Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 3/2004. MUNICIPIO DE COAHUAYUTLA DE J.M.I., ESTADO DE GUERRERO.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.M.A.S. PÉREZ

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de junio de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido el ocho de enero de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, O.C.C., quien se ostentó con el carácter de presidente municipal de Coahuayutla de J.M.I., Estado de G., promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de la norma general que más adelante se menciona, emitida por la autoridad que a continuación se señala, con motivo de su primer acto de aplicación:

"H. Congreso Local del Estado de G. del Gobernador Constitucional del Estado de G. y del secretario de Gobierno del Estado de G., el primero con domicilio en carretera nacional Acapulco-Chilpancingo, Palacio del Poder Legislativo, el segundo y tercero en Plaza Primer Congreso de Anáhuatl, todos de la ciudad de Chilpancingo, G., de quienes demando las siguientes prestaciones: A) La declaración de inconstitucionalidad, ineficacia, invalidez de la norma, actos y nulidad de los artículos 94, 95 y 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano del Estado de G. en vigor. Ley expedida por la Quincuagésima Segunda Legislatura del honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de G., a través de la cual se abrogó la Ley Orgánica del Municipio Libre número 675 de fecha cuatro de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, dada en el salón de sesiones a los veintiocho días del mes de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve, por todas y cada una de las razones que enseguida expreso. B) La declaración de inconstitucionalidad, ineficacia, invalidez de la norma, actos y nulidad del artículo 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano del Estado de G. en vigor, pues este precepto fue adicionado a la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G. por decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado, el día trece de septiembre de mil novecientos noventa y uno, tal adición fue realizada por el honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de G., por todas y cada una de las razones que enseguida expreso."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"1. Como está acreditado y lo expresé en el proemio de este escrito, soy presidente constitucional del Municipio de Coahuayutla de J.M.. I., Estado de G. y representante legítimo del Municipio en términos del acta de sesión de C. de fecha quince de diciembre del año en curso. 2. Tal como se acreditará con el informe que se sirva rendir el H. Congreso del Estado de G., mediante acuerdo de fecha tres de noviembre del año en curso y notificado al suscrito el día siete del mismo mes y año, fuí emplazado a juicio de revocación de mandato, radicándose al efecto el expediente número JSRC/LVII/014/2003. 3. Este procedimiento atenta contra la institución del Municipio Libre y Soberano del Estado de G., en tanto el fundamento legal para llevar a cabo el juicio de revocación y suspensión de mandato no es acorde a la voluntad plasmada en los artículos 14, 16, 41, 115 fracción I, párrafo tercero y 133 de la Constitución Federal mexicana, corriéndose el riesgo y temor fundado de que tal procedimiento sirva de base para burlar la voluntad del pueblo dada al emitir su voto y dejarlo sin los representantes que él mismo eligió, podría ser la totalidad del Ayuntamiento Municipal, la institución del presidente, del síndico y de los regidores. 4. En el procedimiento de revocación de mandato que se ha iniciado, se pretende juzgar al suscrito, en su carácter de presidente municipal, aplicándose al efecto los artículos 94, 95 y 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano del Estado de G., preceptos que considero contravienen los artículos 14, 16, 41, 115, fracción I, párrafo tercero y 133 de la Constitución Federal mexicana, lo que me obliga, a nombre de mi representada, a ejercitar la acción intentada por las razones que enseguida expreso."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

"I. El H. Congreso del Estado de G., basado en los numerales 94, 95 y 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano del Estado de G. en vigor, pretende infundada e inmotivadamente revocar o suspender el cargo al presidente constitucional del Municipio de Coahuayutla de J.M.. I., G., que en elecciones libres y legítimas le otorgó el pueblo al suscrito, traduciéndose este acto de aplicación de la ley que se impugna, en el propio procedimiento de revocación de mandato que consta en el expediente que ya he referido. En efecto, el acto de aplicación de la ley que se cuestiona, así como la ley y preceptos de la misma que considero inválidos, causan agravios a la institución del Municipio que represento, a la institución del presidente municipal, del síndico, de los regidores, en sí del Ayuntamiento Municipal, ya que los normativos 94, 95 y 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano del Estado de G., fueron hechos a modo y conveniencia de la demandada, H. Congreso Local del Estado de G., en tanto que como claramente se observa, el artículo 94 y 95 impugnados, disponen que el Congreso del Estado, por mayoría de sus miembros, podrá suspender del Ayuntamiento, normatividad que contraviene flagrantemente el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Federal mexicana, ya que este último dispuso que las Legislaturas Locales, por acuerdos de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a algunos de sus miembros por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. Como es notable, el artículo 94 y 95 cuestionados, no son congruentes con el artículo 115 que nos ocupa, ya que el Constituyente dispuso que para el procedimiento que tratan tales dispositivos, la controversia se resolviera por medio de las dos terceras partes del Congreso Local, mientras que en contravención a dicha disposición, los artículos 94 y 95 de la ley impugnada disponen lo contrario, es decir, no las dos terceras partes, sino por mayoría de miembros del Congreso; ante tal contradicción, ha lugar a la presente controversia constitucional a efecto de que los artículos 94 y 95 de la ley orgánica que nos ocupa, sean declarados inconstitucionales, inválidos y nulos, ya que no debe permitirse que sigan en vigencia, puesto que contravienen nuestra M.L. del país y pueden dar lugar a decisiones infundadas, inmotivadas y totalmente ilegales. II. De igual modo, el acto de aplicación de la ley que se cuestiona, así como la ley y preceptos de la misma que considero inválidos, causan agravios a la institución del Municipio que represento, a la institución del presidente municipal, del síndico, de los regidores, en sí del Ayuntamiento Municipal, ya que los normativos 94, 95 y 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano del Estado de G., fueron hechos a modo y conveniencia de la demandada H. Congreso Local del Estado de G., en tanto que como claramente se observa, los artículos 94, 95 y 95 bis impugnados, no previenen ni califican de graves las causas que darían lugar a la suspensión de Ayuntamientos, declaración de que éstos han desaparecido, suspensión o revocación de mandato de algunos de sus miembros. Al no haberse estipulado lo anterior, los preceptos impugnados contravienen el párrafo tercero, fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal mexicana, pues en tanto este dispositivo de nuestra Carta Magna instruye al legislador local sobre la forma y modo en que deben proceder las sanciones que contempla, el Congreso Local legisló a su modo y conveniencia no acatando la orden del Constituyente, sino haciendo las cosas a su leal saber y entender; así, al especificar en los preceptos impugnados causales que no reúnen los requisitos constitucionales al no distinguir qué causales originan una suspensión y cuáles una revocación, se contraviene el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Federal mexicana, ya que este último dispuso que las Legislaturas Locales por acuerdos de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a algunos de sus miembros, y por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. Como es notable, los artículos 94 y 95 cuestionados, no son congruentes con el artículo 115 multicitado, ya que el Constituyente dispuso terminantemente que para el procedimiento que tratan tales dispositivos, la Legislatura Local previamente señalaría esas causas graves, situación que a la fecha no se ha cumplido; ante tal contravención, ha lugar a la presente controversia constitucional a efecto de que los artículos 94 y 95 de la ley orgánica que nos ocupa, sean declarados inconstitucionales, inválidos y nulos, ya que no debe permitirse que sigan en vigencia, puesto que contravienen nuestra M.L. del país y pueden dar lugar a decisiones infundadas, inmotivadas y totalmente ilegales. III. En efecto, a la fecha la Legislatura Local del Estado de G. no ha creado ordenamiento legal alguno en donde se califiquen, clasifiquen, determinen y prevengan con precisión las causas graves por las que el Congreso del Estado de G. podría suspender o revocar el mandato a alguno o algunos de los miembros de un Ayuntamiento, todo lo cual causa agravios a la institución que represento. IV. Estimo violados en agravio de la institución que represento, los artículos 14, 15, fracción I, párrafo tercero (sic), 16, 41 y 133 de la Constitución Federal mexicana, que a la letra dice: ‘Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. En los juicios de orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.’. ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ...’. Artículo 115, fracción I, párrafo tercero. ‘Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a algunos de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.’. ‘Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ...’. ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. V. En el procedimiento de revocación de mandato esgrimí los siguientes agravios y alegatos, los cuales me permito transcribir y solicitar se me tengan aquí por reproducidos, pues en ellos se desglosa la ilegalidad de los artículos 94, 95 y 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano del Estado de G.. Bajo el contexto anterior, si bien conforme al artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política mexicana, la Legislatura Local es la autoridad competente para conocer y resolver sobre la suspensión de Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, también es cierto que sobre el particular, la emisión de un acto de tan alta magnitud, como es la revocación de mandato del presidente municipal, requiere que además de ser debidamente fundado y motivado, sea de acuerdo a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, situación que en la especie no podría suceder, en tanto en nuestra Carta Magna, en la Constitución Política del Estado de G., ni en la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano del Estado de G., existe precepto alguno que previamente enumere, describa y señale causas o conductas calificadas como graves, cuáles engendran una suspensión y cuáles una revocación, como fue el deseo del Constituyente. Válgase la redundancia, por mandato del Constituyente y disposición constitucional, se delegó esa facultad a la Legislatura Local y demás ordenamientos emanados de ésta para que en tiempo y forma se reglamentara sobre la suspensión de los Ayuntamientos, declaración de que éstos han desaparecido y suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros, facultándose a la ley local, como ya se dijo, para que legalmente calificara y previniera con precisión esas causas o conductas que considerara graves, causas y conductas graves que hasta la fecha la Legislatura Local y las leyes secundarias que de ella emanan, no han especificado, originándose así en el caso concreto, una causal de improcedencia de la acción ejercitada debido a su falta de motivación y fundamentación por desacato al orden constitucional, sin que esa omisión y falta de calificación de gravedad otorgue, en consecuencia, facultades al Congreso del Estado para que ante esa falta oficiosamente se abrogue el derecho y la facultad de hacerlo en rebeldía de la ley correspondiente, y bajo su libre arbitrio, habida cuenta que ello equivaldría a contravenir las disposiciones del Constituyente, quien ordenó que fuera precisamente la Legislatura Local quien en ley, con toda precisión, señalara cuáles debían ser las causas graves que ameritaran las sanciones que nos vienen ocupando, en concreto la revocación del mandato. No es óbice para lo anterior, que la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano del Estado de G., en sus artículos 94, 95 y 95 bis, reglamenten lo relativo a la suspensión de Ayuntamientos y sus miembros, declaración de que éstos han desaparecido o revocación del mandato de alguno de sus miembros y normen parcialmente la sustanciación del procedimiento que deba darse para ese fin, habida cuenta que ello no suple la deficiencia, sustancia que nos ocupa, en tanto que en tales preceptos sólo se advierten simples causales de suspensión, revocación del cargo o el mandato a los miembros del Ayuntamiento que a la postre no pueden considerarse como graves por no estar así consideradas por la propia ley de la materia, luego entonces se concluye que en donde la ley no distingue, no cabe hacer distinción, principio general de derecho que fue inobservado por el legislador. Curiosamente en las diversas causales de revocación del mandato así previstas en los numerales supracitados, la misma ley orgánica de aplicación las limita incuestionablemente a que éstas sean graves, de ahí que sea correcto concluir que lo preceptuado por los artículos 94 y 95 de la codificación orgánica municipal, no purga la falta sustancial de que adolece la Constitución Política del Estado de G. y la propia ley orgánica, relativa a la omisión del señalamiento con toda precisión de cuáles debían ser las causas graves que pudieran ameritar la suspensión o revocación del mandato. Habiendo disposición expresa en la Constitución Federal mexicana, concretamente en el numeral 115, fracción I, párrafo tercero, sobre las formalidades esenciales del procedimiento, que regula la suspensión y revocación del mandato, no es permisible a la Legislatura Local, aun dentro de juicio y erigida en Gran Jurado, hacer uso de su arbitrio personal para determinar qué violaciones, causas o conductas son graves, ni cuál o tal son constitutivas de suspensión o revocación, pues la Suprema Ley del país, dispuso muy claramente que sería la ley local quien prevendría esas causas graves, obrar en sentido contrario sería en detrimento de las garantías de legalidad, seguridad jurídica y de justicia tuteladas en el marco constitucional y el acto legislativo llevado a cabo de esa manera sería nulo a la luz de los artículos 14, 16, 41 y 133 del Normativo Constitucional que nos ocupa. Por mandato del artículo 14, párrafo tercero, de nuestra Carta Magna, en materia penal y aun en cualquier otra materia del derecho, nadie debe ser sancionado por simple analogía y aun por mayoría de razón, imponiéndole con manifiesta falta de motivación y fundamentación, penas o sanciones que no estén decretadas por una ley exactamente aplicable al asunto de que se trate; me explico, el artículo 20, fracción I, de la Constitución Federal mexicana expone que cuando se trate de delitos graves, el inculpado no tiene derecho a la concesión de libertad provisional bajo caución, al respecto y como debe ser, la norma reglamentaria y secundaria en su artículo 70 del código procesal penal del Estado, facilitó y permitió la aplicación de este precepto, al señalar con precisión cuáles son esos delitos graves a los que la norma constitucional se refiere, y sobre los que prohíbe el beneficio de la libertad provisional bajo caución, lo que no acontece en el caso que se trata. ‘Artículo 70. Se califican como delitos graves para todos los efectos legales, los siguientes: homicidio, previsto en los artículos 103, 104 y 108; secuestro, señalado por los artículos 128 y 129 ...’. Al no haberse precisado, señalado, clasificado y calificado con claridad cuáles son las causas o conductas consideradas graves que originen una suspensión o revocación del mandato y cuáles conductas originan únicamente la suspensión de este mandato, el legislador local se encuentra impedido jurídicamente para aplicar la hipótesis de revocación o suspensión del mandato, ya que si el legislador federal dispuso que las conductas graves se determinan previamente en ley, fue precisamente para evitar que por cuestiones políticas o de diversa naturaleza, la Legislatura Local tergiversando el espíritu de la norma constitucional en cuestión, incurriera en tentaciones o en excesos, como podría ser que por interés de la mayoría o inclusive de las dos terceras partes del Congreso, se calificaran como graves a conductas que en verdad no lo son y como no graves a conductas que en realidad sí lo son, lo que redundaría en una anarquía en el arbitrio legislativo y quizá en el abuso del sentido común y la fuerza mayoritaria en el son (sic) de la Legislatura Local en beneficio de intereses mezquinos que no hacen nada bien a la buena fe de las instituciones. Bajo el contexto anterior, conviene precisar que los dispositivos 41 y 133 de la Constitución Federal mexicana, quienes establecen las supremacía constitucional, advierten que las Constituciones Particulares de los Estados y las leyes que de ella emanen, en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal, que la Constitución Federal será la ley suprema de toda la nación y que los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución a pesar de las disposiciones en contrario que puedan existir en las Constituciones o leyes de los Estados, de suerte que aun cuando la Ley Orgánica del Municipio Libre, en sus artículos 94 y 95, establezca que el Congreso del Estado por mayoría de sus miembros podrá suspender Ayuntamientos y a sus miembros revocar el cargo o mandato, debe precisarse que tal ordenamiento es inaplicable, en tanto que contradice el espíritu legal del artículo 115 de la Carta Magna, que en lo que interesa expone: ‘Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.’. Como es de observarse, para suspender o revocar el mandato de un miembro del Ayuntamiento, la Ley Suprema establece que deben decirlo ‘las dos terceras partes de los integrantes del Congreso y no la mayoría de sus miembros’, como inexacta y contrariamente lo previene la ley orgánica municipal; en esa medida, lo estipulado al respecto por los artículos 94 y 95, al pugnar con el texto constitucional correlativo, carecen de aplicación. Bajo esa tesitura, tampoco es admisible la aplicación de los ordinarios de examen para fundamentar y motivar una resolución en donde el sustento ineludible de la misma debe ser la comisión de una conducta o causa calificada previamente como grave por la ley local, por la simple y sencilla razón de que esas prevenciones son a la fecha inexistentes, pues no hay norma a ese respecto. La fracción XXVI del artículo 47 de la Constitución Política de G., reitera que la suspensión o revocación de mandato a alguno de los miembros del Ayuntamiento, debe ser conforme a las hipótesis previstas y al procedimiento de la ley correspondiente. En este caso, el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, lo que nos da la razón en todos y cada uno de los comentarios que se vienen esgrimiendo. Ante la inexistencia del normativo correspondiente al no existir fundamento legal específico al respecto, sea porque la Legislatura Local no haya cumplimentado la instrucción del Constituyente o porque habiéndolo hecho lo haya llevado a cabo defectuosamente, la verdad es que las causales así previstas en la Ley Orgánica Municipal del Estado para la suspensión o revocación del mandato, no son en nada alguna de aquellas causales que previó el Constituyente, es decir, aquellas causales que el Constituyente estimó como constitutivas de suspensión o revocación de mandato, debían ser graves y previamente calificadas así por las propias Legislaturas Locales. Cabe señalarse que aun cuando en la ley orgánica multicitada existan causales para la suspensión o revocación del mandato, éstas no reúnen los requisitos y características de las previstas por el Constituyente. Así las cosas, la Legislatura Local al establecer las causas de revocación o suspensión del mandato a algún miembro del Ayuntamiento, se apartó de la intención del legislador federal, lo hizo a su manera, a su libre saber y entender y, por ende, los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica Municipal operan en contradicción del párrafo tercero, fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal; en tanto que en dicho precepto se especifica claramente por qué las características y la forma en que debe procederse a la suspensión o revocación del mandato, formalidad que la Legislatura Local desatiende y, como ya se dijo, obra a su libre albedrío, señalando causales ajenas impropias a las que le impuso el Constituyente, en razón de que previamente no especifica cuáles son las conductas graves constitutivas de suspensión o revocación del mandato; tal desacuerdo con nuestra M.L. federal conforme a los artículos 41 y 133 de la Constitución Política mexicana, se sanciona con inaplicabilidad de la ley opositora, imponiéndose al respecto la obligación de atender al párrafo tercero, fracción I del artículo 115 constitucional, pues éste dispone que previamente la Legislatura Local debe señalar con precisión las causas graves que originen la suspensión o revocación del mandando. Ante la ausencia de esa exacta y oportuna reglamentación, son inaplicables al caso concreto, por inconstitucionales, los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G. y, en consecuencia, improcedente la acción de revocación del mandato intentada por el síndico procurador municipal. Sobre el aspecto toral que nos ocupa, la doctrina constitucional introduce textualmente el siguiente criterio: ‘También se indujo a las entidades federativas para que en sus Constituciones Locales y leyes relativas, señalasen con toda precisión cuáles debían ser las causas graves que pueden ameritar el desconocimiento de los poderes municipales o de los miembros de los Ayuntamientos.’. Consultable en la página 535, párrafo cuarto, de la obra ‘La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada’, editada por la Procuraduría General de la República y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México 1994, quinta edición, al cuidado de R.M.R.. No sobra decir que en los supuestos en los que la Legislatura Local sustenta el procedimiento de suspensión y revocación del mandato, en concreto, las fracciones I a la VI del artículo 94 y fracciones I a XI del numeral 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado, no se especifica cuáles son constitutivas de suspensión y cuáles de revocación, hecho que agravia garantías individuales del impetrante, en tanto que ocasiona un estado de incertidumbre en la aplicación de la ley al no haberse proporcionado al jurado legislativo el instrumento legal para sancionar en justicia esas conductas de controversia, pues en un supuesto no concedido, se podría llegar al extremo y manifiesto error de calificar como constitutiva de suspensión una causal que en verdad sea constitutiva de revocación y calificar como constitutiva de revocación una causal que en realidad sea constitutiva de suspensión, lo que sería grave en perjuicio del derecho. Así pues, al dejarse a salvo en la misma ley orgánica municipal la calificación de gravedad y clasificación de esas conductas que se especifican en los artículos 94 y 95, se genera un estado de indefensión y de incertidumbre legal que constitucionalmente son intolerables, máxime que al Congreso del Estado no se le confirió facultad alguna para que en el curso de la sustanciación del juicio de suspensión o revocación del mandato, realizara la calificación y clasificara las conductas como graves o no graves, sino que, como ya se ha explicado sobre ello, debió legislarse concreta y previamente y hasta la fecha no se ha hecho."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 14, 16, 41, 115, fracción I, párrafo tercero y 133.

QUINTO. Por acuerdo de nueve de enero de dos mil cuatro, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 3/2004, se designó al M.J.N.S.M. como instructor del procedimiento por razón de turno y considerando que al citado Ministro se turnó la controversia 2/2004 con la cual existe conexidad.

Mediante proveído de doce de enero de dos mil cuatro, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Resulta innecesario reproducir la contestación del Congreso del Estado y del titular del Poder Ejecutivo, ambos del Estado de G. en su carácter de autoridades demandadas, así como la opinión del procurador general de la República, en atención al sentido del presente fallo.

SÉPTIMO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto del acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que se plantea un conflicto entre un Estado por conducto del Poder Legislativo y uno de sus Municipios.

SEGUNDO. Previamente a cualquier otra cuestión este Alto Tribunal advierte que en los autos de este expediente obran constancias que llevan a considerar que en este asunto se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Federal, lo que se analizará a continuación por ser la improcedencia una cuestión de orden público y de estudio preferente.

El precepto señalado prevé:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

Este Alto Tribunal, ha sustentado en diversos criterios que la anterior causa de improcedencia implica un principio de definitividad tratándose de las controversias constitucionales.

Al efecto, en la tesis de jurisprudencia P./J. 12/99, consultable en la página doscientos setenta y cinco del Tomo IX, correspondiente a abril de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, se estableció lo siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."

Ahora bien, del contenido del dispositivo legal en comento y de la jurisprudencia transcrita, se desprenden tres hipótesis para tener por actualizada la causal de improcedencia que en aquél se contiene:

1. Que esté prevista legalmente una vía en contra del acto impugnado en la controversia constitucional, que no se haya agotado y a través de la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado y, por tanto, sea apta para la solución del propio conflicto;

2. Que habiéndose interpuesto dicha vía o medio legal, aún no se haya dictado la resolución correspondiente, por la cual pudiera modificarse o nulificarse el acto controvertido a través de aquélla; y,

3. Que el acto impugnado se haya emitido dentro de un procedimiento que no ha concluido, esto es, que esté pendiente de dictarse la resolución definitiva, en el que la cuestión debatida constituya la materia propia de la controversia constitucional.

El caso a estudio se ubica en la última de las hipótesis anteriores, toda vez que el procedimiento impugnado al momento de la presentación de la demanda se encontraba pendiente de dictarse la resolución que lo culminara en definitiva, por lo que el actor estaba obligado a esperar dicha resolución, en el entendido de que si no lo hace la acción de controversia constitucional será improcedente.

En la presente controversia, la parte actora demanda la invalidez de los artículos 94, 95 y 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., con motivo de lo que señala como primer acto de aplicación consistente en el procedimiento de suspensión o revocación de mandato radicado con número de expediente JSRC/LVII/014/2003, seguido en su contra en el Congreso de esa entidad.

En relación con dicho procedimiento, el artículo 47, fracción XXVI, de la Constitución del Estado de G., establece lo siguiente:

"Artículo 47. Son atribuciones del Congreso del Estado:

"...

"XXVI. Suspender Ayuntamientos o declarar que éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, conforme a las hipótesis previstas y al procedimiento de la ley correspondiente.

"El acuerdo deberá ser tomado por las dos terceras partes de los integrantes del Congreso, oyendo al Ejecutivo del Estado, siempre y cuando los miembros del Ayuntamiento respectivo hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas, así como hacer los alegatos que a su juicio convengan."

Del anterior precepto se desprende que el Congreso de la entidad tiene la facultad para suspender o revocar el mandato de los miembros de los Ayuntamientos en los términos y conforme al procedimiento establecido en la ley.

Por su parte, los artículos 94, 95 y 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., disponen:

"Artículo 94. El Congreso del Estado por mayoría de sus miembros podrá suspender Ayuntamientos cuando incurran en los siguientes supuestos:

"I. Por violaciones graves y sistemáticas a los presupuestos, planes o programas que afecten los intereses de la comunidad, del Municipio, del Estado o de la Federación;

"II. Por violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales;

"III. Por conductas que alteren el orden público y la paz social;

"IV. Por emitir disposiciones graves y sistemáticas contrarias a las Constituciones General de la República y Política del Estado de G. y las leyes que de ellas emanen;

"V. Por violaciones intencionales y graves a los convenios o acuerdos de coordinación celebrados con otros Municipios, el Estado o la Federación, y

"VI. Por imposibilidad del Ayuntamiento para cumplir con sus obligaciones por causas imputables a sus integrantes."

"Artículo 95. El Congreso del Estado por mayoría de sus miembros podrá suspender o revocar el cargo o el mandato a los miembros del Ayuntamiento cuando incurran en los siguientes supuestos:

"I. Por asumir alguna de las conductas o incurrir en alguno de los supuestos a que se refiere el artículo anterior;

"II. Por abandonar sus funciones sin causa justificada por un periodo de más de quince días;

"III. Por inasistencia consecutiva a tres sesiones de C. sin causa justificada;

"IV. Por delito doloso en el cual se haya dictado auto de formal prisión;

"V. Por la omisión reiterada en el cumplimiento de sus obligaciones;

"VI. Por usurpación o uso indebido y sistemático de atribuciones;

"VII. Por incapacidad física o legal;

"VIII. Por adoptar conductas sistemáticas y graves que afecten al buen gobierno y administración del Municipio;

"IX. Por incurrir en responsabilidad por infracciones administrativas reiteradas y graves;

"X. Por llevar a cabo conductas ilícitas en contra del Ayuntamiento, y

"XI. Por existir un impedimento de hecho o de derecho que le obstaculice cumplir con su función."

"Artículo 95 bis. Para los efectos de lo prevenido por los artículos anteriores de este capítulo, el Congreso del Estado, se sujetará al siguiente procedimiento:

"I.C. ciudadano, incluidos los miembros de los respectivos Ayuntamientos, podrá denunciar a un edil municipal cuando incurran en los supuestos a los que se refiere este capítulo.

"II. Las denuncias deberán turnarse por el Congreso a la comisión instructora, ante la cual el denunciante deberá ratificar su denuncia en un plazo no mayor de tres días naturales.

"III. La comisión instructora en un plazo no mayor de 72 horas naturales, notificará personalmente al edil denunciado. Para los efectos se aplicarán las reglas generales del Código de Procedimientos Civiles del Estado.

"IV. El denunciante tendrá un plazo de 5 días naturales para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su derecho convenga.

"V. La comisión instructora dispondrá de por lo menos un día natural para presentar su dictamen al Congreso.

"VI. El Congreso resolverá en un plazo no mayor de tres días naturales si ha o no lugar a la suspensión o revocación, pudiendo desechar las pruebas que con motivo de su desahogo pudiesen propiciar una dilación que afecte el buen gobierno y la eficiente administración del Municipio.

"La suspensión a la que se refiere este capítulo no podrá tener una duración de más de 180 días naturales y cesará en cuanto recaiga resolución inatacable en el juicio de procedencia o en el juicio político, en su caso."

De acuerdo con los preceptos anteriores, el procedimiento de suspensión o revocación del mandato, consta de las siguientes etapas:

a) De denuncia, la cual puede ser formulada por cualquier ciudadano, debiendo ser turnada por el Congreso a la comisión instructora, ante la cual el denunciante deberá ratificarla;

b) De instrucción, en la que la citada comisión notificará al edil denunciado. El denunciante tendrá un plazo de cinco días naturales para rendir las pruebas y formular alegatos;

c) De formulación de dictamen, en la que la comisión instructora deberá presentar su dictamen al Congreso; y,

d) De resolución, en la que el Congreso en un plazo no mayor de tres días naturales resolverá si ha lugar o no a la suspensión o revocación.

Ahora bien, como ya quedó asentado la parte actora solicita la invalidez del procedimiento de suspensión o revocación de mandato "que se ha iniciado", por ser en éste en el que aduce le son aplicados los preceptos de la Ley Orgánica del Municipio de la entidad que estima inconstitucionales, sin que de sus manifestaciones o de las constancias que obran en autos se desprenda que se haya dictado la resolución del citado procedimiento.

Lo anterior se corrobora con las diversas constancias que obran en el expediente, de las que se destaca:

a) Que el auto de recepción de la denuncia de juicio de suspensión o revocación dictado por la comisión instructora del Congreso del Estado, es de tres de noviembre de dos mil tres (foja 147).

b) Que el siete de noviembre de dos mil tres, se notificó al presidente municipal a que se ha hecho referencia, dándosele término para contestar, ofrecer pruebas y formular alegatos (foja 153).

c) Que en la misma fecha se notificó a los integrantes del C. del Ayuntamiento del Municipio de Coahuayutla de J.M.I., Estado de G., con la denuncia y sus anexos, dándoles término para que manifestaran lo que a su derecho conviniera (foja 156).

d) Que el doce de noviembre de dos mil tres, se recibió en el Congreso del Estado la contestación del presidente municipal denunciado (foja 161), la cual fue remitida a la comisión instructora mediante oficio OM/1576/2003 de trece de noviembre de dos mil tres (foja 160).

e) Que la demanda de controversia constitucional fue presentada en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el ocho de enero de dos mil cuatro, según se aprecia del sello que obra estampado a foja catorce vuelta del expediente.

f) Que el tres de marzo de dos mil cuatro, se emitió por la comisión instructora del Congreso de la entidad, auto admisorio de pruebas, señalándose fecha para la celebración de la sesión privada de audiencia de desahogo de pruebas (fojas 310-312).

g) Que con fecha veintidós de marzo de dos mil cuatro, se recibió en el Congreso del Estado el escrito de desistimiento de la denuncia presentada en contra del presidente municipal de Coahuayutla de J.M.I., Estado de G. (foja 319).

h) Que mediante auto de veintitrés de abril de dos mil cuatro, la comisión instructora tuvo por presentado el desistimiento señalado en el inciso que antecede, previniendo al denunciante para que ratificara en forma personal el citado escrito (foja 322), sin que haya constancia dentro del expediente de que efectivamente se hubiere ratificado el escrito de desistimiento y/o de que el Congreso de esa entidad hubiera emitido alguna resolución en el citado procedimiento.

De lo relacionado, se observa que con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda de controversia constitucional, se siguió actuando en el juicio de suspensión o revocación de mandato seguido al presidente municipal del Municipio de Coahuayutla de J.M.I., Estado de G., por lo que es inconcuso que el mismo se encontraba pendiente de resolver.

Con lo anterior se evidencia claramente que el procedimiento que pretende impugnar el Municipio actor no había adquirido definitividad al momento de la promoción de este juicio, por lo que resulta indudable que se encontraba obligado a esperar que se emitiera la resolución definitiva en el juicio de suspensión o revocación seguido al citado presidente municipal para poder acudir a la controversia constitucional, y al no hacerlo así el presente juicio deviene improcedente.

Dicha determinación se robustece si se toma en consideración que de estimar lo contrario, se daría lugar a que se promoviera controversia constitucional en contra de cada uno de los actos que pudieran emitirse dentro de los procedimientos impugnables en controversia, lo que desnaturalizaría su esencia como vía uniinstancial y desvirtuaría el carácter de este Alto Tribunal como único facultado para resolver sobre la constitucionalidad de actos definitivos de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, constitucional, que pudieran lesionar la esfera de competencia de algunos de esos mismos sujetos.

Resultando aplicable el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 13/99, consultable en la página doscientos setenta y seis del Tomo IX, abril de mil novecientos noventa y nueve, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA SOLICITUD, AISLADAMENTE CONSIDERADA, QUE PRESENTA EL GOBERNADOR A LA LEGISLATURA PARA QUE SE REVOQUE EL MANDATO DE UN PRESIDENTE MUNICIPAL (ESTADO DE MÉXICO).-Conforme al artículo 125 del Reglamento del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, la solicitud del gobernador da inicio a la instauración del procedimiento de revocación de mandato, en el cual, conforme a los artículos 42, 43, 46 y 47 de la Ley Orgánica Municipal y 123, 124 y 125 del reglamento citado, el interesado tendrá derecho a que se le notifique la instauración del procedimiento, y podrá expresar lo que a su derecho convenga, rendir pruebas, expresar alegatos y estar asistido por un defensor; por último, para poder considerar fundada la solicitud de revocación del mandato, la legislatura tendrá que aprobarla por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes. En esas condiciones, la solicitud constituye el inicio del procedimiento que tiene como finalidad decidir la revocación o no del mandato del presidente municipal por lo que, aisladamente y antes del dictado de la resolución, no puede ser impugnada."

En atención a las consideraciones precedentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia y, en consecuencia, procede sobreseer en el juicio en términos de la fracción II del artículo 20 del propio ordenamiento legal, precepto este último cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

No es óbice a la conclusión arribada, el hecho de que el Municipio actor haya demandado la invalidez de los artículos 94, 95 y 95 bis de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., puesto que lo hace con motivo de lo que señala como el primer acto de aplicación y al no ser éste susceptible de impugnación en esta vía por carecer de definitividad, no es posible entrar al estudio de la constitucionalidad de dichos preceptos legales de manera abstracta y desvinculada del acto que dio origen a la controversia constitucional, puesto que con ello se desnaturalizaría esta figura, entre cuyas características se encuentra el ser un medio de control concreto de constitucionalidad.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional promovida por el Municipio de Coahuayutla de J.M.I., Estado de G..

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros José de J.G.P., J.N.S.M. (ponente), J.R.C.D. y presidenta O.S.C. de G.V..