Ejecutoria num. P./J. 97/2007 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 29073043

Ejecutoria num. P./J. 97/2007 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 97/2007
Localizacion:OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS.
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Febrero de 2007
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 53/2005. MUNICIPIO DE SAN ANDRÉS CHOLULA, ESTADO DE PUEBLA.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE CONTRA LAS RESOLUCIONES DE LAS LEGISLATURAS LOCALES QUE DIRIMEN EN DEFINITIVA CONFLICTOS DE LÍMITES TERRITORIALES ENTRE LOS MUNICIPIOS DE UN ESTADO.

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 53/2005. MUNICIPIO DE SAN ANDRÉS CHOLULA, ESTADO DE PUEBLA.
MINISTRA PONENTE: O.S.C.D.G.V..
SECRETARIA: CONSTANZA TORT SAN ROMÁN.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diez de octubre de dos mil seis.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio recibido el diecisiete de agosto de dos mil cinco, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, O.E.C.S. y J.G.J.M.T., quienes se ostentaron como presidente y síndico del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, respectivamente, promovieron controversia constitucional en representación de ese Municipio, en la que demandaron la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por la autoridad que a continuación se señala:
"II. Órgano demandado y su domicilio: El Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, constituido por el H. Congreso del Estado de Puebla, con domicilio en el recinto oficial sito en Avenida 5 Poniente Número 128, colonia Centro, código postal 72000, en la heroica ciudad de Puebla de Zaragoza, Estado de Puebla. III. Órgano tercero interesado y su domicilio: H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, con domicilio en el recinto oficial sito en la Avenida Juan de P. y Mendoza Número 14, colonia Centro, código postal 72000, en la heroica ciudad de Puebla de Zaragoza, Estado de Puebla. IV. Normas generales o actos cuya invalidez se demanda, y medio oficial en el que se publicaron: Acto. Acuerdo, dado en el Palacio del Poder Legislativo en la heróica ciudad de Puebla de Zaragoza, el día veintitrés de junio del año dos mil cinco, notificado personalmente, el día veintiocho de junio del año dos mil cinco, por el cual se negó aprobar la propuesta de solución a la controversia de límites territoriales entre los Municipios de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y Puebla, Estado de Puebla. Mismo que acompañamos como anexo 5."
SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda son los que a continuación se transcriben.
"1. El Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, se encuentra ubicado en la parte centro oeste del Estado de Puebla, entre los 18° 59? y 19° 04? 20" de latitud norte y entre los 98° 13? 30" y 98° 21? 30" de longitud oeste, colinda al norte, con los Municipios de San Pedro Cholula, Estado de Puebla y Cuautlancingo, Estado de Puebla; al sur con el Municipio de Santa Clara Ocoyucan, Estado de Puebla; al este con el Municipio de Puebla, Estado de Puebla y al oeste con el Municipio de San Gregorio Atzompa, Estado de Puebla. La altura promedio es de dos mil cinco cincuenta metros sobre el nivel del mar y sus límites abarcan una superficie aproximada de sesenta y ocho kilómetros cuadrados con ochenta y nueve metros, que delimitan la poligonal envolvente del Municipio como se describe a continuación: se inicia en el vértice número 1, ubicado en la intersección del río Atoyac con la carretera federal Puebla-Atlixco, continúa con rumbo sureste a suroeste siguiendo la sinuosidad del río Atoyac con una longitud aproximada de 14.8 km. hasta donde se ubica el vértice número 2, localizado en la intersección del río Atoyac con el límite municipal norte de Santa Clara Ocoyucan, gira en dirección noroeste siguiendo el límite sur de la Junta Auxiliar de San Antonio Cacalotepec, con una longitud aproximada de 2.55 km. hasta donde se localiza el vértice número 3, ubicado entre el vértice sureste del ejido de San Antonio Cacalotepec, al noreste de S.M.H.; continúa en dirección noroeste sobre los límites ejidales de San Antonio Cacalotepec y San Francisco Acatepec con una distancia aproximada de 2.5 km. donde se encuentra el vértice número 4, localizado en el vértice oeste del ejido de San Francisco Acatepec; gira en dirección norte entre los límites ejidales de San Francisco Acatepec y el límite de San Bernabé Temoxtitla, con una distancia aproximada de 1.15 km. donde se ubica el vértice número 5, localizado entre los vértices, noroeste del ejido de San Francisco Acatepec y noreste de la localidad de San Bernabé Temoxtitla; gira en dirección oeste sobre el límite sur oriente de San Francisco Acatepec y norte de San Bernabé Temoxtitla con una distancia aproximada de 1.9 km., continúa en dirección noroeste sobre el límite que va de sur a oriente de Santa María Tonantzintla y noreste de San Francisco Javier Mina con una longitud aproximada de 3.4 km., continúa en dirección oeste sobre el límite sur a norte de San Luis Tehuiloyocan, al este de los reyes Tlanechicolpan y sur de San Agustín Calvario, con una longitud aproximada de 7.3 km. donde se encuentra el vértice número 6, ubicado en el cruce de la vía ferroviaria con el límite norte de San Luis Tehuiloyocan; continúa en dirección este sobre la vía férrea con una distancia aproximada de 2.4 km. hasta donde ubica el vértice número 7, localizado en el cruce de la vía férrea con la avenida 29 poniente; gira en dirección sureste sobre la calle 29 poniente con una distancia aproximada de 1.03 km., donde se encuentra el vértice número 8, ubicado en el cruce de la avenida 15 poniente con la calle 9 sur, gira en dirección noreste sobre la calle 9 sur con una distancia aproximada de 1.5 km. donde se ubica el vértice número 9, localizado en el cruce de la vía férrea con la avenida 14 poniente y la calle 9 norte, gira en dirección sureste sobre la avenida 14 poniente con una distancia aproximada de 0.16 km. donde se localiza el vértice número 10, ubicada en el cruce de la avenida 14 poniente y 8 norte; con una longitud aproximada de 0.37 km., donde se encuentra el vértice número 11, localizado en el cruce de la calle 7 norte y 22 oriente; gira en dirección sureste sobre la avenida 22 oriente con una distancia aproximada de 0.16 km., hasta llegar a la calle 5 norte donde se ubica el vértice número 12, gira en dirección noreste sobre la calle 5 norte con una distancia aproximada de 0.63 km., hasta llegar al cruce de esta misma calle con la avenida 20 oriente donde se localiza el vértice número 13, continua con rumbo noreste con una distancia aproximada de 0.68 km., donde se ubica el vértice número 14, localizado entre pequeñas propiedades de San Pedro Cholula y al norte de San Andrés Cholula, gira con rumbo sureste sobre el límite de San Andrés Cholula y pequeñas propiedades de San Pedro Cholula, con una distancia aproximada de 2.74 km., donde se encuentra el vértice número 15, localizado en el vértice formado por pequeña propiedad de San Pedro Cholula y el ejido de Momoxpan, continúa en dirección suroeste sobre el límite del ex-ejido de Momoxpan con una longitud aproximada de 1.23 km., donde se ubica el vértice número 16, localizado en el cruce del antiguo camino a Cholula y el río Zapatero; continúa con dirección sureste sobre el cauce del río Zapatero con una longitud aproximada de 1.22 km., donde se ubica el vértice número 17, ubicado sobre el río Z. entre los ex-ejidos de la Trinidad Chautenco e I.R.V., continua sobre el río con una distancia aproximada de 0.85 km., hasta llegar al límite del ex-ejido de R.V., continúa en dirección noreste sobre el mismo límite ex-ejidal con una longitud aproximada de 2.2 km., hasta llegar al antiguo camino a Cholula, donde continúa sobre este camino con una distancia aproximada de 1.58 km., hasta llegar al cruce de éste con el río Atoyac y la carretera federal Puebla-Atlixco, donde se ubica el vértice de inicio para así cerrar la poligonal. Acompañamos como anexo 6 el plan municipal de desarrollo urbano de la ciudad de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el día treinta de enero del año mil novecientos noventa y seis. 2. El territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, no ha sufrido ninguna variación desde la época de la Colonia recordando que la fragmentación de los territorios conquistados por los españoles con fines administrativos y de gobierno, tomaron como base la división prehispánica, tal como se expresa en el documento histórico realizado por la cronista del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla que acompañamos como anexo 7. 3. El territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, actualmente se encuentra conformado por: La cabecera municipal con 8 (ocho) B.: 1. S.X., 2. S.J.A.. 3. S.P.C.. 4. D.S.N.. 5. De la Santísima Trinidad. 6. S.M.C.. 7. S.A.. 8. S.M.. 6 (seis) Juntas auxiliares: 1. S.B.T., 2. S.L.T., 3. S.F.A., 4. S.M.T., 5. S.A.C., 6. S.R.C.; 8 (ocho) colonias: 1. L.C.. 2. Concepción la Cruz. 3. Concepción Guadalupe. 4. E.Z.. 5. S.M. la Rosa. 6. Estrellas del Sur. 7. S.J.V.H.. 8. Las Lajas. 46 (cuarenta y seis) fraccionamientos: En la actualidad el Municipio de San Andrés Cholula, Puebla, es uno de los Municipios donde se prevé el mayor crecimiento demográfico del Estado de Puebla, al mismo tiempo; y por la migración proveniente de diferentes partes del Estado especialmente de la capital y de otros Estados de la República que llegan a asentarse en el Municipio, es el de mayor crecimiento poblacional del Estado, además su enclave estratégico y su participación en el proceso de conurbación de la capital del Estado, lo hace de lo más atractivo para los inversionistas, constructores, desarrolladores, comerciantes, universidades y prestadores de servicios. En el Municipio se encuentran la Universidad de las Américas, la Universidad Madero, la Universidad Iberoamericana, la Universidad del Valle de México, el Tecnológico de Monterrey y próximamente la Universidad Intercontinental, igualmente el Instituto Anáhuac, el Instituto México, el Instituto de Astrofísica de la UNAM; los centros comerciales Angelópolis, Millenium y Rubí; las tiendas de autoservicio Mega Comercial Mexicana, Sanborns, M.. Donald?s, H.M., Costco, Liverpool, Sears, centro comercial Del Puente; agencias de automóviles de las más modernas del país, bancos, la conocida zona de discotecas, fraccionamiento y Club de Golf Inteligente de la Vista, Country Club, fraccionamientos como El Cortijo Angelópolis, Bosques de Angelópolis, Morillotla, Residencial San Ángel, conjunto habitacional Real de Morillotla, conjunto habitacional El P., conjunto habitacional Casas GEO, Hacienda de San Andrés, La Concepción, Residencial Camino Real, Villas de Z., R.Z., Residencial Hacienda de San Andrés, fraccionamiento La Fuente, entre otros y próximamente Residencial Santa Fe, hoteles como el Fiesta Americana, Villas Arqueológicas y Posada Señorial, la escuela de natación N.V.; oficinas del Gobierno del Estado como S., el Sicom (sistema de información y comunicación del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Puebla) y la ciudad judicial Siglo XXI (sede del Poder Judicial del Estado Libre y Soberano de Puebla). El Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, se encuentra enclavado entre las principales vías de comunicación Angelopolitanas como la recta a Cholula, la vía Atlixcáyotl, la federal Atlixco y el periférico ecológico que se integra con la autopista México-Puebla-Orizaba. 4. La fecha más antigua que la historia legislativa alude al Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla (respecto a la división territorial), es el acuerdo de la exma. Junta departamental de fecha veintisiete de mayo del año de mil ochocientos treinta y siete. Acompañamos el documento división territorial del Estado de Puebla de 1810 a 1995, editado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año 1996, con el que se corrobora esta afirmación y que corre agregado a fojas 118 a 289 de la controversia constitucional 10/2002, que acompañamos como prueba 11. 5. El límite territorial entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, es y ha sido siempre el río Atoyac. 6. Dentro del territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, se encontraba la Hacienda la Concepción, de donde se constituyeron los ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y San Andrés Cholula, que conforman actualmente la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. 7. La ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?, está compuesta por una superficie total de 837-64-31.41 Has., misma que se constituyó integrando los terrenos que fueron de los ejidos de San Andrés Cholula, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, con una superficie de 696-95-00.50 Has., y de San Bernardino Tlaxcalancingo, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, con una superficie de 140-69-30.91 Has. 8. El Gobierno Federal y el Gobierno del Estado Libre y Soberano de Puebla, siempre han confirmado con sus actos que la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl? está ubicada en el territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla. La siguiente secuencia de actos de Gobierno Federal y del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Puebla, demuestran que la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?, está ubicada en el territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla. Solicitudes de expropiación de los terrenos ejidales de los poblados de San Bernardino Tlaxcalancingo, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y de San Andrés Cholula, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, que el gobernador del Estado de Puebla Lic. M.P.O., realizó a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, mediante los oficios de fecha trece de diciembre del año mil novecientos noventa, a efecto de que esta secretaría gestionara la expropiación de los terrenos ejidales antes señalados, a fin de constituir una reserva territorial para el ordenamiento de la ?zona metropolitana de la ciudad de Puebla?. Estas solicitudes corren agregadas a fojas 318 a 326 de la controversia constitucional 10/2002, que se ofrece como prueba 11, el documento lo acompañaron como ?anexo 7? y a fojas 327 a 333, de la misma controversia constitucional 10/2002, documento que acompañaron como ?anexo 8?. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Oficios 100-00-00-7383-5133 y 100-114, ambos de fecha diecisiete de junio del año mil novecientos noventa y uno, girados por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, a la Secretaría de la Reforma Agraria, mediante los cuales le solicita a dicha secretaría la expropiación de los terrenos ejidales de los poblados de San Bernardino Tlaxcalancingo, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y de San Andrés Cholula, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla a fin de constituir una reserva territorial para el ordenamiento de la ?zona metropolitana de la ciudad de Puebla?. Esto se puede corroborar con los decretos presidenciales de fecha treinta de abril del año mil novecientos noventa y dos. Publicados en el Diario Oficial de la Federación el día cuatro de mayo del año de mil novecientos noventa y dos, mismo que corre agregado en la controversia constitucional 10/2002, que se ofrece como prueba 11, a fojas 334 a 342 y que acompañaron como ?anexo 9?. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Decretos presidenciales de fecha treinta de abril del año mil novecientos noventa y dos. Publicados en el Diario Oficial de la Federación, el día cuatro de mayo del año de mil novecientos noventa y dos, mediante los cuales el Ejecutivo Federal expropió por causa de utilidad pública una superficie de 696-95-00 Has., de temporal de uso común, de terrenos ejidales del poblado de San Andrés Cholula, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y 140-69-30.91 Has., de temporal de uso común, de terrenos ejidales del poblado de San Bernardino Tlaxcalancingo, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, a favor de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (actualmente Secretaría de Desarrollo Social), para destinarse a la construcción de la reserva territorial para el ordenamiento de la ?zona metropolitana de la ciudad de Puebla?. Como se constata en la controversia constitucional 10/2002, que se ofrece como prueba 11, a fojas 334 a 342 y que acompañaron como ?anexo 9?. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Convenios de transferencia, de fecha veintinueve de mayo del año de mil novecientos noventa y dos, mediante los cuales el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología hoy Secretaría de Desarrollo Social transfirió al Gobierno del Estado de Puebla, el dominio pleno de una fracción del predio cuya superficie es de: 140-69-30.91 Has., pertenecientes al ex-ejido de San Bernardino Tlaxcalancingo, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y el dominio pleno de una fracción del predio cuya superficie es de: 696-95-00.50 Has., pertenecientes al ex-ejido de San Andrés Cholula, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, para destinarse a la constitución de la reserva territorial para el ordenamiento urbano de la ?zona metropolitana de la ciudad de Puebla?. Esto se constata en el decreto expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, que autoriza al Ejecutivo del Estado a enajenar a título oneroso diversos predios que constituyen las unidades de desarrollo Atlixcáyotl y solidaridad para destinarse a la vivienda, la industria y turismo. Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el día doce de junio del año de mil novecientos noventa y dos, con el que se justifica la aseveración del párrafo que antecede. Este decreto se encuentra agregado en la controversia constitucional 10/2002, que se ofrece como prueba 11, a fojas 343 a 349 y que acompañaron como ?anexo 10?. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Convenio de transferencia, de fecha veintidós de diciembre del año de mil novecientos noventa y dos, mediante el cual el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología hoy Secretaría de Desarrollo Social transfirió al Gobierno del Estado de Puebla, el dominio pleno de una fracción del predio cuya superficie es de: 140-69-30.91 Has., pertenecientes al ex-ejido de San Bernardino Tlaxcalancingo, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, para destinarse a la constitución de la reserva territorial para el ordenamiento urbano de la ?zona metropolitana de la ciudad de Puebla?. Esto se constata en el decreto expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, que autoriza alEjecutivo del Estado a enajenar a título oneroso o gratuito las áreas destinadas a fines habitacionales, comerciales y de servicios que se contemplan en el programa subregional de desarrollo urbano de los Municipios de Cuautlancingo, Puebla, San Andrés Cholula y San Pedro Cholula?. Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el día diecinueve de agosto del año de mil novecientos noventa y cuatro, con el que se justifica la aseveración del párrafo que antecede. Este decreto se encuentra agregado en la controversia constitucional 10/2002, que se ofrece como prueba 11, a fojas 350 a 363 y que acompañaron como ?anexo 11?. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Convenio de transferencia, de fecha doce de abril del año de mil novecientos noventa y cuatro, mediante el cual el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología hoy Secretaría de Desarrollo Social transfirió al Gobierno del Estado de Puebla, el dominio pleno de una fracción del predio cuya superficie es de: 696-95-00.50 Has., pertenecientes al ex-ejido de San Andrés Cholula, Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla para destinarse a la constitución de la reserva territorial para el ordenamiento urbano de la ?zona metropolitana de la ciudad de Puebla?. Esta aseveración se constata en el decreto expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, que autoriza al Ejecutivo del Estado a enajenar a título oneroso o gratuito las áreas destinadas a fines habitacionales, comerciales y de servicios que se contemplan en el ?Programa subregional de desarrollo urbano de los Municipios de Cuautlancingo, Puebla, San Andrés Cholula y San Pedro Cholula?. Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el día diecinueve de agosto del año de mil novecientos noventa y cuatro, con el que se justifica la aseveración del párrafo que antecede. Este decreto se encuentra agregado en la controversia constitucional 10/2002, que se ofrece como prueba 11, a fojas 350 a 363 y que acompañaron como ?anexo 11?. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Decreto expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, que aprueba el ?Programa subregional de desarrollo urbano de los Municipios de Cuautlancingo, Puebla, San Andrés Cholula y San Pedro Cholula?. Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el día nueve de agosto del año mil novecientos noventa y cuatro. Este decreto se encuentra agregado en la controversia constitucional 10/2002, que se ofrece como prueba 11, a fojas 369 a 400 y que acompañaron como ?anexo 12?. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Decreto expedido por el H. Congreso del Estado de Puebla, que autoriza al Ejecutivo del Estado a enajenar a título oneroso o gratuito las áreas destinadas a fines habitacionales, comerciales y de servicios que se contemplan en el ?Programa subregional de desarrollo urbano de los Municipios de Cuautlancingo, Puebla, San Andrés Cholula y San Pedro Cholula?. Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el día diecinueve de agosto del año mil novecientos noventa y cuatro. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Declaratoria del Ejecutivo del Estado de destinos de áreas y predios, del ?Programa subregional de desarrollo urbano de los Municipios de Cuautlancingo, Puebla, San Andrés Cholula y San Pedro Cholula?, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el día trece de febrero del año de mil novecientos noventa y seis. Esta declaratoria se encuentra agregada en la controversia constitucional 10/2002, que se ofrece como prueba 11, a fojas 401 a 423 y que acompañaron como ?anexo 13?. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Decreto del Ejecutivo del Estado, que modifica el ?Programa subregional de desarrollo urbano de los Municipios de Cuautlancingo, Puebla, San Andrés Cholula y San Pedro Cholula?. Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el día diecinueve de diciembre del año mil novecientos noventa y siete. Este decreto se encuentra agregado en la controversia constitucional 10/2002, que se ofrece como prueba 11, a fojas 424 a 454 y que acompañaron como ?anexo 14?. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla, o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?. Decreto del Ejecutivo del Estado, que modifica el ?Programa subregional de desarrollo urbano de los Municipios de Cuautlancingo, Puebla, San Andrés Cholula y San Pedro Cholula?. Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el día diez de enero del año dos mil tres. Este decreto lo acompañamos como anexo 8. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?-Decreto del Ejecutivo del Estado, que cambia la modificación parcial del ?Programa subregional de desarrollo urbano de los Municipios de Cuautlancingo, Puebla, San Andrés Cholula y San Pedro Cholula? publicado el 10 de enero de 2003?-Mismo que se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el día trece de septiembre del año dos mil cuatro. Este decreto lo acompañamos como anexo 9. Precisando que el territorio de los ex-ejidos de San Bernardino Tlaxcalancingo y de San Andrés Cholula, actualmente son conocidos como la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla?o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl.?-9. El H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, a partir del año de mil novecientos noventa y cinco, en forma indebida comenzó a cobrar contribuciones y a prestar servicios públicos, dentro del territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, en una parte de la ?reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla?o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?, las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial Hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real, que están ubicadas en el territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, mismas que se describen en los planos y dictamen de ubicación de la zona en controversia de límites territoriales, que acompañamos como anexo 10. Estos actos provocaron un enfrentamiento entre las autoridades municipales, causando con ello una controversia por cuestiones de límites territoriales. No es ocioso mencionar que en la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, vigente en ese momento, no contemplaba la posibilidad de una controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad ante el H. Congreso del Estado de Puebla y dicho órgano legislativo a pesar de tener facultades constitucionales, para resolver la controversia limítrofe que se estaba suscitando, no realizó ningún acto al respecto. El único argumento que expusieron los representantes del H. Ayuntamiento de Puebla, Estado de Puebla por los que realizaba dichos actos, era que por decreto del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el día treinta de octubre del año de mil novecientos sesenta y dos, el territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, a decir de dicho Ayuntamiento, resultando que el límite territorial entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, era el río Z. y no el río Atoyac como ha sido desde la época de la colonia. Con ello se pretendieron anexar no sólo parte de las colonias y fraccionamientos descritos en los planos y dictamen de ubicación de la zona en controversia de límites territoriales, que acompañamos como anexo 10. Basta la simple lectura del mencionado decreto en el párrafo anterior, para constatar que su naturaleza, fue suprimir los Municipios de San Jerónimo Caleras, Estado de Puebla, S.F.H., Estado de Puebla, San Miguel Canoa, Estado de Puebla, Resurrección, Estado de Puebla y Totimehuacán, Estado de Puebla, los que se anexaron al Municipio de Puebla, Estado de Puebla. No el quitarle territorio a los Municipios de Amozoc, Estado de Puebla, San Andrés Cholula, Estado de Puebla y Cuautlancingo, Estado de Puebla, que eran los colindantes, de los Municipios que se suprimieron en el referido decreto. 10. Desde la conformación del territorio de San Andrés Cholula, todas las administraciones municipales y en particular la de los trienios mil novecientos noventa y tres-mil novecientos noventa y seis; mil novecientos noventa y nueve-dos mil dos, los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, siempre prestando servicios públicos y cobrando contribuciones en la zona en controversia de límites territoriales, descrita en los planos y dictamen de ubicación que acompañamos como anexo 10, lo que ocasionó serios problemas jurídicos para los ciudadanos y enfrentamientos entre autoridades. 11. Los ciudadanos y vecinos de las colonias y fraccionamientos, en la zona en controversia de límites territoriales, descrita en los planos y dictamen de ubicación que acompañamos como anexo 10, siempre han elegido democráticamente a las autoridades del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y cuentan con las autoridades legítimamente electas en los términos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. Excepción hecha a los de las colonias estrellas del Sur y San José Vista Hermosa. 12. El Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, constituido por el H. Congreso del Estado, el día trece de diciembre del año dos mil uno, emitió el decreto por el cuál se expide las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones para el Municipio de Puebla, Puebla, este decreto fue publicado en el Periódico Oficial del Estado el día diecinueve de diciembre del año dos mil uno. En el mencionado decreto se incluyeron indebidamente varias colonias y fraccionamientos urbanos que están ubicadas dentro del territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla (en la zona en controversia de límites territoriales descrito en los planos y dictamen de ubicación que acompañamos como anexo 10). 13. El día siete de febrero del año dos mil dos, los representantes del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, mil novecientos noventa y nueve-dos mil dos, promovieron ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, controversia constitucional, en contra del órgano legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, constituido por el H. Congreso del Estado, por los actos del procedimiento legislativo de aprobación y expedición del decreto, dado en el Palacio del Poder Legislativo en la heroica ciudad de Puebla de Zaragoza, el día trece de diciembre del año dos mil uno, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el día diecinueve de diciembre del año dos mil uno, por el cual se expide las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones para el Municipio de Puebla, P.. Y en contra del órgano ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Puebla, representado por el C. Gobernador del Estado, L.. M.M.F. por los actos de promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Estado, del decreto H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, dado en el Palacio del Poder Legislativo en la heroica ciudad de Puebla de Zaragoza, el día trece de diciembre del año dos mil uno y publicado en el Periódico Oficial del Estado el día diecinueve de diciembre del año dos mil uno. Radicándose la controversia constitucional número 10/2002, unidad de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. 14. El día trece de febrero del año dos mil dos, la Ministra O.M. delC.S.C. de G.V., acordó desechar de plano la controversia constitucional, a que se hace mención en el hecho que antecede, en virtud de advertir un motivo indudable y manifiesto de improcedencia, por existir un conflicto de carácter limítrofe entre el Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y el Municipio de Puebla, Estado de Puebla, conflicto respecto del cuál existe una vía legal que previamente a la controversia constitucional debe agotarse ante el H. Congreso del Estado. En contra de dicho acuerdo, los representantes de la administración mil novecientos noventa y nueve-dos mil dos, del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, promovieron recurso de reclamación, radicándose el expediente 64/2002-PL, deducido de la controversia constitucional número 10/2002. 15. Los representantes de las administraciones dos mil dos-dos mil cinco, del Municipio de San Andrés, Cholula, Estado de Puebla y del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, a finales del mes de febrero del año dos mil dos, iniciaron pláticas a efecto de dar solución a la controversia de límites territoriales y como acto de buena fe para dar solución al mismo, acordaron que los representantes del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, se desistieran del recurso de reclamación 64/2002-PL, a que nos referimos en los hechos 13 y 14 que anteceden. Situación que así aconteció. Lo narrado en los hechos 13, 14 y 15 se justifica plenamente con la prueba que se ofrece bajo el número 11 y que consta de 2,645 fojas. 16. A instancia del C. Gobernador del Estado Libre y Soberano de Puebla, L.. M.M.F. y del presidente de la Gran Comisión del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, el día diez de junio del año dos mil dos, se creó en términos de los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, la ?Comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Puebla y San Andrés Cholula, Puebla.?. Esta ?comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Puebla y San Andrés Cholula, Puebla?, estuvo integrada por representantes del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Puebla; representantes del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla; representantes del Municipio de Puebla, Estado de Puebla y representantes del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla. El objetivo que buscó esta ?Comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Puebla y San Andrés Cholula, Puebla?, fue como su nombre lo indica, encontrar la mejor alternativa para dar solución a la controversia de límites territoriales, suscitada entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y de San Andrés Cholula, Estado de Puebla. La ?Comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Puebla y San Andrés Cholula, Puebla?, propuso que el mejor mecanismo para dar solución a la controversia de límites territoriales, era inducir y organizar la participación de los ciudadanos para el desarrollo integral de sus comunidades. Es decir, que los propios ciudadanos de las colonias y fraccionamientos ubicados en la zona en controversia de límites territoriales descritos en los planos y dictamen de ubicación que acompañamos como anexo 10, fueran quienes decidieran a qué Municipio pertenecer, realizándose para ello, una consulta popular y después respetando la voluntad ciudadana, se realizarían estudios técnicos pertenecientes para soportar la propuesta de solución y someterla al H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, para su aprobación esto en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. 17. El día veintiuno de junio del año dos mil dos, Los H. Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, celebraron respectivamente sesión extraordinaria de Cabildo, mediante la cual aprobaron el procedimiento propuesto por la ?Comisión Especial para dar Seguimiento a los Trabajos de Preparación de Propuestas de Solución a la Determinación de los Límites Territoriales entre los Municipios de Puebla, Puebla y San Andrés Cholula, Puebla?, facultando a sus respectivos presidentes municipales para celebrar el convenio requerido, para plasmar el acuerdo de voluntades. Acompañamos como anexo 12, la copia certificada del acta de sesión extraordinaria de Cabildo de fecha veintiuno de junio del año dos mil dos, del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla. 18. El día veinticinco de junio del año dos mil dos, los presidentes municipales de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, en cumplimiento a los acuerdos de la sesión extraordinaria de Cabildo de fecha veintiuno de junio del año dos mil dos, celebraron convenio que tuvo por objeto establecer la forma y procedimiento a seguir en la denominada consulta popular sobre los límites territoriales existentes entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, con la finalidad de ser un instrumento de opinión y participación ciudadana para la determinación de los límites territoriales existentes entre ambos Municipios. En la cláusula ?segunda?, de dicho convenio, se estableció que los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, se comprometieron a tomar en consideración los resultados de la consulta popular que se celebra el día treinta de junio del año dos mil dos, mismo que se someterá a la aprobación del H. Congreso del Estado, documental que se encuentra en el expediente que se formó con motivo del convenio celebrado entre los Municipios mencionados y que se sometió a aprobación dela autoridad ahora demandada. 19. El día treinta de junio del año dos mil dos, se celebró el proceso de consulta popular como un instrumento democrático, de opinión y participación ciudadana, en el cual emitieron su anuencia los vecinos de dicha zona en controversia de límites territoriales. En este proceso los vecinos que conforman las colonias y fraccionamientos de la zona en controversia de límites territoriales, manifestaron su opinión al respecto del Municipio al que desearon pertenecer, siendo de especial relevancia la nutrida participación ciudadana en un clima de respeto, orden y responsabilidad, en cada una de las mesas de consulta que para el efecto se colocaron (de un padrón de 10,598, acudieron a emitir su opinión el 56.3%). Consecuentemente en todas y cada una de las mesas de consulta (ocho), 8 receptoras de las boletas de opinión, instaladas en términos de la convocatoria respectiva, se llevó a cabo el escrutinio y cómputo final, dándose como resultados los siguientes:


"20. El día tres de julio del año dos mil dos, los H. Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, celebraron sesión extraordinaria de Cabildo mediante la cual se reconocieron y aprobaron los resultados arrojados en la consulta popular del treinta de junio del año dos mil dos; se analizó la información y documentación que entregará la comisión especial y se dio la instrucción a las dependencias técnicas respectivas para hacer los estudios correspondientes, esto de manera conjunta par la delimitación del territorio de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla. Esta acta la acompañamos como anexo 13 y está integrada a la certificación notarial del anexo 12 que acompañamos. 21. El día diez de julio del año dos mil dos, fueron presentados ante el H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, los oficios 4.5 SG/DJ/563/2002 y SG/471/2002, signados por los secretarios generales de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, respectivamente, mediante los cuales se le solicitaba la aprobación de la propuesta de solución de la controversia de límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, respectivamente, acompañando los mismos la documentación respectiva del soporte técnico jurídico. Esta solicitud se realizó en términos de lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. Acompañamos como anexo 14, la copia certificada del oficio SG/471/2002; de fecha diez de julio del año dos mil dos, signado por el secretario general del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y acta de la sesión de Cabildo de fecha nueve de julio del año dos mil dos. 22. El día veintidós de noviembre del año dos mil dos, por acuerdo adoptado por la mayoría de los miembros de la ?Comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Puebla y San Andrés Cholula, Puebla?, y en virtud de haberse cumplido con todos los requisitos legales, se dieron por concluidos los trabajos de la misma, acordándose remitir al H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, todos y cada uno de los documentos elaborados para que se sirviera aprobar la propuesta de solución de la controversia de límites territoriales, mismos que consistieron en: a) Actas de sesiones realizadas por la ?Comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Puebla y San Andrés Cholula, Puebla?. b) Carpeta que contiene: diagnóstico, antecedentes histórico culturales, síntesis del decreto, definición del polígono de conurbación, datos estadísticos del pago de derechos y dotación de servicios, trabajo de campo, consulta popular, síntesis del recorrido por los miembros de la comisión, pronóstico, conclusiones generales y polígonos resultantes. Esta documentación obra en el expediente del Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, que se formó con motivo de la propuesta de solución de la controversia de límites territoriales entre los Municipios de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y Puebla, Estado de Puebla. 23. El día once de diciembre del año dos mil dos, fue presentado ante el H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, el oficio suscrito de manera conjunta por los presidentes y síndicos de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, mediante el cual le solicitaban a dicho órgano legislativo, la aprobación de la solución de la controversia de límites territoriales, en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. R. al H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, la documentación correspondiente que acordó la ?Comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Puebla y San Andrés Cholula, Puebla?, en su sesión de fecha veintidós de noviembre del año dos mil dos, a efecto de que este órgano legislativo, tuviera todos los elementos posibles para la aprobación de la solución de la controversia de límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla. 24. El día cuatro de abril del año dos mil cinco, el abogado L.C.S., en su carácter de síndico y representante legal del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, interpuso ante el H. Congreso del Estado Libre y Soberano del Puebla, controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad, en contra del H. Ayuntamiento Constitucional de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, quien supuestamente ejerció actos administrativos, actos de gobierno y prestación de servicios que invaden la esfera territorial de competencia del Municipio de Puebla, Estado de Puebla. Siendo el territorio motivo de la controversia, el mismo (zona en controversia de límites territoriales descrita en los planos y dictamen de ubicación que acompañamos como anexo 10). En su escrito de controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad, el abogado L.C.S., en su carácter de síndico y representante legal del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, expresamente reconoce: a) Que existe una controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad, entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla. b) Que con fecha veinticinco de junio de dos mil dos, los H. Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, celebraron convenio para dar solución a la controversia limítrofe y la determinación de sus límites territoriales. c) Que con fecha treinta de junio del año dos mil dos, en alcance del convenio de fecha veinticinco de junio del año dos mil dos, los H. Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, llevaron a cabo la consulta popular. d) Que con fecha diez de julio del año dos mil dos, fueron presentados ante el H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, los oficios 4.5 SG/DJ/563/2002 y SG/471/2002, signados por los secretarios generales de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, respectivamente, mediante los cuales se le solicitaba la aprobación de la propuesta de solución a la controversia de límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla. e) Que el convenio de fecha veinticinco de junio del año dos mil dos, surtió todos y cada uno de sus efectos legales entre las partes. f) Que el convenio de fecha veinticinco de junio del año dos mil dos, interrumpió el término para la prescripción, toda vez que fue el mecanismo que decidieron llevar a cabo los H. Ayuntamientos Constitucionales de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, para dar solución a la controversia de límites territoriales. g) Que el convenio de fecha veinticinco de junio del año dos mil dos, dejó de surtir sus efectos el día quince de febrero del año dos mil cinco, al no haber sido ratificado por los Municipios signantes, lo cual es inexacto, debido a que la propuesta de solución de límites territoriales se encontraba en aquella época, ante el Congreso del Estado de Puebla ahora autoridad demandada, sin que deje de tener efectos jurídicos el citado convenio por concluir el periodo constitucional de las administraciones municipales. h) Que el término para interponer su controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad, ante el H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, empezó a correr el día quince de febrero del año dos mil cinco. i) Que el H. Congreso del Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla, de acuerdo al orden constitucional, es la instancia adecuada para resolver la controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad, suscitada entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla. El síndico del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, en su escrito de controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad, vuelve al argumento inicial de la administración municipal dos mil dos-dos mil cinco, narrado en el hecho 9 del presente escrito, que constituye los antecedentes del acto cuya invalidez se demanda. Y vuelve a ser el único argumento para sostener que el territorio en controversia, dice, le pertenece al Municipio de Puebla, Estado de Puebla. Acompañamos como anexo 15, copias fotostáticas de la demanda de controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad, referida en este hecho. 25. El día siete de abril del año dos mil cinco, por segunda ocasión, mediante oficio PM/036/05, suscrito por el presidente municipal y el síndico municipal de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, le solicitamos de la manera más atenta al H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, se sirviera aprobar a través del pleno, la propuesta de solución de la controversia de límites territoriales entre los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, esto de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, P.. Este oficio lo acompañamos como anexo 16. 26. El día veintitrés de junio del año dos mil cinco, el H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, emitió el acuerdo por el cual declaró improcedente y ordena desechar de plano la controversia por cuestión de límites territoriales o competencia por territorialidad promovida por el H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, en contra del H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, fundamentalmente por considerar que se encontraba pendiente de resolución las solicitudes de los Municipios de Puebla, Estado de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, en el sentido de aprobar la propuesta de solución a la controversia de límites territoriales. Este acuerdo fue notificado personalmente al H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Puebla, Estado de Puebla, el día cinco de julio del año dos mil cinco, a través del oficio mil doscientos cincuenta. Acompañamos como anexo 17, copias fotostáticas del acuerdo del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, referido en este hecho. 27. El mismo día veintitrés de junio del año dos mil cinco, el H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, emitió el acuerdo por el cual negó aprobar la propuesta de solución a la controversia de límites territoriales entre los Municipios de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y Puebla, Estado de Puebla. El acuerdo referido en el párrafo que antecede, fue notificado personalmente al H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, el día veintiocho de junio del año dos mil cinco, a través del oficio mil doscientos cuarenta y ocho. Dicho acuerdo, es en esencia anticonstitucional, al violar los artículos 14, 16 y 115 de nuestra Carta Magna, así como otros preceptos legales, que se harán referencia en el capítulo respectivo y por tal motivo se promueve esta controversia constitucional."
TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio promovente, son los siguientes:
"Primer concepto de invalidez. El acto del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, cuya invalidez se demanda, viola flagrantemente los principios constitucionales consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. En efecto, la autoridad demandada al pronunciar el acuerdo que se impugna, agravia a nuestra representada, por la inexacta aplicación del derecho, por ende, carece de apoyo legal al no estar fundado, ni motivado dicho acuerdo, además ser incongruente con lo solicitado por los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla. Por las consideraciones siguientes: a) Desde la conformación del territorio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, todas las administraciones municipales y en particular, la de los periodos constitucionales de los trienios mil novecientos noventa y tres-mil novecientos noventa y seis; mil novecientos noventa y seis-mil novecientos noventa y nueve y mil novecientos noventa y nueve-dos mil dos, dos mil dos-dos mil cinco y la actual administración que representamos, los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos pertenecientes al Estado de Puebla, han prestado servicios públicos y han cobrado contribuciones, expedido permisos y realizado diversos actos de gobierno en una parte de lo que hoy se conoce como: ?La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?, así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial Hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real. Estos actos de gobierno realizados en los límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, ocasionaron serios conflictos jurídicos para los ciudadanos de ambos Municipios y enfrentamiento entre las autoridades de los dos Municipios, por tener conflicto de intereses económicos, sociales, financieros, políticos, etc. b) Durante la administración municipal dos mil dos-dos mil cinco, los representantes legales del Municipio de Puebla y el Municipio de San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, convinieron en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, buscar una propuesta de solución a la controversia de límites territoriales en parte de lo que hoy se conoce como ?La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?, así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial Hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, Unidad Habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, Avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real y así se lo hicieron saber al gobernador del Estado de Puebla, y a la Gran Comisión del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla. c) Las partes mencionadas en el inciso que antecede; el diez de junio del año dos mil dos, crearon una ?Comisión Especial para dar Seguimiento a los Trabajos de Preparación de Propuestas de Solución a la Determinación de los Límites Territoriales entre los Municipios de Puebla, Puebla y San Andrés Cholula, Puebla?, por los conflictos en parte del territorio que hoy constituye ?La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?, así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial Hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real, en términos de los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. A la comisión referida, en adelante se denominará ?Comisión especial?. d) La ?Comisión especial? fue integrada por representantes del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Puebla; representantes del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, representantes del Municipio de San Andrés Cholula, Puebla y representantes del Municipio de Puebla, P.. e) La ?Comisión especial? referida en el inciso anterior, tuvo como misión, encontrar la mejor alternativa para hacer una propuesta de solución a la controversia limítrofe territorial suscitada entre el Municipio de Puebla y el Municipio de San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, respecto a una parte del territorio que hoy se conoce como ?La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?, así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B.,Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial Hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real. f) La ?Comisión especial? propuso a los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, que el mejor mecanismo para dar solución a la controversia limítrofe territorial multicitada, era inducir y organizar la participación de los ciudadanos para el desarrollo integral de sus comunidades, es decir, que los propios ciudadanos de las colonias ubicadas en la zona territorial de la controversia limítrofe, fueran quienes decidieran a qué Municipio pertenecer, realizándose para ello, una consulta popular y después respetando la voluntad ciudadana, se realizarían estudios técnicos jurídicos pertinentes, para soportar la propuesta de solución y someterla para su aprobación al H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, esto en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. g) La propuesta de solución referida, constituye un (sic), entre los trabajos de la ?Comisión especial?, desde su constitución hasta que se concluyeron los mismos, dichos trabajos y acuerdos serían plasmados en las actas correspondientes que se levanten para tal efecto, así como los acuerdos que se tomen en los Cabildos de ambos Municipios. El resultado de la consulta popular y soportes técnicos jurídicos que determinan el territorio que corresponde a cada Municipio, respecto de una parte de las colonias que están en la zona en conflicto de lo que hoy se conoce como ?La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl? y el acuerdo de voluntades de ambos Municipios manifiesto en la propuesta de solución a los conflictos y decretos que se anexaron, para que posteriormente se sometiera al Congreso del Estado de Puebla para su aprobación, en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estadio de Puebla. g) El veintiuno de junio del año dos mil dos, los Ayuntamientos Municipales de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, celebraron respectivamente sesión extraordinaria de Cabildo, en la cual aprobaron llevar a cabo los acuerdos de la ?Comisión especial? para dar seguimiento a los trabajos de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre ambos Municipios, por la controversia limítrofe existente en la zona territorial que nos ocupa, referida en parte del territorio denominado ?La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?, así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real. H) El veinticinco de junio del año dos mil dos, los presidentes municipales de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, en cumplimiento de las sesiones extraordinarias de Cabildo de fecha veintiuno de junio del año dos mil dos, celebraron el convenio respectivo, en el que acordaron entre otras, en la cláusula segunda: que ?ambos Municipios se comprometen a tomar en cuenta los resultados de la consulta popular que se celebrará el día treinta de junio del año dos mil dos, mismo que se someterá a la aprobación del H. Congreso del Estado de Puebla, vía la «Comisión especial» que para tal efecto se integre entre representantes del Gobierno del Estado de Puebla, Poder Ejecutivo y Poder Legislativo y los representantes de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, para su aprobación en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. i) El día treinta de junio del año dos mil dos, se celebró el proceso, de la consulta popular en los términos convenidos, en el que los vecinos que conforman las colonias del conflicto territorial, manifestaran su opinión respecto del Municipio al que deseaban pertenecer, cuyo resultado fue asentado en el acta correspondiente. j) El tres de julio del año dos mil dos, los Ayuntamientos Constitucionales de Puebla y San Andrés Cholula, ambos de Estado de Puebla, celebraron sesión extraordinaria de Cabildo mediante la cual se reconocieron y aprobaron los resultados arrojados en la consulta popular antes citada; se analizó la información y la documentación que entregara la «Comisión especial» y se dieron las instrucciones a las dependencias técnicas respectivas, para hacer los estudios técnicos jurídicos correspondientes, para apoyar la propuesta de solución que se presentaría al Congreso del Estado en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. l) (sic) El día diez de julio del año dos mil dos, fueron presentados ante el H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, los oficios 4.5SG/DJ/563/2002 y SG/471/2002 signados por los secretarios generales de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, mediante los cuales se le solicitaba al Congreso del Estado de Puebla; la aprobación de la propuesta de solución del conflicto limítrofe territorial entre ambos Municipios, acompañando a la petición la documentación respectiva de soporte técnico jurídico de la propuesta, que forma parte integral del acuerdo de voluntades de los Municipios en conflicto, todo ello en términos de la primera parte del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. m) El veintidós de noviembre del año dos mil dos, concluyeron los trabajos de la «Comisión especial», señalándose como conclusión: que la intensa participación social expresada en la consulta popular de los ciudadanos de las colonias pertenecientes a terrenos limítrofes de ambos Municipios, era muestra evidente e irrefutable para sustentar la propuesta de solución a las controversias territoriales entre ambos Municipios, a fin de no invadir sus esferas territoriales y de competencia. Entre otros acuerdos, se concluyó que la ciudad de Puebla ha propiciado y consolidado un crecimiento urbano metropolitano, cuyas repercusiones económicas, físicas, ecológicas, políticas, sociales y culturales han generado un conjunto de problemas que es impostergable atender y resolver oportunamente, involucrando a los tres niveles de gobierno en el marco de acuerdos y compromisos que garantice en el ámbito de sus competencias, la eficacia de las acciones públicas. Asimismo, se concluyó, que a fin de evitar mayores conflictos de límites territoriales, respetando el acuerdo de voluntades de la ciudadanía, era indispensable consolidar la identidad del ciudadano metropolitano, para generar una cultura metropolitana en la población de ambos Municipios, que conlleve a resolver los problemas de interés común, así como atender de forma efectiva de las demandas de las comunidades, como es el caso de la opinión expresada en la consulta popular. Con los trabajos de programación y de rebonificación urbanística que realizó la «comisión especial» con los soportes técnicos jurídicos que fueron anexados al Congreso del Estado de Puebla para fundamentar la aprobación de la propuesta de solución a la controversia de límites territoriales suscitada entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, respecto a una parte del territorio hoy denominado «La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla» o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl». n) El once de diciembre del año dos mil dos, fue presentado ante el H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, el oficio suscrito de manera conjunta por los presidentes y síndicos de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, mediante el cual le solicitaban la aprobación de la propuesta de solución de la controversia o conflicto limítrofe territorial en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, asimismo se le remitió la documentación siguiente: a. Actas de sesiones realizadas. b. Carpeta que contiene: diagnóstico, antecedentes histórico-culturales, síntesis del decreto, definición del polígono de conurbación, datos estadísticos del pago de derechos y dotación de servicios, trabajo de campo, consulta popular, síntesis del recorrido por los miembros de la comisión, pronóstico, conclusiones generales y polígonos resultantes. La documentación que se acompañó, justifica plenamente la existencia de la controversia territorial limítrofe entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula ambos del Estado de Puebla, respecto de la zona en conflicto del territorio que conforman lo que hoy se conoce como «La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla» o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl», y también se integrará al expediente de aprobación de la propuesta de solución al conflicto territorial de ambos Municipios, formando parte integral del mismo todo, ello para que el Congreso contara con todos los elementos necesarios de prueba para justificar la existencia del conflicto o controversia territorial limítrofe que afecta los aspectos sociales, económico, políticos e histórico de ambos Municipios para la aprobación de la propuesta de solución de la multicitada controversia. ñ) Por segunda ocasión, el siete de abril del año dos mil cinco, mediante oficio PM/036/05, suscrito por el presidente municipal y el síndico municipal de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, le solicitamos al H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, que se sirviera aprobar a través del pleno, la propuesta de solución de límites territoriales objeto de esta demanda, de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. o) El veintitrés de junio del año dos mil cinco, el H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, emitió el acuerdo por el cual negó aprobar la propuesta de solución a la controversia de límites territoriales entre los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla, ambos del Estado de Puebla, el cual fue notificado el veintiocho de junio del año dos mil cinco. Ahora bien, la autoridad demandada al tratar de fundar la no aprobación de la propuesta de solución de la controversia de límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula ambos del Estado de Puebla, parte de una premisa falsa al considerar que nunca ha existido controversia territorial en el presente caso y pretende fundar su acuerdo en el artículo 6o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, por ende, al partir de una premisa falsa las conclusiones negativas reapartan de la verdad legal. Si afirmamos que la premisa de la que parte la autoridad demandada es falsa, es por las razones siguientes: 1. La comisión especial multicitada fue integrada por representantes del Poder Ejecutivo del Estado; representantes del Poder Legislativo (Congreso del Estado) y representantes de ambos Municipios y su naturaleza fue encontrar la solución a los conflictos territoriales suscitados entre los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla ambos del Estado de Puebla, lo cual hace evidente la falsedad del Congreso al determinar que no existe controversia territorial. Se abunda y corrobora con la controversia constitucional 10/2002 de los de esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación y la controversia por límites territoriales interpuesta por el abogado L.C.S., síndico municipal del H. Ayuntamiento de Puebla, Estado de Puebla. 2. La petición que hicieron los Municipios en conflicto ante el H. Congreso del Estado de Puebla, fue la aprobación de la propuesta de solución de la controversia territorial en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. No del artículo 6o. del mismo ordenamiento legal, como erróneamente lo aplica la autoridad demandada. 3. De los documentos que integran la propuesta de solución cuya aprobación hacen los Municipios en conflicto en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, dejaron de ser tomados en cuenta en el acuerdo cuya invalidez se demanda, pues no fueron analizados, estudiados ni valorados en su conjunto. Tales razonamientos son suficientes para justificar que el acto cuya invalidez se reclama, viola en agravio de nuestra representada los principios constitucionales consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. R. lo antes expuesto en el artículo 17 de la ley orgánica municipal que textualmente dice: «Artículo 17.» (se transcribe). El precepto legal en comento consta de dos partes: En la primera parte, prevalece como un valor fundamental el acuerdo de voluntades de dos Municipios del mismo Estado, para evitar conflictos de límites territoriales, en forma pacífica mediante acuerdo en el que se incluye la consulta popular de las ciudades y los estudios técnicos jurídicos que soporta el acuerdo de voluntades. El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, está facultado en forma imperativa para aprobar la propuesta de solución de controversias territoriales, que le presenten dos Municipios del mismo Estado, la razón de su facultad, es sancionar dicho acuerdo, siempre que no sean contrarios a la ley, a la moral y buenas costumbres. La aprobación de la propuesta de solución de la controversia territorial que debe hacer el H. Congreso del Estado de Puebla en un imperativo, es sancionar el acuerdo de voluntades de ambas partes para que se esté en él y pasar por él en todo tiempo y lugar, por lo que consecuentemente con la aprobación deberá ordenarse su publicación en el Periódico Oficial del Estado (este es el caso que nos ocupa). En el acto del H. Congreso del Estado de Puebla, cuya invalidez se demanda, la autoridad demandada aplica inexactamente los artículos 5o., 6o. y 16 al 35 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla y deja de aplicar el artículo 17 del mismo ordenamiento legal que es el aplicable al caso. El H. Congreso del Estado de Puebla al acordar la no aprobación de la propuesta de solución a la controversia territorial entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, se concreta a señalar que no existe controversia de límites territoriales entre dichos Municipios, no obstante los documentos que se anexaron a la solicitud de propuesta de solución del conflicto territorial que justifica la existencia de un conflicto de intereses económicos, jurídicos, políticos y sociales. El acto de la autoridad demandada objeto de esta controversia, viola en agravio de mi representada el principio de seguridad jurídica que dan las garantías de audiencia y legalidad previstas por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo constitucional mencionado en la aparte conducente dice: «Nadie podrá ser privado de la vida, la libertad, de sus propiedades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante tribunales en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho ...». En el presente caso si bien es cierto que el H. Congreso del Estado de Puebla está facultado en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, esta facultad es para aprobar la propuesta de solución de la controversia de límites entre dos Municipios como en el presente caso de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla. Lo cierto es que, al declarar que no existen elementos suficientes para aprobar la petición de solución a la controversia territorial entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, carece de fundamentación legal, porque no basta con citar preceptos legales para apoyar su acuerdo, sino que éstos deben ser de aplicación exacta (situación que en el presente caso no aconteció). Asimismo, el acuerdo dictado por el H. Congreso del Estado de Puebla cuya invalidez se demanda, al no estar fundamentado en derecho, no se encuentra fundado ni motivado; por ende, viola flagrantemente también en perjuicio de mi representada los principios constitucionales consagrados en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su primer párrafo dice: «Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de un mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.». El H. Congreso del Estado de Puebla en el acto que se combate, manifiesta que no existe controversia de límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla y pretende apoyar su acuerdo entre otros en los artículos 5o., 6o. y 16 al 35 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla que no son aplicables al presente caso y deja de aplicar el artículo 17 del mismo ordenamiento legal; que es el que aplica, en consecuencia como antes se dijo, no basta con citar preceptos legales para que se cumpla con el principio constitucional previsto en el artículo 16 de nuestra Carta Magna, sino que también se debe razonar el porqué de la norma jurídica que se aplica, el no hacerlo la autoridad demandada, viola los derechos de mi representada al dictar un acuerdo que no está fundado, ni motivado. Si no está fundado conforme a derecho, el acuerdo dictado por la demandada en esta controversia, mucho menos, se encuentra motivado, violando flagrantemente el principio constitucional previsto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La autoridad demandada, en el considerando «4» dice haber realizado un análisis armónico de los elementos aportados por los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, nada más alejado de la verdad, pues no hace referencia a cuáles documentos se refiere, ni precisa en qué consistió el análisis armónico que dice haber realizado, por el contrario de la simple lectura de los razonamientos que expone en el acuerdo impugnado se aprecia que no tomó en cuenta los documentos que se acompañaban a la propuesta de solución, ni los que se acompañaron posteriormente el veintidós de noviembre del año dos mil dos. Al no constar en el acuerdo cuya invalidez se demanda, que la autoridad haya estudiado y valorado el material probatorio que se acompañó a la propuesta de solución, para justificar la petición de aprobación de la misma, para dar solución a los conflictos de límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Municipio de Puebla, respecto a lo que forma parte del territorio que hoy se conoce como «La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla» o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl», así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz,Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial Hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real, por lo que se deberá concluir que el acto impugnado no está fundado, ni motivado, en consecuencia legal el acto impugnado en esta controversia debe ser invalidado. Al no estar motivado el acuerdo impugnado, contiene razonamientos que son simples apreciaciones subjetivas, como lo son, el decir que no existe controversia o conflicto de intereses económicos, sociales, financieros, históricos, políticos entre los Municipios solicitantes de la aprobación y propuesta de solución, asimismo al expresar la autoridad demandada que la petición que se hizo por ambos Municipios se trata de una redefinición en términos del artículo 6o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, es soslayar el estudio de la propuesta y sus documentos para la solución de la controversia de límites territoriales entre ambos Municipios en la zona multicitada, todo ello para no entrar al estudio del fondo de la petición que hicieron ambos Municipios, por ende, dicho acuerdo no está fundado, ni motivado. Es de explorado derecho que el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, exige que todo acto de autoridad se funde y motive, es decir, que se establezca el precepto legal aplicable al caso y la causa o circunstancia que lo lleve a tal conclusión. Esto es, debe satisfacerse dos clases de requisitos, uno de forma y otro de fondo. El elemento formal, queda surtido cuando en la resolución o acuerdo de la autoridad, se citan las disposiciones legales que se consideren aplicables al caso (sólo los que son de aplicación exacta), es decir, es necesario expresar el precepto legal en que apoya su acuerdo y también expresar los motivos que precedieron a su emisión. Para integrar el segundo elemento, es decir, el de fondo, es necesario que los motivos invocados sean reales y ciertos (no partir de premisas falsas) y que conforme a los preceptos invocados aplicables al caso, sean bastante para provocar el acto de autoridad, que esté adecuado entre los motivos aludidos y las normas aplicables. Al efecto me permito transcribir la siguiente jurisprudencia: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (se transcribe). Sirve de apoyo a este razonamiento la tesis jurisprudencial número P./J. 50/2000, consultable en la página ochocientos trece, Tomo XI, abril de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.» (se transcribe). En conclusión el acto del H. Congreso del Estado de Puebla cuya invalidez se demanda, no se encuentra fundado ni motivado, pues viola los principios constitucionales consagrados en el artículo 16 de nuestra Carta Magna, pues los Municipios son entes morales, con personalidad jurídica propia y con plena autonomía, según lo previsto por el artículo 115 constitucional y, por ende, también gozan de los principios constitucionales de seguridad jurídica, de audiencia y legalidad y no puede producir efectos legales un acuerdo que no esté fundado y motivado. El acto combatido de la autoridad demandada en la presente controversia, entre lo solicitado y lo acordado, toda vez que la solicitud de la aprobación a la propuesta de solución de toda controversia de límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, respecto a la zona en conflicto, fue formulada en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, y el acuerdo lo pretende fundar la autoridad demandada, en términos de los artículos 5o., 6o. y del 16 al 35 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, misma que no aplica; situación que robustece que el acuerdo impugnado no está fundado ni motivado, violando con ello en agravio de nuestra representada el artículo 16 constitucional. La autoridad demandada al emitir un acto sin estar fundado ni motivado viola, en agravio de mi representada el artículo 16 constitucional, razón suficiente para tener por justificado el concepto de invalidez del acto reclamado, en consecuencia así se deberá resolver ordenando a la demandada: la aprobación de dicha propuesta de solución a la controversia de límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla en términos del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla como lo solicitaron, toda vez que los acuerdos expresados en los documentos, actas, estudios jurídicos, consulta popular y convenio no están en contra de la ley, ni la moral ni las buenas costumbres. Segundo concepto de invalidez. El acto del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, cuya invalidez se demanda, conculca lo establecido por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como los artículos 102 y 103 de la Constitución Política del Estado de Puebla y los artículos 1o., 2o., 3o. y 5o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece: (se transcribe). El artículo 102 de la Constitución Política del Estado de Puebla establece: (se transcribe). El artículo 103 de la Constitución Política del Estado de Puebla establece: (se transcribe). El diccionario jurídico editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, señala que el Municipio es: «La organización político administrativo que sirve de base a la división territorial y organización política de los Estados miembros de la Federación. Integran la organización política tripartita del Estado, Municipios, Estados y Federación.». El artículo 1o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla establece: (se transcribe). El artículo 2o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla textualmente dice: (se transcribe) ... El artículo 3o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla que me permito transcribir, a la letra dice: (se transcribe). El artículo 5o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, establece que: (se transcribe). En el sentido literal de los preceptos legales antes señalados, tenemos que el Municipio, entendido como organización política, está integrado por una población asentada en un territorio determinado y regido por un gobierno; por lo que podemos concluir que, los elementos del Municipio de población, territorio y gobierno. Población. J., al referirse a la población afirma: «Los hombres que pertenecen a un Estado, forman una población». (J.G.T. General del Estado, página 332). H.K., enriquece lo anterior al decir respecto a la población: «Una pluralidad de hombres no constituye una unidad, sino porque existe en un orden jurídico unificado». (K.H., Teoría General del Estado, página 196). Por consiguiente la población de un Estado, es un conglomerado humano que tiende hacia la unidad, la cual entre más se logra, más eficaz es el Estado. El Municipio como célula de organización requiere de una población, no le basta una pluralidad de hombres sino que requiere de una población unida por vínculos de identificación, como los que da el mismo lenguaje, un mismo pasado histórico, las tradiciones, los lazos de sangre, la religión, la educación, e inclusive la alimentación y vestido. El Municipio es el (sic) de la convivencia y no el de la mera coexistencia, por eso se requiere que la población de un Municipio tenga relaciones de vecindad de proximidad, de intereses comunes, de ayuda mutua, de colaboración, de solidaridad, de integración. De todo ello podemos afirmar que, entre más definida sea la unidad humana mejor será la organización municipal en su población. La solidaridad es un espíritu que indispensablemente debe animar a los miembros de una sociedad, organizada políticamente y ordenada jurídicamente, ya que ello permitirá al conjunto de sus miembros su desarrollo humano, que es la meta del hombre como ser racional, de ahí que el primer elemento del Municipio sea el elemento humano caracterizado por una asociación de vecindad, es decir, la solidaridad es parte integral del Municipio; el ser humano sólo se realiza mediante la solidaridad. Por ello, el Municipio es en la actualidad categóricamente una asociación solidaria de vecindad, por ello doctrinalmente tenemos que el Estado de Puebla definió que «Son habitantes del Municipio las personas que están en su territorio». Territorio. Otro elemento esencial del Municipio es su territorio; un Municipio sin territorio es inimaginable, el territorio municipal es donde se realiza la convivencia vecinal donde se asientan los vecinos, sus casas; sus empresas; sus escuelas; sus iglesias, etcétera. En nuestro país en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, que los Estados deben tener como base de su división territorial al Municipio. Tal es la importancia del elemento territorial, que el Municipio ha sido identificado muchas veces con su territorio, aunque no debemos olvidar que el Municipio es un todo y no podemos identificarlo con una de sus partes. Para precisar el concepto de territorio municipal, seguiremos el concepto de H.K., quien nos indica, que «territorio es el ámbito espacial de validez de una ley». En un Estado federal como lo es el nuestro, encontramos tres tipos de territorio: el federal, el estatal y el municipal. El territorio municipal es la superficie terrestre dentro de los límites donde tiene validez el orden jurídico municipal. Gobierno. El artículo 2o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, señala: El Municipio se integra por una comunidad establecida en un territorio, con un gobierno de elección popular directa que tiene el propósito de satisfacer dentro del ámbito de su competencia las necesidades colectivas de la población que se encuentran asentadas en su circunscripción territorial, así como inducir y organizar la participación de los ciudadanos en el desarrollo integral de sus comunidades. El Gobierno de los Municipios contempla la misma Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, que para el gobierno de los pueblos habrán Juntas Auxiliares, así como inspectores. (artículos 196, 224, 234). Es importante destacar que el territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de P. no ha sufrido ninguna variación desde la época de la colonia, recordando que la fragmentación de los territorios conquistados por los españoles era con fines administrativos y de gobierno. Después de analizar los antecedentes históricos, jurídicos, sociales, políticos, económicos y los conceptos jurídicos vertidos con anterioridad, se ha concluir que el límite territorial entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, siempre ha sido y es en la actualidad el río Atoyac. Sin embargo, por una confusión provocada por los medios de comunicación y una mala interpretación jurídica del decreto, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el treinta de octubre del año mil novecientos sesenta y dos, así como por el futuro crecimiento demográfico e industrial de la capital del Estado, los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, desde mil novecientos noventa y cinco a la fecha han realizado actos de gobierno sobre parte del territorio que hoy se conoce como «La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla» o «unidad o reserva territorial Atlixcáyotl», así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real. Razón por la cual para evitar conflictos posteriores de controversias territoriales, ambos Municipios de común acuerdo y a través de una comisión especial integrada con representantes del Poder Ejecutivo del Estado y del Congreso del Estado y de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, presentaron al Congreso del Estado la propuesta de solución de toda controversia de límites para la aprobación del Congreso del Estado, acompañando los puntos que justifican la necesidad de que sea aprobada la propuesta de solución con los documentos, actas levantadas por la comisión especial, sesiones de Cabildo de ambos Municipios, consulta popular donde se expresa la voluntad de la ciudadanía y estudios técnicos jurídicos que no fueron tomados en cuenta por la autoridad demandada. No es ocioso mencionar que la naturaleza y alcance del decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el treinta de octubre del año mil novecientos sesenta y dos, fue suprimir los Municipios de San Jerónimo Caleras; S.F.H.; San Miguel Canoa; Resurrección y T., los que se anexaron al Municipio de Puebla. Sin embargo, el Municipio de P. respetó el territorio que pertenece al Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla en la zona de conflicto limítrofe y fue hasta el gobierno de mil novecientos noventa y cinco que en forma indebida comenzó a cobrar contribuciones y a prestar servicios públicos dentro del territorio del Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, en la zona de conflicto, provocando enfrentamientos entre las autoridades municipales, causando con ello una controversia de límites territoriales sin que ésta sea jurisdiccional, este conflicto permaneció hasta el año dos mil dos, en que las autoridades de ambos Municipios en la forma amigable y de acuerdo al artículo 17 de la ley orgánica municipal en vigor, presentaron al Congreso del Estado para su aprobación la propuesta de solución a los conflictos territoriales suscitados entre dichos Municipios, resulta inexplicable y sin sostén jurídico el acuerdo objeto de esta controversia pronunciado por la autoridad demandada al negarse a probar dicho convenio violando los principios consagrados en los artículos constitucionales multicitados. Retomando el propósito del Municipio de Puebla, Estado de Puebla de realizar actos de gobierno en el territorio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, crea el conflicto territorial basado en una incorrecta interpretación del decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, este fue, como ya se dijo, únicamente suprimir los Municipios que se anexaron al Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, todo ello para que se pudiera atender en el futuro al crecimiento demográfico e industrial. Por lo que, dicho decreto, nunca se refirió a que se le restara o se le quitara al Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, parte de su territorio y pasara a formar parte del territorio del Municipio de Puebla, Estado de Puebla. Sin embargo, como lo hemos señalado en forma reiterada, los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, para evitar futuras controversias territoriales y poner fin a los conflictos existentes entre los límites territoriales, convinieron hacer una propuesta de solución entre ellos, sometiéndola a la aprobación del H. Congreso del Estado de Puebla. Al no aprobar el H. Congreso del Estado de Puebla la propuesta de solución, sin apoyo legal alguno, al no estar el acto fundado ni motivado, agravia a mi representada, al violar los artículos constitucionales y de la ley orgánica municipal supra citados, razón suficiente, para que se tenga justificado el concepto de invalidez del acto del H. Congreso del Estado de Puebla que se impugna. Por las consideraciones manifestadas con anterioridad, tendremos que concluir que la autoridad demandada en el presente juicio de controversia, viola la autonomía del Municipio Libre y, por ende, la personalidad jurídica, patrimonial del Ayuntamiento que representamos, así como la administración libre de su hacienda, violando el precepto constitucional (sic) artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 102 y 103 de la Constitución Política del Estado de Puebla, así como los artículos 1o., 2o., 3o., 5o., 6o., 16 y 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. La autoridad demandada en el presente juicio de controversia constitucional, viola los artículos 1o., 2o., 3o. y 5o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, pues deja en un estado total de indefinición los conflictos entre ambos Municipios, que pretenden solucionar en forma amigable los mismos, pasando por alto el acuerdo de voluntades entre ambos entes morales y pretende apoyar el acuerdo en preceptos de la ley orgánica municipal que no son aplicables al presente caso. Por los razonamientos antes expuestos, este honorable tribunal máxima autoridad judicial, en su oportunidad deberá resolver: declarar que está plenamente justificado el concepto de invalidez del acto del H. Congreso del Estado de Puebla que se demanda y se ordene: se proceda a la aprobación del mismo porque dicha propuesta no es contraria a la ley, ni a la moral, ni las buenas costumbres y se sirva aprobar la propuesta de solución, obligando a las partes estar y pasar por él en todo tiempo y lugar. Tercer concepto de invalidez. El acto del H. Congreso del Estado de Puebla, cuya invalidez se demanda, conculca con lo establecido en el artículo 115, fracción II, de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos. Por las siguientes razones: El precepto constitucional prevé: «Artículo 115.» (se transcribe). Asimismo, conculca el artículo 102 de la Constitución Política del Estado de Puebla, en su parte conducente dice: (se transcribe). El artículo 103 de la Constitución Política del Estado de Puebla es violado en perjuicio de mi representada por el acuerdo impugnado, toda vez que, dicho precepto contempla lo siguiente: (se transcribe). Al no aprobar el H. Congreso del Estado de Puebla, la propuesta de solución a la controversia territorial entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, sobre todo al no estudiar, ni valorar los medios idóneos de pruebas, dicta un acuerdo, además de no estar fundado, ni motivado, resta personalidad jurídica de nuestra representada, pues la deja en un estado de indefinición sobre los actos de gobierno que tiene que realizar en su propio territorio en bien de la comunidad, no obstante que así lo ha reconocido el propio Municipio de Puebla del Estado de Puebla, por lo que al violar el precepto constitucional invocado, esto es causa suficiente para que se declare justificado el concepto de invalidez del acto deautoridad que se demanda y en consecuencia se deba aprobar dicha propuesta de solución de toda controversia territorial entre ambos Municipios, por estar apegada a derecho y no existir cláusula en contrario a la ley, a la moral y a las buenas costumbres, debiendo sancionar la propuesta de solución obligando a las partes a estar y pasar por ella en todo tiempo y lugar. Cuarto concepto de invalidez. El acto del Congreso del Estado de Puebla cuya invalidez se demanda viola el artículo 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que dice: (se transcribe). Al violar el precepto antes mencionado también conculca el artículo 105 fracción III, de la Constitución Política del Estado de Puebla. El no aprobar el H. Congreso del Estado de Puebla sin fundamento legal alguno, la propuesta de solución, a toda controversia territorial respecto a parte de los que hoy se conoce como «La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla» o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl», así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial Hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real?, viola el precepto constitucional en la fracción que nos ocupa, pues nuestra representada se vé restringida en su personalidad jurídica al quedar en estado de indefinición, respecto a los actos de gobierno que ha de realizar en su propio territorio a favor de la comunidad, no obstante haberlo reconocido también el Municipio de Puebla del Estado de Puebla en la propuesta cuya aprobación se solicitó. Esta razón, es suficiente para considerar plenamente justificado el concepto de invalidez del acto de la autoridad que se demanda. Por lo que así deberá resolverse en su oportunidad, ordenando a la demandada se sirva probar la propuesta de solución de la controversia de los límites territoriales entre los Municipios multicitados, por no ser contrarios a la ley, a la moral y a las buenas costumbres, obligando a las partes a estar y pasar por él en todo tiempo y lugar. Quinto concepto de invalidez. El acto del Congreso del Estado de Puebla cuya invalidez se demanda, viola el artículo 115 fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que la legislatura les establezcan a su favor y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, translación y mejora, así como las que tengan por base el cambio del valor de los inmuebles. Al violar el precepto antes mencionado también conculca el artículo 103 de la Constitución Política del Estado de Puebla. En este caso, con el actuar de la autoridad demandada se le está privando a nuestra representada de las contribuciones que debe percibir, incluyendo las tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria sin permitirle al Municipio que administre libremente la hacienda de los bienes que legalmente le pertenecen y de sus contribuciones y otros ingresos, que son a su favor, puesto con el acto cuya invalidez se demanda se le priva a mi representada de los terrenos sobre los cuales tiene jurisdicción y competencia, violando además el artículo 3o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla. El no aprobar el H. Congreso del Estado de Puebla, sin fundamento legal alguno, la propuesta de solución, a toda controversia territorial respecto a parte de los que hoy se conoce como ?La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla? o ?unidad o reserva territorial Atlixcáyotl?, así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial Hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, Unidad Habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real, viola el precepto constitucional en la fracción que nos ocupa, pues nuestra representada se ve restringida en su personalidad jurídica, al quedar en estado de indefinición, respecto a los actos de gobierno que ha de realizar en su propio territorio a favor de la comunidad, no obstante así haberlo reconocido también el Municipio de Puebla del Estado de Puebla en la propuesta cuya aprobación se solicitó y los decretos que sirvieron de apoyo. Esta razón es suficiente para considerar plenamente justificado el concepto de invalidez del acto de la autoridad que se demanda. Por lo que así deberá resolverse en su oportunidad, ordenando se sirva aprobar la propuesta de solución de la controversia de los límites territoriales multicitados, por no ser contrarios a la ley, a la moral y a las buenas costumbres, obligando a las partes a estar y pasar por él en todo tiempo y lugar. Sexto concepto de invalidez. El acto del Congreso del Estado de Puebla, cuya invalidez se demanda, conculca también la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: ?Los Municipios en los términos de las leyes federales y estatales relativas estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, controlar y vigilar la utilización de su sueldo en su jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, otorgar licencias y permisos para construcciones y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológica. Al violar el precepto antes mencionado también conculca el artículo 105, fracción IV, de la Constitución Política del Estado de Puebla. El no aprobar el Congreso del Estado de Puebla sin fundamento legal alguno, la propuesta de solución, a todo conflicto territorial respecto a parte de los que hoy se conoce como «La reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla» o unidad o «Reserva territorial Atlixcáyotl», así como las colonias S.M. la Rosa, Concepción Guadalupe, Concepción la Cruz, Concepción Guadalupe Ampliación Norte, Concepción las Lajas, Rinconada Sur Oriente, Rinconada Sur Poniente, así como los fraccionamientos Arcos del Sur, Flor de Nieve, La Herradura, Estrellas del Sur, San José Vista Hermosa, Concepción Buenavista, Santa Gema, Real Zavaleta, Sinfonías, Residencial Villas de Z., C.S.B., Rincón de San Andrés, Residencial Zavaleta, Geovillas Atlixco, Villas de Atlixco, Bosques de Angelópolis, C. de Angelópolis, El P., La Escondida, V.G., Geovillas, La Hacienda, V. delV. y su continuación, Residencial Hacienda de San Andrés, Residencial Camino Real, unidad habitacional Momosa, fraccionamiento El Arte Residencial, Avenida A., R.S.M. y fraccionamiento Hacienda Camino Real? viola el precepto constitucional en la fracción que nos ocupa, pues nuestra representada se ve restringida en su personalidad jurídica al quedar en estado de indefinición, respecto a los actos de gobierno que ha de realizar en su propio territorio a favor de la comunidad, no obstante haberlo reconocido también el Municipio de Puebla del Estado de Puebla en la propuesta cuya aprobación se solicitó y en los decretos que anexaron. Esta razón es suficiente para considerar plenamente justificado el concepto de invalidez del acto de la autoridad que se demanda. Por lo que así deberá resolverse en su oportunidad, ordenando se sirva aprobar la propuesta de solución de la controversia de los límites territoriales multicitados."
CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que la parte actora considera violados, son los siguientes: 14, 16 y 115, fracciones I, II, III, IV y V.
QUINTO. Por acuerdo del dieciocho de agosto del dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 53/2005; y, por razón de turno designó como instructora a la M.O.S.C. de G.V..
Mediante proveído del veintidós de agosto de dos mil cinco, la Ministra instructora tuvo por presentado únicamente al síndico del Municipio actor, haciendo valer la demanda de controversia constitucional, misma que admitió a trámite ordenando emplazar a la autoridad demandada para que formulara su respectiva contestación; asimismo, reconoció el carácter de tercero interesado al Municipio de Puebla, Estado de Puebla y ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
SEXTO. El Poder Legislativo del Estado de Puebla, al contestar la demanda, en síntesis señaló lo siguiente:
1. Que las documentales con las que el síndico del Municipio actor pretende acreditar su personería carecen de valor probatorio al no cumplir con los requisitos legales necesarios para tenerlos por auténticos pues se encuentran certificados por notario público, fedatarios que en el Estado de Puebla carecen de la atribución de certificar documentos cuando la certificación corresponda a alguna autoridad; de ahí que al no encontrarse las documentales de referencia certificadas por quienes de conformidad con las leyes locales tienen facultades para ello, como son el Instituto Electoral Local y el secretario del propio Ayuntamiento, el promovente de esta controversia constitucional carece de "personalidad" para instar esta acción.
2. Que es cierto el acto impugnado por cuanto hace a la aprobación del acuerdo del veintitrés de junio de dos mil cinco.
3. Que la presente controversia constitucional es improcedente por actualizarse la hipótesis prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, al no haberse agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, puesto que el acuerdo legislativo impugnado, por el que se resuelve una solicitud de redefinición de límites entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de Puebla, no constituye un acto definitivo puesto que deja la posibilidad a tales Municipios de aportar elementos para acreditar los elementos exigidos por la ley orgánica municipal local; o, en su caso, agotar la vía prevista por el propio ordenamiento, que es la controversia por territorialidad.
4. Que aunado a lo anterior, la controversia constitucional también deviene improcedente al actualizarse la causa prevista en la fracción VI de la ley reglamentaria de la materia, en atención a que en la demanda se plantean violaciones a la Constitución Local que sólo como consecuencia producirían violaciones indirectas a la Constitución Federal, pues únicamente se plantean supuestas violaciones intraprocesales relacionadas con los numerales 14, 16 y 115 de la Ley Fundamental; de ahí que la resolución de fondo que llegue a emitirse no involucraría la interpretación de una norma suprema sino únicamente el análisis de si el procedimiento relativo se ajustó a los lineamientos que lo rigen.
5. Que la controversia constitucional es improcedente de conformidad con la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, pues el acto cuya invalidez demanda deriva de otros consentidos previamente por la actora al no haberlos combatido en el momento oportuno. Lo anterior resulta así en razón de que el Municipio de San Andrés Cholula alega que existe una controversia sobre límites territoriales entre ese Municipio y el de Puebla, controversia de la que tiene cierto conocimiento al menos desde la emisión de los siguientes ordenamientos:
a. Que el decreto publicado el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, por medio del cual se suprimieron diversos Municipios anexos al de Puebla y que en su artículo tercero modificó los límites del Municipio de San Andrés Cholula.
b. Que los acuerdos de zonificación catastral y de valores unitarios del suelo y de la construcción, de veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y dos y veintisiete de septiembre de mil novecientos noventa y seis.
c. Que la Ley de Ingresos del Municipio de San Andrés Cholula, Puebla, del veintisiete de septiembre de mil novecientos noventa y seis.
Que, por tanto, es evidente que si la materia de la presente controversia se refiere a los límites entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla y que la parte actora tuvo conocimiento de su delimitación territorial desde el primero de los decretos mencionados, es de concluirse que pudo acudir a la vía correspondiente desde esa fecha. Además, el veintitrés de marzo de dos mil uno, se publicó la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, la que en su artículo 5o. establece que los Municipios conservarán los límites y extensiones que tengan a la fecha de la expedición del citado ordenamiento.
6. Que la controversia constitucional deviene improcedente, de conformidad con la fracción VIII del artículo 19 de la ley de la materia, en relación con la fracción II del numeral 20 del propio ordenamiento, pues el Municipio actor carece de interés legítimo para acudir a este medio de control constitucional, ya que el acto cuya invalidez demanda deriva de una solicitud y actuación conjunta de los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla y de ahí que al promover la presente controversia constitucional sólo el primero de ellos, carece de legitimación para promover, pues el otro Ayuntamiento consintió el acuerdo combatido.
7. Que los hechos marcados con los números 10, 11, 13, 14, 15, 17, 18, 19 y 20 no son propios del Poder Legislativo demandado y los identificados con los numerales 21, 24 y 26 son ciertos.
8. Que respecto de los restantes hechos, se tiene lo siguiente:
a. Que los conceptos denominados ubicación general y ubicación específica son imprecisos e inconsistentes, pues el primero omite la fuente oficial de procedencia de dicha información y el segundo carece de fuente oficial, así como de coordenadas y orientación precisa.
b. Que contrario a lo afirmado por el Municipio actor, el territorio de San Andrés Cholula sí ha sufrido diversas modificaciones, siendo la más reciente la derivada del decreto publicado en el Periódico Oficial del treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, por el que se suprimen diversos Municipios y se anexan al de Puebla y el documento elaborado supuestamente por el cronista del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula no resulta válido para establecer los límites territoriales en razón de que tal persona no tiene el carácter de autoridad ni cuenta con tal atribución o facultad, de lo que deriva que a ninguno de sus documentos se le puede dar el reconocimiento oficial para determinar la existencia, modificación o variación de los límites del Municipio, pues dicha facultad es exclusiva del Poder Legislativo del Estado de Puebla.
c. En relación con la conformación actual del Municipio actor, debe precisarse que de las ocho colonias mencionadas solamente las de L.C. y E.Z. quedaron dentro de su territorio y las seis restantes pertenecen al Municipio de Puebla, tal como se acredita con el anexo técnico; asimismo, por lo que se refiere a la ubicación del equipamiento urbano se requiere contar con mayor información en cuanto a su propietario, ubicación (alineación número oficial), datos geográficos y demás datos que permitan validar su existencia dentro del territorio del Municipio.
d. Que contrario a lo afirmado por el Municipio actor, los acuerdos relativos a su división territorial, específicamente los de veintisiete de mayo de mil ochocientos treinta y siete y mil novecientos seis, son actos administrativos que tienen el carácter de históricos e informativos que no cuentan con la información técnica que permita la demarcación y georeferenciación de los límites territoriales municipales, por lo que no resultan los documentos idóneos.
e. Que es falso el hecho relativo a que el límite territorial entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula es y ha sido el río Atoyac, pues éste fue límite del primero hasta antes de la publicación del decreto de mil novecientos sesenta y dos y se encuentra imposibilitado para contestar lo relativo a que dentro del Municipio de San Andrés Cholula, se encontraba la hacienda "La Concepción", pues no se señala fecha exacta, además de que dicha hacienda se encuentra actualmente dentro del Municipio de Puebla, en términos del citado decreto de mil novecientos sesenta y dos.
f. Si bien "la reserva territorial para el ordenamiento de la zona metropolitana de la ciudad de Puebla" o "Unidad o reserva territorial Atlixcáyotl", se constituyó con superficies de diversos ejidos del Municipio de San Andrés Cholula, lo cierto es que ello no puede constituirse como elemento de prueba para acreditar los límites de un Municipio, los que solamente pueden establecerse mediante decreto legislativo, que en el caso particular, es el de mil novecientos sesenta y dos.
g. Que no es acertado lo que sostiene el actor respecto a que el Municipio de Puebla, desde mil novecientos noventa y cinco, de manera indebida comenzó a cobrar contribuciones y a prestar servicios públicos, dentro de sus límites, en colonias de reserva territorial, puesto que aquél, con motivo del "Acuerdo que aprobó la zonificación catastral y de valores unitarios de suelo y de construcción del Estado Libre y Soberano de Puebla", de mil novecientos noventa y dos, y del diverso del Poder Ejecutivo, de veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y seis, por el que se aprobó la "Zonificación catastral y de valores unitarios del suelo y de construcción" y en específico de las tablas de valores unitarios derivadas de dichos ordenamientos, así como de sus respectivos planos, en los que se incluyen algunas de las colonias impugnadas, y otras que fueron creadas con posterioridad a ese acuerdo, comenzó a tasar dichas colonias, sin que ello fuera impugnado por el Ayuntamiento actor.
Que además, las tablas de valores catastrales del Municipio de Puebla, para los ejercicios fiscales de 2002, 2003, 2004 y 2005 establecen la tasación de las colonias que se encuentran dentro de su jurisdicción, por lo que en consecuencia no realiza cobros indebidos.
Que contrario a lo afirmado por el Municipio de San Andrés Cholula, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, publicada el dos de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, vigente hasta el dosde marzo de dos mil uno, sí establecía el medio idóneo para dar solución a los conflictos territoriales y fue hasta el año de dos mil dos, cuando se solicitó la redefinición de límites territoriales.
h. Que es falso el hecho marcado con el numeral doce, en el sentido de que en la zonificación catastral de dos mil uno, se incluyeron indebidamente colonias y fraccionamientos urbanos ubicados dentro del territorio del Municipio de San Andrés Cholula, dentro del territorio del Municipio de Puebla, pues la tasación de esas colonias deriva del decreto de mil novecientos sesenta y dos, además de que fue el mismo Municipio actor el que sometió a consideración del Congreso del Estado de Puebla la iniciativa de las leyes de ingresos para cada ejercicio fiscal, así como sus correspondientes "Tablas de valores unitarios de suelo y de construcción", lo que se traduce en su conformidad y aceptación con la iniciativa de Ley de Ingresos para el ejercicio de dos mil dos; y, en consecuencia con la zonificación catastral de mil novecientos noventa y seis.
i. Que es falso el hecho marcado con el número dieciséis de la demanda, en razón de que los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, no se refieren a comisiones especiales tripartitas, sino a comisiones permanentes o transitorias propias de los Ayuntamientos, que conocen asuntos de su competencia en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones para mejor proveer en el desahogo de los asuntos de su competencia municipal; de ahí que la comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula carece de validez legal, en razón de que no hay disposición alguna vigente en el Estado de Puebla que permita su existencia.
Que si bien es cierto que es facultad del Congreso del Estado de Puebla erigir o suprimir pueblos también es cierto que dichas facultades no tienen el alcance de permitir a las autoridades estatales que intervengan en el desempeño de tales funciones o creen comisiones encargadas de proponer soluciones, como el Poder Legislativo demandado no puede realizar tareas de investigación o de proposición de soluciones entre tanto no medie la petición o escrito de controversia por límites de competencia debidamente apoyada en pruebas que demuestren la necesidad política, social, económica, geográfica y jurídica y en ese supuesto correspondería exclusivamente a la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado de Puebla. Lo anterior, en términos del artículo 24, fracción I, inciso a), del reglamento interior del referido Congreso.
j. Que es falso que la autoridad demandada haya emitido el acuerdo de veintidós de noviembre de dos mil dos, derivado de un diverso acuerdo de la supuesta comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación de propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, en virtud de que dicha comisión no le remitió acuerdo alguno, pues únicamente lo refieren en el oficio de veintiséis de noviembre de dos mil dos, signado por los presidentes y síndicos municipales de los Ayuntamientos de Puebla y San Andrés Cholula.
k. Que es inexacto el hecho marcado con el número veintitrés, ya que por oficio de once de diciembre de dos mil dos, los Municipios contendientes solicitaron una redefinición de límites sin que se desprenda la existencia de algún acto o norma general que diera origen a la controversia y que hiciera procedente la intervención de dicho Congreso del Estado de Puebla, además de que las documentales que adjuntaron a su petición son copias simples que carecen de valor probatorio; en consecuencia, se estima que el acuerdo del veintitrés de junio de dos mil, está debidamente fundado y motivado.
l. Que respecto del hecho marcado con el número veintiséis debe aclararse que si bien, con apoyo en el artículo 6o. de la ley orgánica municipal, el Congreso de Puebla resolvió una solicitud de redefinición de límites territoriales derivada de una supuesta controversia de ese tipo, lo cierto es que ello no implica que dicho poder público la apruebe en sus términos y es que la petición de los Municipios solicitantes deriva de simples afirmaciones, sin que se aporten elementos que presuman indicios de afectaciones a la jurisdicción de los Municipios contendientes.
m. Que es parcialmente cierto el hecho marcado con el número veintisiete, relativo a que el Pleno del órgano legislativo aprobó el acuerdo impugnado; sin embargo, es inexacto que éste constituya una negativa pues es un acto emitido dentro de un procedimiento no agotado ante el Congreso Local, lo que implica que los Ayuntamientos respectivos pueden hacer valer el medio de defensa ordinario; y en su defecto aportar los elementos que estimen suficientes para apoyar su petición.
Que, por tanto, el acuerdo no vulnera los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, en razón de que se encuentra debidamente fundado y motivado al ser un acto soberano del Congreso del Estado de Puebla, emitido en uso de sus facultades constitucionales y en términos de la legislación aplicable.
9. Que es infundado el primer concepto de invalidez relativo a que el acuerdo impugnado carece de fundamentación y motivación, pues de su literalidad se desprende que el legislador poblano sí fundo, motivó y aplicó exactamente la ley en su resolución, y es que en el caso en particular no se establecía por los promoventes algún acto o norma que fuera el origen de la controversia entre ambos Municipios y que hiciera procedente la intervención del Congreso del Estado de Puebla para dar trámite a una propuesta de solución. De ahí que sea inconcuso que no se actualizó la hipótesis contenida en el artículo 17, pues el caso en particular se refiere a diferencias derivadas de un acuerdo de voluntades, por lo que válidamente el Congreso del Estado de Puebla acudió al diverso artículo 6o. de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Puebla, el que sí resultaba aplicable, pues como se desprende del dictamen del nueve de julio del dos mil dos, suscrito por el Regidor del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, en el que solicita únicamente la redefinición de límites territoriales, el referido Congreso estaba obligado al cumplimiento de tal numeral, pues lo contrario hubiese sido una irresponsabilidad jurídica y política, ya que dicha norma establece la facultad de los Ayuntamientos de solicitar la modificación a sus límites territoriales por una simple petición o con la finalidad de resolver una supuesta controversia territorial.
Que el argumento esgrimido por el actor, relativo a que la documentación que acompañó a la solicitud de redefinición de límites no se valoró, siendo que con ella se justificaba la existencia de la controversia territorial, es infundado, ya que sí se realizó esa valoración al señalarse que dichos documentos constituyen datos informativos de los cuales no se advierte la situación real que hiciera necesaria la modificación del territorio de los Municipios, además de que son documentos que fueron exhibidos en copia simple que no están certificados por el funcionario público legalmente facultado para ello, de forma que no podían producir convicción alguna.
10. Que el segundo concepto de invalidez resulta infundado pues es inexacto que el territorio del Municipio de San Andrés Cholula no haya sufrido modificación desde la época de la colonia, además de que no se exhibió documento alguno por el que acredite ese dicho, sin que sea suficiente el estudio histórico supuestamente efectuado por el cronista de dicho Ayuntamiento.
Que es incorrecta la afirmación relativa a que el límite territorial de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula es el Río Atoyac, ya que fue en el decreto publicado el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, donde se definieron claramente sus límites territoriales.
Que de igual forma es incorrecta la afirmación relativa a que por una confusión provocada por los medios de comunicación y por una mala interpretación del decreto publicado el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, así como por el futuro crecimiento de los Municipios, se han realizado actos de gobierno en el territorio en conflicto; ya que lo anterior no constituye elemento objetivo de causa, pues en todo caso constituye una apreciación particular que dista de una correcta interpretación propia del derecho.
Que como ya se señaló, la comisión especial mediante la que se presentó al Congreso del Estado de Puebla una propuesta de solución a los límites de los Municipios actor y tercero interesado, carece de validez legal, pues la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla no se refiere a comisiones especiales tripartitas sino a comisiones permanentes o transitorias, propias del Ayuntamiento, que conocen y resuelven asuntos de su competencia; sumándose a lo anterior que si bien es cierto que es facultad del Congreso del Estado de Puebla erigir o suprimir Municipios, así como cambiar sus límites o denominaciones, también lo es que dichas facultades constitucionales no tienen el alcance de permitir que las autoridades estatales intervengan oficiosamente en el desempeño de tales funciones, ni que se creen comisiones especiales encargadas de proponer soluciones.
Que también es infundado el argumento relativo a que el decreto publicado el treinta de octubre de mil novecientos setenta y dos, suprimiera o quitara al Municipio de San Andrés Cholula parte de su territorio, ya que de la lectura de su artículo tercero se desprende que además de suprimir diversos Municipios, se definieron y modificaron los límites de aquél.
Que respecto a lo manifestado por el actor en el sentido de que se debe aprobar la propuesta de solución de los Municipios contendientes en razón de que ello no contraviene la ley, la moral y las buenas costumbres, debe señalarse que dichos elementos no son los únicos que deben tenerse en cuenta para la indicada aprobación, pues existen otros de trascendencia como son el conocimiento de las condiciones sociales, políticas, económicas y técnicas que permitan el logro de los fines anotados.
11. Que resultan infundados los conceptos de invalidez, tercero, cuarto, quinto y sexto, en los que el Municipio actor se duele de que el acuerdo del veintitrés de junio del dos mil cinco, le restringe su personalidad jurídica respecto a su territorio y le priva de las contribuciones que debe recibir, pues no existe incertidumbre respecto de las facultades y obligaciones de gobierno, del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, pues se encuentran claramente definidos, sin que pase inadvertido que con el acuerdo impugnado se resolvió una petición de redefinición de límites territoriales.
Que con independencia de lo anterior, el Municipio actor no demuestra a través de documento legalmente válido y con eficacia probatoria que el territorio en el que se encuentran asentadas las colonias, fraccionamientos de reserva y la reserva territorial que señala en sus conceptos de invalidez, le pertenecen; por lo que no le puede causar agravio alguno el ejercicio de las facultades que debe desplegar sobre su propio territorio.
Que, por tanto, no se actualiza la violación aducida a las fracciones II, III, IV y V del artículo 115 de la Constitución Federal, en cuanto prevén las facultades del Municipio, las funciones y servicios públicos a su cargo, la administración de su hacienda y lo referente al manejo de su patrimonio y de su personalidad jurídica, pues del acuerdo impugnado no se advierte medio a través del cual se pudieran trastocar las facultades y atribuciones que el Municipio actor enumera, ya que la negativa a modificar sus límites territoriales en nada contraviene el contenido de las normas citadas, pues tiene un territorio definido en el que puede ejercer las atribuciones que le confiere la Norma Fundamental.
12. Que deben desestimarse los documentos que el Municipio actor acompañó a su escrito de demanda, pues ellos sólo prueban los hechos y actos administrativos que ahí se asentaron pero no constituyen documentos que por sus propias características puedan constituir medio de convicción que demuestre la inconstitucionalidad del decreto impugnado; o, en su caso, la existencia de límites territoriales distintos a los que actualmente tienen los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla; además de que, en su caso, dichas probanzas se debieron haber ofrecido en el momento procesal oportuno y no después de haberse resuelto la cuestión planteada, siendo que ahora pretende introducir cuestiones que no fueron sometidas a la Legislatura Local.
SÉPTIMO. El Municipio de Puebla, en su carácter de tercero interesado, manifestó lo siguiente:
1. Que la litis de la controversia constitucional no debe versar sobre límites territoriales sino que debe limitarse a decidir sobre la validez o invalidez de la resolución emitida por el Congreso del Estado de Puebla.
2. Que contrario a lo señalado por el Municipio actor, no existe ningún problema de indefinición de límites territoriales pues éstos se fijaron mediante decreto de seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, emitido por el Congreso del Estado de Puebla y publicado el treinta de octubre del mismo año.
3. Que los documentos y antecedentes históricos en los que el Municipio actor basa su postura de que parte del territorio del Municipio de Puebla le pertenece, no resultan idóneos, pues fueron emitidos por autoridades incompetentes y realizados de manera unilateral sin citación a la parte contraria; aunado lo anterior a que ningún documento o antecedente histórico puede estar por encima de la ley, que en el caso particular es el decreto del seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, donde el Congreso del Estado fijó los límites territoriales de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, en términos del artículo 115 de la Constitución Local y 6o. de la ley orgánica municipal, constituyendo el referido decreto el marco normativo ideal para fijar esos límites por ser ese precisamente su objeto y la razón de la reflexión del legislador fue fijar el ámbito territorial sobre el que cada Municipio ejercerá su imperio sobre sus habitantes.
4. Que el acuerdo legislativo combatido no transgrede los artículos 14 y 16 constitucionales por ausencia de fundamentación y motivación derivado de que el Congreso del Estado de Puebla y las administraciones municipales de Puebla y San Andrés Cholula, hayan acordado -en términos del artículo 17 de la ley orgánica municipal- proponer una solución al conflicto a través de una comisión formada por representantes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como de ambos Municipios, la que encontró su cause en una consulta popular de cuyo resultado derivaron estudios técnicos y jurídicos que se sometieron a la aprobación del Congreso del Estado.
Que en efecto, el hecho de que se haya formado una comisión carece de relevancia jurídica, pues es el Pleno del Congreso del Estado de Puebla quien se ha pronunciado en el sentido de considerar improcedente la pretensión del Ayuntamiento actor; es decir, el fin último de la norma constitucional que indebidamente se considera violada es que sea el Pleno del Congreso el que se pronuncie sobre la procedencia o no de una redefinición de límites territoriales.
Que la intervención del Congreso del Estado de Puebla en la comisión no trasciende a la determinación que hubiere tomado el Pleno ni implica la obligatoriedad de que éste emita su aprobación, pues resulta evidente que su intervención en la preparación de la propuesta tendía a facilitar el análisis y la conformación de la misma, por lo que si al llegar al Pleno éste la rechaza, se ha cumplido con la formalidad más trascendental.
Que con las constancias que exhibió el Municipio actor se acredita la reunión de la comisión el cuatro de julio de dos mil dos, en la que el representante del Congreso del Estado de Puebla sostuvo que el decreto del seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, no tuvo por objeto desaparecer el Municipio de San Andrés Cholula sino el de definir nuevos límites conforme a las facultades con las que en esa época contaba tal Congreso, los que en cuarenta años no fueron combatidos y que, por tanto, quedaron firmes. De lo anterior deriva que el convenio que en su momento se llegara a celebrar sólo debía tener por objeto la colaboración para el cobro de contribuciones y prestación de servicios municipales y no redefinir los límites territoriales.
Que en la misma reunión de la comisión, el entonces síndico municipal del Ayuntamiento de Puebla manifestó que coincidía totalmente con el representante del Congreso del Estado al considerar que la consulta sólo constituía una opinión que desde luego no venía a resolver el asunto de límites, porque le quedaba claro que esa era competencia exclusiva del Congreso del Estado de Puebla, atribución que realizó mediante decreto del seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, en el que desapareció otros Municipios y fijó los territorios de los de Puebla y San Andrés Cholula.
Que tampoco le asiste la razón al Municipio actor cuando señala que el acuerdo materia de la controversia no se encuentra fundado y motivado, pues ello se cumple con la existencia de una norma legal que otorgue a la autoridad la facultad para actuar en determinado sentido y en la especie esa facultad está contenida en los artículos 115 constitucional; 57, fracción IV, de la Constitución Local y 6o. de la ley orgánica municipal y el actuar del referido poder se ajustó escrupulosamente a la norma cuando puntualiza que respecto de la petición de la aprobación del convenio, no se actualiza la hipótesis contenida en la sección IV del capítulo II, de la ley orgánica municipal (artículos 16 a 35).
Que lo anterior es así, en la inteligencia de que el artículo 17 de la ley orgánica municipal, con el que se formuló dicha petición, forma parte de un cuerpo normativo y por ello no se le puede dar una interpretación autónoma sino hermenéutica, lo que en la especie exige la observancia concatenada de las reglas previstas en el capítulo relativo a las "controversias territoriales".
Que son erróneas las manifestaciones del Municipio actor, relativas a que su petición la formuló en términos del artículo 17 de la ley orgánica municipal y no en el 6o. de dicho ordenamiento, pues la facultad a que alude se actualiza cuando se ubique dentro de la hipótesis normativa formal de la controversia territorial prevista en la referida sección II, capítulo IV, del referido cuerpo normativo, además de que el propósito que el Constituyente Local imprimió en el texto legal, condicionó su ejercicio a la observancia de los requisitos contenidos en los artículos 18, 19 y 20 de la ley orgánica municipal, que exigen que se precise el acto o la norma que lesiona la jurisdicción municipal y los Municipios que se verían afectados.
Que lo anterior tiene como fin señalar no sólo a los Municipios actor y demandado sino a todos aquellos que pudieran resultar perjudicados con la decisión que se dicte con motivo de la controversia territorial, que en el caso concreto consiste en la delimitación de jurisdicción territorial de las partes, la que trasciende no sólo a la materialidad del territorio sino a los factores políticos, económicos y sociales que la involucran al constituirse aquél en el ámbito espacial de validez del orden jurídico de un Municipio, sirviendo de base para ejercer su jurisdicción, la que debe entenderse como la facultad de dictar leyes y aplicarlas dentro de dicho territorio y al no haberlo hecho así, es incuestionable que el Congreso demandado no estaba obligado a dar vigencia a una norma que jurídicamente resulta inaplicable al caso concreto, máximeque del acuerdo impugnado también se desprende la constatación de los antecedentes fácticos y circunstancias de hecho que le permitieron concluir con claridad que sí procedía aplicar las disposiciones contenidas en el artículo 6o. de la ley orgánica municipal y no en el 17 del mismo ordenamiento legal.
Que aunado a lo anterior, no debe pasar inadvertido que el Municipio actor no impugnó la legalidad de la resolución materia de la controversia, sino su sentido que no le fue favorable, pues si contrario a ese sentido y con el mismo fundamento legal se hubiera obsequiado la petición de aprobación del convenio propuesto, no estaría pugnando por la falta de legalidad que invoca, y el hecho de que la parte actora haya formulado una petición al Congreso anexando la documentación que consideró pertinente así como la opinión de un determinado número de ciudadanos que constituyó lo que se dijo, era consulta popular, ello no fue causa suficiente para que dicha petición fuera apoyada en una consulta popular ni en documentación histórica, estadística e informativa para legitimar la necesidad de modificar límites territoriales.
Que esto es así, en razón a que es necesario escuchar a los Municipios que pudieran ser afectados con la modificación solicitada y justificar la necesidad mediante el análisis de los factores sociales, políticos y económicos, preservando el marco normativo aplicable, circunstancia que no se realizó y menos aún se combatió mediante algún concepto de invalidez.
5. Que no le asiste razón al Municipio actor cuando sostiene que el acto reclamado no está fundado ni motivado ya que existe una controversia promovida por el Municipio de Puebla en contra del actor, pues aquélla fue para combatir diversos actos concretos llevados a cabo por este último y no porque existiera indefinición territorial como lo aduce el Municipio actor.
6. Que para la procedencia "De las controversias territoriales", estatuidas en la ley orgánica municipal local, no basta la manifestación unilateral de la existencia material del conflicto territorial a que alude la parte actora, sino que es necesaria su acreditación formal mediante la especificación del acto concreto o norma general que vulnerara la jurisdicción territorial y que diera origen a dicho procedimiento, tal como lo exige el artículo 18 en relación con el 20 del citado ordenamiento, de donde se desprende la condición procedimental de controversias por límites territoriales una vez satisfechos los requisitos, toda vez que la naturaleza de estas controversias incide en la afectación del ámbito espacial de validez del orden jurídico de un Municipio en el que legalmente ejerce su jurisdicción, factor por demás importante que implica conocer la postura de los terceros perjudicados, a efecto de no violar derechos de jurisdicción territorial y dar seguridad jurídica al procedimiento.
Que lo anterior es así, pues el derecho a la tutela jurisdiccional establecido en el artículo 17 constitucional, está restringido por diversas condiciones y plazos en los que las leyes procesales determinan cuál es la vía que debe intentarse en cada acción, de manera que la prosecución de un procedimiento en la forma establecida por aquéllas tiene el carácter de presupuesto procesal que debe atenderse previamente a la decisión de fondo, pues el análisis de la acción intentada sólo podía llevarse a efecto si el procedimiento en la vía escogida por el Municipio actor es procedente y al no haberse acreditado la existencia formal de la controversia limítrofe y sin haber llamado a los terceros perjudicados, el Congreso estuvo impedido para resolver en el sentido pretendido por el actor en tanto que no podía apartarse de la vía establecida por el legislador local y, sostener lo contrario, traería como consecuencia atentar contra los derechos de los Municipios terceros perjudicados que no fueron llamados al convenio, pues la modificación territorial implica afectar el ámbito espacial de validez del orden jurídico de un Municipio.
Que no es óbice a lo anterior, el argumento del Municipio actor en el que afirma que la existencia del conflicto territorial se acredita con la integración de la comisión especial para dar seguimiento a los trabajos de preparación y propuestas de solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ya que corresponde únicamente al Congreso del Estado la delimitación, sin poder condicionarla a la firma de un convenio y a la participación de diputados y no le asiste la razón al señalar que exhibió la carpeta que contiene la información histórica y estadística, en atención a que son manifestaciones unilaterales que no tienden a combatir el acto reclamado.
7. Que tampoco le asiste razón a la actora, cuando señala que existe un conflicto de límites territoriales por la existencia de la controversia doméstica promovida por el tercero interesado ante el Congreso Local, en atención a que no es con ese convenio como se propone solucionar la controversia, máxime que ésta fue promovida con posterioridad.
Que la facultad de los Municipios para proponer al Congreso del Estado la solución a los conflictos territoriales, no puede ser interpretada de manera literal sino en un orden sistemático y en esas condiciones debe concluirse que en la especie no existe un procedimiento formal de controversia limítrofe que se resuelva por el convenio y que lo que se impugna por esta vía es la validez del acuerdo impugnado respecto de la modificación de límites, y suponiendo sin conceder, su existencia, resultaba improcedente la validez del convenio porque para ello era necesario satisfacer dos presupuestos: uno de carácter procedimental, con la presentación de un escrito en que se especificara el acuerdo concreto que diera origen a la controversia y el nombre de los Municipios tercero perjudicados, y uno formal acreditando la necesidad de modificación a partir de elementos sociales, políticos y económicos, observando el marco normativo que rige la vida del Municipio, situación que al no cumplirse excluyó la posibilidad de modificación.
8. Que el requisito de permitir oír en defensa a los Ayuntamientos que pudieran verse afectados con la resolución de la controversia por límites territoriales previsto en los artículos 19 y 20, fracción II, de la ley orgánica municipal, es una formalidad esencial que regula el procedimiento aplicable al acto impugnado, y su omisión produce una transgresión a la norma legal susceptible de invalidar el acuerdo sometido a aprobación, porque al no observarse dicho requisito se deja inaudita a una de las partes involucradas en la controversia de límites, lo que se traduce en una violación que incide de modo trascendente en la resolución a cargo de la legislatura, pues ésta no cuenta con los argumentos y pruebas que el tercero perjudicado pudiera aportar.
Que, por tanto, el convenio sometido a aprobación del Congreso del Estado de Puebla no observa que los terceros perjudicados hayan sido llamados dentro de la amigable composición relativa a la modificación de límites territoriales, por lo que es de concluirse que dicho documento no tuvo por objeto modificar límites territoriales ni ser un mecanismo para resolver conflictos que se generaron por el crecimiento irregular de la población, máxime que corresponde única y exclusivamente al Pleno del Congreso del Estado de Puebla la facultad de modificación de esos límites, la que no puede ser sustituida por el acuerdo de voluntades de dos Municipios.
9. Que si bien es cierto que el artículo 6o. de la ley orgánica municipal prevé la facultad de los Municipios para solicitar la modificación de su territorio, previo acuerdo de su Cabildo, también lo es, que dicho ejercicio no es discrecional, pues la modificación territorial incide directamente en las vertientes de gobierno, hacienda y servicios públicos; de ahí que deban acreditarse de manera fehaciente las causas políticas, económicas y sociales que justifiquen la necesidad de modificación, debiendo sumar la participación de los Municipios colindantes de los peticionarios de la modificación, situación que no se cumplió en la especie.
Que esto es así, en razón de que la modificación impacta la autonomía municipal prevista por el artículo 115 constitucional, en sus tres ejes importantes: gobierno, hacienda pública y servicios públicos, aspectos que se vieron reforzados con la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y tres en la que se garantizó la autonomía a los Municipios al otorgarles fuentes exclusivas de recaudación; y, consecuentemente, se le obliga a prestar los servicios más elementales para su comunidad, dejándose a las Legislaturas Locales la posibilidad de delegar en sus subdivisiones políticas la prestación de más servicios o de cooperar con ellas para el suministro de aquéllos respecto de los cuales no pueda hacerse cargo íntegramente.
10. Que de acuerdo con lo señalado, si bien existe un convenio entre dos Municipios para arreglar sus diferencias limítrofes, el objeto de ese documento no satisface los extremos referidos a gobierno, servicios públicos y hacienda municipal.
Que además, al no considerarse la existencia de una controversia municipal, no se llamó a juicio a los Municipios terceros interesados, y menos aún se siguió el procedimiento de controversia territorial previsto.
Que el Municipio actor pretende tergiversar la naturaleza del convenio y confundir en el sentido de que existe una controversia territorial, cuando en realidad ésta no se encuentra acreditada en términos de ley.
11. Que resulta acertado lo manifestado por el Congreso del Estado de Puebla, en el sentido de que para acordar una modificación de límites territoriales que garantice la continuidad de la función administrativa y continúe la mejor consecución de los fines del Municipio, se deben atender entre otros aspectos, a la repercusión en la presentación de servicios públicos, a la ampliación o disminución de la jurisdicción territorial, a la administración y ampliación de los recursos económicos, a la planeación municipal y en su hacienda y en general a su impacto en el ejercicio de las facultades del Municipio Libre.
Que en este tenor, la modificación de límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula tendría como consecuencia una serie de modificaciones que van relacionadas de forma estrecha con el marco normativo estatal y municipal y en tres principales aspectos administrativos del Municipio que son: gobierno, servicios públicos y hacienda pública, además de que los puntos concretos que se encuentran relacionados con el ámbito jurisdiccional se verían afectados en:
a. La prestación de servicios públicos por parte del Ayuntamiento del Municipio de Puebla.
b. La hacienda municipal, representada por los recursos que obtiene al ejercer su función administrativa.
c. No se estaría acorde a la realidad social del Municipio.
d. Se afectaría el trabajo de mejora regulatoria del Municipio, toda vez que los cuerpos normativos creados por el Ayuntamiento del Municipio de Puebla carecerían de validez afectándose su jurisdicción, aunado lo anterior al hecho de que la población no contaría con la certeza jurídica por la posible existencia de cuerpos normativos distintos.
e. Se modificaría el monto de las aportaciones a que hace referencia la ley para el federalismo hacendario del Estado de Puebla, ya que las aportaciones se distribuyen tomando en cuenta el número de habitantes, necesidades básicas, total de la población ocupada por el Municipio, número de viviendas, nivel educacional, etcétera.
f. Se verían afectados los convenios que en materia de seguridad pública hubiere firmado el Municipio, causando incertidumbre en la población.
g. Se generaría confusión entre las autoridades y los actos de los mismos, ya que tiene relación directa con el ámbito jurisdiccional, que está vinculado con el ámbito territorial.
h. A efecto de determinar una redefinición territorial, habría que tomar en cuenta el servicio público de agua, considerando la infraestructura hidráulica, redes de drenaje, alcantarillado, alcantarillado pluvial y/o sanitario, plantas de tratamiento, etcétera.
i. Se crearía incertidumbre respecto de los programas de prevención y organización de primer nivel, en respuesta a los programas de protección civil.
j. Podría ocasionarse una merma en el patrimonio y hacienda pública del Municipio que se vería reflejado en el otorgamiento de servicios públicos y en los planes municipales y resulta indispensable considerar con cuidado los aspectos patrimoniales y hacendarios correspondientes.
k. Se generaría una desestabilización en el sistema de impartición de justicia por cuanto hace en el Distrito Judicial de Puebla, en lo que se refiere al ámbito jurisdiccional de validez y aplicación normativa, situación que ocasionaría un desfasamiento entre el territorio y los juicios ya promovidos que provocaría la incompetencia jurisdiccional.
l. Se generarían consecuencias relativas al ámbito jurisdiccional de los notarios públicos, en relación con que sus funciones se rigen por la distritación que establece la Ley Orgánica del Poder Judicial.
12. Que en la emisión del acuerdo legislativo combatido, el Congreso del Estado de Puebla sí valoró los elementos aportados por el Municipio accionante, tan es así, que concluyó que con dichas pruebas no se acreditaba la necesidad de modificación ya que constituyen meros datos informativos y estadísticos cuyo alcance probatorio se encuentra limitado, sumándose al decreto del seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos, el que señala los respectivos límites territoriales de los respectivos Municipios.
13. Que no debe pasar por alto que la naturaleza del convenio celebrado entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, fue resolver problemas de conurbación, no de territorio, pues para suministrar más eficazmente los servicios públicos los Municipios de un mismo Estado pueden asociarse y coordinarse previo acuerdo de sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley y tan no se consideró la existencia de la controversia territorial dentro del convenio, que por esa razón no fueron llamados los Municipios terceros interesados ni se siguió el procedimiento de controversia territorial previsto en la ley orgánica municipal local; asimismo, no pasa inadvertido que si bien el Municipio de Puebla signó el referido convenio, lo cierto es que se ha separado expresamente de él, al controvertir actos concretos derivados de su violación.
OCTAVO. El procurador general de la República al formular su opinión, manifestó sustancialmente:
1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia, en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; el actor tiene legitimación para promoverla, pues el Municipio de San Andrés Cholula es representado por el síndico del Ayuntamiento, quien acreditó su personalidad y cuenta con la capacidad jurídica para promover controversias constitucionales; y, además, fue presentada en forma oportuna.
2. Que no se actualiza la causa de improcedencia relativa a que el actor incumplió con el principio de definitividad, puesto que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que no es necesario que se agoten los medios de defensa previstos en la legislación local para que proceda una controversia constitucional, siempre y cuando en los conceptos de invalidez se señalen violaciones directas a la Constitución Federal, y en el caso, el referido principio, previsto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria del artículo 105 no es aplicable pues si bien es cierto que la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla prevé un medio de defensa que tiene por objeto dirimir las controversias territoriales que surjan entre los Municipios, derivadas de la ejecución o aplicación de un acto o de una norma general que causa el conflicto de límites o de competencia territorial, también lo es que el Municipio de San Andrés Cholula promovió el medio de control constitucional por considerar vulnerados en su perjuicio los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal por parte del Poder Legislativo Local, al emitir un acuerdo legislativo, de forma que se trata de un conflicto entre un Estado y uno de sus Municipios, por la emisión de un acto tildado de inconstitucional.
3. Que tampoco se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del numeral 19 de la ley reglamentaria del artículo 105 por consentimiento de los actos materia de la controversia en razón de la existencia de actos y decretos que emitió el Poder Legislativo del Estado que no fueron combatidos en el momento procesal oportuno, pues la hipótesis referente a actos derivados de otros consentidos no está expresamente prevista en el artículo 19 de la ley reglamentaria del artículo 105, ni en alguna otra disposición y las causales de improcedencia no pueden ser establecidas por analogía o mayoría de razón.
4. Que de igual forma, tampoco se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 20, fracción II, de la ley reglamentaria del artículo 105 por carecer el actor de interés legítimo para impugnar el acto combatido, pues éste deriva de una petición conjunta de los Municipios de Puebla y de San Andrés Cholula, siendo que la controversia constitucional fue promovida únicamente por el primero, pues para que proceda el juicio constitucional no es requisito indispensable que tuviera que ser promovido conjuntamente por los dos Municipios, ya que en la controversia constitucional se plantea la existencia de un agravio cometido por un ente, poder u órgano de los referidos en la fracción I del artículo 105 constitucional; y, en el caso, el Congreso del Estado de Puebla emitió un acto de autoridad que generó un perjuicio al actor en el ámbito de su competencia, de donde se deriva su interés legítimo para acudir a esta vía.
5. Que el acuerdo legislativo impugnado en esta controversia constitucional resulta violatorio de los artículos 14 y 16 constitucionales, al no haberse ajustado a los artículo 6o., 11 y 12 de la Ley Orgánica Municipal, ya que la Legislatura Local actuó al margen de las atribuciones que tiene conferidas al no respetar la garantía de audiencia de los Municipios interesados y no haber dado la intervención que corresponde al titular del Poder Ejecutivo Local.
Que lo anterior es así pues acorde con la naturaleza de la facultad del Congreso Local respecto de la modificación y delimitación del territorio de los Municipios de la entidad, el artículo 12 de la ley orgánica municipal local determina que las resoluciones que emita en esa materia deberán ser aprobadas por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, previa opinión del titular del Poder Ejecutivo y audiencia de los Ayuntamientos de que se trate.
Que de las constancias del expediente que se formó ante el Congreso Local con la solicitud de los Municipios actor y tercero interesado para redefinir sus límites territoriales y del cual emanó el acuerdo legislativo impugnado, se advierte que dichos Municipios cumplieron con el requisito del artículo 6o. del ordenamiento legal citado, al obtener la autorización de más de las dos terceras partes de los integrantes de su Cabildo para fundar su solicitud, además de anexar diversos elementos; sin embargo, no se advierte que se haya solicitado opinión al Ejecutivo Estatal y brindado audiencia a los Municipios solicitantes.
Que de acuerdo con lo anterior, se colige que con la emisión del acuerdo impugnado, el Poder Legislativo del Estado de Puebla vulneró el orden constitucional y local, ya que la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales, encargada de dictaminar sobre la solicitud planteada, no actuó conforme al artículo 12 dela ley orgánica municipal; de ahí que se considere violada la garantía de legalidad consagrada en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.
6. Que en atención a lo fundado del concepto de invalidez, estima innecesario pronunciarse sobre los restantes conceptos de invalidez expuestos por el Ayuntamiento actor.
NOVENO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Poder Legislativo y el Municipio de San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla.
SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.
La parte actora en su escrito de demanda, solicita la declaración de invalidez de lo siguiente:
"Acuerdo, dado en el Palacio del Poder Legislativo en la heróica ciudad de Puebla de Zaragoza, el día veintitrés de junio del año dos mil cinco, notificado personalmente, el día veintiocho de junio del año dos mil cinco, por el cual se negó aprobar la propuesta de solución a la controversia de límites territoriales entre los Municipios de San Andrés Cholula, Estado de Puebla y Puebla, Estado de Puebla."
De acuerdo con lo anterior, a efecto de establecer la oportunidad en la presentación de la demanda debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, que fija el plazo para la promoción de controversias constitucionales.
No obstante que el acuerdo impugnado fue emitido por el órgano legislativo estatal, se advierte que se trata de una cuestión particular que no puede tener el carácter de norma; es decir, los efectos del acuerdo impugnado no son abstractos, generales e impersonales, sino que se refieren a una cuestión concreta.
El artículo 21, fracción I, señala lo siguiente:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; ..."
Conforme al dispositivo legal transcrito, para el ejercicio de la acción de controversia constitucional, cuando se impugnan actos, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que: a) conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; y, c) el actor se ostente sabedor de los mismos.
De las constancias de autos se desprende que la parte actora tuvo conocimiento del acuerdo impugnado mediante notificación que se le realizó el veintiocho de junio de dos mil cinco, por lo que el plazo de treinta días para la promoción de la demanda transcurrió del miércoles veintinueve de junio al martes veintitrés de agosto de dos mil cinco, descontándose del cómputo respectivo los días dos, tres, nueve y diez de julio, así como el seis, siete, trece, catorce, veinte y veintiuno de agosto de dos mil cinco, al ser inhábiles por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; descontándose, además del dieciséis al treinta y uno de julio de dos mil cinco, por corresponder al primer periodo de receso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En consecuencia, si la demanda fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el diecisiete de agosto de dos mil cinco, como se advierte del sello estampado al reverso de la foja cuarenta y cinco de autos, es decir, dentro del plazo indicado, debe concluirse que fue oportuna su presentación.
TERCERO. A continuación se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.
El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece lo que a continuación se transcribe:
"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."
De la disposición legal transcrita se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
En el presente asunto, suscribe la demanda en representación del Municipio de Puebla, J.G.J.M.T., en su carácter de síndico municipal, lo que acredita con la certificación realizada por un notario público, de una copia certificada de la constancia de mayoría de la elección de miembros del Ayuntamiento del dieciocho de noviembre de dos mil cuatro, expedida por el Instituto Electoral del Estado, así como con copia certificada por fedatario público del acta de sesión de Cabildo del quince de febrero de dos mil cinco, en la que consta la toma de protesta del referido funcionario en el cargo que ostenta (fojas 1 a 5 del cuaderno de pruebas de la parte actora, tomo I).
El artículo 100, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, prevé lo siguiente:
"Artículo 100. Son deberes y atribuciones del síndico:
"I. Representar al Ayuntamiento ante toda clase de autoridades, para lo cual tendrá las facultades de un mandatario judicial."
De acuerdo con el precepto reproducido, se tiene que el síndico municipal tiene la facultad de representación legal del Municipio.
Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.
No es óbice a las anteriores conclusiones que el Poder Legislativo demandado señale que las documentales con las que el síndico del Municipio actor pretende acreditar su personería carecen de valor probatorio al no cumplir con los requisitos legales necesarios para tenerlos por auténticos pues los notarios públicos en el Estado de Puebla carecen de la atribución de certificar documentos cuando dicha atribución corresponda a alguna autoridad y de ahí que al no encontrarse las documentales de referencia certificadas por quienes de conformidad con las leyes locales tienen facultades para ello, como son Instituto Electoral local y el secretario del propio Ayuntamiento, el promovente de esta controversia constitucional carezca de personalidad para instar esta acción.
Lo anterior se estima así, en atención a que la certificación de las documentales con las que el promovente acredita su carácter, realizada por notario en uso de la fe pública que le confiere el Estado, tiene validez plena para el caso concreto, en atención a que su finalidad es autentificar y cotejar el contenido de las documentales en cuestión, así como los actos que en ellos se consignan; además, debe tenerse en cuenta que el argumento del Poder Legislativo demandado deriva la supuesta falta de personalidad del promovente en razón de que los documentos con los que pretende acreditar su carácter no están certificados por autoridad competente; sin embargo, no cuestiona que quien se ostenta como síndico no ocupe ese cargo y por ello carezca de las facultades de representación del Municipio; en esta tesitura, con independencia de quién certifique las documentales con las que el accionante pretenda acreditar su carácter, lo cierto es que en autos no obra prueba alguna que desvirtúe el carácter con el que J.G.J.M.T. comparece a juicio, por lo que deviene infundado el argumento de falta de personalidad hecho valer.
CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.
Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia, el Poder Legislativo del Estado de Puebla.
El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, establece lo siguiente:
"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en la controversias constitucionales:
"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ..."
En el caso, el Poder Legislativo del Estado de Puebla compareció a juicio por conducto de R.M.V.R. y J.M.A., quienes se ostentaron como presidente de la Gran Comisión y secretario general de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Congreso Local, respectivamente, caracteres que acreditaron, el primero de ellos con la copia certificada del acta de sesión pública ordinaria del dieciocho de enero del dos mil cinco, de la que se desprende que asume y ejerce ese cargo; y el segundo, con el nombramiento de oficial mayor que le expidió el Pleno del órgano legislativo el veinticinco de enero de mil novecientos noventa y seis, y con la copia certificada del Periódico Oficial de la entidad del primero de agosto de dos mil uno, que contiene el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y del reglamento interior del Congreso, ambos del Estado de Puebla, del cual se advierte que el artículo cuarto transitorio del mencionado decreto previó que el oficial mayor que se encontrara en funciones al momento de su entrada en vigor, ejercería el cargo de secretario general (fojas 93 a 114 de este expediente).
Por su parte, el artículo 42 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Puebla, establece lo siguiente:
"Artículo 42. Son atribuciones del presidente de la Gran Comisión:
"...
"III. Tener la representación legal del Poder Legislativo del Estado, conjunta o indistintamente con el secretario general."
De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, la representación legal del Poder Legislativo del Estado de Puebla, se deposita en el presidente de la Gran Comisión, la cual podrá ejercerla de manera conjunta o indistinta con el secretario general; de ahí que si en el caso acuden los dos funcionarios a producir la contestación de demanda, es inconcuso que se encuentran legitimados para comparecer en la presente controversia en representación del Poder Legislativo Local, conforme al artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia.
Asimismo, debe considerarse que el Poder Legislativo del Estado de Puebla, cuenta con la legitimación pasiva para comparecer en el presente juicio, toda vez que se le imputa la emisión del acto cuya invalidez se demanda.
QUINTO. A continuación se pasa al análisis de las restantes causas de improcedencia hechas valer por las partes y de las que, en su caso, este Alto Tribunal advierta.
Esgrime el Poder Legislativo del Estado de Puebla que la presente controversia constitucional es improcedente por actualizarse la causa prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia al no haberse agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, ya que el acuerdo legislativo impugnado por el que se resuelve una solicitud de redefinición de límites entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, Estado de P. no constituye un acto definitivo ya que deja la posibilidad a los mencionados Municipios de aportar elementos para acreditar los elementos exigidos por la ley orgánica municipal local, o en su caso, agotar la vía prevista por el propio ordenamiento, que es la controversia por territorialidad.
No se actualiza el motivo de improcedencia aducido, en atención a lo siguiente:
Este Alto Tribunal ha sustentado en diversos criterios que la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, implica un principio de definitividad tratándose de las controversias constitucionales, del cual se desprenden tres hipótesis para tenerla por actualizada, que son las siguientes:
1. Que esté prevista legalmente una vía en contra del acto impugnado en la controversia constitucional, que no se haya agotado y a través de la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado y, por tanto, sea apta para la solución del propio conflicto.
2. Que habiéndose interpuesto dicha vía o medio legal, aún no se haya dictado la resolución correspondiente, por la cual pudiera modificarse o nulificarse el acto controvertido a través de aquélla; y,
3. Que el acto impugnado se haya emitido dentro de un procedimiento que no ha concluido, esto es, que esté pendiente de dictarse la resolución definitiva, en el que la cuestión debatida constituya la materia propia de la controversia constitucional.
El caso a estudio se ubica en la primera de las hipótesis señaladas, ya que se plantea que el acto impugnado no es definitivo puesto que contra él debe agotarse la controversia por cuestiones de límites o competencia por territorialidad prevista en los artículos 16 y 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, preceptos cuyo tenor es el siguiente:
"Artículo 16. Salvo lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás leyes aplicables, las controversias por cuestiones de límites o competencia por territorialidad entre dos o más Municipios del Estado, serán resueltas por el Congreso del Estado y se regirán por los lineamientos que señala la presente ley, sin perjuicio de que el Congreso del Estado reglamente el procedimiento en ordenamiento diverso."
"Artículo 17. Los Municipios propondrán la solución de toda controversia de límites entre ellos, la que someterán a la aprobación del Congreso del Estado. En caso de no llegar a un acuerdo, se someterán al procedimiento establecido por este capítulo."
De estos numerales se tiene que, corresponde al Poder Legislativo del Estado de Puebla resolver las controversias que por cuestiones de límites territoriales se susciten entre los Municipios del Estado; asimismo, se advierte la existencia de dos medios a través de los cuales pueden resolverse este tipo de conflictos, a saber:
a) Por la vía amistosa, puesto que acorde con el segundo de los preceptos reproducidos, los Municipios de la entidad cuentan con la atribución de proponer a la Legislatura Local la solución a la disputa limítrofe para su aprobación.
b) Por la vía contenciosa, puesto que en caso de que los Municipios no lleguen a un acuerdo de voluntades para la delimitación de su territorio, se someterán al procedimiento previsto en la propia ley orgánica municipal.
Ahora, como lo informan los antecedentes que dieron origen a esta controversia constitucional, los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, sometieron a la consideración del Poder Legislativo Local para su aprobación, el convenio a través del cual proponían la solución a la disputa existente entre ellos por cuestión de límites territoriales; de ahí que contrario a lo aducido por el poder demandado, el acuerdo legislativo que se combate, al resolver sobre la petición de los mencionados Municipios de aprobación del convenio señalado, sí constituye un acto definitivo susceptible de combatirse en esta vía constitucional.
En efecto, el acuerdo legislativo del veintitrés de junio de dos mil cinco por el que se resuelve la solicitud de los Municipios actor y tercero interesado para redefinir sus límites territoriales, da una solución definitiva al acuerdo de voluntades propuesto por los Ayuntamientos referidos, en contra del cual, la legislación aplicable no prevé algún medio ordinario de defensa.
Por tanto, no puede considerarse que la vía contenciosa que prevé la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla sea la idónea para resolver la cuestión limítrofe planteada por los Municipios en cuestión, puesto que como quedó sentado, dicha vía procede únicamente en el caso de que los Municipios de que se trate no lleguen a un acuerdo de voluntades para la delimitación de su territorio, lo cual no ocurre en el caso, pues como ya se señaló, el acuerdo legislativo materia de esta controversia constitucional, resuelve la petición que de común acuerdo presentaron para aprobación de la Legislatura Local los Municipios de San Andrés Cholula y de Puebla, de la referida entidad.
Aunado a lo anterior, el propio Poder Legislativo Local arguye que la controversia constitucional también deviene improcedente al actualizarse la causa prevista en la fracción VI de la ley reglamentaria de la materia, en atención a que en la demanda se plantean violaciones a la Constitución Local que, sólo como consecuencia, producirían violaciones indirectas a la Constitución Federal puesto que únicamente se plantean supuestas violaciones intraprocesales relacionadas con los numerales 14, 16 y 115 fundamentales; y de ahí que la resolución de fondo que llegue a emitirse no involucraría la interpretación de una norma suprema, sino únicamente el análisis de si el procedimiento relativo se ajustó a los lineamientos que lo rigen.
No se actualiza la improcedencia alegada pues como ya se señaló, el acto materia de esta controversia constitucional sí es definitivo al no existir una vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto y el que a través de esta vía constitucional se hagan valer violaciones indirectas a la Constitución Federal no la hace improcedente ya que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que a través de este medio de control constitucional pueden analizarse cualquier tipo de violación constitucional, en aras de garantizar el principio de supremacía de la Constitución Federal.
Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por este Tribunal Pleno, que se contiene en la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/99, consultable en la página setecientos tres, del Tomo X, septiembre de 1999, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de lareforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control."
Desde diverso aspecto, el poder demandado aduce que la controversia constitucional es improcedente de conformidad con la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, puesto que el acto cuya invalidez demanda deriva de otros consentidos previamente por la actora los cuales no combatió en el momento oportuno.
El motivo de improcedencia aducido por el poder demandado no se actualiza en el caso, puesto que este Tribunal Pleno ha establecido el criterio consistente en que la improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la ley reglamentaria de la materia, ni se deriva de cualquier otra disposición de ese ordenamiento legal, de ahí que no se surte la improcedencia de la acción, amén de que, como ya se señaló, la promoción del presente medio de control constitucional se realizó en forma oportuna, esto es, dentro de los treinta días siguientes al en que el actor manifestó haber tenido conocimiento del acto que combate.
Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis de jurisprudencia número P./J. 118/2005, consultable en la página ochocientos noventa y dos del Tomo XXII, septiembre de dos mil cinco, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la ley reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia."
Por otro lado, el Poder Legislativo del Estado de Puebla señala que la controversia constitucional deviene improcedente, de conformidad con la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con la fracción II del numeral 20 del propio ordenamiento legal, pues el actor carece de "interés legítimo" para acudir a este medio de control constitucional, ya que el acto cuya invalidez demanda deriva de una solicitud y actuación conjunta de los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla, de ahí que el primero de ellos carece por sí de "legitimación" para promover, pues el otro Ayuntamiento consintió el acuerdo combatido.
A efecto de dar contestación al anterior argumento de improcedencia, cabe señalar que la autoridad demandada confunde los conceptos de interés legítimo y legitimación, no obstante esto, ninguno de estos supuestos se actualiza en el caso, para declarar improcedente esta controversia constitucional, por lo siguiente:
En primer término, el hecho de que únicamente haya sido el Municipio actor quien acudiera a este medio de control a solicitar la declaración de invalidez del acuerdo emitido el veintitrés de junio de dos mil cinco por la Legislatura Local y ello no se haya realizado en conjunto con el de Puebla, no implica que aquél carezca de "legitimación" para promoverlo pues como se señaló en el considerando tercero de esta resolución, el Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, sí cuenta con legitimación para acudir a esta vía al ser uno de los entes reconocidos por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal para iniciarla.
En segundo plano, debe señalarse que contrario a lo aducido por el poder demandado, el Municipio promovente sí cuenta con interés legítimo para acudir a esta vía, como se verá en el considerando posterior, puesto que a través de esta controversia constitucional pretende salvaguardar su integridad territorial, la cual se encuentra protegida por el artículo 115 de la Constitución Federal, con motivo de la emisión de los actos cuya invalidez solicita.
Desde diverso aspecto el Poder Legislativo del Estado de Puebla, al formular sus alegatos aduce que la presente controversia constitucional es improcedente en atención a que por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de diciembre de dos mil cinco, se reformó el único párrafo y se adicionó un segundo y tercer párrafos al artículo 46; se derogó la fracción IV del artículo 73; se adicionaron las fracciones X y XI, pasando la actual fracción X a ser fracción XII del artículo 76 y se reformó la fracción I del artículo 105, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los cuales se advierte que el Congreso de la Unión tiene atribuciones para admitir nuevos Estados a la Unión Federal y para formar otros nuevos dentro de los límites de los existentes sin que nada establezcan sobre la erección, supresión o modificación de los territorios de los Municipios de los Estados, de ahí que de conformidad con los artículos 115 y 124, primer párrafo, de la Constitución Federal esta atribución corresponde a las entidades federativas.
De acuerdo con lo anterior, si el Senado de la República cuenta con la facultad exclusiva de resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas, entonces los Estados, a través de sus legislaturas, tienen la facultad implícita de resolver ese tipo de conflictos tratándose de sus Municipios; de ahí que si las resoluciones que emita el Senado en la materia son inatacables a través de la controversia constitucional, también lo son las que emitan los Estados respecto de los conflictos territoriales suscitados entre sus Municipios, sin que sea obstáculo para ello el que la fracción I inciso h) del artículo 105 de la Constitución Federal establezca el supuesto de procedencia de ese medio de control respecto de conflictos suscitados entre un Estado y uno de sus Municipios, pues en términos de lo señalado, la propia Constitución ahora consigna su improcedencia.
El anterior motivo de improcedencia no se actualiza en el caso.
En efecto, debe tenerse en cuenta que si bien a través de la reforma constitucional a que alude el poder demandado, se facultó en exclusiva a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión para resolver de manera definitiva e inatacable los conflictos que por límites territoriales se susciten entre los Estados de la Federación, lo cierto es que dicha circunstancia es aplicable únicamente a ese tipo de conflictos, por así determinarlo la Constitución Federal, por lo que sólo en estos casos las declaraciones y resoluciones que se dicten son inatacables.
Lo anterior se corrobora incluso con el texto expreso del primer párrafo de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, en el cual se prevé que los conflictos a que se refiere el artículo 46 del propio ordenamiento fundamental no pueden impugnarse a través del procedimiento de controversia constitucional; asimismo, este último precepto faculta a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a conocer a través del mencionado medio de control constitucional, de los conflictos derivados de la ejecución de los decretos que emita el Senado en materia de límites territoriales estatales.
Ahora, por lo que hace a las resoluciones que emitan las Legislaturas Estatales referentes a la delimitación territorial de sus Municipios, cabe señalar que contrario a lo aducido por el poder demandado, los anteriores lineamientos no resultan aplicables, por no preverse así en la Constitución Federal y además, de sostenerse lo contrario, los actos que se emiten en esos procedimientos; esto es, las resoluciones de las Legislaturas Locales, escaparían al control constitucional.
Lo anterior es así pues al no establecerse en la Constitución Federal prohibición expresa que decrete la improcedencia de este medio de control constitucional respecto de las resoluciones que dirimen en definitiva conflictos de límites entre los Municipios de un Estado, es que la controversia constitucional resulta procedente en contra de dichas determinaciones, toda vez que de lo contrario, en estos casos, se haría nugatorio el procedimiento que tiene como fin primordial garantizar la supremacía de la Constitución Federal, ajustando el actuar de cualquier autoridad a los lineamientos que ésta prevé. De ahí que no existe impedimento alguno para que este Alto Tribunal revise en esta vía las resoluciones que se dicten en la indicada materia, máxime si éstas pueden llegar a afectar de manera directa o indirecta prerrogativas que la Constitución Federal otorga a algún poder o nivel de gobierno.
Sirve de apoyo a la determinación anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P./J. 53/2004, visible en la página mil ciento quince, del Tomo XX, agosto de 2004, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE EN CONTRA DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN JUICIO POLÍTICO SEGUIDO A SERVIDORES PÚBLICOS ESTATALES. El artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece quiénes son los servidores públicos sujetos a juicio político, las sanciones a que se harán acreedores, el procedimiento a seguir en su aplicación, las autoridades encargadas de sustanciarlo, así como la previsión de que las declaraciones y resoluciones emitidas por las Cámaras de Diputados y de Senadores dentro de ese procedimiento serán inatacables, circunstancia aplicable únicamente a los servidores públicos federales en los supuestos contenidos en el propio numeral constitucional. En consecuencia, las declaraciones y resoluciones emitidas en los procedimientos de responsabilidad política de los servidores públicos estatales sí son atacables, porque la Constitución Federal no las excluye, sujetándolas así al control constitucional."
En estas condiciones al no actualizarse motivo de improcedencia, a continuación se procederá al análisis de los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor.
SEXTO. Los conceptos de invalidez son, en síntesis, los siguientes:
1. Que el acuerdo legislativo cuya invalidez se demanda, es violatorio de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, puesto que carece de fundamentación y motivación al ser incongruente con la petición que resuelve y realiza una inexacta aplicación de la ley, en atención a lo siguiente:
a) Que la Legislatura Local señala que en el caso nunca ha existido controversia territorial, premisa que resulta incorrecta en atención a que con motivo del conflicto limítrofe entre los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla, se creó una comisión especial integrada por representantes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales, así como de los propios Municipios, cuyo objeto era encontrar una solución al referido diferendo; asimismo, el propio Municipio actor promovió una diversa controversia constitucional que fue desechada, además de que el Municipio de Puebla inició una controversia por límites territoriales ante la Legislatura Local; elementos que permiten concluir la existencia de un conflicto limítrofe entre los referidos Municipios.
b) Que además, la petición realizada por los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla, fue la de que el Congreso Local aprobara la propuesta de solución de la controversia territorial en términos del artículo 17 de la ley orgánica municipal de la entidad y no en términos del artículo 6o. de ese ordenamiento legal, el que no es aplicable al caso.
c) Que los documentos que se adjuntaron a la propuesta de solución aprobada por los Municipios en conflicto dejaron de ser tomados en cuenta en el acuerdo cuya invalidez se demanda, pues no fueron analizados, estudiados ni valorados en su conjunto.
d) Que la facultad imperativa que otorga la primera parte del artículo 17 de la ley orgánica municipal, al Congreso del Estado de Puebla consiste en aprobar la propuesta de solución de controversias territoriales que le presenten los Municipios interesados, de forma que tal facultad consiste en sancionar esas propuestas siempre que no sean contrarias a la ley, a la moral y a las buenas costumbres, ordenando la publicación de su aprobación en el Periódico Oficial del Estado.
e) Que en el acuerdo impugnado, al señalar que no existen elementos suficientes para aprobar la petición de solución de la controversia territorial, el Poder Legislativo del Estado de Puebla aplicó inexactamente los artículos 5o., 6o. y 16 al 35 de la ley orgánica municipal local y dejó de aplicar el numeral 17 del propio ordenamiento, el cual sí resultaba ser el aplicable al caso concreto.
f) Que es inexacto que la autoridad demandada en el acuerdo legislativo impugnado haya realizado un análisis armónico de los elementos aportados por los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla, a la propuesta de solución de sus límites territoriales, puesto que no refiere cuáles analizó ni en qué consistió dicho análisis, siendo que del mismo acuerdo se aprecia que ni los documentos de referencia ni los que se aportaron con posterioridad fueron tomados en cuenta.
2. Que con el acuerdo legislativo, cuya invalidez se demanda, se deja en estado de indefinición la cuestión relativa a los límites territoriales de los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla, al pasar por alto el acuerdo de voluntades que celebraron, lo que resulta violatorio de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, puesto que con ello se conculca en perjuicio del Municipio actor su autonomía y la administración libre de su hacienda, así como su personalidad jurídica.
3. Que igualmente se violan las fracciones II, III y V del citado precepto fundamental, pues con la negativa de la Legislatura Local de aprobar el convenio en el que se propuso la solución al conflicto limítrofe, se deja en estado de indefinición al actor respecto de los actos de gobierno que tiene que realizar en su propio territorio.
4. Que el acto cuya invalidez se demanda es violatorio de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues priva al actor de las contribuciones que debe percibir respecto de una franja territorial en la que tiene jurisdicción y competencia.
A fin de examinar los conceptos de invalidez, es necesario previamente relatar los antecedentes de los actos impugnados, que son los que a continuación se refieren.
1) El seis de septiembre de mil novecientos sesenta y dos el Congreso del Estado de Puebla emitió un decreto, publicado en el Periódico Oficial del Estado el treinta de octubre de mil novecientos sesenta y dos, mediante el cual suprimió los Municipios de San Jerónimo Caleras, S.F.H., S.M.C., Resurrección y T.; y en el que se establecieron las nuevas fronteras y límites territoriales entre el Municipio de Puebla y San Andrés Cholula, con el objeto de proveer lo necesario en cuanto a la prestación de servicios públicos y promover una mejor distribución del empleo en las zonas aledañas al Municipio de Puebla.
2) El veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta el Congreso del Estado de Puebla emitió un decreto, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno, por el que se fijaron únicamente los límites del centro de población de la ciudad de Puebla, Municipio de Puebla, en el que también se enunciaron las áreas urbanas comprendidas en la superficie delimitada, pertenecientes a la administración del Municipio de Puebla.
3) El veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa, se publicó en el Periódico Oficial del Estado un decreto mediante el cual se fijan los límites del centro de población de la ciudad de Puebla, tal como se estableció en el decreto de mil novecientos sesenta y dos.
4) El veinticinco de junio de dos mil dos, los Ayuntamientos del Municipio de Puebla y del Municipio de San Andrés Cholula celebraron un convenio de colaboración para establecer la forma y procedimiento de la consulta popular sobre territorios existentes entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, con la finalidad de llevar a cabo un instrumento de opinión y participación ciudadana para la determinación de los límites territoriales.
5) El diez de julio de dos mil dos, fue presentado ante el Congreso del Estado de Puebla, el oficio número SG/471/2002, emitido por el secretario general del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula y con fecha once de julio del dos mil dos fue turnado por el Pleno del Congreso del Estado de Puebla a la Comisión de Gobernación Justicia y Puntos Constitucionales del mismo Congreso, oficio a través del cual se sometió a consideración del órgano legislativo el convenio de colaboración celebrado por los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula.
6) El diez de julio de dos mil dos, fue presentado ante el Congreso del Estado de Puebla el oficio número 4.S.5.G./DJ./563/2002, emitido por el secretario general del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, y con fecha dieciocho de julio de dos mil dos fue turnado por el Pleno del Congreso del Estado de Puebla a la Comisión de Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales del mismo Congreso, oficio mediante el cual se sometió a consideración el referido convenio de colaboración celebrado por los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula.
7) El cuatro de abril de dos mil cinco, el Municipio de Puebla promovió controversia por cuestión de límites territoriales ante el Congreso del Estado, con motivo de una serie de actos (servicios de seguridad pública, vial, actos de gobierno, como convocatorias a elección de presidentes de Juntas Auxiliares, actos de cobro de impuestos) que, dice, se han llevado a cabo por parte del Municipio de San Andrés Cholula, dentro del territorio del Municipio de Puebla.
8) El siete de abril de dos mil cinco, el presidente municipal y síndico municipal, ambos del Municipio de San Andrés Cholula, presentaron ante el Congreso del Estado de Puebla oficio número PM/036/05, en el que le solicitaron se pronunciara respecto del convenio de fecha veinticinco de junio dedos mil dos.
9) El veintitrés de junio de dos mil cinco, el Pleno del Congreso del Estado de Puebla se pronunció sobre la controversia por límites territoriales que le fue planteada por el Municipio de Puebla, declarándola improcedente y desechándola de plano porque consideró que se encontraban pendientes de resolver las solicitudes presentadas con fecha once de diciembre de dos mil dos por el Ayuntamiento de Puebla y el de San Andrés Cholula, por lo que dichas acciones resultaban contradictorias, ya que por una parte existe la petición del Municipio de Cholula para que el Congreso Local resolviera con respecto al convenio celebrado entre ambos Municipios; y, por otra, el Municipio de Puebla interpuso una controversia por cuestión de límites territoriales.
10) En la misma fecha y sesión (veintitrés de junio de dos mil cinco), el Pleno del Congreso del Estado resolvió respecto del convenio de veinticinco de junio de dos mil dos, a efecto de que procediera a la redefinición de los límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, determinando desechar la solicitud por considerar que no se reunían los elementos suficientes para aprobar dicho instrumento (este acuerdo constituye el acto cuya invalidez se demanda en este asunto).
SÉPTIMO. En el caso particular, el Municipio de San Andrés Cholula, Estado de Puebla, plantea medularmente en sus conceptos de invalidez que el Congreso de la entidad al emitir el acuerdo impugnado y no aprobar el convenio celebrado para establecer de manera física los límites territoriales entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, vulnera los principios de fundamentación y motivación que los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal tutelan, pues en su concepto dicho acuerdo no guarda congruencia con la solicitud que se formuló, además de que en él se aplicaron preceptos de la ley orgánica municipal de la entidad que no resultan aplicables al caso concreto, con lo que se deja en estado de indefinición la cuestión relativa a esos límites territoriales, así como los diferentes actos de gobierno que tiene obligación de realizar, vulnerándose así el artículo 115 del propio Ordenamiento Fundamental.
Para analizar los conceptos de invalidez propuestos se hace necesario aludir, en primer término, a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, que en la parte que interesa disponen lo siguiente:
"Artículo 14.
"...
"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."
"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ..."
Estos preceptos instituyen los principios fundamentales de garantía de audiencia y legalidad a que deben ceñirse todas las autoridades en su actuación.
Por su parte, el artículo 115 de la Constitución Federal que rige el ámbito municipal prevé lo que a continuación se transcribe.
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.
"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.
"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
"b) Alumbrado público.
"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
"d) Mercados y centrales de abasto.
"e) P..
"f) Rastro.
"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e
"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;
"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;
"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e
"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;
"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
"VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.
"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;
"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.
"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.
"IX. Derogada.
"X. Derogada."
Del texto del artículo en cita se desprende que los Municipios del país tienen un conjunto de derechos y obligaciones establecidos por la Constitución Federal que deberán ser ejercidos dentro de sus jurisdicciones, tales como manejar su propio patrimonio, expedir bandos de policía y buen gobierno; reglamentos y circulares; prestar servicios públicos, administrar libremente su hacienda, celebrar convenios con los Estados, tener a su cargo la policía preventiva municipal, salvo el caso de excepción que la propia Norma Fundamental prevé; etcétera.
De ahí que para que los Municipios puedan ejercer efectivamente dichas facultades y obligaciones es necesario que el territorio de cada uno esté delimitado específica y claramente, por lo que se deduce que de acuerdo con el artículo 115 constitucional tienen el derecho a la delimitación precisa de su territorio.
Por lo anterior, derivado de la trascendencia del Municipio, como nivel de gobierno, es necesario que la autoridad facultada para establecer los límites territoriales entre los Municipios de un Estado, se ciña a las disposiciones constitucionales y legales que regulan dicha actuación, y en caso de existir un conflicto limítrofe entre dos o más Municipios dé una solución dentro de dicho marco jurídico.
Asimismo, la circunstancia de que en determinado momento la autoridad competente hubiera determinado los límites existentes entre los Municipios no se traduce en que tal determinación no pudiera modificarse posteriormente, pues el lógico crecimiento de la población y, por ende, necesidades de ésta, podría llevar a que tales límites ya no sean los idóneos; o bien, que ya no sea fácil la distinción de la división territorial y que por ello sea necesaria su revisión, máxime que la importancia del Municipio como base territorial de un Estado hace relevante que los conflictos que se presenten sean solucionados por la autoridad competente, más aún cuando afectan no sólo la competencia del órgano de Gobierno Municipal sino también a la población, que precisa tener la certeza del lugar en que reside y en el que, por tanto, tiene determinados derechos y obligaciones.
Por consiguiente, el órgano a quien se encomiende la determinación de los límites entre los Municipios de una entidad federativa; o bien, la solución de conflictos limítrofes municipales que le sean planteados, no puede negarse a hacerlo o realizarlo de manera deficiente, pues con ello se propiciaría que tales conflictos subsistan, con la consiguiente afectación a ese ámbito de gobierno.
Con lo anterior queda de manifiesto que, si por disposición fundamental el territorio constituye un elemento esencial para el funcionamiento de los Municipios, es indudable que las resoluciones definitivas que emitan las autoridades estatales competentes sobre su delimitación territorial, inciden en su esfera de atribuciones reconocida por el artículo 115 constitucional; de ahí que si en el caso se cuestiona una resolución derivada de la no aprobación de un convenio que tenía por objeto establecer los límites entre los Municipios de San Andrés Cholula y de Puebla, deviene también inconcuso que el Municipio actor sí cuenta con interés legítimo para acudir a esta vía.
Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio de este Tribunal Pleno contenido en la tesis de jurisprudencia número P./J. 83/2001, consultable en la página 875, del Tomo XIV, julio de 2001, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son los siguientes:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ?CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.?, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."
Ahora, respecto de los límites territoriales de los Municipios que integran a esa entidad, los artículos 57, fracción IV y 106, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Puebla disponen lo siguiente:
"Artículo 57. Son facultades del Congreso:
"...
"IV. Erigir o suprimir Municipios o pueblos, así como señalar o cambiar sus límites odenominaciones, de acuerdo con lo que disponga la ley orgánica municipal."
"Artículo 106. La ley orgánica municipal, además de reglamentar las disposiciones de esta Constitución relativas a los Municipios, establecerá:
"I. El mínimo de población, extensión, límites y demás requisitos para la formación, supresión y erección de los Municipios."
De estos numerales se advierte en forma indudable que corresponde al Congreso del Estado de Puebla, la facultad de señalar o cambiar los límites territoriales de los Municipios de esa entidad así como su erección o supresión, atribución que deberá realizar de acuerdo con lo dispuesto por la ley orgánica municipal; asimismo, que este último ordenamiento deberá señalar los requisitos mínimos para los fines señalados, tales como el número de habitantes y extensión territorial.
Asimismo, el ordenamiento jurídico en mención, en sus artículos 1o. y 2o., reconoce al territorio como un elemento esencial del Municipio, y dada la importancia de dicho elemento, en reconocimiento a la facultad que la Constitución Local confiere, la legislatura estableció en su artículo 6o., lo siguiente:
"Artículo 6o. Previo acuerdo de las dos terceras partes del Cabildo, un Municipio podrá solicitar modificaciones a su territorio o a la denominación de sus centros de población.
"Los Municipios interesados en tales modificaciones, deberán realizar su solicitud al Congreso del Estado, el que determinará lo procedente."
Como puede verse, este numeral reitera la atribución del Congreso Local para pronunciarse sobre las modificaciones a los territorios municipales cuando éstas sean solicitadas por un Municipio, previo acuerdo de las dos terceras partes de su Ayuntamiento.
De igual forma, el mismo ordenamiento, en su capítulo II denominado "Del territorio", sección III "De la creación, modificación, fusión y supresión de los Municipios", establece los lineamientos a seguir por parte del Congreso Local respecto de los supuestos en mención, en los siguientes términos:
"Sección III
"De la creación, modificación, fusión y supresión de los Municipios
"Artículo 11. Corresponde al Congreso del Estado aprobar la creación, modificación, fusión y supresión de los Municipios, así como los cambios de nombre del Municipio o de sus centros de población, de acuerdo con las disposiciones de la presente ley."
"Artículo 12. Las resoluciones que emita el Congreso del Estado en esta materia, deberán ser aprobadas por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, previa opinión del titular del Poder Ejecutivo y audiencia de los Ayuntamientos de que se trate."
"Artículo 13. La creación de nuevos Municipios dentro de los límites de los existentes, requiere:
"I. Que la superficie en que se pretenda constituir el nuevo Municipio no sea menor de cien kilómetros cuadrados;
"II. Que haya un mínimo de veinticinco mil habitantes en esa superficie;
"III. Que lo soliciten por escrito al Congreso del Estado, cuando menos las tres cuartas partes de los ciudadanos vecinos inscritos en el padrón electoral, de dicha superficie;
"V. Que el centro de población propuesto como cabecera, tenga por lo menos la categoría de villa;
"V.Q. se demuestre que el probable ingreso fiscal sería suficiente para atender los gastos de la administración municipal;
"VI. Que se demuestren las causas políticas, sociales, económicas y administrativas por las que el Municipio al que pertenece la fracción o fracciones solicitantes, ya no responden a las necesidades de la asociación en vecindad; y
"VII. Que sean oídos el titular del Poder Ejecutivo y los Municipios afectados."
"Artículo 14. Podrán suprimirse Municipios cuando se compruebe que carecen de los elementos necesarios para atender debidamente a su administración y prestación de los servicios públicos indispensables, a petición de las tres cuartas partes de sus ciudadanos vecinos inscritos en el padrón electoral."
"Artículo 15. Previa decisión de las tres cuartas partes de sus ciudadanos vecinos inscritos en el padrón electoral, dos o más Municipios podrán solicitar fusionarse, a efecto de que desaparezca uno o más Municipios, o se cree uno nuevo. Los interesados deberán solicitarlo al Congreso del Estado, quien determinará lo conducente."
Estos numerales vuelven a reiterar la facultad del Congreso Local de aprobar, entre otras cuestiones, la creación, modificación, fusión y supresión de los Municipios de la entidad, lo que se llevará a cabo conforme a los lineamientos de la propia ley (artículo 11); asimismo, se establece el requisito de que las resoluciones que emita la legislatura en esas materias -creación, modificación, fusión y supresión de Municipios-, deberán ser aprobadas cuando menos por las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura y que deberá recogerse previamente la opinión del titular del Poder Ejecutivo Local sobre el particular, además de que deberá otorgarse garantía de audiencia a los Ayuntamientos de que se trate (artículo 12).
De igual forma se determinan los requisitos que deberán ser cubiertos para la creación de nuevos Municipios dentro de los límites de los que ya existan, destacando, en lo que al caso interesa, que deberán demostrarse las causas políticas, sociales, económicas y administrativas, por las que el Municipio al que pertenece la fracción o fracciones solicitantes ya no responde a las necesidades de la asociación en vecindad (artículo 13, fracción VI), y se señalan los casos en que podrá haber supresión o fusión de Municipios (artículos 14 y 15).
Por otra parte, la legislación que se ha venido comentando en la sección IV, -del mismo capítulo- denominada "De las controversias territoriales", establece lo siguiente:
"Sección IV
"De las controversias territoriales
"Artículo 16. Salvo lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás leyes aplicables, las controversias por cuestiones de límites o competencia por territorialidad entre dos o más Municipios del Estado, serán resueltas por el Congreso del Estado y se regirán por los lineamientos que señala la presente ley, sin perjuicio de que el Congreso del Estado reglamente el procedimiento en ordenamiento diverso."
"Artículo 17. Los Municipios propondrán la solución de toda controversia de límites entre ellos, la que someterán a la aprobación del Congreso del Estado. En caso de no llegar a un acuerdo, se someterán al procedimiento establecido por este capítulo."
"Artículo 18. Las controversias por límites se deberán iniciar mediante escrito interpuesto dentro de cualquiera de los siguientes plazos:
"I. Tratándose de actos, dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente al que conforme a la ley de la cual emana el acto reclamado surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, o al que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o
"II. Tratándose de normas generales, dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."
"Artículo 19. Son parte en las controversias a que se refiere esta sección:
"I. El Municipio o Municipios cuyo territorio o competencia se afecte o pretenda afectar;
"II. Como tercero perjudicado, el Municipio o Municipios que pudieran resultar afectados por la resolución que se llegue a dictar; y
"III. El Municipio que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto objeto de la controversia."
"Artículo 20. El escrito a que hace referencia el artículo 18 de esta ley, deberá contener:
"I. La denominación del Municipio promovente y el domicilio de su Ayuntamiento;
"II. El o los Municipios perjudicados y el domicilio de sus Ayuntamientos;
"III. La norma general o acto cuya aplicación motive el procedimiento, y en su caso, el medio de publicación;
"IV. Los preceptos legales que se estimen violados;
"V. La manifestación de los hechos o abstenciones que constituyan los antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demande;
"VI. Los conceptos de invalidez;
"VII. La petición o las peticiones específicas; y
"VIII. La firma del síndico correspondiente.
"Al escrito de referencia deberán acompañarse las pruebas que se consideren pertinentes para acreditar su dicho, así como de las copias para correr traslado tanto a los Municipios que sean parte en la controversia, como a la Secretaría de Gobernación del Gobierno del Estado, para su intervención en términos de la ley aplicable."
"Artículo 21. Recibido el escrito por el Congreso del Estado, se turnará a la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil, la que analizará la procedencia o improcedencia de la petición, determinando su aceptación o desechamiento de plano.
"En caso de ser aceptada, la comisión se encargará de poner el expediente en estado de resolución."
"Artículo 22. Admitido el escrito de controversia, la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil, ordenará emplazar a los Municipios involucrados para que dentro del término de treinta días hábiles manifiesten lo que a su derecho convenga, así como para que ofrezcan las pruebas y los razonamientos o fundamentos jurídicos que estimen convenientes."
"Artículo 23. Los Municipios involucrados, hasta antes de la presentación de los alegatos, podrán ampliar en cualquier momento sus promociones, si apareciere un hecho superveniente que así lo justifique.
"La ampliación del escrito de controversia y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para los escritos iniciales."
"Artículo 24. Habiendo transcurrido el plazo para contestar el escrito de controversia, y en su caso, su ampliación o la reconvención, y admitidas o desechadas las pruebas, la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil, señalará fecha para una audiencia de desahogo de pruebas y alegatos."
"Artículo 25. Las partes podrán ofrecer todo tipo de pruebas, excepto la de posiciones y aquellas que sean contrarias a derecho. Corresponde a la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil, desechar de plano aquellas pruebas que no guarden relación con la controversia o no sean relevantes para la resolución definitiva. Para las pruebas testimonial y pericial anunciadas en los escritos iniciales, las partes deberán exhibir con diez días de anticipación a la fecha en que deba celebrarse la audiencia, copia de los interrogatorios para los testigos y el cuestionario para los peritos, a fin de que las partes puedan repreguntar en la audiencia. En ningún caso se admitirán más de dos testigos por cada hecho."
"Artículo 26. Al admitirse la prueba pericial, la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil designará de oficio al perito o peritos que estime conveniente para la práctica de la diligencia. Cada una de las partes podrá designar también un perito para que se asocie al nombrado por la comisión y rinda su dictamen por separado.
"A efecto de cumplir con lo dispuesto en el presente artículo, la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil podrá, a través del Ejecutivo del Estado, solicitar la intervención y dictamen de peritos adscritos a las dependencias a su cargo."
"Artículo 27. En todo tiempo, la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil podrá decretar pruebas para mejor proveer, requerir a las partes para que subsanen irregularidades y proporcionen los informes o aclaraciones que estime necesarios para la mejor resolución del asunto."
"Artículo 28. Las controversias por cuestiones de límites concluirán en los casos siguientes:
"I. Por resolución final del Congreso del Estado respecto a la controversia planteada;
"II. Por desistimiento expreso de la parte actora respecto de la acción interpuesta;
"III. Por sobreseimiento, cuando de las constancias apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de este último;
"IV. Porque hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; y
"V. Por convenio entre las partes."
"Artículo 29. Una vez emitidas sus conclusiones, la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil turnará el expediente al presidente del Congreso del Estado o, en su caso, de la Comisión Permanente, quienes pondrán a disposición de los diputados dicho expediente para su consulta y resolución por el Pleno del Poder Legislativo."
"Artículo 30. Procederá la acumulación de controversias, cuando exista conexidad entre dos o más de ellas y su estado procesal lo permita, para que se resuelvan en la misma sesión."
"Artículo 31. La resolución deberá estar debidamente fundada y motivada, y contener por lo menos:
"I. La relación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y la valoración de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;
"II. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los dispositivos que, en su caso, se estimaren violados;
"III. Sus alcances y efectos, determinando con precisión, los Municipios u órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda; y
"IV. Los puntos resolutivos relativos a la controversia planteada, fijando el término y condiciones para el cumplimiento de la resolución."
"Artículo 32. El decreto que contenga la resolución definitiva, será notificada personalmente a las partes y publicada en el Periódico Oficial del Estado."
"Artículo 33. Las partes obligadas por la resolución, informarán de su cumplimiento a la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil, dentro del plazo otorgado en la misma, quien resolverá si aquélla ha quedado debidamente cumplida."
"Artículo 34. Una vez transcurrido el plazo fijado en la resolución para el cumplimiento de algún acto, sin que éste se hubiere producido, la parte afectada por dicho incumplimiento podrá solicitar a la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil, que requiera a la obligada a ejecutar dicho acto e informe de inmediato sobre su cumplimiento."
"Artículo 35. Si con posterioridad a la notificación de dicho requerimiento la resolución no estuviere cumplida, la Comisión de Gobernación, Justicia, Puntos Constitucionales y Protección Civil, someterá al Pleno del Congreso del Estado el proyecto por el cual se inicie el procedimiento administrativo de responsabilidades de los servidores públicos, en contra de la autoridad omisa."
Como se aprecia, acorde con las facultades que sobre la materia territorial municipal la Constitución Local confiere al Congreso del Estado de Puebla, le corresponde resolver los conflictos de límites o competencia por territorialidad que surjan entre dos o más Municipios del Estado, conforme a lo dispuesto en la Constitución Local y en la ley orgánica en cita (artículo 16).
Asimismo, como ya se señaló en esta resolución, la legislación del Estado de Puebla, prevé tres medios a través de los cuales la Legislatura Local puede hacer efectiva su atribución de resolver las disputas limítrofes entre los Municipios de la entidad, a saber:
1. La creación, modificación, fusión y supresión de los Municipios la cual implica, por regla general, segregar de un Municipio una porción o la totalidad de su territorio según sea el caso, ya para crear uno nuevo, ya para modificar su extensión, ya para fusionarlo con otro, o bien, para desaparecerlo; actos que deben llevarse a cabo conforme al procedimiento establecido en los artículos 11 a 15 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla.
2. El procedimiento contencioso. Éste tiene como presupuesto la existencia de un conflicto que no encuentra solución entre las partes y que por ello tiene que dirimirse jurisdiccionalmente por el Congreso del Estado, en términos de lo previsto por los artículos 16 a 35 del mencionado ordenamiento legal, esto es, por medio de una demanda, contestación, rendimiento de pruebas, así como con la intervención de los sujetos que la propia ley prevea, entre otras cuestiones.
3. Por convenio amistoso. El cual también tiene como presupuesto un diferendo limítrofe entre dos o más Municipios, respecto del que manifiestan su voluntad para darlo por terminado mediante la celebración y suscripción de un convenio que someterán a la aprobación del Congreso Local.
Como puede observarse de lo reseñado, si bien la legislación orgánica municipal del Estado de Puebla, contempla los mecanismos anteriores para solucionar los diferendos que por límites territoriales puedan suscitarse entre los Municipios de la entidad, lo cierto es que, respecto de los dos primeros, dota al Congreso Local de un marco procesal para solucionarlos, mientras que cuando la solución de este tipo de asuntos sea por la vía del convenio amistoso, no establece parámetro alguno para que la Legislatura Estatal apruebe o no el convenio relativo.
No obstante lo anterior, debe destacarse que la propia legislación municipal privilegia la vía amistosa (convenio) para la solución de los conflictos territoriales entre los Municipios de la entidad, tal como se advierte de los artículos 6o., 17 y 28, fracción V, ya transcritos.
En efecto, el primero de los preceptos referidos faculta a los Municipios de la entidad a realizar una solicitud al Congreso del Estado para modificar su extensión territorial; el siguiente numeral les atribuye la potestad de proponer a la legislatura la solución de toda controversia de límites entre ellos; mientras que el último artículo establece como causal de conclusión de las controversias por cuestiones de límites territoriales municipales, la celebración de un convenio entre las partes; en el entendido de que en todos estos casos, corresponde al Poder Legislativo Local aprobar el convenio relativo.
En este orden, el hecho de que la legislación del Estado de Puebla privilegie la vía amistosa para la solución de cualquier tipo de disputa limítrofe entre los Municipios de la entidad, ello no quiere decir que la Legislatura Local esté obligada a aprobar invariablemente el convenio que le sea presentado para la solución de ese tipo de conflictos, puesto que en todo caso deberá verificar que cumpla, por un lado, con los requisitos formales para que surta plenos efectos el acuerdo de voluntades y, por otro, los necesarios para que los Municipios puedan continuar funcionando.
Así, el Congreso Local en estos casos para proceder a la aprobación del convenio que dé por terminado un diferendo limítrofe entre dos o más Municipios de la entidad, deberá en primer término verificar, entre otras cuestiones, lo siguiente:
a) Que el Ayuntamiento del Municipio de que se trate, haya aprobado la celebración del convenio relativo.
b) Que quien suscriba el acuerdo de voluntades cuente con las atribuciones necesarias para ello.
Por otra parte, también deberá verificar que con la celebración del convenio no se afecten otros aspectos que resulten vitales para la subsistencia de los Municipios que los suscriben y que derivan de la propia Constitución y de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, a saber, que se conserven los mínimos de extensión territorial y de población que se requieren en la creación de Municipios.
Ahora, tomando en cuenta que en el presente asunto se cuestiona la resolución que el Congreso Local emitió con motivo de un convenio amistoso que sometieron a su aprobación los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla, ambos del Estado de Puebla, para la solución de undiferendo limítrofe, se hace necesario reproducir las consideraciones en que se basó el acuerdo de veintitrés de junio de dos mil cinco emitido por la Legislatura del Estado de Puebla, que constituye el acto cuya invalidez se demanda, para que posteriormente se establezca si esa resolución cumplió con los extremos que han quedado señalados:
"Considerando. 1. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 57, fracción IV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla y 6o. de la Ley Orgánica Municipal, es facultad del honorable Congreso del Estado señalar o cambiar los límites de los Municipios de la entidad y, por tanto, es competente para resolver sobre la solicitud de redefinición de límites territoriales presentada por los Ayuntamientos de Puebla y San Andrés Cholula ambos del Estado de Puebla. Lo anterior se sustenta de una interpretación armónica de las fracciones I y III del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se advierte que el Congreso de la Unión tiene atribuciones para admitir nuevos Estados a la Unión Federal y para formar nuevos dentro de los límites de los existentes, sin que nada establezcan sobre la erección, supresión o modificación de los territorios de los Municipios de los Estados. En ese tenor, como esta facultad no se atribuye expresamente a las autoridades federales, debe entenderse que en términos de los artículos 124 y 115, párrafo primero, de la propia Constitución Federal, está reservada a los Estados dentro de cuyo territorio han de constituirse, pues al ser el Municipio la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado, para conocer el régimen jurídico de su delimitación territorial o su consecuente modificación habrá de acudirse a las disposiciones constitucionales y legales del Estado Libre y Soberano de Puebla; lo que corrobora la facultad de esta soberanía para resolver sobre el asunto planteado. 2. Tal como se desprende del artículo 6o. de la ley orgánica municipal es requisito sine qua non para que sea tramitada por esta soberanía una petición en la que se solicite modificar el territorio de un Municipio, que exista el acuerdo de las dos terceras partes del Cabildo del Ayuntamiento, extremo que se colma con las sesiones de cabildo de fecha diez de julio de dos mil dos, según lo manifiestan en los oficios presentados, oficios en donde se precisa la voluntad de efectuar tal solicitud y, por tanto, son idóneos para determinar cuál fue la intención de ambos. 3. Ahora bien, la ley orgánica municipal, en la sección IV del capítulo II, denominado ?De las controversias territoriales?, prevé el procedimiento a seguir en el caso de controversias por cuestiones de límites o competencia por territorialidad entre dos o más Municipios del Estado. En el mencionado capítulo se establecen los diversos requisitos para que sea procedente el inicio de una controversia territorial, como lo son las partes interesadas, el procedimiento respectivo a instancia competente y los efectos de la resolución que al respecto se dicte. En lo que se refiere a los requisitos de procedencia, el artículo 16 de la ley orgánica municipal establece: (se transcribe). En el mismo sentido, el artículo 18 del citado ordenamiento dispone: (se transcribe). De la lectura e interpretación de los artículos transcritos se deduce que un requisito sine qua non de la procedencia de las controversias territoriales, es la existencia de un acto o una norma general que, al ejecutarse o aplicarse por un Municipio, de nacimiento a una controversia por cuestiones de límites o competencia por territorialidad respecto de otro Municipio. Ahora bien, el Diccionario Jurídico Mexicano define a la controversia como el conflicto de intereses calificado por la pretensión de los interesados y por la resistencia del otro. De esta definición se infieren los elementos que caracterizan a toda controversia, a saber: la existencia de dos o más partes con intereses opuestos, que al tratar de llevarlos a la práctica, generan un conflicto. A mayor abundamiento, el artículo 20 de la ley orgánica municipal establece: (se transcribe). Estos son los requisitos que debe cubrir el escrito por virtud del cual se inicie la controversia territorial y, por ende, son los extremos que deben reunirse y acreditarse para dar inicio al mismo procedimiento. De acuerdo con las fracciones III y V del artículo anteriormente transcrito, en correlación con el último párrafo del mismo, deben acreditarse la norma general o acto cuya aplicación motive el inicio del procedimiento, así como hacerse la manifestación de los hechos o abstenciones que constituyan los antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demande. De lo hasta aquí expuesto, puede concluirse que, para que sea procedente el inicio de una controversia territorial en términos de lo dispuesto por la ley orgánica municipal, es necesario, entre otros elementos, los siguientes: a) La existencia de un conflicto de intereses entre dos o más Municipios de la entidad. b) Que dicho conflicto tenga su razón de ser en la ejecución o aplicación de un acto o una norma general, por parte de un Municipio en perjuicio de los intereses de los otros. c) Que se acredite la realización o existencia del acto o norma general motivador de la controversia y la afectación competencial o territorial derivadas de aquellos. 4. Realizando un análisis armónico de los elementos aportados por los honorables Ayuntamientos de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, con los anteriores razonamientos lógico jurídicos, se deduce que en el caso concreto lo que solicitan es una redefinición de límites territoriales. En efecto, del estudio de los documentos presentados tanto por el honorable Ayuntamiento del Municipio de Puebla, como por el honorable Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, se deduce que no se establece por parte de los promoventes ningún acto o norma general que sea el origen de controversia entre ambos Municipios y que hiciera jurídicamente procedente la intervención del honorable Congreso del Estado para dar trámite a una controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad. La anterior afirmación se infiere de los diversos documentos presentados por las partes y que dieron origen al presente, de los que se deduce un acuerdo de voluntades entre las autoridades municipales de los Ayuntamientos en cita, siendo al efecto de especial relevancia el oficio de fecha veintiséis de noviembre de dos mil dos, presentado ante la Secretaría General de este honorable Congreso del Estado el día once de diciembre del mismo año, en el que de manera conjunta los presidentes y síndicos municipales de Puebla y San Andrés Cholula solicitan se redefinan los límites entre ambos Municipios y que las controversias derivadas de la ejecución del decreto del año de mil novecientos sesenta y dos han concluido por convenio (sic). Es incuestionable, entonces que la acepción controversia a la que se refiere el legislador en los numerales 16, 17, 18, 19, 20 al 35 de la ley orgánica municipal, no resulta aplicable a la postura asumida por los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula puesto que existen oficios en los que se solicitan la redefinición de sus límites territoriales, por lo que la relación actual existente entre ambos Municipios más bien se refiere a diferencias que a través de un acuerdo de voluntades pretenden zanjar, sin que estas deriven de una controversia por límites territoriales propiamente dicha. Es determinante e inconcuso que en el caso que nos ocupa y después de su análisis no se encuentra elemento alguno que lleve a estudiar una posible controversia por límites territoriales y en su caso sustanciar el procedimiento aplicable en la sección IV del capítulo II de la ley orgánica municipal y mucho menos situarnos en la hipótesis pretendida por las partes a que se refiere la fracción V del artículo 28 del citado cuerpo normativo puesto que el citado numeral dispone que las controversias concluirán por convenio entre las partes, lo que supone de un estudio integral y sistemático de dicho dispositivo que para que opere tal figura el procedimiento respectivo de controversia se hubiere ya iniciado y no que aplique ese supuesto cuando aun no ha comenzado la función materialmente jurisdiccional del Congreso del Estado. De manera más simple, bien se puede afirmar que no es posible concluir lo que nunca inició. No es óbice a lo anterior el hecho de que el artículo 17 de la ley orgánica municipal establezca que los Municipios propondrán al Congreso del Estado la solución de toda controversia de límites entre ellos, ya que dicha disposición normativa entraña la exigencia de un requisito previo de aplicación, que es precisamente la existencia de una controversia derivada de la ejecución o aplicación de un acto o una norma general que cause el conflicto de límites o competencia territorial y en el que las hipótesis previstas para el caso concreto no se surgen en la especie. 5. El hecho de que no se trata de un procedimiento que tenga que sustanciarse de conformidad con la sección IV del capítulo II de la ley orgánica municipal; no es obstáculo para resolver sobre la cuestión planteada, puesto que como quedó demostrado en el considerando señalado bajo el número arábigo uno de este acuerdo, es facultad del honorable Congreso del Estado Libre y soberano de Puebla determinar sobre las solicitudes de los Ayuntamientos para modificar sus territorios; ello en atención a que debe precisarse que lo que pretenden los Ayuntamientos de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de P., es que esta soberanía decrete nuevos límites territoriales de ambos Municipios, por lo que ante tal solicitud, no es determinante para la procedencia de su estudio la existencia de una controversia, ya que dicho supuesto se ubica en la hipótesis prevista en el artículo 6o. de la ley orgánica municipal, mismo que establece lo siguiente: (se transcribe). Se infiere lo anterior del oficio de fecha veintiséis de noviembre del año dos mil dos, signado por los presidentes y síndicos municipales correspondientes, documentos en donde se precisa la voluntad de los gobiernos de ambos Municipios de solicitar la redefinición de los límites territoriales, que no es otra cosa que una petición para que en su caso se modifiquen sus territorios, ya que la redefinición, entraña, en este caso, por los términos en que se propuso, una modificación, ya que definir es una proposición que expone con claridad y exactitud los caracteres genéricos y diferenciales de algo material o inmaterial y re es un prefijo que significa reintegración o repetición, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española (Barcelona, Océano, 1989, voces: definición y re), por tanto, dicha palabra implica un concepto que denota que a lo que se están refiriendo es a volver a definir, aunado a que del contenido de las solicitudes en estudio se advierte una propuesta de redefinición de límites que en su parte conducente modificarían el territorio que actualmente tienen; en consecuencia, sendas solicitudes se ubican en el supuesto normativo antes invocado. A mayor abundamiento el supuesto que refiere la ley orgánica municipal está previsto para que esta soberanía se aboque al estudio de aquellas solicitudes de modificación a los territorios de los Municipios, sin distinguir cual hubiere sido la causa o hecho generador de la facultad ejercitada, por tanto, es dable estudiar si aprueba o no la misma. 6. Ahora bien, toda vez que la modificación de los límites territoriales de un Municipio constituye un acto administrativo desde el punto de vista material, que repercute en la prestación de servicios públicos, en la ampliación o disminución de su jurisdicción territorio, en la administración y aplicación de los recurso económicos, en la planeación municipal y en su hacienda y en general, en el ejercicio de las facultades del Municipio Libre que es base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado, ello por ser atribuciones previstas para los Municipios en términos de lo dispuesto por los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 103, 104 y 105 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla; 78, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 140, 141, 142 y 143 de la ley orgánica municipal, es que debe de tomarse en cuenta la existencia de las causas políticas, administrativas, económicas y/o sociales que motiven y sustenten la modificación del territorio de un Municipio, ya que por un lado la atribución concedida a esta soberanía para modificar el territorio de los Municipios no puede ejercerse de manera absoluta, encontrando su limitación en las facultades que la ley establece y por otro, que con base en los elementos antes enumerados sea posible determinar que con la modificación del territorio se obtiene un beneficio para él o los Municipios interesados, se garantice la continuidad de la función administrativa y propenda a la mejor consecución de sus fines, entre otros, o en su caso, se acredite que el Municipio al que pertenece la fracción o fracciones de territorio que pretende modificarse no responde a las necesidades de estas. Así pues, debe tomarse en consideración la existencia de elementos fácticos, financieros, jurídicos y/o políticos que demuestren la necesidad de realizar la modificación al territorio de un Municipio, ya que de otro modo la facultad concedida al honorable Congreso del Estado de Puebla se tornaría arbitraria. En consonancia con lo anterior, en síntesis, los Ayuntamientos de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, a través de sus respectivos presidentes municipales con fecha veinticinco de junio del año dos mil dos celebraron convenio de colaboración para establecer la forma y procedimiento a seguir en la denominada consulta popular sobre los límites territoriales existentes entre los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, con la finalidad de ser un instrumento de opinión y participación ciudadana para la determinación de los límites entre ambos Municipios. En el convenio referido con antelación se establecieron las siguientes cláusulas: Primera. Los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula acuerdan que el procedimiento por el que se realice una consulta popular de los vecinos mayores de dieciocho años de las colonias residencial Z., R. de San Andrés, Universidad Madero, La Cuchilla, C.V.A., Flor de Nieve, Arcoiris del Sur, Estrella del Sur, Concepción la Cruz, Geovillas, Universidad Ibero, San José Vista Hermosa, ampliación Concepción Guadalupe, Concepción Buena Vista, Santa Cruz Buena Vista, San Miguel La Rosa y centros comerciales, la cual se llevará a cabo el día 30 de junio de 2002, de acuerdo a las bases establecidas en la convocatoria correspondiente, la cual será instrumento de opinión y participación ciudadana para que se proponga la solución a la determinación de los límites territoriales entre los Municipios antes mencionados. Segunda. Los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula se comprometen a tomar en consideración los resultados de la consulta popular que se celebrará el día 30 de junio de 2002, mismos que se someterán a la aprobación del Congreso del Estado, vía la comisión que para tal efecto se integró, de la cual forman parte representantes del Gobierno del Estado, del Municipio de Puebla, del Municipio de San Andrés Cholula y del H. Congreso del Estado. Tercera. Los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, se comprometen a dar la suficiente difusión y publicidad de todo lo concerniente a la consulta popular de referencia, por los medios que estimen convenientes, con el objeto de que la población vecina de las colonias antes mencionadas, conozcan acerca de dicha consulta, así como a tomar las medidas necesarias, para que tal proceso de participación ciudadana, se celebre en concordancia con el objeto y fin del mismo. Cuarta. Los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, se comprometen a observar y apegarse a las bases y criterios establecidos en la convocatorio de consulta popular que para tal efecto y de común acuerdo expidan ambos Municipios. Quinta. Ambas partes convienen que los gastos y erogaciones de carácter económico que se generen para la celebración de dicha consulta popular, serán cubiertos de manera equitativa por ambas instancias municipales. Así las cosas, con fecha treinta de junio del año dos mil dos supuestamente se efectuó la consulta popular referida en el convenio aludido, validándose los resultados de las mismas por los Ayuntamientos respectivos y en posteriores sesiones de Cabildo, según lo aducen los Ayuntamientos, se determinó realizar la propuesta de redefinición de límites territoriales de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, con sustento en la consulta popular realizada; solicitud que fue entregada a esta soberanía mediante oficio 4.5.S.G./D.J./563/2002 suscrito por el ciudadano G.H.G. y H. secretario general del honorable Ayuntamiento del Municipio de Puebla; y el oficio SG/471/2002, suscrito por el ciudadano Ó.P.R., secretario general del honorable Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula con sus respectivos anexos, mediante los cuales informan que en sesión extraordinaria de Cabildo de fecha diez de julio de dos mil dos, los Ayuntamientos de Puebla y San Andrés Cholula, aprobaron el dictamen presentado por la Comisión de Gobernación y Justicia del Ayuntamiento del Municipio de Puebla; y por la Comisión de Gobernación, Justicia y Seguridad Pública del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula. También fueron presentados oficios ante la Secretaría General de esta soberanía, el primero el día once de diciembre de dos mil dos, suscrito por los presidentes y síndicos Municipales de los citados Ayuntamientos y el segundo con fecha siete de abril del año en curso suscrito por el presidente y síndico del Ayuntamiento de San Andrés Cholula, en los que en lo medular solicitan se resuelva a la cuestión planteada, es decir, que se redefinan los límites territoriales entre ambos Municipios y se declare que ha terminado la controversia territorial; que como se dijo en considerandos anteriores la misma no está demostrada, es decir, no está acreditado el acto o norma general que lesione o afecte las facultades e intereses jurídicos de los Ayuntamientos y que este por la naturaleza de la supuesta controversia trastoque su respectiva jurisdicción territorial, por lo que debe de decirse que constituyen meras apreciaciones subjetivas de los Ayuntamientos, vagas e imprecisas, ya que en ningún momento señalan o siquiera afirman cual es la norma general o acto que afecte su jurisdicción territorial y en su caso las consecuencias de ello. Robustece lo manifestado, el hecho de que en las peticiones que contienen los oficios presentados ante esta soberanía sólo se refieran a un conflicto o controversia motivado por la incierta ejecución de un decreto, siendo estas meras afirmaciones, empero, sin aportar elementos o indicios de los cuales pudiera inferirse siquiera una somera afectación a su jurisdicción, de los cuales al imponerse este honorable Congreso del Estado de Puebla, pudiera realizar o allegarse de los medios de convicción necesarios para tener o no por demostrados los mismos, ya que al no señalar con precisión en que consiste la controversia, se deja en la imposibilidad jurídica y material de conocer un hecho o norma que no es puesto del conocimiento de esta soberanía. Dicho de otra forma, es un modo particular de apreciar la realidad, máxime cuando la solicitud para tener por terminada una controversia se sustenta en la afirmación de los supuestos constitutivos de la misma, en donde ni siquiera afirman en qué consiste la afectación a la jurisdicción de losAyuntamientos, por tanto, no apreciaciones que de ningún modo demuestran la existencia de una controversia por cuestión de límites o competencia por territorialidad entre los Municipios. 7. En esa tesitura, por lo que hace a la solicitud de redefinición de límites territoriales, debe decirse que tal petición se encuentra sustentada en la facultad que el artículo 6o. de la ley orgánica municipal les concede, lo que no implica que por el hecho de haberla formulado, ésta tenga que ser aprobada por esta soberanía, puesto que no basta que los Ayuntamientos de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, mediante actos de sus respectivos Ayuntamientos determinen modificar su territorio, para que los mismos se tengan por perfeccionados válidamente, ya que es necesario que el Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla se pronuncie al respecto por ser una facultad exclusiva de éste último. Así las cosas, tal como quedó manifestado con anterioridad es menester para realizar o aprobar la modificación al territorio de un Municipio que se tome en cuenta entre otras cosas las causas políticas, administrativas, económicas y/o sociales que motiven y sustenten la modificación del territorio de un Municipio en atención a lo dispuesto por el artículo 6o. de la ley orgánica municipal, en razón de que la sección III del capítulo II del mismo ordenamiento establece que corresponde al Congreso del Estado aprobar la modificación de los Municipios y que para la creación de los mismos es necesaria la demostración de las causas mencionadas con antelación, por las que se acredite que el Municipio al que pertenece la fracción o fracciones no responde a sus necesidades, tal como se advierte de los artículos 11 y 13, fracción VI, del mismo ordenamiento o dicho de otro modo, que con tal modificación se va a obtener un beneficio real para los Municipios, cuestión que es dable tomarse en cuenta tratándose de la modificación al territorio de los Municipios del Estado, ya que la misma debe obedecer a causas o situaciones que al valorarse se esté en aptitud de tomar una determinación. Sentado lo anterior, e innegable que no existen elementos suficientes para aprobar la solicitud de los Ayuntamientos tantas veces referidos para modificar sus límites territoriales en los términos propuestos, ya que no hay causas o motivos suficientes que hagan procedente la misma, es decir, de la literalidad de lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que a los Municipios se les concede un cúmulo de facultades como son el manejo de su patrimonio, la prestación de servicios públicos, la administración de su hacienda y diversas funciones públicas de entre las que se menciona la de seguridad pública y tránsito, entre otras, mismas que se ejercen dentro de un determinado territorio que al afectarse o modificarse como lo pretenden los citados Ayuntamientos, trae consigo un sin número de consecuencias en el ejercicio de sus funciones o en la prestación de los servicios públicos, de ahí la necesidad de verificarse la existencia de elementos fácticos, financieros, jurídicos y/o políticos que demuestren la viabilidad de la misma, requisitos que no se satisfacen con la existencia de una consulta popular verificada y validada por los Ayuntamientos, ya que si bien supuestamente en la misma los vecinos de diversas colonias o fraccionamientos, centros comerciales y universidades acudieron el día treinta de junio del año dos mil dos a manifestar su opinión respecto al Municipio al que deseaban pertenecer y que supuestamente los resultados obtenidos motivaron la solicitud que se estudia, también lo es que sustentar la modificación de los territorios de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, en dicha consulta popular es insuficiente puesto que aun cuando sea un instrumento de participación ciudadana, por sí mismo no demuestra la viabilidad de realizar tal modificación debido a que lo único que se plasmó ahí es la opinión de un grupo de personas respecto a qué Municipio desean pertenecer y no así es un instrumento por el que se demuestre la existencia de causas políticas, económicas sociales y/o jurídicas que hagan procedente la modificación territorial, ello aunado a que no se consultó al resto de la población de ambos Municipios ya que es un asunto que le concierne a todos sus habitantes y no sólo a aquellos que residen en las fracciones que pretenden ser modificadas, más aún si se considera que no está determinada ni la metodología de la mencionada consulta, es dable sostener la insuficiencia de medios de convicción para aprobar la modificación territorial propuesta. En consonancia con lo anterior, el hecho de que el artículo 6o. de a ley orgánica municipal faculte a los Municipios a través de sus respectivos Ayuntamientos para solicitar la modificación a sus territorios cuando ésta sea aprobada por las dos terceras partes del Cabildo, ello no exime de la necesaria existencia de elementos de convicción que permitan al Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla determinar la viabilidad de la misma, atendiendo a las causas que la motivaron, dicho de otro modo, tal como se precisó con antelación es menester que quede acreditado para proceder a la modificación del territorio de un determinado Municipio las causas que lo motiven, sean las ya mencionadas o cualquier otras, pero que sean suficientes para arribar a la convicción de que la misma es necesaria, empero no se encuentran elementos suficientes para aprobar dicha modificación ya que como se dijo, la sola manifestación de una supuesta controversia y la consulta popular referida no demuestra la existencia de las causas políticas, jurídicas, económicas y/o sociales que ameriten la modificación del territorio y tampoco, aunque sea adminiculados con la consulta popular, los documentos que se presentaron con fecha once de diciembre de dos mil dos, en primer lugar porque los mismos son única y exclusivamente datos informativos proporcionados supuestamente por los Ayuntamientos, sin que en ningún caso se advierta la situación real que haga necesaria la modificación del territorio de los Municipios, es decir, únicamente son datos informativos y estadísticos que no implican un análisis sobre la viabilidad de la modificación, aunado a que fueron exhibidos en copia simple por lo que al no estar certificados por funcionario público legalmente facultado para ello, no pueden producir convicción alguna. 8. Por último debe advertirse que no existe claridad en las pretensiones de los Ayuntamientos de Puebla y San Andrés Cholula, ya que de un análisis puntual de los oficios presentados a esta soberanía y específicamente al suscrito de manera conjunta y presentado el once de diciembre de dos mil dos, se aprecia que lo mismo hacen referencia en el punto tres a las facultades de los Ayuntamientos para solicitar modificaciones a su territorio, que en el punto cuatro invocan el artículo 17 de la ley orgánica municipal que dispone que los Municipios propondrán la solución a toda controversia de límites entre ellos, situación que se torna aún más oscura, cuando en el punto primero petitorio de su oficio solicitan que la resolución que al respecto emita el Congreso del Estado de Puebla se apegue a una determinación derivada de una controversia, posición por demás ambigua, lo que si bien puede tomarse como un signo de voluntad política no tiene sustento jurídico ya que hacen alusión a una redefinición de límites territoriales motivado por una controversia cuando como ya se dijo ésta no está acreditada. Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 57, fracciones I y IV de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla; 5o., 6o. y 16 al 35 de la ley orgánica municipal; 43, fracción I, 70 y 71 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Puebla; 20, 21, 22 y 24, fracción I, del reglamento interior del honorable Congreso del Estado y demás relativos, se emite el siguiente: Acuerdo. Primero. El honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla es competente para analizar, estudiar y determinar el asunto planteado. Segundo. No existen elementos suficientes para aprobar las peticiones de los Municipios de Puebla y San Andrés Cholula, ambos del Estado de Puebla, por las razones expuestas en los considerandos de este acuerdo. Tercero. Notifíquese el presente acuerdo a los Ayuntamientos de Puebla y San Andrés Cholula."
Como se observa, el Congreso del Estado determinó no aprobar la solicitud presentada por los Municipios actor y tercero interesado, ya que consideró que no se daban los elementos necesarios para la aprobación del convenio relativo, en atención a lo siguiente:
a) Que en su concepto, con el convenio sometido a su consideración no se actualizaba una controversia por límites territoriales, al no acreditarse la existencia de una norma o acto que al ejecutarse o aplicarse por un Municipio diera origen a una controversia de ese tipo; o, en su defecto, una competencia por territorialidad, de conformidad con los artículos 16, 18 y 20, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, por lo que la mencionada controversia resultaba improcedente.
b) Que lo que los Municipios promovieron fue una solicitud de "redefinición de límites territoriales", por lo que a efecto de resolver lo planteado y no obstante la improcedencia de la controversia por límites territoriales, procedía, de conformidad con sus atribuciones para modificar los territorios municipales, a realizar el pronunciamiento relativo a la solicitud planteada, de conformidad con el artículo 6o. de la mencionada ley orgánica.
c) Que la simple formulación de la solicitud de redefinición de límites territoriales no implica que deba ser aprobada en los términos propuestos, pues de conformidad con el artículo 6o. de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, corresponde de manera exclusiva a la Legislatura Local establecer los límites territoriales de los Municipios.
d) Que la modificación de los límites territoriales de un Municipio es un acto materialmente administrativo que repercute en la prestación de los servicios públicos, en la ampliación o disminución de jurisdicción territorial, en la administración y aplicación de los recursos económicos, en la planeación y hacienda municipal, así como en el ejercicio de sus facultades.
e) Que para resolver sobre la solicitud presentada por los Municipios y de conformidad con los artículos 6o., 11 y 13, fracción VI, de la ley orgánica municipal local, resultaba necesario tomar en consideración la existencia de elementos fácticos financieros, políticos, administrativos, económicos, sociales y jurídicos, que demostraran la necesidad de realizar la modificación al territorio de un Municipio, puesto que para la creación de Municipios, es necesario el acreditamiento de los mencionados requisitos.
f) Que no existen elementos suficientes para aprobar la solicitud de los Ayuntamientos de San Andrés Cholula y Puebla, para modificar sus límites territoriales en los términos propuestos, al no existir causas o motivos suficientes que la hagan procedente.
g) Que lo anterior es así pues con la consulta popular que se realizó como método por parte de los Municipios para concluir con el diferendo limítrofe, no se satisficieron elementos fácticos financieros, políticos, administrativos, económicos, sociales y jurídicos que demostraran la necesidad de realizar la modificación al territorio de un Municipio, ya que si bien los vecinos de diversas colonias o fraccionamientos, centros comerciales y universidades, acudieron a manifestar su opinión respecto a qué Municipio deseaban pertenecer y que supuestamente los resultados obtenidos motivaron la solicitud materia de resolución, lo cierto es que no se puede sustentar la modificación de un territorio municipal en un instrumento como lo es la consulta popular.
h) Que aun cuando la indicada consulta sea un instrumento de participación ciudadana, por sí misma no demuestra la viabilidad de realizar la modificación territorial debido a que en ella únicamente se plasma la opinión de un grupo de personas respecto a qué Municipio desean pertenecer y no así los elementos señalados en el inciso que antecede; aunado a lo anterior a que no se solicitó la opinión del resto de la población que conforman los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla, siendo que se trata de un asunto que concierne a la totalidad de sus habitantes y no sólo a los de la franja territorial en cuestión, amén de que no estaba determinada la metodología de la consulta.
i) Que los elementos anteriores llevan a sostener la insuficiencia de medios de convicción para aprobar la modificación territorial propuesta.
j) Que si bien, el artículo 6o. de la ley orgánica municipal local, faculta a los Municipios a través de sus Ayuntamientos para solicitar la modificación de su territorio cuando esto sea aprobado por las dos terceras partes del Cabildo, lo cierto es que dicha circunstancia no exime de la necesaria existencia de los elementos de convicción que permitan a la legislatura pronunciarse sobre el particular.
k) Que de igual forma, las documentales que se exhibieron en el caso, ni aun adminiculadas con la referida consulta popular, resultan suficientes para acreditar los extremos de la solicitud planteada, pues en ellas únicamente se contienen datos informativos y estadísticos supuestamente proporcionados por los Ayuntamientos que no implican un análisis sobre la viabilidad de modificar los territorios, aunado a lo anterior a que fueron exhibidos en copia simple, de ahí que no puedan producir convicción alguna.
l) Que aunado a todo lo anterior, no existe claridad en la petición realizada por los Municipios, puesto que parte de premisas ambiguas.
Este Tribunal Pleno estima que la determinación impugnada es contraria al texto del artículo 115 de la Constitución Federal, conforme al cual, como se ha precisado, los Municipios tienen el derecho a la delimitación precisa de su territorio y los Congresos Locales, conforme a la fracción I del mismo precepto, están facultados para determinar en general todo aquello relacionado con los Municipios como base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado; asimismo, dicha determinación resulta contraria a los artículos 14 y 16 constitucionales, al no estar debidamente fundada y motivada.
En efecto, como puede observarse del acuerdo legislativo materia de esta controversia constitucional, la Legislatura Local para sustentar la no aprobación del convenio que los Municipios actor y tercero interesado sometieron a su consideración sustentó, por un lado, argumentos tendentes a resolver una solicitud de modificación de límites territoriales, tales como los que se sintetizaron en los incisos del a) al e) anteriores; mientras que por otra parte, pretendió "resolver" la aprobación del acuerdo de voluntades como si se tratara de un procedimiento de carácter contencioso, como se aprecia de los incisos f) al l) anteriores.
De esto se tiene que, la Legislatura Local, para fundar la no aprobación del convenio que fue sometido a su conocimiento por parte de los Municipios actor y tercero interesado, lo hizo en preceptos que no resultan aplicables al caso concreto pues se refieren a una hipótesis normativa de diversa aplicación al asunto que se sometió a su conocimiento, lo que resulta violatorio del artículo 16 de la Constitución Federal.
No es óbice a lo anterior el hecho de que, como ya se señaló, la legislación local aplicable no establezca los lineamientos que la Legislatura Local debe seguir para la aprobación o no de los convenios por límites territoriales, puesto que como también ya se precisó, si la propia legislación privilegia el acuerdo de voluntades en la solución de los conflictos que por límites territoriales se susciten entre los Municipios de la entidad, entonces, lo que la Legislatura Local debe verificar es si el convenio relativo cumple tanto los requisitos formales para que surta plenos efectos, así como los necesarios para que los Municipios de que se trata puedan continuar funcionando.
De acuerdo con lo anterior, lo conducente es declarar la invalidez del acuerdo aprobado en sesión pública de veintitrés de junio de dos mil cinco emitido por el Congreso del Estado de Puebla, por el que declara que no existen elementos suficientes para aprobar el convenio celebrado entre los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla, Estado de Puebla, en los términos y para los efectos que se precisarán en el siguiente considerando.
Al haber resultado fundado el argumento hecho valer por la parte actora, resulta innecesario el estudio de los restantes planteamientos de invalidez. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis del Tribunal Pleno número P./J. 100/99, visible en la página setecientos cinco del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo contenido es el siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."
OCTAVO. De acuerdo con lo expuesto en el considerando que antecede y previamente a fijar los efectos de esta resolución, se debe tener en cuenta lo siguiente:
El artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Federal prevé:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:
"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."
Por su parte, el artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, en sus fracciones III, IV, V y VI, dispone:
"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
"III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados.
"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. ...
"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados y, en su caso, la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;
"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."
Asimismo, el artículo 42, último párrafo, del propio ordenamiento legal reproduce lo establecido por el artículo 105 de la Constitución Federal, en la parte transcrita.
"Artículo 42.
"...
"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."
Del análisis sistemático de los dispositivos transcritos se sigueque la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declare la invalidez de actos como los que en el caso se impugnaron, sólo puede tener efectos relativos a las partes en el litigio; asimismo, en la resolución se deberán establecer con toda precisión sus alcances y efectos; los órganos obligados a cumplirla y los términos para que la autoridad condenada dé cumplimiento a las actuaciones que se le señalen.
En acatamiento a lo anterior y en atención a la invalidez decretada, a continuación se precisan los efectos de la presente ejecutoria:
En ejercicio de la facultad soberana que le concede la legislación local aplicable respecto de la aprobación de los convenios celebrados entre dos o más Municipios de la entidad para la solución de sus disputas limítrofes, el Poder Legislativo del Estado de Puebla deberá, dentro del plazo de treinta días naturales contados a partir del día siguiente en que la presente sentencia le sea notificada, pronunciarse sobre la aprobación del convenio que los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla de la referida entidad sometieron a su consideración; lo cual realizará con total libertad de criterio pero siguiendo los lineamientos que han quedado expuestos en el cuerpo de la presente resolución, esto es:
1. Deberá verificar los requisitos formales de validez del convenio relativo, entre ellos, de manera primordial, lo siguiente:
a) Que el Ayuntamiento del Municipio de que se trate, haya aprobado la celebración del convenio relativo.
b) Que quien suscriba el acuerdo de voluntades cuente con las atribuciones necesarias para ello.
2. También debe constatar que con la celebración del convenio no se afecten otros aspectos que resulten vitales para la subsistencia de los Municipios que los suscriben, entre ellos y de manera primordial:
a) Que no se afecte la extensión mínima territorial con la que debe contar un Municipio de la entidad.
b) Que tampoco se afecte el número mínimo de población con la que deben contar los Municipios de que se trate.
Una vez hecho lo anterior, el Poder Legislativo de Puebla deberá, de manera inmediata, hacer del conocimiento de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el pronunciamiento correspondiente.
Por lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.-Se declara la invalidez del acuerdo emitido por el Congreso del Estado de Puebla, en sesión plenaria ordinaria del veintitrés de junio de dos mil cinco, respecto del convenio que por cuestión de límites territoriales presentaron los Municipios de San Andrés Cholula y Puebla de la referida entidad, en los términos y para los efectos que se precisan en los considerandos séptimo y octavo de esta resolución.
TERCERO.-Se requiere al Poder Legislativo del Estado de Puebla, para que dentro del plazo otorgado en el último considerando de esta resolución, informe a este Alto Tribunal el cumplimiento del presente fallo.
CUARTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de ocho votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., G.I.O.M., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente en funciones G.D.G.P.. No asistieron los señores Ministros presidente M.A.G. y J.D.R., por estar cumpliendo con comisiones de carácter oficial y J. de J.G.P., previo aviso.