vender sustancias que contengan alcohol para usos industriales o medicinales (artículo 5o.).

6. Que en la realización de actividades de venta y consumo de bebidas alcohólicas se deben cubrir los requisitos legales y reglamentarios respectivos, así como obtener la licencia correspondiente, previo cumplimiento de las leyes hacendarias aplicables.

Ahora bien, contrario a lo aducido por la parte actora, los preceptos impugnados no violentan la facultad reglamentaria del Municipio actor, toda vez que establecen solamente las bases generales para que los Municipios del Estado de A., a través de ordenamientos generales autoricen, controlen y vigilen la venta y consumo de bebidas alcohólicas, con el fin de promover una cultura responsable del alcohol para prevenir sus efectos y consecuencias, lo cual resulta acorde con lo establecido por la fracción II, párrafo segundo, inciso a) del artículo 115 y con el último párrafo del diverso 117 de la Constitución Federal.

En efecto, tal como ya quedó establecido los Municipios cuentan con facultades para expedir reglamentos de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, ordenamientos que deberán ser acordes con las leyes que en materia municipal expidan las Legislaturas de los Estados; por tanto, debe estimarse que la norma impugnada en modo alguno limita o hace nugatoria la facultad reglamentaria del Municipio actor, ya que ésta deja a salvo las atribuciones que en la materia le competen reglamentar.

Por tanto, con base en lo anterior, el hecho de que en los preceptos que se impugnan se establezca una serie de definiciones relacionadas con licencias, permisos y autorizaciones, no configura una invasión a la esfera competencial del Municipio actor, sino por el contrario dicha circunstancia obedece al establecimiento de dichas bases generales.

De igual forma, debe puntualizarse que si el Municipio actor en el capítulo I "De la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas", del título primero correspondiente al libro séptimo de su Código Municipal, ha reglamentado la venta y consumo de bebidas alcohólicas en su jurisdicción, no resulta válido el argumento de que el Congreso Local por medio de la norma impugnada le impone cargas jurídicas adicionales a las que ya tiene establecidas, puesto que como ya se dijo la normatividad reglamentaria de los Municipios por un principio de jerarquía normativa se encuentra subordinada a las leyes que en materia municipal expida la legislatura, de ahí que serán los reglamentos, bandos y circulares municipales los que deberán ajustarse a aquéllas, y no al contrario como lo aduce el actor; de ahí que todos los argumentos aducidos relativos a que la norma cuya invalidez se demanda es contraria a lo reglamentado en el citado Código Municipal sean infundados.

b) Señala el Municipio actor que los artículos 7o. y 8o. de la ley impugnada, son contrarios al artículo 115 de la Constitución Federal, al ocuparse de cuestiones propias de la reglamentación municipal, toda vez que los presidentes Municipales y los Ayuntamientos, tratándose de una materia reglamentada por el Gobierno Municipal, se encuentran colocados por debajo del Instituto de Salud del Estado de A., que es un organismo descentralizado de la administración pública estatal, lo que implica una vulneración a la autonomía municipal, al conferir a dicho instituto el carácter de autoridad intermedia.

A efecto de analizar el argumento anterior, resulta necesario establecer, en primer término, el contenido del primer párrafo de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, a propósito del planteamiento de la existencia de una autoridad intermedia, el precepto fundamental señalado, prevé:

"Artículo 115. ...

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado."

A propósito del tema en estudio este Alto Tribunal ha interpretado la expresión de autoridad intermedia en las tesis de jurisprudencia números P./J. 10/2000 y P./J. 47/2001, visibles en las páginas quinientos nueve y ochocientos ochenta y tres, de los Tomos XI y XIII, correspondientes a febrero de dos mil y abril de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor respectivo es el siguiente:

"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."

"CONTADURÍA MAYOR DE HACIENDA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS. NO CONSTITUYE UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO DEL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con la prohibición de la existencia de una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, contenida en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, ha sostenido el criterio de que tal figura puede presentarse cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos, o que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento, o bien, cuando aquélla se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. En congruencia con lo anterior, debe decirse que la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Tamaulipas, como dependencia, órgano técnico y organismo superior de fiscalización y control gubernamental del mencionado cuerpo legislativo, no constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios. Ello es así, porque, por un lado, dicha contaduría no es un ente ajeno a la estructura orgánica del Estado, particularmente del Poder Legislativo, sino que, por el contrario, forma parte de éste y actúa dentro del ámbito de facultades del mismo; y, por el otro, porque aunque aquélla tiene como objetivo fundamental revisar las cuentas públicas estatal y municipal, así como practicar auditorías, visitas e inspecciones y, en general, realizar las investigaciones necesarias para ese efecto, tales facultades no afectan la autonomía municipal, pues la citada contaduría no posee atribuciones de decisión o ejecución sobre ninguna materia específica cuya determinación corresponda al Ayuntamiento. Además, la referida dependencia tampoco impide la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado, en virtud de que no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, pues no se le reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de ellos, sino que se trata de un órgano técnico que actúa a instancia y por mandato del Congreso del Estado, en términos de lo dispuesto en los artículos 58, fracción VI, de la Constitución Local, 46 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas, así como 1o. y 5o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso de dicha entidad federativa."

De los criterios jurisprudenciales reproducidos, se advierte que a efecto de determinar la existencia de una autoridad intermedia entre un Municipio y su Gobierno Estatal, deben darse los siguientes requisitos:

a) Cuando fuera de la esfera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.

b) Cuando esa autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y,

c) Cuando esa autoridad se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y el Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

Establecidas las características que identifican a una autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno Estatal, se procede al análisis específico de la norma impugnada. Los artículos 7o. y 8o. de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., prevén:

"Capítulo II

"De las Autoridades

"Artículo 7o. Son autoridades competentes para la aplicación de la presente ley:

"I. El director del Instituto de Salud del Estado de A.;

"II. Los presidentes municipales;

"III. Los Ayuntamientos; y

"IV. El consejo."

"Artículo 8o. Las autoridades competentes tendrán la facultad de:

"I. Aplicar la presente ley;

"II. Realizar convenios de colaboración para prevenir el abuso de bebidas embriagantes; y

"III. Delegar sus facultades a los órganos que establezca la Constitución Política del Estado de A., el Código Municipal de A., Bandos y Reglamentos de Policía y Buen Gobierno de los Municipios del interior del Estado, la Ley Orgánica Municipal del Estado de A. o la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo."

De los preceptos reproducidos, se advierte que la ley cuestionada incluye como autoridad competente en su aplicación, entre otras, al director del Instituto de Salud del Estado de A..

Ahora bien, el citado instituto fue creado en la Ley de Salud del Estado de A., en los siguientes términos:

"Artículo 13. La estructura administrativa a que se refieren los artículos 19 y 20 de la Ley General de Salud, se denominará ‘Instituto de Salud del Estado de A.’. Este instituto es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio y funciones de autoridad, que tiene como objetivo la prestación de servicios de salud a la población abierta en el Estado de A., en cumplimiento a lo dispuesto por la Ley General de Salud, por esta ley, sus reglamento, y de conformidad con lo establecido en los acuerdos de coordinación y descentralización que suscriba el Gobierno del Estado sobre la materia.

"Su domicilio oficial será en el Municipio de A., en el Estado de A.."

Así, se tiene que el citado instituto es un organismo público descentralizado del Estado, que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios, constituido con el objeto de prestar los servicios de salud a la población abierta del Estado, siendo autoridad en la materia.

Por otra parte, las facultades del Instituto de Salud del Estado de A., se encuentran previstas en la mencionada Ley de Salud Estatal, en los siguientes términos:

"Artículo 8o. La Coordinación del Sistema Estatal de Salud estará a cargo del Instituto de Salud del Estado de A., a quien le corresponderá lo siguiente:

"I.A. y mantener la rectoría, organizando y operando en el Estado de A., los servicios de salud a la población abierta en materia de salubridad general y de regulación, control y fomento sanitarios, conforme a lo establecido por esta ley, la Ley General de Salud, por los acuerdos de coordinación suscritos con la Federación y otros ordenamientos aplicables;

"II. Realizar todas aquellas acciones tendientes a garantizar el derecho a la protección de la salud de los habitantes del Estado;

"III. Proponer y fortalecer la participación de la comunidad en los servicios de salud;

"IV. Conocer y aplicar la normatividad general en materia de salud, tanto nacional como internacional, a fin de proponer adecuaciones a la normatividad estatal y esquemas que logren su cabal cumplimiento;

"V. Realizar todas aquellas acciones necesarias para mejorar la calidad en la prestación de los servicios de salud;

"VI. Promover la ampliación de la cobertura en la prestación de los servicios, apoyando los programas que para tal efecto elabore la Secretaría de Salud del Gobierno Federal;

"VII. Promover, apoyar y llevar a cabo la capacitación en la materia de los profesionales, especialistas y técnicos;

"VIII. Integrar un acervo de información y documentación que facilite a las autoridades e instituciones competentes, la investigación, estudio y análisis de ramas y aspectos específicos en materia de salud;

"IX. Difundir a las autoridades correspondientes y a la población en general, a través de publicaciones y actos académicos, los resultados de los trabajos de investigación, estudio, análisis y recopilación de información, documentación e intercambio que realiza;

"X. Administrar los recursos que le sean asignados, las cuotas de recuperación, así como las aportaciones que reciba de otras personas o instituciones;

"XI. Ejecutar todas las acciones contempladas en el presente ordenamiento y sus reglamentos según corresponda;

"XII. Impulsar en el ámbito estatal las actividades científicas y tecnológicas en el campo de la salud;

"XIII. Apoyar la coordinación entre las instituciones de salud y las educativas estatales y federales para formar y capacitar recursos humanos para la salud;

"XIV. Coadyuvar a que la formación y distribución de los recursos humanos para la salud sea congruente con las prioridades del Sistema Estatal de Salud; y

"XV. Las demás que esta ley y otras disposiciones aplicables le confieran para el cumplimiento de su objeto."

"Artículo 28. Corresponde al Ejecutivo del Estado de A. por conducto del Instituto de Salud del Estado de A.;

"A) En materia de salubridad general:

"I. Coordinar el Sistema Estatal de Salud y coadyuvar en el funcionamiento y consolidación del Sistema Nacional de Salud;

"II. Formular y desarrollar programas locales de salud en el marco de los Sistemas Estatal y Nacional de Salud y de acuerdo con los principios y objetivos de la planeación nacional;

"III. Celebrar con la Federación los acuerdos de coordinación en materia de salubridad general, en los términos de la Ley General de Salud y demás disposiciones legales aplicables, para la participación en la prestación de los siguientes servicios;

"...

"q) El programa contra el alcoholismo;

"...

"s) Ejercer la verificación y el control sanitario de los establecimientos que expendan o suministren al público alimentos y bebidas no alcohólicas y alcohólicas, en estado natural, mezclados, preparados, adicionados o acondicionados, para su consumo dentro o fuera del mismo establecimiento, basándose en los reglamentos y normas oficiales mexicanas que al efecto se emitan; y

"...

"B) En materia de salubridad local:

"...

"III. Llevar a cabo los programas y acciones que en materia de salubridad local se implanten;

"IV. Promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en materia de salubridad local a cargo de los Municipios, buscando la aportación de recursos humanos y financieros de éstos, con sujeción a las políticas nacional y estatal de salud;

".V., en la esfera de su competencia el cumplimiento de esta ley y demás disposiciones legales aplicables;

"VI. Ejercer el control sanitario de los siguientes establecimientos y servicios:

"...

"o) Las demás materias que determine esta ley y las disposiciones legales aplicables."

De la normatividad reproducida, se tiene, en primer término, que el Instituto de Salud del Estado de A. es el encargado de coordinar el sistema estatal de salud, labor en la cual asumirá la rectoría, organización y operación de los servicios de salud locales; realizará también las acciones necesarias para garantizar el derecho a la protección de la salud; está facultado para proponer y fortalecer la participación comunitaria en los servicios de salud; conocerá y aplicará la normatividad en la materia tanto nacional como internacional, para el efecto de proponer adecuaciones a la del Estado; realizará acciones para el mejoramiento de la calidad de los servicios a su cargo; promoverá tanto que se amplíe la cobertura de los indicados servicios, así como la capacitación en la materia de los profesionales especialistas y técnicos que en ellos participen; se encargará también de integrar un acervo de información y documentación en la materia, con fines de investigación, estudio y análisis; difundirá los resultados de su trabajo; administrará su patrimonio; ejecutará las acciones a su cargo, impulsará actividades científicas y tecnológicas relacionadas con la salud, en el territorio estatal; también apoyará la coordinación entre las instituciones de salud y educativas locales y federales para formar y capacitar recursos humanos, coadyuvando a que esas actividades sean congruentes con las prioridades del Sistema Estatal de Salud.

Del mismo modo, la normatividad en comento atribuye al Poder Ejecutivo del Estado de A., a través del instituto de salud diversas facultades en materia de salubridad general entre las que destacan, en lo que al caso interesa, la de coordinación del Sistema Estatal de Salud; la de formulación y desarrollo de programas locales en la materia; la de celebrar con la Federación acuerdos de coordinación en materia de salubridad general, en términos de las disposiciones legales aplicables, para la participación en el programa contra el alcoholismo, así como para ejercer la verificación y el control sanitario de los establecimientos que se dedican a la venta y que permiten el consumo de bebidas alcohólicas, conforme a la normatividad aplicable.

Igualmente, el Ejecutivo Local por medio del instituto de salud, está facultado en materia de salubridad local para llevar a cabo los programas y acciones que en la materia se implanten; promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en materia de salubridad local a cargo de los Municipios; vigilar en su ámbito de competencia el cumplimiento de los ordenamientos legales que regulan la materia; asimismo, ejercerá el control sanitario de los establecimientos y servicios que se determinen en los ordenamientos legales aplicables. También podrá convenir con los Municipios en la desconcentración o descentralización, por parte de éstos, de la prestación de los servicios de salubridad general y los de salubridad local, cuando su desarrollo económico y social lo haga necesario.

Precisado lo anterior, en el caso concreto, la materia se reduce a determinar si el Instituto de Salud del Estado de A., constituye una autoridad intermedia en términos del artículo 115, fracción I, de la Constitución General de la República, esto es, si se actualiza alguna de las hipótesis precisadas al efecto.

Del estudio de los artículos transcritos, se advierte que se prevén las atribuciones del Instituto de Salud del Estado de A.. Se señala que es un organismo descentralizado del Gobierno del Estado, que se enumeran una serie de facultades de apoyo, coordinación, operación y promoción, por lo que debe considerarse como una institución operativa y de promoción relacionada con la prestación de los servicios de salud a la población estatal.

En este orden, tomando en cuenta que el mencionado instituto es un organismo público descentralizado del Gobierno del Estado de A., no puede ser considerado como un órgano ajeno o distinto a los del Estado, que es a lo que se refiere el inciso a) de la hipótesis contenida en las tesis de jurisprudencia transcritas, por lo que no se da ese supuesto.

Por tanto, tomando en cuenta que el instituto de salud es el encargado de coordinar la prestación de los servicios de salud en el Estado de A., y que dentro de sus atribuciones se encuentra el fomentar la cultura de combate al alcoholismo, así como ejercer el control sanitario de los establecimientos que expendan y permitan el consumo de bebidas alcohólicas en coordinación con el propio Ayuntamiento a través de los convenios que lleguen a suscribir, debe considerarse que no obstaculiza o interrumpe la comunicación directa con el Estado, puesto que dicho instituto forma parte de éste, de lo que debe concluirse que conforme al contenido del criterio transcrito el instituto de salud no es una autoridad intermedia y, por tanto, los numerales de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A. que lo facultan para su aplicación no vulneran el numeral 115, fracción I, de la Constitución Federal, ya que lo realizará en el ámbito de su competencia.

En relación con la hipótesis contenida en el inciso b), de las tesis transcritas, referida a que se considerará autoridad intermedia, "cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento"; debe determinarse que la prohibición contenida en la fracción I del artículo 115 constitucional, no es vulnerada por el hecho de considerar al instituto de salud como autoridad para la aplicación de la ley impugnada.

En efecto, el establecimiento del instituto señalado como autoridad para la aplicación de la ley impugnada, se limita al ámbito competencial que la Ley de Salud estatal le confiere, tales como la promoción de una cultura responsable en el consumo de bebidas alcohólicas, así como el ejercicio del control sanitario respecto de los establecimientos que expenden y permiten el consumo de ese tipo de productos; sin que en modo alguno dicho instituto tenga injerencia o pueda irrogarse facultades propias del Municipio reguladas en la ley impugnada, tales como la expedición de licencias, permisos o aplicación de sanciones entre otras; en consecuencia, en el caso no se da la hipótesis de lesión a la autonomía municipal, como requisito de existencia de una autoridad intermedia.

Por otra parte, la tercera hipótesis contenida en el inciso c) se refiere a cuando la autoridad "se instituye como órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno", la cual en la especie no se actualiza.

Como se ha venido señalando, al estar conformado el instituto de salud, entre otros por los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado, y tener entre sus facultades las de coordinarse y convenir con los Municipios en materia de salud pública, para combatir y prevenir el alcoholismo en la entidad, no puede considerarse que se impida o interrumpa la comunicación directa entre ellos, por lo que tampoco se actualiza esta hipótesis y no puede considerarse la existencia de la autoridad intermedia, prohibida por el artículo 115 de la Constitución General de la República.

Por lo expuesto, resultan infundados los argumentos hechos valer por el Municipio actor en este apartado.

c) Por otra parte, el Municipio actor señala que los artículos 11 al 25 de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., invaden las facultades que tiene señaladas en su Código Municipal respecto de los tipos de establecimientos de los cuales se ocupa en su reglamentación, así como las definiciones, características de los locales y los horarios de funcionamiento que les tiene asignados, toda vez que no corresponde al Congreso del Estado realizar definiciones alternas a las que ha otorgado la autoridad municipal para reglamentar estas actividades con las modalidades que ha determinado, por tratarse de normas administrativas de policía y buen gobierno cuya competencia exclusiva corresponde al propio Municipio.

Los preceptos tildados de inconstitucionales, son del tenor siguiente:

"Título segundo

"De los Establecimientos

"Capítulo I

"De la Clasificación de Establecimientos y Locales

"Artículo 11. Para los efectos de la presente ley, los establecimientos y locales se clasificarán en la forma siguiente:

"I. Establecimientos específicos para la venta y consumo de bebidas alcohólicas: cantinas, cervecerías, discotecas, cabarets o centros nocturnos, pulquerías, centros botaneros, bares y demás similares;

"II. Establecimientos no específicos, en donde en forma accesoria puede utilizarse la venta y consumo de bebidas alcohólicas: clubes sociales, establecimientos turísticos, restaurantes, salones de eventos y banquetes, cafés, salones de baile, boleramas, fondas, cenadurías y demás similares;

"III. Lugares donde se puede autorizar en forma eventual y transitoria la venta y consumo de bebidas alcohólicas: centros de espectáculos culturales, artísticos y deportivos, bailes públicos, kermesses, ferias y demás similares;

"IV. Establecimientos en donde pueden autorizarse la venta, mas no el consumo de bebidas alcohólicas: depósitos, distribuidoras, tiendas de autoservicio, de abarrotes, de licores y demás similares; y

"V. Establecimientos donde pueden venderse sustancias que contengan alcohol, ya sean industriales o medicinales, con la previa autorización que establece el párrafo segundo del artículo 5o de la presente ley."

"Artículo 12. En los restaurantes, cenadurías y fondas podrán venderse y consumirse bebidas de baja graduación, siempre y cuando se consuman o se hayan consumido alimentos.

"Para dicha venta y consumo, se requerirá previa autorización expresa en la licencia expedida por la autoridad municipal competente en materia de giros. Para vender y permitir el consumo de bebidas de alta graduación, será necesario que obtengan la licencia o permiso específico para un anexo de cantina o bar."

"Artículo 13. En los clubes sociales, salones de eventos o banquetes u otros lugares semejantes, podrán autorizarse el funcionamiento de un anexo especial de bar, cantina o cervecería, siempre que este servicio se preste únicamente a socios e invitados; además podrán permitir la celebración de banquetes en sus salones en que se haga consumo de bebidas a descorche o de su anexo de bar o cantina, aunque intervengan personas que no sean socios, siempre que ello no desvirtúe el objeto social de tales establecimientos.

"Queda prohibido el consumo de bebidas alcohólicas a menores de edad no importando que se celebre un evento privado."

"Artículo 14. En los hoteles y moteles sólo podrán funcionar anexos de bar, cantina, cervecería o servi-bar, cuando se cuente con servicio de restaurante."

"Artículo 15. Los anexos especiales de bar, cantina o cervecería, en hoteles, moteles, centros turísticos, restaurantes, clubes sociales u otros lugares semejantes, para poder funcionar necesitarán de una licencia adicional a la de su giro principal y deberán organizar su anexo de bebidas alcohólicas en tal forma, que puedan cerrarse sin necesidad de impedir el funcionamiento del servicio principal."

"Artículo 16. En las boticas y farmacias podrá venderse alcohol desnaturalizado y sustancias medicinales que lo contengan en las formas y proporciones que al carácter de tales establecimientos corresponda; siempre que el producto cuente con el registro de la Secretaría de Salud como material de curación y la especificación de que el producto es tóxico, que no debe ingerirse y que no es potable.

"En las tlapalerías sólo se expenderá alcohol para usos industriales."

"Artículo 17. No se autorizará el funcionamiento de anexos de bar, cantina o cervecería en los centros o instituciones cooperativistas, en caso de contar con servicio de restaurante, se estará a lo dispuesto por el artículo 15 de la presente ley."

"Artículo 18. Fuera de los establecimientos y lugares a que se refieren los artículos anteriores, no podrán venderse al público bebidas alcohólicas, salvo permiso específico de la autoridad municipal competente."

"Artículo 19. Se prohíbe la venta y consumo de bebidas de contenido alcohólico en las vías, parques y plazas públicas, salvo que exista en las mismas un giro establecido y autorizado por el Ayuntamiento. En caso de kermesses o eventos especiales que se desarrollen en los lugares antes mencionados, la venta y consumo de bebidas alcohólicas, podrá ser autorizada conforme a lo que establezca el reglamento de esta ley y en los reglamentos municipales aplicables.

"No se concederá licencia o permiso alguno para venta o consumo de bebidas alcohólicas en centros de readaptación social, instituciones de beneficencia, hospitales, sanatorios, planteles educativos y similares."

"Capítulo II

"De los Días de Funcionamiento

"Artículo 20. Los establecimientos referidos en el artículo 11 de la presente ley, se sujetarán al horario que determinen los Ayuntamientos."

"Artículo 21. Los establecimientos dedicados a la venta y consumo de bebidas alcohólicas suspenderán sus actividades los días en los que se establezca ‘ley seca’, siendo obligatorio el cierre en tales días por razones de interés público, y que a saber son el 16 de septiembre y el 20 de noviembre; los días en que haya elecciones federales, estatales o municipales, incluso desde un día antes de la elección y todos aquellos días que en forma especial así lo determine la autoridad competente.

"Los establecimientos y locales a que se refiere el artículo 11 de esta ley, deberán abstenerse de vender bebidas alcohólicas o permitir su consumo, bajo cualquier forma o presentación."

"Artículo 22. Los establecimientos y locales a que se refiere el artículo 10 de esta ley, tienen prohibida la venta y no permitirán el consumo de bebidas alcohólicas en fechas siguientes:

"I. Los días que se determinen conforme a la legislación electoral federal y estatal, relativos a las jornadas electorales; y

"II. Los que en forma expresa determine el Ayuntamiento por acuerdo de Cabildo o a través de sus reglamentos, para casos de riesgo, emergencia o por causa de seguridad pública."

"Capítulo III

"De la Ubicación de los Establecimientos

"Artículo 23. Queda prohibido instalar establecimientos cuyo giro sea la venta o consumo de bebidas alcohólicas en bienes del dominio público de la Federación, del Estado o del Municipio o edificios de la beneficencia pública, a excepción de aquellos dedicados a espectáculos, eventos culturales o centros de recreación, donde conforme su naturaleza lo autorice el Ayuntamiento respectivo, indicando las modalidades y limitaciones que considere necesarios para esas actividades."

"Artículo 24. Para el caso de nuevos establecimientos que se encuentren comprendidos en la fracción I del artículo 11 de esta ley, no se otorgará licencia si se encuentran situados a una distancia menor de ciento cincuenta metros a la redonda de escuelas, hospitales, templos, cuarteles, centros de prevención o readaptación social y hospicios o que se encuentren adyacentes o frente a este tipo de establecimientos o fábricas en que presten sus servicios trabajadores.

"Los nuevos establecimientos referidos en la fracción I del artículo 11 de esta ley, no deberán situarse a una distancia menor de ciento cincuenta metros uno de otro, a excepción de aquellos que se establezcan en zonas que el Cabildo determine como turísticas, las que deberán precisar en sus límites."

"Artículo 25. Los establecimientos referidos en las fracciones I y II del artículo 11 de esta ley, no deberán estar comunicados con casa habitación ni tener entrada común a ella. Se exceptúan de la anterior disposición los restaurantes, cafés, fondas y cenadurías."

De los preceptos reproducidos, se advierte en lo medular, lo siguiente:

1. La clasificación y modalidades de aquellos establecimientos y locales en donde se podrán vender o consumir bebidas alcohólicas, los requisitos para ello como son la expedición de licencia o permiso, la prohibición de venderlas o consumirlas en lugares públicos, salvo en los casos que exista un giro establecido y autorizado por el Ayuntamiento conforme a los reglamentos municipales aplicables (artículos 11 a 19).

2. Los días de funcionamiento y horarios a que deberán sujetarse los establecimientos señalados, que serán los que determinen los Ayuntamientos, así como en los que se establezca "ley seca", además del dieciséis de septiembre y veinte de noviembre y los días en que se celebren elecciones federales, estatales o municipales (artículos 20 a 22).

3. La ubicación que deben tener los establecimientos y locales dedicados a la venta o consumo de bebidas alcohólicas, así como sus modalidades y los requisitos que deben reunir en cuanto a su ubicación para el otorgamiento de la licencia o permiso relativo (artículos 23 a 25).

Ahora bien, de acuerdo con lo que se desprende de los anteriores preceptos, la circunstancia de que la norma combatida realice una clasificación de los establecimientos y locales en donde se podrán vender o consumir bebidas alcohólicas, los horarios a que deberán sujetarse, su ubicación, así como la prohibición de su venta y consumo en lugares públicos, la obligación de cierre de esos establecimientos cuando se establezca "ley seca", no vulnera en modo alguno las facultades del Municipio actor en cuanto a su facultad reglamentaria, ya que dicha normatividad regula bases generales de la administración pública municipal que es a lo que se refiere la fracción II del artículo 115 constitucional, dejando para el ámbito municipal las atribuciones que en la materia le competen, y las que deberán ser acordes con la ley expedida por la legislatura; además, de que esos lineamientos expedidos por el Congreso Local tienden a combatir el alcoholismo en la entidad.

A mayor abundamiento, cabe señalar que el artículo cuarto transitorio de la ley impugnada prevé que en tanto los Ayuntamientos no expidan la reglamentación correspondiente a los horarios en que deberán operar los establecimientos dedicados a la venta y consumo de bebidas alcohólicas, se sujetarán a los señalados en esa disposición transitoria, de lo que se sigue que el objeto de la normatividad analizada tiene como fin establecer las bases generales de la administración municipal, reservando para el ámbito reglamentario particularidades como son los horarios de operación de los establecimientos mencionados.

El citado precepto transitorio señala:

"CUARTO. En tanto los Ayuntamientos no expidan las disposiciones que establezcan los horarios para operar los giros sobre venta y consumo de bebidas alcohólicas, se sujetarán a los siguientes: ..."

Por otra parte, debe reiterarse que tal como ha quedado señalado, el hecho de que si el Municipio actor en su Código Municipal tiene reglamentado lo relativo a la clasificación de los establecimientos y locales en donde se podrán vender o consumir bebidas alcohólicas, los horarios a que deberán sujetarse, su ubicación, así como la prohibición de su venta y consumo en lugares públicos, la obligación de cierre de esos establecimientos cuando se establezca "ley seca", no implica el que la ley impugnada se contraponga a la reglamentación municipal, puesto que por un principio de jerarquía normativa ésta se encuentra subordinada a las leyes que en materia municipal expida la legislatura, de ahí que serán los reglamentos, bandos y circulares municipales los que deberán ajustarse a aquellas, y no al contrario como lo aduce el actor; por tanto, los argumentos aducidos relativos a que la norma cuya invalidez se demanda es contraria a lo reglamentado en el citado Código Municipal sean infundados.

d) En cuanto a que los artículos 26 a 28 de la norma combatida invaden la esfera competencial del Municipio actor, ya que los tipos de licencias así como los requisitos para obtenerlas no pueden ser materia de ella, al corresponder al Municipio actor a través de su facultad reglamentaria, debe tenerse en cuenta lo siguiente:

Los preceptos relativos de la norma tildada de inconstitucional, prevén:

"Título tercero

"De las Licencias y Permisos

"Capítulo único

"Del Otorgamiento de Licencias o Permisos

"Artículo 26. Las licencias y permisos constituyen una autorización para ejercer una actividad lícita de trabajo o comercio en la materia que regula esta ley y demás disposiciones aplicables. Por tanto, son intransferibles, inalienables e inembargables y cualquier acto tendiente a tales efectos, será nulo de pleno derecho.

"Las licencias y permisos no constituyen derecho real alguno y los particulares pueden ser titulares de una o varias autorizaciones, sin más limitaciones que las que establezca la ley."

"Artículo 27. Las licencias o permisos específicos a que se refiere el artículo 5o. de la presente ley:

"I. Se expedirán para las modalidades:

"a) La sola venta de bebidas de alta graduación, cuando constituye el giro accesorio del establecimiento.

"b) Venta y consumo de alta graduación, ya sea como giro principal o accesorio del establecimiento o local.

"c) Venta en botella cerrada, sin consumo en el establecimiento o local, de bebidas de alta graduación, cuando constituye el giro principal del mismo.

"d) Venta de bebidas de baja graduación cuando constituye el giro principal del establecimiento.

"e) Venta y consumo de bebidas de baja graduación cuando constituye el giro principal del establecimiento.

"II. La licencia o permiso que autorice la venta o consumo de bebidas de alta graduación, comprenderá la venta o consumo de bebidas de baja graduación;

"III. Se otorgarán por giro, precisando el carácter principal o accesorio del mismo y el periodo o término de vigencia conforme a las leyes que para tal efecto sean aplicables; y

"IV. Se expedirán en forma nominativa a la persona solicitante, ya sea física o moral, la cual realizará sus actividades en un domicilio específico que esté ubicado conforme a los requisitos que establece la presente ley.

"En caso de que el titular de la licencia decida cambiarse de domicilio, podrá continuar haciendo uso de la misma, siempre y cuando realice previamente el trámite respectivo ante la autoridad correspondiente, en los términos del artículo 5o. de esta ley, debiendo cumplir en el nuevo local con los requisitos establecidos en la presente ley."

"Artículo 28. La solicitud de licencia o permiso será presentada ante la dependencia municipal competente en materia de giros, la que previo análisis dictaminará sobre el cumplimiento de los requisitos que para tal efecto establece la presente ley y los demás ordenamientos aplicables.

"Una vez que la solicitud haya sido dictaminada, será remitida a la autoridad municipal correspondiente para su análisis y autorización en su caso."

De este articulado, se advierte en esencia la definición y características de las licencias o permisos, las modalidades en cuanto a su expedición, otorgamiento y vigencia y el procedimiento relativo a su obtención ante la autoridad municipal correspondiente.

Tal como se ha señalado en la presente resolución, es facultad de la Legislatura Local establecer a través de ordenamientos generales las bases generales de la administración pública municipal, reservando para el ámbito reglamentario municipal las particularidades que la ley no alcance.

En el caso, el artículo 26 de la norma controvertida realiza una definición de lo que son las licencias y permisos que deben expedirse por los Municipios para los establecimientos que se dediquen a la venta y consumo de bebidas alcohólicas, así como establece sus características (inalienables e inembargables), que no constituyen derecho alguno y que los particulares podrán ser titulares de uno o más de ellos; por lo que esta disposición sí corresponde a una base general de la administración pública municipal de las que corresponde expedir a la Legislatura Local, conforme a la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal.

Por su parte el artículo 27 de la ley impugnada, al regular las modalidades conforme a las cuales se pueden expedir distintas categorías de licencias para la sola venta de bebidas de alta graduación, para la venta y consumo de alta graduación, sea como giro principal o accesorio; para la venta de botellas cerradas sin consumo en el establecimiento o local; para la venta de bebidas de baja graduación y para la venta y consumo de bebidas de baja graduación cuando sean el giro principal del establecimiento y, al preverse en el artículo 28 de la propia ley impugnada el procedimiento a seguir para la obtención de las licencias o permisos a que se ha hecho referencia; se debe señalar que constituyen normas tendentes a combatir el alcoholismo, de conformidad con el artículo 117 de la Constitución Federal, puesto que con ellas se evita y controla que la expedición y consumo de bebidas alcohólicas pueda darse en cualquier sitio sin control alguno.

Asimismo, tampoco puede considerarse que los preceptos en cuestión violen el artículo 115, fracción II, de la N.F. Federal, toda vez que la Legislatura Local tiene la facultad de legislar para establecer las calidades y modalidades de las licencias que se expidan para el consumo y venta de bebidas alcohólicas, con lo cual no se invade la facultad reglamentaria del Municipio al constituir lineamientos generales en la materia; lo cual no constituye obstáculo para que en esta materia, el Municipio tenga la posibilidad en base con la legislación que emita la Legislatura Local de expedir a su vez, los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos y circulares.

En efecto, lo anterior se corrobora con el texto del artículo cuarto transitorio de la ley impugnada, que señala:

"Cuarto. En tanto los Ayuntamientos no expidan las disposiciones que establezcan los horarios para operar los giros sobre venta y consumo de bebidas alcohólicas, se sujetarán a los siguientes:

"I. Tratándose de los establecimientos referidos en la fracción I del artículo 11, podrán funcionar desde las doce horas del día, y tendrá la facultad de cerrar hasta las tres horas del día siguiente;

"II. Los establecimientos referidos en la fracción II del artículo 11 tendrán horario de funcionamiento desde las siete horas del día hasta las dos de la mañana del día siguiente;

"III. Los lugares donde eventualmente se puede autorizar la venta y consumo de bebidas alcohólicas, se sujetarán al horario establecido en el permiso expedido por el Ayuntamiento; y

"IV. Los establecimientos donde puede autorizarse sólo la venta de bebidas alcohólicas, y aquellos referidos en la fracción V del artículo 11, deberán sujetarse al horario de comercio que establezcan los Ayuntamientos. Las farmacias que cuenten con autorización, podrán funcionar las veinticuatro horas."

Como puede observarse, no se está violentando de ninguna manera el artículo 115, fracción II constitucional, ya que se deja al Municipio la oportunidad de reglamentar su competencia específica en el expendio de bebidas alcohólicas.

En consecuencia, y ante lo infundado del concepto de invalidez, lo procedente es reconocer la validez de los artículos 26, 27 y 28 de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A..

e) Respecto de que los artículos 29 a 33 de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., vulneran tanto la facultad reglamentaria municipal como la propia integración del Municipio, al crear un Consejo Municipal de Giros Restringidos Sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, como un órgano consultivo de la presidencia municipal, lo que es contrario tanto a la Ley Orgánica Municipal del Estado y al Código Municipal de A. y, por consecuencia, a la Constitución Federal en el artículo 115, ya que los ordenamientos locales refieren que será el Ayuntamiento quien nombrará las comisiones que tendrán la obligación de vigilar el ramo de la administración que se les encomiende, existiendo comisiones de carácter permanente en los regidores, se tiene en cuenta lo siguiente:

Los artículos señalados en el párrafo precedente, prevén:

"Título cuarto

"Del Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas

"Capítulo I

"De su Integración

"Artículo 29. Para los efectos de esta ley, se considerará al Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, como órgano consultivo de la presidencia municipal."

"Artículo 30. El consejo estará integrado por:

"I. El presidente municipal;

"II. Un regidor miembro de la Comisión de Reglamentos;

"III. Un regidor miembro de la Comisión de Inspección y Vigilancia;

"IV. Un regidor miembro de la Comisión de Seguridad Pública y Tránsito; y

"V. Un regidor miembro de la Comisión de Salubridad e Higiene.

"Los miembros de las comisiones señaladas en las fracciones anteriores serán preferentemente aquellos que las presidan o quienes sean designados por la comisión que corresponda, no podrá tener una misma persona dos o más representaciones en este consejo, lo mismo se aplicará en caso de que el presidente municipal presida además algunas de las comisiones."

"Artículo 31. El consejo estará integrado además por vocales que deberán ser nombrados por el Cabildo, los cuales no podrán ser menos de tres ni más de cinco, tendrán derecho a voz y voto, designándose preferentemente a los siguientes:

"I. Un representante de las asociaciones de comercio o industrias organizadas en el Municipio;

"II. Un representante de los clubes de servicios de la localidad;

"III. Un representante de los sindicatos establecidos en el Municipio;

"IV. Un representante de las asociaciones vecinales del Municipio; y

"V. Un ciudadano distinguido dentro de la comunidad o representativo de la misma, o una persona representante de una institución dedicada a prevenir y tratar adicciones.

"Además, el responsable de la dependencia municipal en materia de giros, así como el secretario del Ayuntamiento, formarán parte del consejo, como vocales técnicos con derecho a voz pero sin voto."

"Capítulo II

"De las Funciones del Consejo

"Artículo 32. Son funciones del consejo, las siguientes:

"I. Proponer al Cabildo medidas tendientes a prevenir y combatir el alcoholismo en el Municipio correspondiente; y

"II. Propiciar una activa interrelación con instituciones especializadas en prevención, tratamiento y rehabilitación de adicciones."

"Artículo 33. El consejo funcionará en sesiones ordinarias que se efectuarán por lo menos una vez al mes. Para que las sesiones puedan realizarse, deberán asistir por lo menos cuatro integrantes del consejo, debiendo todos los que lo integran ser citados por lo menos con setenta y dos horas de anticipación. Las decisiones del consejo se tomarán por mayoría de sus integrantes.

"Los regidores que no sean miembros del consejo podrán asistir a las sesiones del mismo con derecho sólo a voz."

De los preceptos transcritos, se advierte medularmente:

1. Que para efectos de la ley impugnada se considera al Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, como un órgano consultivo de la presidencia municipal (artículo 29).

2. Que dicho consejo estará integrado tanto por miembros del Ayuntamiento, como por particulares (artículos 30 y 31).

3. Que las atribuciones de dicho consejo consisten en proponer al Ayuntamiento medidas preventivas y de combate al alcoholismo en el Municipio correspondiente; así como establecer una interrelación con instituciones especializadas en prevención, tratamiento y rehabilitación de adicciones (artículo 32).

4. Que el citado consejo funcionará en sesiones ordinarias que se efectuarán por lo menos una vez al mes, las cuales para su realización requieren de quórum y citación previa de sus integrantes; asimismo que sus decisiones se tomarán por mayoría de sus integrantes (artículo 32).

En primer término, debe destacarse que el establecimiento del Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, como órgano consultivo de la presidencia municipal, así como su integración y funcionamiento, obedece al establecimiento por parte de la Legislatura del Estado de A., de las bases generales que regulan la administración pública municipal a que se refiere la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, por lo que con la emisión de dichos preceptos no se invade la facultad reglamentaria municipal; además, cabe señalar que los preceptos en mención constituyen normas tendentes a la prevención del alcoholismo en la entidad, lo que resulta acorde al artículo 117, último párrafo, del citado Ordenamiento Fundamental; en consecuencia, resulta infundado el argumento aducido al efecto por la parte actora.

Por otra parte, en cuanto a que con dichos preceptos se vulnera la integración del Municipio, al crear un Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, como un órgano consultivo de la presidencia municipal. A este respecto, es de señalarse que los artículos 115, fracción I, párrafo primero, de la Constitución Federal, 66, tercer párrafo, de la Constitución Política del Estado de A. y 17 de la vigente ley municipal de la entidad, prevén la forma en la cual se integran los Ayuntamientos:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 115. ...

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine."

Constitución Política del Estado de A.

"Artículo 66. ...

"Los Ayuntamientos se integrarán por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine; serán electos por el sistema de mayoría relativa y residirán en las cabeceras de los Municipios."

Ley Municipal del Estado de A.

"Artículo 17. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que señala la Constitución Local y las disposiciones electorales."

De estos preceptos se advierte que los Ayuntamientos municipales estarán conformados únicamente por un presidente, los síndicos y regidores que las leyes aplicables señalen. Conforme a lo anterior, deviene infundado el argumento de la parte actora en cuanto a que con el establecimiento en la ley impugnada del Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, se vulnere su integración, en atención a que dicho consejo no se integró, ni forma parte del órgano de gobierno del Municipio, sino que sólo se constituyó como un órgano de consulta de la presidencia del Ayuntamiento.

En efecto, las facultades que la norma combatida otorga a dicho consejo, no interfieren con las propias del Gobierno Municipal, en primer término, porque constituyen meras propuestas preventivas y correctivas en el combate al alcoholismo en su territorio y, en segundo, porque ese órgano consultivo se integrará por diversos miembros del Ayuntamiento, así como por habitantes del mismo, de ahí que no se afecte facultad alguna, ni la integración propia del Municipio.

Además, cabe señalar que la creación e instalación del Consejo Municipal de Giros Restringidos sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas, no impide al Ayuntamiento a nombrar una comisión de su seno con apoyo en los ordenamientos aplicables, para que vigile lo relativo a la materia en comento, o bien, para que la que ya tenga designada para ese propósito continúe ejerciendo sus funciones, en el entendido de que como ya se dijo, el consejo aludido es un órgano meramente consultivo.

Por otra parte, resulta infundado lo argumentado por el Municipio actor en cuanto a que los preceptos impugnados son contrarios a la Ley Orgánica Municipal del Estado y al Código Municipal de A., al preverse en ellos que será el Ayuntamiento quien nombrará las comisiones que tendrán la obligación de vigilar el ramo de la administración que se les encomiende, existiendo comisiones de carácter permanente integradas por regidores, toda vez que, en primer término, no se está en el caso de analizar si la norma impugnada es contraria o no a diversa legislación estatal en materia municipal, sino establecer si los preceptos controvertidos en esta vía son transgresores de la Constitución Federal.

En segundo lugar, debe reiterarse que por un principio de jerarquía normativa la reglamentación municipal está subordinada a las leyes que en materia municipal expida la legislatura, de ahí que serán los reglamentos, bandos y circulares municipales los que deberán ajustarse a aquéllas, y no al contrario como lo aduce el actor; por tanto, el argumento aducido relativo a que la norma cuya invalidez se demanda es contraria a lo reglamentado en el Código Municipal del Ayuntamiento actor sea infundado.

f) Finalmente, el ente municipal actor aduce que en los artículos 34 a 53 de la ley controvertida invaden su esfera competencial, al legislarse respecto de una materia exclusiva de la autoridad municipal, la que ya se encuentra normada por el Código Municipal de A. en los numerales 1417 y 1437, en los que se prevé lo relativo a la determinación e imposición de sanciones y medidas de seguridad, así como las reglas para su imposición.

A fin de dilucidar lo anterior, a continuación se reproducen los preceptos cuya invalidez demanda la actora:

"Título quinto

"De las Reglas para la Imposición de Sanciones

"Capítulo I

"De las Sanciones

"Artículo 34. La violación a lo dispuesto por esta ley constituye infracción y serán objeto en el ámbito de su competencia por la dependencia correspondiente de las siguientes sanciones y medidas de seguridad:

"I. Amonestación;

"II. Multa;

"III. Suspensión del permiso o licencia de manera temporal o definitiva;

"IV. Clausura parcial o total, temporal o definitiva de las actividades que contravengan las disposiciones de ésta ley;

"V. Reparación del daño causado;

"VI. Arresto hasta por treinta y seis horas;

"VII. Aseguramiento de mercancías u objetos cuya venta se realice en contravención a lo dispuesto en la presente ley; y

"VIII. Cancelación de la licencia, permiso, autorización o empadronamiento municipal para operar, funcionar o prestar servicios."

"Artículo 35. Las sanciones señaladas en el artículo anterior no constituyen obligación de la autoridad para aplicarla en forma progresiva, éstas se impondrán sin respetar orden alguno y atendiendo a la gravedad de la falta."

"Artículo 36. Cuando el infractor demuestre fehacientemente ser jornalero, obrero, trabajador no asalariado o pensionado, la multa no excederá de un día de salario mínimo general vigente en el Estado."

"Artículo 37. A los establecimientos que vendan bebidas alcohólicas se les impondrá:

"I.S. de uno a cinco días de salario mínimo general vigente en el Estado por:

"a) No exhibir en un lugar visible la licencia de funcionamiento, así como el permiso o comprobante de pago para la venta de bebidas alcohólicas o similares; y

"b) Funcionar sin revalidar su licencia anual o permiso correspondiente.

"II.S. de seis a treinta veces de salario mínimo general vigente en el Estado por:

"a) Permitir que en el interior de sus establecimientos comerciales y de servicios se fijen leyendas, anuncios impresos o propaganda que sean atentatorias a la moral o a las buenas costumbres;

"b) Permitir el consumo de bebidas alcohólicas dentro del establecimiento, tratándose de abarrotes o misceláneas; y

"c) No tener a la vista del público las tarifas de precios de los servicios que se proporcionen.

"III.S. de diez a ciento cincuenta veces de salario mínimo general vigente en el Estado por:

"a) Permitir el acceso a menores de edad a diversiones o espectáculos sólo para mayores de edad, tales como: centros nocturnos, bares, cabarets, discotecas, billares, cines, teatros y similares;

"b) Restaurantes, loncherías y similares que sirvan bebidas alcohólicas sin alimentos, así como permitir que las meseras y empleadas compartan la cerveza o vinos con la clientela. El acceso a menores de edad en estos lugares agrava la falta;

"c) Restaurantes, bares, loncherías, billares, discotecas, centros nocturnos y todo tipo de establecimientos al público que no respeten el horario previamente autorizado;

"d) E. de vino que permanezcan operando al público después del horario estipulado; y

"e) E. que operen sin la licencia debidamente revalidada, y realicen actividad diversa a la permitida o cambiar de domicilio sin previa autorización.

"IV. Sanción de veinte a setecientas cincuenta veces de salario mínimo general vigente por:

"a) Operar restaurantes, bares, billares, loncherías, centros nocturnos y en general todo tipo de comercio o establecimiento que venda bebidas alcohólicas al público que operen sin tener licencia debidamente reglamentada;

"b) Todas la empresas o personas que operen en lugares al público en los que se expendan bebidas alcohólicas tales como: restaurantes, bares, discotecas, billares, loncherías, centros nocturnos, cines, salones de baile, que permitan la permanencia de personas ebrias en exceso o que escandalicen y alteren el orden moral y público;

"c) Tiendas de autoservicio, expendios de vino, restaurantes, loncherías, centros nocturnos, etc. Que no acaten las disposiciones tendientes a evitar la venta y consumo de bebidas alcohólicas, en términos de esta ley;

"d) Vender cerveza o bebidas alcohólicas en los billares, boliches y otros lugares similares, sin el permiso correspondiente o por convertir las salas de juego en garitos; y

"e) Giros que cambien de domicilio sin previa autorización de la autoridad municipal correspondiente."

"Artículo 38. Procede la clausura por:

"I.C. de licencia de funcionamiento o renovación anual;

"II. Realizar actividades sin haber presentado declaración de apertura;

"III. Realizar en forma reiterada actividades prohibidas o diferentes a las autorizadas;

"IV. Cuando por motivo de las actividades pongan en peligro la seguridad, salubridad, orden público y medio ambiente; o

"V. Cuando se haya cancelado el permiso o licencia."

"Artículo 39. Procede el arresto hasta por treinta y seis horas cuando:

"I. Cuando la infracción sea grave;

"II. En los casos de manifiesto desacato a la autoridad; o

"III. Por alteración grave del orden público."

"Artículo 40. Se consideran infracciones graves para efectos del artículo anterior las siguientes:

"I.C. de licencia o permiso;

"II. Permitir el consumo de bebidas alcohólicas en lugares no autorizados;

"III. Permitir el acceso a menores de edad a espectáculos exclusivos para adultos;

"IV. Permitir dentro del establecimiento la alternancia o actividades tendientes a la prostitución;

"V. Permitir dentro del establecimiento que alguna persona altere el orden público, la moral y buenas costumbres, provoque disturbios o participe en una riña; y

"VI. La reincidencia en faltas administrativas contraviniendo las normas establecidas por la presente ley."

"Capítulo II

"De la Cancelación de Licencias o Permisos

"Artículo 41. Se procederá a la cancelación de las licencias o permisos específicos previstos en el artículo 5o. de la presente ley, en los siguientes casos:

"I. Si no reúnen los requisitos de salud pública o de seguridad en sus instalaciones, según lo reportado en opinión técnica por la autoridad sanitaria competente, a solicitud expresa del Municipio demandante;

"II. Por contravenir las disposiciones de la presente ley y los reglamentos municipales, en los casos expresamente señalados por los mismos;

"III. Por razones de interés público, debidamente justificadas; o

"IV. Cuando otorgada la licencia, no se inicien operaciones en un plazo de noventa días naturales, a partir de la fecha en que el titular recibió la licencia o permiso.

"V. La falta de aviso de suspensión de actividades en un plazo de sesenta días a partir de la suspensión;

"VI. La falta de aviso previo a la reanudación de actividades;

"VII. Por cambiar el giro de la licencia o del permiso autorizado; o

"VIII. Por falta de pago de la revalidación anual."

"Artículo 42. Del procedimiento de cancelación de licencias y permisos, conocerá y resolverá el funcionario titular de la dependencia que haya dado la licencia o permiso, iniciando el trámite y emplazando al titular de los derechos, en los términos de las reglas que establece el presente capítulo, haciéndole saber la causa o causas que originaron el procedimiento y requiriéndolo para que comparezca mediante escrito a oponerse al trámite si existiere razón para ello y ofrecer pruebas, en un término de cinco días hábiles siguientes al emplazamiento."

"Artículo 43. En la cédula de notificación se expresará el lugar, día y hora en que se verificará una audiencia, en la cual se desahogarán las pruebas y se emitirán los alegatos del interesado. Si el interesado no compareciera, sin justificar la causa personalmente o por conducto de un apoderado, se le tendrá por desistido de las pruebas que ofreció y por perdido su derecho a presentar alegatos."

"Artículo 44. En este procedimiento son admisibles todas las pruebas, a excepción de la confesional con cargo a la autoridad y de aquellas que atenten contra la moral o el orden público, siendo obligación del oferente relacionarlas con la controversia que haya establecido respecto a la cancelación del permiso o licencia correspondiente."

"Artículo 45. Para el desahogo de la prueba testimonial, será obligación del oferente presentar personalmente a sus testigos o a los peritos que ofrezca. En lo no previsto en la presente ley, respecto al ofrecimiento y desahogo de las pruebas, se aplicará supletoriamente el Código de Procedimientos Civiles del Estado."

"Artículo 46. Concluido el desahogo de las pruebas y emitidos los alegatos correspondientes o renunciado el derecho para hacerlo, la autoridad que conozca del trámite resolverá en un término que no exceda de diez días hábiles."

"Artículo 47. Si la resolución determina procedente la cancelación y una vez que haya causado estado se ejecutará de inmediato la misma, previa notificación al interesado."

"Artículo 48. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer recurso de revisión o intentar las vías judiciales correspondientes previstas en la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de A.."

"Artículo 49. En caso de que haya existido la clausura como medida de seguridad, adquirirá en la resolución el carácter de definitiva."

"Artículo 50. Si existiere una condena en cantidad líquida, se enviará copia de la resolución al órgano encargado de la recaudación en los Municipios, para que proceda hacerla efectiva a través del procedimiento económico coactivo."

"Artículo 51. Cuando una persona resulte responsable de dos o más violaciones a la presente ley, se le aplicarán las sanciones que correspondan a cada violación."

"Artículo 52. Cuando la determinación de imposición de alguna sanción o medidas de seguridad implique el pago de una cantidad mínima, en la misma resolución se les notificará que tiene el término de cinco días para hacer el pago, con el apercibimiento de que en caso de no hacerlo se abrirá procedimiento de ejecución económico-coactivo, remitiéndole copia de la resolución al órgano encargado de la recaudación en los Municipios para hacerla efectiva."

"Artículo 53. En contra de la revocación de las licencias o permisos, y los acuerdos dictados por el consejo, procederá el recurso de revisión previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de A.."

Del articulado transcrito, se advierte en esencia, lo siguiente:

1. Que la violación a la ley impugnada constituye una infracción y competerá a la autoridad municipal correspondiente aplicar las sanciones y medidas de seguridad, en la forma y modalidades que en ella se contemplan (artículos 34 a 40).

2. Que se procederá a la cancelación de licencias o permisos, en los casos previstos en la propia norma, a través del procedimiento establecido para tal efecto, del cual conocerá y resolverá el funcionario titular de la dependencia que haya dado la licencia o permiso; asimismo, se instituyen los medios de defensa en contra de las resoluciones emitidas con motivo del procedimiento mencionado (artículos 41 a 53).

Ahora bien, en relación con el argumento toral aducido por el Municipio promovente, se reitera nuevamente que no se está en el caso de confrontar la ley impugnada con su Código Municipal, ya que por un principio de jerarquía normativa la reglamentación municipal ésta subordinada a las leyes que en la materia expida la legislatura, de ahí que serán los reglamentos, bandos y circulares municipales los que deberán ajustarse a aquellas, y no al contrario; por tanto, lo aducido en este sentido es infundado.

Ahora bien, por cuanto hace a que los preceptos reproducidos invaden la esfera competencial del Municipio actor, se debe tener en cuenta lo siguiente:

En términos de lo que se ha señalado a lo largo de esta ejecutoria, se tiene que corresponde a la Legislatura Local establecer a través de ordenamientos generales las bases generales de la administración pública municipal, reservando para el ámbito reglamentario municipal las particularidades que la ley no alcance, de ahí que en caso de que las leyes municipales regulen esas particularidades, entonces resultarán contrarias a la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal.

Así, el artículo 34 de la norma controvertida al establecer un catálogo de sanciones y medidas de seguridad a que se harán acreedores los infractores de la ley impugnada, como son amonestación, multa, suspensión temporal o definitiva de la licencia o permiso, clausura parcial o total, temporal o definitiva de actividades, reparación del daño, arresto, aseguramiento y cancelación de licencia, permiso, autorización o empadronamiento municipal para operar, funcionar o prestar servicios; el precepto 35 al otorgar una facultad discrecional a la autoridad competente en cuanto a la forma en que se aplicarán las sanciones y medidas de seguridad; el numeral 36, al establecer la forma en que deberá multarse a los jornaleros, obreros, trabajadores asalariados y pensionados; el diverso 37, al prever la modalidad y las causas por las cuales se impondrán las sanciones y medidas de seguridad a los establecimientos que vendan bebidas alcohólicas; los artículos 38 y 39 al establecer, respectivamente, los supuestos en que procede la clausura y el arresto hasta por treinta y seis horas; el artículo 40, al catalogar lo que debe considerarse como infracciones graves; y, el precepto 41, al establecer los casos en que procederá la cancelación de licencias o permisos; no afectan en modo alguno potestades exclusivas del Municipio, por el contrario, las refuerza al brindar atribuciones a los Municipios que no están en su esfera propia.

En efecto, la potestad sancionadora de los Municipios es exclusivamente para faltas administrativas, y las sanciones que en forma restrictiva le permite el artículo 21 de la Constitución Federal, son la multa y el arresto, lo que se traduce en que fuera de lo anterior, toda sanción tiene necesariamente que estar prevista en una ley; de ahí que al preverse en los preceptos señalados las sanciones que se impondrán a los infractores de la ley impugnada, se fortalece la figura municipal, por lo que dichos preceptos, en modo alguno contravienen a la N.F..

Respecto de los artículos 42, 43, 44, 45, 46 y 47, que regulan el procedimiento a seguir en los casos de cancelación de licencias o permisos, debe señalarse que al corresponder a las Legislaturas Locales en términos de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, establecer las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, es que los preceptos mencionados, no pueden considerarse como violatorios de disposición constitucional alguna, al corresponder a las Legislaturas Locales desarrollar dichos principios del procedimiento administrativo.

Por su parte, los artículos 48 y 53 de la ley impugnada, al prever lo relativo al establecimiento de los medios de defensa que proceden contra las resoluciones que se emitan en la materia; el numeral 49, al referirse que cuando se haya dictado como medida de seguridad la clausura, en la resolución al citado procedimiento aquélla adquirirá carácter definitivo; los preceptos 50 y 52 al regular lo relativo a la forma en que se ejecutarán las resoluciones, en caso de existir una condena en cantidad líquida; y por último el diverso 51, al establecer la forma en que se aplicarán las sanciones cuando se cometan dos o más violaciones a la ley; constituyen lineamientos generales, que si bien no tienen que ver con el combate al alcoholismo, sí tienen relación con la garantía que se otorga al gobernado, cuando preceptos que sí tienen que ver con el combate al alcoholismo se aplican para imponerles una sanción o para establecer una carga en su contra.

Por tanto, los supuestos normativos contenidos en los preceptos señalados, al ser bases generales de la administración pública municipal, en términos de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, no invaden la esfera competencial del Municipio actor.

En consecuencia, se reconoce la validez de los artículos 34 a 53 de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., publicada el veintiséis de noviembre de dos mil uno en el Periódico Oficial del Estado de A..

En consecuencia, por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de A. del Estado de A..

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A., publicada el veintiséis de noviembre de dos mil uno en el Periódico Oficial del Estado de A..

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G., se resolvió reconocer la validez de los artículos de la Ley que R. la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas para el Estado de A.; con excepción de los artículos 27 y 28, la cual se resolvió por mayoría de ocho votos de los señores M.M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H., J.N.S.M. y presidente M.A.G., los señores M.S.S.A.A. y O.S.C. de G.V. votaron en contra y por la inconstitucionalidad de dichos preceptos, y reservaron su derecho de formular voto de minoría. El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados. Se comisionó al señor M.S.S.A.A. para la elaboración del engrose correspondiente. Previo aviso no asistió el señor M.J.R.C.D..