Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 5/2004. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PURÉPERO, ESTADO DE MICHOACÁN.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIO: J.C.R.J..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ocho de junio de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el quince de enero de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.O.R., síndico del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de P., Estado de Michoacán, promovió controversia constitucional en representación de ese Ayuntamiento contra el Estado de Michoacán a través de su Poder Ejecutivo.

Los actos impugnados fueron identificados con las órdenes de retención de diversas partidas que por concepto de participaciones en ingresos federales y estatales le correspondían al Municipio de P. en el ejercicio fiscal del año dos mil tres. Dichas retenciones fueron realizadas a través de los oficios 1975/2003 y 2125/2003, fechados los días tres de octubre y cuatro de noviembre de dos mil tres, respectivamente, y fueron fundamentadas, según señala el actor, en el argumento vertido en el oficio 0002227 de diecisiete de noviembre de dos mil tres, suscrito por el tesorero general del Estado de Michoacán. Junto con los actos de retención, el actor solicita también que se obligue a las autoridades demandadas a restituir los intereses legales de los recursos económicos retenidos y los que sigan reteniendo.

El actor reclama también la pretensión del Poder Ejecutivo de Michoacán de retener de forma inminente diversas partidas que por concepto de participaciones en ingresos federales y estatales le corresponden al Municipio en el ejercicio fiscal de dos mil cuatro.

SEGUNDO. La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan:

a) El seis de febrero del dos mil tres el Gobierno del Estado de Michoacán de O. publicó el acuerdo por el que se daba a conocer a los Municipios de la entidad federativa el calendario de pagos, los porcentajes y los montos estimados del Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Dicho acuerdo fue emitido con base en lo dispuesto por el artículo 6o., último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal y a lo dispuesto por el acuerdo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de enero del dos mil tres. El monto que del citado Fondo de Aportaciones Federales le correspondía al Municipio de P. en el mes de septiembre de dos mil tres era de trescientos ocho mil trescientos ochenta y siete pesos ($308,387.00).

b) La cantidad anterior no fue íntegramente recibida por el Municipio actor, porque el tres de octubre de dos mil tres, como quedó reflejado en el oficio 1975/2003, suscrito por el tesorero general del Estado de Michoacán, se llevaron a cabo ciertas retenciones y descuentos del fondo de aportaciones arriba mencionado. En concreto, de las percepciones que al Municipio de P. le correspondían en el mes de septiembre, la tesorería del Estado le descontó la cantidad de ciento siete mil ochocientos ochenta y nueve pesos ($107,889.00) por el concepto de "sistema de agua potable"; la cantidad de cien mil cuatrocientos noventa y ocho pesos ($100,498.00) por el concepto de "caminos"; y cien mil pesos ($100,000.00) por el concepto de "espacios educativos". Según el Ayuntamiento, los dos últimos descuentos eran indebidos, mientras que el correspondiente al rubro "sistema de agua potable" sí era procedente en esa sola ocasión.

c) Por considerar que tales retenciones se debían a un error involuntario, sin mala fe, se instruyó al encargado de la Tesorería Municipal para que solicitara al gobernador de Michoacán y al tesorero general de esa entidad que informaran de la razón de tales retenciones y reintegraran al Municipio las cantidades correspondientes en el plazo más breve posible. El actor precisa que tal requerimiento se acredita mediante un oficio suscrito el veintitrés de octubre por el funcionario municipal indicado, y puntualiza que en ese momento no se podía combatir aquel acto a través de la vía de la controversia constitucional por desconocer el fundamento y la motivación legal en la que se basaban las demandadas, y porque se creyó que las mismas habían incurrido en un error involuntario.

d) El cuatro de noviembre de dos mil tres, sin que el Ayuntamiento actor hubiera recibido respuesta al requerimiento señalado en el párrafo anterior y tal como queda reflejado en el oficio 2125/2003, el tesorero general del Estado hizo un nuevo descuento a las cantidades que para el mes de octubre correspondían al Ayuntamiento de P. del Fondo de Aportaciones Federales y Estatales. Se descontaron ciento siete mil ochocientos ochenta y nueve pesos ($107,889.00) por el rubro "sistema de agua potable", cuando la cantidad correspondiente al mismo, señala el Municipio actor, ya le había sido descontada de la cantidad que le correspondía recibir del fondo de aportaciones en el mes de septiembre.

Ante tal proceder, señala el actor, el Ayuntamiento insistió en que las autoridades demandadas le proveyeran alguna explicación sobre las retenciones.

e) El diecisiete de noviembre de dos mil tres, sin que el Ayuntamiento de P. hubiera recibido respuesta a los requerimientos por él hechos, las autoridades demandadas informaron por medio del oficio 0002227 a un funcionario estatal encargado de la Coordinación Estatal de Espacios Educativos, que se le habían realizado al Municipio de P. descuentos del Fondo de Aportaciones Federales por la cantidad de trescientos ocho mil trescientos ochenta siete pesos ($308,387.00) debido a que dicho Municipio tenía un adeudo con el Estado de Michoacán de seiscientos cuarenta y nueve mil quinientos dos pesos ($649,502.00) por la realización de la obra "pavimentación de asfalto camino a la unidad deportiva". El actor alega que conoció esta situación el día diecinueve de noviembre del año dos mil tres.

f) Con ánimo conciliatorio, el Municipio solicitó al Gobierno de Michoacán la aclaración de tales retenciones que las autoridades estatales habían vinculado con un adeudo no autorizado por el Pleno del Ayuntamiento ni por ninguno de sus funcionarios. El autor alega que, lejos de recibir tales explicaciones, se amenazó a la administración municipal con llevar a cabo los descuentos que restan para cubrir el adeudo señalado con anterioridad. A fin de acreditar el error de las demandadas, el actor exhibe un anexo técnico de ejecución en el que consta que la obra "pavimentación de asfalto camino a la unidad deportiva" sería ejecutada y financiada íntegramente por el Gobierno del Estado.

TERCERO. A continuación se sintetizan los conceptos de invalidez expresados por la parte actora. En el primero de ellos la parte actora arguye fundamentalmente que:

a) El proceder de las autoridades demandadas vulnera en perjuicio del Municipio de P. el artículo 105 (sic) de la Constitución Federal, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, el decreto que establece la participación de los Municipios del Estado de Michoacán en los ingresos federales y estatales, y la distribución de los mismos, así como los artículos 2o., 2o. A, 3o. y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

b) El tesorero general y el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán vulneran los principios de legalidad, seguridad jurídica y Municipio Libre contemplados en los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, porque están realizando descuentos a las aportaciones que le corresponden al Municipio de P. del Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, sin que exista fundamento de derecho ni documental alguna que los autorice.

El actor precisa que la Ley de Coordinación Fiscal establece que los Estados de la República recibirán de la Federación ciertas cantidades para que las entreguen a los Municipios conforme a las determinaciones que las Legislaturas Estatales establezcan al respecto. La entidad federativa es, argumenta, un mero retenedor de unas participaciones que deben ser cubiertas a los Ayuntamientos en efectivo, sin condicionamiento alguno, que son inembargables y que no pueden ser afectadas a fines específicos ni estar sujetas a retención salvo para el pago de obligaciones contraídas por éstos o por sus organismos descentralizados, con garantía de las mismas, previo acuerdo del Cabildo y autorización del Congreso del Estado, y en los términos que establezca la Ley de Deuda Pública en cada una de las entidades.

En el caso concreto, sostiene el actor, no existe autorización ni documento legal alguno del Ayuntamiento que autorice la retención practicada por el tesorero general del Estado de Michoacán. Dicha autoridad no cuenta con el acta de Cabildo en la que se acuerden dichas retenciones ni con la ratificación del Congreso del Estado. Por tanto, no existe ninguna obligación del Municipio para con el Estado, contrariamente a lo que pretende este último.

c) En el ejercicio fiscal correspondiente al año dos mil dos, el Municipio actor suscribió convenios de coordinación con el Gobierno del Estado de Michoacán para la realización de obra pública, en los cuales no se pactó que la obra "pavimentación de asfalto camino a la unidad deportiva" se ejecutaría por ambas entidades de gobierno sino que, por el contrario, se acordó que la aportación financiera y la ejecución de la obra correría en su totalidad a cargo de la parte demandada. No existe, por tanto, uno de los presupuestos necesarios para que opere la retención ilegítimamente ordenada por el gobernador de Michoacán y parcialmente ejecutada por el tesorero general de ese Estado, autoridades que de manera inminente pretenden repetir actos de retención en el ejercicio del año 2004 hasta cubrir la totalidad de la supuesta deuda.

Consecuentemente, las órdenes de retención cuestionadas desconocen la letra de la normativa antes señalada y transgreden el espíritu del artículo 115 de la Constitución Federal y, en particular, su fracción IV, al impedir al Municipio ejercer la facultad de administrar libremente los recursos económicos que conforman su hacienda. En opinión del actor, permitir el menoscabo de estas facultades constitucionales municipales pondría en grave riesgo el cumplimiento de las obligaciones que la fracción III del artículo 115 de la Constitución le impone, como son el suministro de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, alumbrado público, etcétera, e impediría alcanzar el fin de lograr el desarrollo íntegro de los habitantes, en contravención con los que dispone la ley.

d) Las autoridades demandadas vulneran, además, lo ya determinado por la Legislatura Estatal mediante el acuerdo y los decretos por los que se fijan las participaciones que corresponden, entre otros, al Municipio de P. de los ingresos federales y estatales, como lo dispone el artículo 115, fracción IV, inciso b de la Constitución Federal.

e) Por último, a la violación de los principios de Municipio Libre y de libre administración de la hacienda municipal, añade el actor la violación del último apartado del inciso c) de la fracción IV del 115 constitucional, de cuya exégesis se concluye que el Ayuntamiento es el único facultado para ejercer los recursos que integran su hacienda municipal, de acuerdo con sus Leyes de Ingresos, egresos y demás disposiciones que emitan, y que sólo excepcionalmente se autorizará a terceros para que indirectamente eroguen y administren los recursos de esa hacienda, siempre y cuando se cumplan con las disposiciones legales previamente establecidas que se concretan, en síntesis, en la autorización hecha por el Cabildo en Pleno, apoyada por la mayoría y con la ratificación del Congreso del Estado.

En el segundo concepto de invalidez el Ayuntamiento actor sostiene, en esencia, que:

a) Los actos reclamados son también inconstitucionales por violar en su perjuicio las garantías de legalidad y seguridad jurídicas contenidas en el artículo 14 de la Constitución Federal.

En su opinión, el Ayuntamiento tiene derecho a ejercer su libre autonomía y a administrar libremente su hacienda, integrada por todos y cada uno de los recursos económicos y materiales que posea y a que tenga derecho con arreglo a la ley. La Constitución permite que tal derecho sea afectado solamente si se sigue un juicio en contra de la parte actora y se le condena mediante sentencia definitiva, siempre que se hayan cumplido los requisitos establecidos por el artículo 14 de la Constitución. En el caso concreto, las retenciones en litigio fueron realizadas de manera unilateral, sin que existiera previo juicio desarrollado conforme a las formalidades esenciales del proceso, ante tribunales previamente establecidos y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. Por todo ello, el Ayuntamiento actor considera que se ha violado el artículo 14 de la Constitución Federal.

b) Por último, el actor solicita a esta Suprema Corte que declare la invalidez del oficio de diecisiete de noviembre del dos mil tres, emitido por el tesorero general del Estado, así como de todos y cada uno de los actos de retención de los recursos económicos que corresponden al Municipio, y la invalidez de todos aquellos actos que tengan su fundamento en dicho oficio y en el argumento expresado en el mismo. También solicita que se obligue a las autoridades demandadas a restituir con sus intereses legales los recursos económicos retenidos y los que sigan reteniendo.

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son el 14, 16 y 115.

QUINTO. Por acuerdo de dieciséis de enero de dos mil cuatro, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional planteada bajo el número 5/2004, y designó por turno como instructor al M.J.R.C.D..

Por auto de veinte de enero de dos mil cuatro, el Ministro instructor reconoció la personalidad con la que compareció el promovente y previno al Municipio actor para que aclarara su oficio de demanda, para los efectos de precisar si el mismo impugnaba las participaciones a las entidades federativas y Municipios contempladas en el Ramo 28 del presupuesto de egresos de la Federación, o bien, a las aportaciones federales para las entidades federativas y Municipios comprendidas en el Ramo 33 del citado presupuesto.

Previo cumplimiento de este requerimiento, el veintisiete de enero de dos mil cuatro admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a la autoridad demandada y ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes.

SEXTO. Mediante oficio presentado el doce de marzo de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, L.E.B.V., secretario de Gobierno encargado del despacho del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., contestó la demanda de controversia constitucional manifestando, en síntesis, lo siguiente:

En relación con los hechos señalados por el Municipio actor, la parte demandada señala que:

1. Son ciertos los actos que de ella se demandan en relación con la retención de recursos que correspondían al Ayuntamiento de P. del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el año dos mil tres. Se descontaron cien mil cuatrocientos noventa y ocho pesos ($100,498.00) de las participaciones del mes de septiembre para aplicar tal cantidad al rubro de "caminos" y cien mil pesos ($100,000.00) para aplicarlos al rubro "espacios educativos". De las participaciones del mes de octubre se retuvieron ciento siete mil ochocientos ochenta y nueve pesos ($107,889.00) por el rubro "agua potable". Todas estas retenciones se realizaron, sin embargo, de forma involuntaria debido a un error de carácter administrativo.

2. El descuento aplicado al Municipio en el mes de septiembre por un monto de ciento siete mil ochocientos ochenta y nueve pesos ($107,889.00) fue, por el contrario, legalmente realizado de acuerdo con el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Integral Municipal 2002-2004, emitido por el Poder Ejecutivo del Estado y suscrito por el presidente municipal de P..

3. Es falso el acto atribuido al Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán consistente en la pretensión inminente de realizar más retenciones de recursos que le corresponden legalmente al Municipio actor del multicitado fondo de aportaciones, pues no existe tal intención.

4. Las retenciones realizadas involuntariamente por un error de carácter administrativo han sido reintegradas al Municipio de P. a través de la Tesorería General del Estado, mediante transferencia de fondos interbancaria llevada a cabo el seis de febrero del dos mil cuatro.

5. No ha recibido de forma directa o indirecta oficio alguno en el que se requiriera aclaración de la causa de las retenciones de las que se duele el Ayuntamiento actor.

6. La emisión del oficio 0002227, de diecisiete de noviembre del dos mil tres, suscrito por el tesorero general del Estado, en el que se indica que el Municipio tiene un adeudo con el Estado de seiscientos cuarenta y nueve mil quinientos dos pesos correspondiente a la obra "pavimentación de asfalto, camino a la unidad deportiva", obedeció a una inexacta interpretación por parte de la Tesorería General del Estado.

7. Es falso que no se haya otorgado respuesta satisfactoria al Municipio, pues se entabló diálogo con sus representantes. Asimismo, es falsa la afirmación del actor, según la cual el Gobierno del Estado amenazó al Ayuntamiento con llevar a cabo los supuestos descuentos señalados.

En relación con los conceptos de invalidez, la parte demandada señala que:

a) Los conceptos de invalidez aducidos por la parte actora son infundados porque no se viola el principio de Municipio Libre contenido en el artículo 115 de la Constitución Federal, pues no se invade la soberanía, ni la jurisdicción, ni las competencias exclusivas del Municipio. Tampoco se violan los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal ya que, aunque se realizaron retenciones que efectivamente correspondían al Municipio, las mismas han sido subsanadas en su totalidad, con lo que han cesado los efectos del acto reclamado.

b) Se solicita a este Alto Tribunal que sobresea la presente controversia constitucional al actualizarse la causal de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VI, y con apoyo en lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no haberse agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto. El demandado señala que el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Integral Municipal, celebrado entre el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O. y el Municipio de P., de esa misma entidad federativa, estipuló que en el caso de existir discrepancias acerca de la interpretación o aplicación del mismo, las partes deben intentar en una primera etapa la vía de la concertación; de no resultar, en una ulterior etapa, las partes deben someterse a la jurisdicción de los tribunales del orden común en la ciudad de Morelia.

Por tanto, sostiene, si la litis en cuestión no versa sobre violaciones al orden constitucional, sino que es relativa a la interpretación y cumplimiento del convenio, la vía procesal idónea era acudir a los tribunales ordinarios, según el pacto realizado por las partes. Este argumento viene apoyado en jurisprudencia emitida por este Máximo Tribunal referente a la improcedencia de la controversia constitucional cuando no se ha agotado la vía previa.

c) Finalmente, el Gobierno del Estado de Michoacán señala que también se actualiza la causal de improcedencia contenida en los artículos 19, fracción V y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al haber cesado los efectos del acto reclamado por el Ayuntamiento.

SÉPTIMO. Mediante proveído de veintinueve de abril de dos mil cuatro, el Ministro instructor requirió al Municipio actor para que en el plazo establecido por la ley remitiera a esta Suprema Corte de Justicia copia certificada del oficio de veintitrés de octubre de dos mil tres, en el que, según indica en la demanda, el encargado de la Tesorería Municipal solicita al Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán la devolución inmediata de los importes retenidos. En dicho proveído también se le instó a informar si, derivado del mencionado oficio, la autoridad demandada aclaró el motivo por el cual realizó tales descuentos.

El día seis de mayo de dos mil cuatro el representante del Municipio actor hizo llegar a la Unidad de Controversias Constitucionales de esta Suprema Corte el original del oficio mencionado, y expresó que a tal promoción no recayó ningún acuerdo o contestación de manera oficial que expresara los motivos de tales descuentos.

OCTAVO. Por auto de diez de mayo de dos mil cuatro, el presidente de la Suprema Corte, debido a que el Ministro instructor J.R.C.D. se encontraba desempeñando una comisión de carácter oficial, con apoyo en lo dispuesto en los puntos primero y segundo del acuerdo 3/2000 del Pleno de esta Corte, ordenó remitir el expediente a la M.O.M.d.C.S.C. de G.V. para que proveyera lo conducente para la tramitación del asunto hasta en tanto el Ministro instructor se reincorporara.

NOVENO. El procurador general de la República en su escrito presentado en la Unidad de Controversias Constitucionales de esta Corte el dieciocho de mayo de dos mil cuatro, ratificado mediante escrito presentado en dicha unidad al día siguiente, manifestó, en síntesis, que:

a) La Suprema Corte es competente para resolver la controversia constitucional que entabla el Municipio de P. contra el Poder Ejecutivo de Michoacán, y que el síndico compareciente goza de legitimación activa para promover la misma.

b) La demanda es inoportuna, porque se depositó el viernes quince de enero de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia Común de este Máximo Tribunal, cuando el plazo para hacerlo vencía en las siguientes fechas: para la impugnación del oficio 1975/2003, el término finalizaba el día 26 de noviembre del dos mil tres; para la impugnación del oficio 2125/2003, el plazo finalizaba el día 14 de enero de dos mil cuatro. Al haber sido depositada la demanda extemporáneamente, se señala la actualización de la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, por lo que procede sobreseer el juicio, atento lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la citada ley reglamentaria. Ad cautelam, sin embargo, continúa con el estudio de los conceptos de invalidez.

c) Es infundada la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, en relación con el 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, hecha valer por el gobernador de Michoacán. El gobernador había señalado que el Municipio actor no había agotado, antes de la interposición de la controversia, el medio de defensa previsto en la cláusula cuadragésima segunda, segundo párrafo, del Convenio de Coordinación para el Desarrollo Integral Municipal 2002-2004 (CODEIM), que prevé la vía de la concertación, y en caso de que ésta no prospere, la sumisión del diferendo a los tribunales del orden común de Morelia.

Sin embargo, la fracción VI del artículo 19, se refiere al no agotamiento de la vía legalmente prevista para la resolución del conflicto, y esta Corte ha confirmado jurisprudencialmente que dicha causal de improcedencia se refiere a recursos o medios de impugnación previstos en una norma con rango de ley. En contraste, la cláusula citada del CODEIM no contiene recurso o medio de impugnación alguno, sino solamente un procedimiento de conciliación que no reviste las características de los mismos. Por otro lado, el sometimiento de las partes a una determinada jurisdicción y la renuncia a cualquier otro fuero tampoco equivale a la existencia de tal recurso, sino simplemente la posibilidad de acudir a los tribunales para dirimir sus discrepancias. El actor, por tanto, no estaba obligado a acudir a la vía de concertación ni a agotar la acción ordinaria ante los tribunales de Morelia.

d) En cuanto a la causal de improcedencia de la fracción V del artículo 19, en relación con el 20, fracción II, de la ley reglamentaria, hecha valer también por el Gobierno de Michoacán, el representante del procurador la considera fundada. Dicho representante considera que, efectivamente, han cesado los efectos de los actos reclamados, dado que los descuentos de los que se duele el Municipio actor correspondían al ejercicio fiscal de dos mil tres. Resultaría oficioso entrar en el fondo del asunto, porque la declaración de invalidez de los mismos no podría tener efectos retroactivos en el caso particular y las aportaciones en disputa corresponden a un ejercicio fiscal que ya dejó de tener vigencia. Debido al principio de anualidad que rige en materia de ingresos y egresos, los actos impugnados ya no tienen vigencia. Ad cautelam, para el caso de que esta Corte no aprecie la actualización de tal causal de improcedencia, se entra al estudio del fondo del asunto.

e) El procurador señala que del artículo 115, fracción IV, se derivan los principios de "Municipio Libre" y de "libre administración de la hacienda municipal". El primero se considera equivalente a la noción de autonomía municipal, la cual se desglosa a su vez en la triple noción de autonomía política, autonomía administrativa y autonomía financiera. En cuanto al principio de libre administración hacendaria, el procurador señala que esta Corte lo ha relacionado con la capacidad de los Municipios de disponer y aplicar libremente sus recursos, priorizando éstos de conformidad con sus necesidades y sin tener que sufrir la afectación de intereses ajenos o de cuestiones que los obliguen a ejercerlos en rubros alejados de sus necesidades reales.

Ninguno de los dos, señala el procurador, se viola en el caso, porque los recursos que el actor reclama provienen del Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, y los mismos no entran dentro de la denominada "libre administración hacendaria". La fracción IV del artículo 115 enumera una serie de recursos como integrantes de la hacienda municipal. Dicha fracción no incluye otros elementos que, por su naturaleza, constituyen también parte de la hacienda municipal, como por ejemplo las donaciones o las aportaciones federales. Estas últimas, por tanto, no quedan incluidas en el principio de libre administración de la hacienda municipal y no pueden ser ejercidos libremente. Se trata de una partida independiente de los recursos que se reciben vía participaciones federales que se creó para fortalecer a los Municipios en apoyo de actividades específicas. Su distribución se regula en el Ramo 33 del presupuesto de la Federación, y en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. Como estableció esta Suprema Corte en la tesis jurisprudencial 2/2000, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras quedan comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria.

f) Los argumentos que señalan la violación al artículo 14 constitucional resultan inatendibles porque el gobernador reconoce haber hecho los descuentos del mes de septiembre por concepto de "caminos" y "espacios educativos", así como el del mes de octubre por concepto de "sistema de agua potable" por un error de carácter administrativo. Al haber sido los mismos reintegrados a la hacienda del Municipio, resulta ocioso determinar su legalidad o ilegalidad. Respecto al descuento del mes de septiembre por concepto de "sistema de agua potable", el argumento es infundado, pues de los documentos que constan en autos se desprende que el Ayuntamiento actor lo autorizó y los recursos correspondientes se aplicaron de la manera prevista en la normativa correspondiente.

g) Por todo lo anterior, el procurador general de la República solicita que se sobresea por extemporánea la presente controversia constitucional o que, en su defecto, se sobresea por haber cesado los efectos de los actos reclamados o que, en su defecto, se declare la constitucionalidad de los oficios impugnados.

DÉCIMO. El día diecinueve de mayo de dos mil cuatro, agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese cuerpo legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes y por presentados sus alegatos.

En tales alegatos, la parte demandada se reafirma en lo dicho en la contestación de la demanda y concluye subrayando que al haber cesado los efectos de los actos reclamados, tal como se acredita con las documentales que obran en autos, procede sobreseer en el juicio. El actor, por su parte, repite en esencia lo alegado en su escrito de demanda, destaca que el demandado reconoció en su contestación la existencia de los actos reclamados y que el mismo no ofrece pruebas al afirmar que el Ayuntamiento actor no lo contactó para pedir la reintegración de las cantidades reclamadas. El actor no considera creíble la afirmación del demandado en el sentido de que las retenciones se debieron a un simple error cibernético y técnico, pues si hubiera sido así, desde la primera retención se hubiera subsanado la irregularidad. El actor sostiene también que es infundada la afirmación del demandado según la cual no se agotó la vía previa para la resolución del conflicto, pues por un lado el actor intentó agotar al máximo dicha vía y por otro los actos reclamados tienen que ver con cuestiones constitucionales que escapan de la competencia de los tribunales del fuero común.

El actor concluye la parte argumentativa de su alegato con el siguiente párrafo:

"Por todo lo anterior es innegable que el Gobierno del Estado de Michoacán, al momento de llevar a cabo las retenciones de recursos pertenecientes al Municipio que represento del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, obró ilegalmente transgrediendo el artículo 115 constitucional, la autonomía municipal y el principio de la libre administración de la hacienda pública municipal, lo que conlleva que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar procedente la presente controversia constitucional y, por tanto, la ineficacia de los actos combatidos, ordenando que en forma definitiva se reintegre al Municipio quejoso las participaciones retenidas con sus accesorios, sentando el precedente jurisprudencial correspondiente."

[cursivas y subrayado en el original]

En la audiencia constitucional del día diecinueve de mayo del año en curso se estableció también que se procedería a elaborar el proyecto de resolución con el que se dará cuenta a esta Suprema Corte.

DÉCIMO PRIMERO. Por auto de veinte de mayo de dos mil cuatro, al haberse reincorporado a sus actividades ese mismo día el M.J.R.C.D. designado como instructor para conocer de este asunto, el Ministro J.D.R., presidente en funciones, ordenó remitir el expediente al referido Ministro instructor para que continuara proveyendo lo necesario para la tramitación de este procedimiento constitucional.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en razón de que se plantea un conflicto entre el Estado de Michoacán, a través de su Poder Ejecutivo y el Municipio de P. de esa entidad federativa.

SEGUNDO. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Ayuntamiento actor. Sobre este extremo, la demanda no es enteramente clara.

En efecto, en el apartado IV de su escrito de demanda, el actor manifiesta reclamar del Gobernador Constitucional del Estado de Michoacán el haber ordenado la retención de diversas partidas que le correspondían al Ayuntamiento por concepto de participaciones en ingresos federales y estatales en los ejercicios fiscales de los años dos mil tres y dos mil cuatro, y del tesorero general de ese Estado el haber dado cumplimiento parcial a esa orden en relación con ciertos ingresos del año dos mil tres. Sin embargo, en el apartado V de su escrito, manifiesta bajo protesta de decir verdad que la fecha en la que tuvo conocimiento de los actos reclamados fue el diecinueve de noviembre del año dos mil tres. Y a continuación, en el apartado VI de su escrito declara que el medio oficial en el cual se publicó el acto cuya invalidez se reclama fue el oficio 0002227, de fecha diecisiete de noviembre del año dos mil tres, emitido por el tesorero general del Estado de Michoacán.

Más adelante, en el octavo punto del apartado de "hechos" (foja 6), el actor precisa que solicitó al gobernador de Michoacán y al tesorero general de dicho Estado una explicación sobre el motivo de tales retenciones "en el entendido de que en aquel momento no se podía combatir aquel acto a través de esta vía constitucional por desconocer el fundamento y la motivación legal en que se fundaban las demandadas y como se dijo con anterioridad por creer que se trataba de un error involuntario".

Posteriormente (foja 8), el actor sostiene que pretende obtener "la invalidez del oficio de fecha 17 diecisiete de noviembre del año próximo pasado y los actos mediante los cuales se retienen recursos económicos pertenecientes al Municipio". En el último párrafo del primer concepto de violación (foja 13) afirma que con base en lo expuesto solicita que esta Corte "declare inconstitucional el proceder de las demandadas e invalide el oficio de fecha 17 de noviembre del año dos mil tres, emitido por el demandando (sic) tesorero general del Estado así como de todos y cada uno de los actos de retención de los recursos económicos que le pertenecen al Municipio así como todos y cada uso de los actos que tienen fundamento en dicho oficio y en tal argumento que en él se expresa". Finalmente, al acabar el segundo concepto de violación, el actor repite que se ve obligado a solicitar que se declare "la invalidez de dichos actos, se ordene la invalidez del oficio de fecha 17 de noviembre del año 2003 emitido por el demandado tesorero general del Estado así como todos y cada uno de los actos de retención de los recursos económicos que le pertenecen al Municipio así como todos y cada uno de los actos que tienen su fundamento en dicho oficio y en el argumento que ahí se expresa".

Como se desprende de las transcripciones anteriores, el actor realiza una peculiar vinculación entre tres actos distintos para los efectos de precisar los actos que reclama. Por un lado señala las dos órdenes de retención de partidas que por concepto de participación en ingresos federales y estatales le corresponden, en su opinión, al Municipio actor. De dichas retenciones tuvo conocimiento el actor los días en los que recibió los oficios 1975/2003 y 2125/2003, los cuales fueron remitidos al presidente municipal de P. contra acuse de recibo. Junto con ellas el síndico del Ayuntamiento actor impugna un tercer acto, el oficio 0002227, emitido por el tesorero general del Estado de Michoacán, y dirigido no al Ayuntamiento o al presidente municipal de P., sino a un funcionario estatal encargado de la Coordinación Estatal de Espacios Educativos, oficio al que considera, como se deriva de las transcripciones anteriores, el "fundamento" de los actos de retención de los que se duele y el "medio oficial" en el cual se publicaron los mismos. Es este último oficio, fechado el día diecisiete de noviembre del dos mil tres, y en particular el momento en el que tuvo conocimiento del mismo -el diecinueve de ese mes, según afirma el representante del Ayuntamiento bajo protesta de decir verdad- es que el Ayuntamiento actor desea que se tome en cuenta a los efectos de determinar si la controversia constitucional se interpuso dentro del término legalmente establecido porque, sostiene, es el día en que tuvo conocimiento de los actos que considera inconstitucionales.

Tal pretensión, sin embargo, no puede prosperar. Los actos susceptibles de ser impugnados en esta vía constitucional son las retenciones de participaciones reflejadas en los oficios 1975/2003 y 2125/2003, fechados los días tres de octubre y cuatro de noviembre del dos mil tres, respectivamente, y notificados al Municipio actor el día catorce de octubre del dos mil tres, el primero, y el día trece de noviembre de ese mismo año, el segundo de ellos.

Éstos son los actos que presuntamente inflingen una lesión al Municipio actor, y aquellos cuya declaración de invalidez tiene sentido en el contexto de las controversias constitucionales, una vía jurisdiccional instaurada para garantizar el principio de división de poderes y avocada a la resolución de conflictos en los que se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución. El oficio 0002227, de diecisiete de noviembre, no podría impugnarse de forma independiente en esta vía jurisdiccional, porque el mismo informa únicamente de la razón por la cual el tesorero del Estado retuvo ciertas cantidades al Municipio, es decir, que el oficio 0002227 proporciona una explicación sobre ciertos actos, pero no tiene por sí mismo ningún efecto en la esfera de atribuciones del Municipio actor.

Es conveniente precisar que junto con los actos de retención el actor reclama también los intereses legales devengados por los recursos económicos retenidos y los que sigan reteniendo.

Finalmente y en relación con la pretensión del Poder Ejecutivo de Michoacán de retener de forma inminente diversas partidas que por concepto de participaciones en ingresos federales y estatales le corresponden al Municipio de P. en el ejercicio fiscal de dos mil cuatro, que se cuenta también entre los actos reclamados por el actor, esta Suprema Corte debe constatar que es negado por el demandado y que el actor no desvirtúa esta negativa por medio alguno, por consiguiente, no puede considerarse acto reclamado.

TERCERO. A continuación, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede a analizar si la demanda fue promovida oportunamente.

El artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que tratándose de actos, el plazo para la interposición de la demanda de controversia constitucional será de "treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos", precepto que resulta de aplicación en la presente controversia, porque del escrito de demanda se desprende claramente que el actor impugna actos y no disposiciones normativas de carácter general.

Como hemos concluido, los actos que efectivamente pueden tenerse por actos reclamados son los descuentos de recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, reflejadas y notificadas al Municipio en los oficios 1975/2003 y 2125/2003, y son ellos los que deben tenerse en cuenta para computar el plazo para la interposición de la controversia constitucional.

El actor apunta que el oficio 0002227, de diecisiete de noviembre, es el medio oficial en el que se dieron a conocer las retenciones reclamadas, y es cierto que el artículo 22, fracción IV, establece que el escrito de demanda deberá señalar "la norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubiera publicado". Pero no podemos olvidar que en el asunto de autos, los actos reclamados quedan reflejados en oficios que no fueron y no tenían que ser objeto de publicación en un medio de comunicación oficial, por lo cual es evidente que no procedía esforzarse por identificar dicho medio. Como establece la fracción citada, dicha identificación sólo debe hacerse "en su caso", y estamos ante un asunto en el que los actos posteriormente reclamados son comunicados al actor mediante notificación y contra acuse de recibo. El tercer oficio, además, no fue remitido al Municipio actor, sino a una autoridad distinta, y por ello no puede considerarse un medio de conocimiento de las retenciones que deba prevalecer sobre los otros dos oficios, notificados personalmente y contra acuse de recibo al presidente municipal de P.. La notificación legal contra acuse de recibo de los oficios 1975/2003 y 2125/2003 demuestra que las retenciones fueron conocidas por el actor en el momento de su recepción, sin que el actor pueda hacer a un lado este hecho por convenir más a sus intereses sostener que tuvo conocimiento de los actos en fecha distinta, sin probar que la notificación sea ilegal y sin controvertirla de alguna otra forma.

El Municipio argumenta que cuando se le notificaron las retenciones no podía impugnarlas ante esta Corte, porque desconocía el fundamento y la motivación legal de las mismas. Sin embargo, de los dos oficios suscritos por el tesorero general del Estado se desprende claramente que las retenciones se hacen por unos conceptos expresamente descritos ("sistema de agua potable", "caminos", "espacios educativos", etcétera), y sobre la base de una autorización previa del Ayuntamiento (en el segundo párrafo de ambos documentos se afirma: "Asimismo, conforme a la autorización de ese Ayuntamiento, se aplicaron los descuentos que a continuación se detallan: ..."). Es evidente, por tanto, que la parte actora contaba desde el momento en que se le notificaron dichos oficios con los elementos suficientes para determinar el alcance y el fundamento de los actos del Gobierno del Estado, y entablar con motivo de los mismos una controversia constitucional.

El actor alega también que no acudió ante este Alto Tribunal en el momento en que recibió los oficios en los que constaban las retenciones, porque de buena fe creyó que el tesorero del Estado había incurrido en un error, y consideró preferible intentar solucionar el problema de un modo no litigioso. En conexión con ello, y aunque el recurrente no lo señale expresamente, ha de recordarse que el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional establece que la controversia constitucional resulta improcedente si no se ha agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto. Por otro lado, podría apuntarse que existe un convenio suscrito por el Estado de Michoacán y el Municipio actor -el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Integral Municipal (CODEIM) 2002-2004- que determina que "cuando surjan controversias en la interpretación o discrepancias con motivo de su aplicación, éstas se resolverán por la vía de la concertación y de común acuerdo mediante la suscripción, en su caso, del instrumento jurídico correspondiente. En caso de no resolver sus controversias, así como para todo aquello que no esté expresamente estipulado en este convenio, las partes se someten desde hoy a la jurisdicción y competencia de los tribunales de la ciudad de Morelia, Michoacán, por tanto, renuncian al fuero que pudiera corresponderles por razón de su domicilio presente o futuro o por cualquier otra causa".

Sin embargo, ni lo dispuesto por la ley reglamentaria ni la cláusula citada del Convenio de Coordinación para el Desarrollo Integral Municipal justifican que esta Suprema Corte tome como fecha relevante para la interposición de la demanda de controversia la del tercer oficio señalado por el actor, porque como ha sostenido el Pleno esta Suprema Corte en la tesis jurisprudencial que a continuación se transcribe, la necesidad de agotar la vía legalmente prevista para la resolución del conflicto, opera solamente cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, pues la interpretación de la Norma Fundamental a raíz de una controversia constitucional corresponde en exclusiva a esta Suprema Corte:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XV, enero de 2002

"Tesis: P./J. 136/2001

"Página: 917

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"Controversia constitucional 6/2001. Ayuntamiento del Municipio de J., C.. 25 de octubre de 2001. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J.D.R. y J. de J.G.P.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: L.F.M.G.P.."

No es superfluo subrayar, además, que el actor no acudió a los tribunales del orden común de Morelia cuando comprobó que sus intentos de conciliación eran infructuosos. Por ello -y sin que sea necesario entrar ahora a considerar si la cláusula contenida en el CODEIM puede considerarse la vía previa "legalmente establecida" de la que habla la ley reglamentaria de la materia- es claro que el actor no se propuso seriamente seguirla por considerarla una etapa de cumplimiento previo a la interposición de la demanda de controversia constitucional.

Por todo lo dicho, debemos concluir que la fecha que debe tenerse en cuenta para saber si la demanda de controversia se interpuso oportunamente es la fecha de los oficios 1975/2003 y 2125/2003, debidamente notificados al Municipio. De conformidad con lo establecido por la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, dicho plazo es de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

Pues bien, según consta en autos, el oficio 1975/2003 fue notificado a la parte actora el catorce de octubre de dos mil tres, y ese mismo día su contenido fue del conocimiento del presidente y del tesorero de P. y del administrador de rentas de Z., como consta en el acuse de recibo visible en el reverso de dicho oficio (foja 35). El término de treinta días hábiles para la presentación de la demanda debe contarse a partir del día hábil siguiente, es decir, a partir del miércoles quince de octubre y corre hasta el miércoles veintiséis de noviembre de dos mil tres, sin que se tomen en consideración los sábados dieciocho y veinticinco de octubre, primero, ocho, quince y veintidós de noviembre, ni los domingos diecinueve y veintiséis de octubre; dos, nueve, dieciséis y veintitrés de noviembre. También se ha descontado del cómputo, de conformidad con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el jueves veinte de noviembre del mismo año por haber sido inhábil.

El oficio 2125/2003, por su parte, fue notificado el día trece de noviembre de dos mil tres, siendo del conocimiento del actor ese mismo día, como se refleja en el acuse de recibo visible en su reverso (foja 37). El término de treinta días debe contarse a partir del día hábil siguiente, es decir, a partir del viernes catorce de noviembre del dos mil tres y corre hasta el jueves quince de enero de dos mil cuatro, sin que se tomen en consideración los sábados quince, veintidós y veintinueve de noviembre; seis y trece de diciembre de dos mil tres; tres y diez de enero de dos mil cuatro, ni los domingos dieciséis, veintitrés y treinta de noviembre; siete y catorce de diciembre de dos mil tres; y cuatro y once de enero de dos mil cuatro. También deben descontarse del cómputo el veinte de noviembre de dos mil tres por ser festivo, el periodo que va del dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil tres por ser periodo vacacional, el uno de enero de dos mil cuatro por ser inhábil por disposición del artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el cinco de enero de dos mil cuatro por haberse suspendido las labores de esta Corte por acuerdo del Pleno de la misma.

Consecuentemente, si los plazos para la impugnación de los actos de retención finalizaron los días miércoles veintiséis de noviembre de dos mil tres y jueves quince de enero de dos mil cuatro, respectivamente, y la demanda se recibió el quince de enero de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se advierte en el sello estampado al reverso de la última foja de la demanda (foja 15, vuelta), es indiscutible que su presentación resulta extemporánea respecto del oficio 1975/2003, y oportuna únicamente respecto al 2125/2003. La materia real de la presente controversia, por tanto, se reduce a la retención de la cantidad de $107,889.00 pesos mexicanos de los recursos que por concepto de participación en el Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal le correspondían al Municipio de P. en el mes de octubre del año dos mil tres, retención reflejada en el oficio 2125/2003, emitido por el tesorero general de Michoacán el 4 de noviembre de ese año. Los intereses generados por la retención de recursos reflejada en el oficio 2125/2993 forman también parte de lo oportunamente reclamado. Es obligado sobreseer, en contraste, respecto del acto de retención reflejado en el oficio 1975/2003 y los intereses correspondientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, en relación con el 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.

CUARTO. Acto continuo se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

En el escrito de demanda se aprecia que quien promueve la controversia constitucional es el síndico del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de P., Michoacán, representante legal de ese Municipio, carácter que acredita con una copia (certificada por fedatario público) de la constancia de mayoría y validez que le fue otorgada por el Consejo Municipal dependiente del Instituto Estatal Electoral el día catorce de noviembre del dos mil uno.

El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes.

El artículo 51, fracción VIII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de O. establece, por su parte, lo siguiente:

"Artículo 51. Son facultades y obligaciones del síndico:

"...

"VIII. Representar legalmente al Municipio, en los litigios en que éste sea parte y delegar dicha representación, previo acuerdo del Ayuntamiento."

De este modo, si el promovente comparece a nombre y en representación del Municipio de P., Michoacán, es indudable que tiene la legitimación necesaria para promover la presente controversia constitucional.

QUINTO. A continuación se analiza la legitimación de la parte demandada, condición necesaria para la procedencia de la acción. Para ello, ha de comprobarse que la parte demandada esté obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda en caso de que resulte fundada.

Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia prevén que en una controversia constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarla, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la parte demandada.

En este caso, la autoridad demandada es el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., el cual cuenta con legitimación pasiva para actuar en este juicio debido a que las retenciones de recursos reclamadas, aunque materialmente ejecutadas por la Tesorería General del Estado, son en último extremo imputables al Gobierno del Estado de Michoacán, dentro de cuya estructura se inserta la dependencia mencionada.

Por otro lado, quien suscribe la contestación de la demanda en representación del Poder Ejecutivo Local es el secretario de Gobierno -L.E.B.V.-, en su carácter de encargado del despacho y representante legal del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán. Su personalidad la acredita mediante copia certificada de su nombramiento fechada el día doce de agosto de dos mil tres.

Hay que tener en cuenta que el artículo 64, segundo párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O. establece lo siguiente:

"Artículo 64. ... Al secretario de Gobierno le corresponde representar al titular del Poder Ejecutivo del Estado, por sí o por medio de representante designado al efecto, en los juicios y procedimientos en que sea parte."

Por su parte, el artículo 21, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Michoacán determina lo siguiente:

"Artículo 21. A la secretaría de Gobierno le corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., las siguientes:

"...

"IX. Representar al gobernador del Estado, por sí o por medio de representante designado al efecto, en los juicios y procedimientos en que sea parte."

Por lo anterior, el secretario de Gobierno del Estado de Michoacán está legitimado para intervenir en la presente controversia en representación del Poder Ejecutivo demandado.

SEXTO. El procurador general de la República está también legitimado para ser parte en este asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SÉPTIMO. A continuación se abordan las causales de improcedencia invocadas por las partes.

La causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia (demanda presentada fuera de plazo), cuya actualización señala el procurador general de la República, es sólo parcialmente fundada, por los motivos que han quedado expuestos en el considerando segundo y que resulta innecesario repetir. Como ha quedado determinado anteriormente, la controversia no resulta extemporánea respecto de la retención practicada a los recursos correspondientes al mes de octubre, reflejada en el oficio 2125/2003, emitido por el tesorero general de Michoacán ni, consiguientemente, respecto de los intereses generados por dicha cantidad retenida. Se sobresee, por tanto, respecto del acto de retención de recursos reflejado en el oficio 1975/2003, de tres de octubre de dos mil tres y respecto de los intereses correspondientes.

También han quedado expuestos en dicho considerando los argumentos que demuestran que contrariamente a lo afirmado por el demandado y por el procurador general de la República, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI de dicho artículo (no agotamiento de la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto).

El procurador y la parte demandada señalan también que se actualiza la causal prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria, que considera improcedente la controversia iniciada "cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia". Mientras que el procurador general de la República señala que los actos reclamados han dejado de tener efecto, al estar relacionados con recursos regidos por el principio de anualidad, el gobernador de Michoacán subraya que los actos reclamados han dejado de tener efecto por haber sido reintegradas al Ayuntamiento actor las cantidades indebidamente retenidas.

Esta Suprema Corte considera que para determinar si la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 se actualiza, es imprescindible entrar en consideraciones que implican un pronunciamiento directo sobre el fondo del asunto. Por ello, se reserva su estudio hasta el momento oportuno.

No apreciándose la actualización de causales de improcedencia y sobreseimiento distintas a las mencionadas, se procede al estudio del fondo del asunto.

OCTAVO. En la presente controversia la litis se constriñe a determinar si la retención de $107,889.00 pesos mexicanos de los recursos que por concepto de participación en el Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal le correspondían al Municipio de P. en el mes de octubre del año dos mil tres, retención reflejada en el oficio 2125/2003 arriba citado, infringen las previsiones constitucionales sobre el régimen jurídico municipal, el artículo 14 de la Constitución Federal, o por algún otro motivo menoscaban el conjunto de atribuciones que los Municipios mexicanos tienen constitucionalmente garantizado.

En primer término, es preciso subrayar que tal y como destaca la contestación de la demanda formulada por el secretario de Gobierno de Michoacán en representación del Poder Ejecutivo de esa entidad, el Municipio actor ha recibido una transferencia de fondos en relación con el acto reclamado. El demandado admite que la retención de $107,889.00 pesos mexicanos, correspondientes al 50% del costo total de la rehabilitación del sistema de agua potable (segunda etapa) en la localidad de P., practicada en el mes de noviembre de dos mil tres, obedeció a un error de carácter administrativo y señala que la cantidad correspondiente fue reintegrada a la parte actora una vez advertido el mismo. El secretario de Gobierno de Michoacán remite a esta Corte el oficio DC-036/2004, enviado por la Dirección de Crédito de la Tesorería General de ese Estado al presidente municipal de P., en el que se informa a este último de que "como resultado de las adecuaciones y modificaciones que se han venido realizando al Sistema Estatal de Control de Obras se han detectado algunas fallas que han ocasionado errores involuntarios en los descuentos aplicados a los Municipios del Estado". Por lo anterior, se le informa que "con esta fecha (el oficio está fechado el trece de febrero de dos mil cuatro) estamos depositando la cantidad de $107,889.00 (ciento siete mil ochocientos ochenta y nueve pesos 00/100 M.N.), con lo cual estamos reintegrando el descuento solicitado por el Comapas (Comité de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento)".

En la foja 134 del expediente, por su parte, puede verse una constancia de transferencia de fondos interbancaria. En la misma se señala como beneficiario al Ayuntamiento de P. y como titular de la cuenta a la que se efectúa el cargo -de $107,889.00 pesos mexicanos- a la Tesorería General del Estado de Michoacán. Esta documental no es objetada por el Ayuntamiento actor en ninguna etapa procesal, y si bien el actor no reconoce en los alegatos presentados en la audiencia constitucional que se le ha reintegrado la cantidad referida, sí lo admite implícitamente cuando afirma que "es innegable que el Gobierno del Estado de Michoacán al momento de llevar a cabo las retenciones de recursos económicos pertenecientes al Municipio que represento ... obró ilegalmente transgrediendo el artículo 115 constitucional"; por ello solicita que esta Corte ordene que "en forma definitiva se reintegre al Municipio quejoso las participaciones retenidas con sus accesorios, sentando el precedente jurisprudencial correspondiente".

Sin embargo, la inequívoca existencia de este reintegro no implica que la presente controversia se haya quedado sin materia por cesación total de los efectos de los actos reclamados.

En efecto, la inequívoca existencia del reintegro mencionado no implica que la esfera jurídica y patrimonial del Ayuntamiento actor se encuentre actualmente en el estado en que se hallaría si los actos de retención no hubiesen tenido lugar, pues es evidente que se inflingió un daño a la misma del que no ha sido totalmente resarcido. En el contexto del sistema de financiamiento municipal debe tomarse en cuenta que cuando las autoridades a quien la Constitución o las leyes imponen el deber de satisfacer ciertas cantidades de recursos a otras, omiten el pago de las mismas o lo hacen tardíamente, someten estas últimas a un perjuicio doble: en primer lugar, les inflinge el daño ligado a la pérdida del poder adquisitivo de las cantidades que les corresponden; y en segundo lugar, las somete a los graves inconvenientes derivados de la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto, de acuerdo con la normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas.

Es por ello que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República mexicana da especificidad al principio general de derecho, según el cual quien causa un daño está obligado a repararlo, y la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible.

Es sabido que en el ámbito de las relaciones entre el fisco federal y los ciudadanos, los artículos 2o. y 21 del Código Fiscal de la Federación prevén la figura de los recargos y les atribuyen la característica distintiva de causarse como indemnización al fisco federal por la falta de pago oportuno de las contribuciones. La legislación fiscal compensa la pérdida del poder adquisitivo de las cantidades no oportunamente pagadas mediante el establecimiento de la actualización de su valor, a fin de que el fisco perciba siempre cantidades constantes en pesos reales, y compensa la imposibilidad de que el mismo cuente con los recursos necesarios para cubrir el presupuesto en los rubros necesarios para satisfacer las necesidades colectivas mediante el establecimiento de intereses moratorios.

Reglas de parecida naturaleza se aplican a las relaciones entre los distintos niveles de gobierno y administración pública, en consonancia, repetimos, con su relación última con los principios generales de derecho propios de los ordenamientos jurídicos modernos. Así, la Ley de Coordinación Fiscal establece en su artículo 6o. que el retraso en la satisfacción de las participaciones federales a los Municipios dará lugar al pago de intereses:

"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.

(Reformado, D.O.F. 30 de diciembre de 1983)

"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. ..."

Ciertamente, esta disposición se refiere a las participaciones federales y no a las aportaciones federales, que es el tipo de recurso a que se refiere la presente controversia. Los artículos de la Ley de Coordinación Fiscal que disciplinan el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, son los siguientes:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 31 de diciembre de 2000)

"Artículo 36. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales, por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, como sigue:

"a) Con el 2.35% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Este fondo se enterará mensualmente por partes iguales a los Municipios, por conducto de los Estados, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 37 de este ordenamiento; y

"b) Al Distrito Federal y a sus demarcaciones territoriales, los fondos correspondientes les serán entregados en la misma forma que al resto de los Estados y Municipios, pero calculados como el 0.2123% de la recaudación federal participable, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio.

(Reformado, D.O.F. 14 de julio de 2003)

"Al efecto, los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal deberán publicar en su respectivo Periódico Oficial las variables y fórmulas utilizadas para determinar los montos que correspondan a cada Municipio o demarcación territorial por concepto de este fondo, así como el calendario de ministraciones, a más tardar el 31 de enero de cada año.

(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1998)

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 2000)

"Artículo 37. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, reciban los Municipios a través de los Estados, y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al fondo a que se refiere este artículo, los Municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I y III del artículo 33 de esta ley."

(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 2000)

"Artículo 38. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal a que se refiere el inciso a) del artículo 36 de esta ley, en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo con la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

"Para el caso de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, su distribución se realizará conforme al inciso b) del artículo 36 antes señalado; el 75% correspondiente a cada demarcación territorial será asignado conforme al criterio del factor de población residente y el 25% restante al factor de población flotante de acuerdo con las cifras publicadas por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

"Las entidades a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada uno de los Municipios y demarcaciones territoriales antes referidos."

Como puede observarse, la Ley de Coordinación Fiscal no señala expresamente cuando regula el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, que el retraso en la entrega de los fondos correspondientes dará lugar a la aplicación de recargos análogos a los que proceden en el caso de pago a plazo de contribuciones, como sí lo señala en el artículo 6o. cuando regula las participaciones federales. Sin embargo, una interpretación sistemática de dicho cuerpo legal obliga a concluir que así debe ser. Por un lado, no puede soslayarse que el artículo 36, arriba transcrito, hace uso de los términos más enérgicos a la hora de determinar el momento y la manera en que tienen que ser entregados dichos fondos: "La Federación enterará mensualmente por partes iguales a los Municipios, por conducto de los Estados, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 37 de este ordenamiento". Además, el penúltimo párrafo del artículo 36 asegura a los Ayuntamientos que disfrutarán de la certeza necesaria en cuanto a la recepción de los recursos cuando establece que los Gobiernos Estatales deben publicar en su periódico oficial las variables y fórmulas utilizadas para determinar los montos que correspondan a cada Municipio por concepto del fondo, así como las fechas de su percepción, el 31 de enero de cada año como máximo. Por otro lado, la voluntad legislativa de aplicar en el ámbito de las aportaciones federales la penalización por retraso en la entrega, queda confirmada por lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal:

(Adicionado, D.O.F. 31 de diciembre de 1998)

"Artículo 46. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades federativas y, en su caso, los Municipios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas, afectarlas en garantía, ni destinarlas a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42 y 45 de esta ley.

"Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios destinados específicamente a los fines establecidos en los citados artículos. ..."

Lo argumentado permite concluir que las autoridades demandadas en la presente controversia, el Poder Ejecutivo y el tesorero general de Michoacán, al retener fondos, por lo motivos que fueren, pertenecientes a recursos federales cuya entrega debía ser ágil y directa conforme a la calendarización preestablecida, vulneraron lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal y, más allá de ello, vulneraron la autonomía financiera que el artículo 115 de la Constitución Federal garantiza a los Municipios mexicanos, por las razones que pasamos a desarrollar.

Como puso de relieve el Pleno de esta Corte al resolver la controversia constitucional 19/2001, el desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Federal revela que el Municipio Libre constituye la célula organizativa básica de la sociedad nacional. Fue en la reforma de mil novecientos noventa y nueve cuando el Constituyente Permanente manifestó más claramente su voluntad de consolidar la autonomía del Municipio, liberándolo de algunas de las injerencias que hasta el momento tenían los Gobiernos Estatales sobre el desarrollo de su gestión y configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. El texto vigente del artículo 115 refleja en muchas dimensiones este fortalecimiento municipal que sin que haya eliminado por entero una serie de intervenciones federales y estatales expresamente previstas, ha rescatado definitivamente al Municipio de su carácter de entidad administrativa y le ha conferido responsabilidades de gobierno.

La Constitución, ciertamente, no atribuye potestad legislativa a los Municipios en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a las competencias y responsabilidades que el artículo 115 le atribuye. El sistema que establece es más complejo, como se desprende de la lectura de la fracción IV del mismo:

"Artículo 115. ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

La Constitución prevé, por tanto, el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración que, expresamente, se presenta como no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla: los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas Estatales establezcan en su favor, las participaciones federales, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos, etcétera. Además, el segundo párrafo de dicha fracción establece garantías para que la Federación y las entidades federativas no limiten mediante el establecimiento de exenciones o subsidios el flujo de recursos que deben quedar integrados en la hacienda municipal, y el último párrafo de la misma subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos.

De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 -que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos-, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales.

La Constitución Federal, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Es por ello que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados -en el caso de autos, unos recursos que son denominados Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal-, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso sin mayores consecuencias, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales, y tal situación sería obviamente de imposible inserción en el esquema normativo plasmado en el artículo 115.

No es obstáculo a lo sostenido hasta este momento el hecho de que las aportaciones federales, a diferencia de las participaciones federales, no queden comprendidas bajo el régimen de libre administración de la hacienda municipal. Como reflejan las tesis jurisprudenciales que transcribimos a continuación, este Pleno ha considerado, efectivamente, que tanto las participaciones como las aportaciones federales son recursos que ingresan en la hacienda municipal, pero que únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, febrero de 2000

"Tesis: P./J. 9/2000

"Página: 514

"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.-Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.

"Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, diciembre de 2000

"Tesis: P./J. 151/2000

"Página: 1114

"LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. EL ARTÍCULO 51 DE LA LEY DE PLANEACIÓN DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO 298 DEL CONGRESO LOCAL, PUBLICADO EL TREINTA Y UNO DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, QUE CONDICIONA EL EJERCICIO DE LOS RECURSOS CORRESPONDIENTES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN, MEDIANTE LA INTRODUCCIÓN DE FÓRMULAS, CONCERTACIONES Y ACUERDOS CON GRUPOS SOCIALES O CON PARTICULARES INTERESADOS, NO VIOLA DICHO RÉGIMEN.-El referido precepto que impone a los Municipios la obligación de concertar con los grupos sociales o con los particulares interesados, a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, las acciones a realizar con los recursos correspondientes del presupuesto de egresos de la Federación, entre otros, los provenientes del Ramo 33 previstos para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, relativos a las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, no viola el régimen de libre administración hacendaria consagrado en el artículo 115 de la Constitución Federal. Ello es así, porque los Municipios no tienen derecho a disponer libremente de los mencionados recursos, en virtud de que la partida presupuestaria del citado ramo y el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal se refieren a recursos federales, cuya aplicación corresponde a las autoridades federales en términos de lo dispuesto en los artículos 3o. y 19 del propio presupuesto de egresos de la Federación; 35 y 38 de la Ley de Coordinación Fiscal; y 31 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; además de que conforme a lo previsto en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, de rubro: ‘HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.’, las aportaciones federales si bien son recursos que ingresan a la hacienda municipal, no quedan comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria, por tratarse de recursos federales que se rigen por disposiciones también federales.

"Controversia constitucional 7/98. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 26 de octubre de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: P.A.N.M.."

Sin embargo, que la partida presupuestaria correspondiente al Ramo 33 y al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal se refiera a recursos federales, y que la Federación pueda imponer obligaciones y condiciones a los Municipios beneficiarios, como confirman las tesis anteriores, no implica que las entidades federativas puedan incurrir en retrasos o en omisiones una vez que la Federación y los Estados, de acuerdo con sus respectivas competencias, ya han determinado las cantidades que los Municipios percibirán cada mes y las fechas exactas en las que los recursos ingresarán a sus arcas. Una vez determinados los recursos que habrán de pasar a integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el ya citado principio de integridad de los recursos económicos municipales. Es más, puede decirse que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida.

Finalmente, es necesario precisar que la presente controversia no queda sin materia por estar el acto reclamado relacionado con recursos regidos por el principio de anualidad. Es cierto que las aportaciones federales se encuentran previstas tanto para su ingreso como para su egreso, respectivamente, en la Ley de Ingresos y en el presupuesto de egresos de la Federación, normas respecto de las cuales opera el principio de vigencia estrictamente anual, como lo ha señalado reiteradamente esta Suprema Corte. También el artículo 36 de la Ley de Coordinación Fiscal dispone "El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales ...". La vigencia estrictamente anual de las distribuciones de recursos a las que está vinculado el acto reclamado se confirma, como no podía ser de otro modo, en lo dispuesto en el "Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos del Distrito Federal y de las entidades federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos correspondientes al Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, a que se refiere el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal", publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de enero del año dos mil dos, así como en lo dispuesto en el "Acuerdo por el que se da a conocer a los Municipios del Estado de Michoacán, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos del ‘Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal’ para el ejercicio fiscal del año 2003", publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O. del día seis de febrero de dos mil tres.

Pero del mismo modo que el principio de anualidad que rige en materia impositiva, no es óbice para que la legislación fiscal establezca recargos para aquellos contribuyentes que incurran en mora a la hora de pagar sus impuestos, la vigencia estrictamente anual de las distribuciones de recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, no hace desaparecer todas las consecuencias que el acto reclamado tuvo sobre el patrimonio del Ayuntamiento actor y del Poder Ejecutivo demandado.

El objeto y materia de la controversia constitucional no se limita al examen de la validez de la norma general o acto impugnado, sino que se extiende al examen de los efectos que éstos hayan podido producir. De este modo, aunque la norma o acto nominalmente reclamados hayan sido retirados del orden jurídico, hayan quedado derogados o hayan por cualquier otro motivo quedado insubsistentes, mientras perduren efectos de los actos o normas impugnados y mientras no hayan desaparecido totalmente los daños causados al patrimonio de las entidades afectadas, la controversia constitucional conservará parte de su materia.

Los efectos de una norma o un acto pueden ser, claro está, estrictamente jurídicos, y cuando los mismos cesan, se puede concluir válidamente que cesaron los efectos del acto impugnado y que la controversia se ha quedado sin materia. Pero las normas o actos reclamados pueden también tener efectos materiales que incidan en el entorno material o el patrimonio de todas o alguna de las partes en litigio, y entonces la cesación de efectos no se produce hasta que dicho entorno material y patrimonial vuelve al estado en el que se encontraba antes del acto que los afectó, o cuando se haya reparado el daño que hubieran sufrido. Así se desprende de lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen.

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

De la redacción de las fracciones transcritas se deduce que en las controversias constitucionales pueden plantearse asuntos en los que están implicados actos o normas jurídicos con una clara trascendencia material, caso en el que corresponderá emitir una sentencia con efectos restitutorios y no simplemente declarativos.

En el caso de autos, el Ayuntamiento actor no reclama los acuerdos en los que se fijan los recursos que le corresponden en el mes de octubre de dos mil tres por concepto de aportaciones federales para el fortalecimiento de los Municipios de Michoacán, o las normas de rango superior de las que derivan, disposiciones que efectivamente tienen una vigencia estrictamente anual, sino que reclama los actos de indebida retención de los mismos por parte de la Tesorería General del Estado de Michoacán, los cuales tuvieron efectos materiales que no han cesado enteramente después de que dicha tesorería reintegrara al actor la cantidad de $107,889.00 pesos mexicanos en el mes de febrero del año en curso. Es más, como hemos sostenido anteriormente, en el caso de autos, la transferencia interbancaria hecha por la Tesorería General de Michoacán al Municipio de P. no puede hacerse equivalente al cumplimiento de las obligaciones que la primera tenía en relación con la entrega de aportaciones federales, la entrega tardía de la cantidad nominal que debía entregarse varios meses antes no constituye sino la persistencia del incumplimiento que se prolonga hasta el momento en que el Municipio recibe una cantidad cuyo valor adquisitivo es equivalente al que hubiera tenido la cantidad programada si su entrega hubiera sido puntual.

Sostener lo contrario obligaría a dejar impunes los daños causados a los Ayuntamientos en violación de sus atribuciones constitucionales, dejando intocado también el injustificado beneficio que las entidades federativas hayan podido derivar de la retención durante varios meses de recursos que no les correspondían. Ello dejaría especialmente indefensos a los Municipios ante las retenciones indebidas de recursos realizadas los últimos meses del ejercicio fiscal, pues es prácticamente imposible, por razones procesales, que los órganos judiciales correspondientes resuelvan los procedimientos incoados por aquéllos antes del fin de dicho ejercicio.

Pero más allá de ello, lo determinante es que la materia subsistente en la presente controversia no está sujeta, por su propia naturaleza, al principio de anualidad. La vigencia de ciertas normas está sujeta a dicho principio porque se considera que las decisiones sobre ciertos asuntos -en particular, sobre los ingresos y egresos que podrán percibir y realizar, respectivamente, los poderes públicos- deben ser tomadas y revisadas anualmente por los representantes de los ciudadanos. En el caso de autos, el pronunciamiento de esta Suprema Corte se proyecta únicamente sobre los accesorios de las cantidades determinadas en normas jurídicas de vigencia anual. Nuestra decisión, en otras palabras, no altera en modo alguno la vigencia anual de las decisiones que el Congreso de la Unión y las autoridades federativas correspondientes tomaron en relación con la dotación y repartición del Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, sino que se orienta precisamente a dar eficacia a las mismas, eficacia que se vió mermada por la retención que indebidamente practicó el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán en el mes de noviembre del año pasado.

Por las mismas razones, es claro que lo concluido por este Pleno no vulnera la prohibición de que las sentencias dictadas en las controversias constitucionales tengan efectos retroactivos, establecida en el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia, cuyo tenor literal es el siguiente:

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

Como en la presente controversia no se está en el caso de declarar la invalidez de normas, procede aplicar la regla general expresada en el primer párrafo del artículo transcrito y precisar simplemente las acciones necesarias para resarcir al Ayuntamiento actor por los daños derivados de las retenciones de recursos que indebidamente sufrió.

Por todo lo argumentado, este Pleno procede a declarar fundada la presente controversia constitucional y a instruir al Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán para que en un plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, entregue al Municipio actor el importe correspondiente a los intereses generados por el retraso en la entrega de las aportaciones federales que le correspondían al Municipio de P. para el mes de octubre de dos mil tres. Los citados intereses deberán calcularse, por tanto, sobre la cantidad de $107,889.00 pesos mexicanos, indebidamente retenida en noviembre de dos mil tres y reintegrada al actor en febrero de dos mil cuatro, aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, y atendiendo al plazo durante el cual efectuó la citada retención.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se sobresee en la presente controversia en los términos precisados en los considerandos tercero y séptimo de esta resolución.

SEGUNDO.-Con la salvedad anterior se declara fundada la presente controversia constitucional.

TERCERO.-Se concede al Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán un plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que le sea notificado este fallo, para que dé cumplimiento a la presente ejecutoria, en los términos y para los efectos precisados en el último considerando de la misma.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros: S.S.A.A., J.R.C.D., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., O.M.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G..

El señor Ministro presidente M.A.G. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó la publicación íntegra de la resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Por licencia no asistió el señor M.H.R.P. y previo aviso no asistió la señora M.M.B.L.R.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.R.C.D..