Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 32, PÁRRAFOS SEXTO A OCTAVO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, AL ESTABLECER QUE LA FALTA DE PRESENTACIÓN OPORTUNA O LA OMISIÓN DE APROBAR LA LEY DE INGRESOS, ASÍ COMO EL PRESUPUESTO DE EGRESOS, TENDRÁ COMO CONSECUENCIA QUE LOS ORDENAMIENTOS EN VIGOR PARA EL EJERCICIO FISCAL EN CURSO CONTINÚEN VIGENTES PARA EL SIGUIENTE O QUE CONTINÚEN VIGENTES LOS DEL EJERCICIO FISCAL EN TANTO AQUÉLLOS SEAN APROBADOS, Y QUE LAS PARTIDAS CORRESPONDIENTES AL PAGO DE OBLIGACIONES DE EMPRÉSTITOS Y DE CONTRATOS DE COLABORACIÓN PÚBLICO PRIVADA AUTORIZADAS EN EL PRESUPUESTO ANTERIOR SE AJUSTEN AUTOMÁTICAMENTE EN SU MONTO, EN FUNCIÓN DE LAS OBLIGACIONES CONTRAÍDAS, NO VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN X, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, AL PREVER QUE EL CONGRESO LOCAL ESTÁ FACULTADO, CONFORME A LAS BASES ESTABLECIDAS EN LA LEY, PARA AUTORIZAR A LOS MUNICIPIOS LA CONTRATACIÓN DE EMPRÉSTITOS O CRÉDITOS; LA AFECTACIÓN COMO FUENTE O GARANTÍA DE PAGO, O EN CUALQUIER OTRA FORMA, DE LOS INGRESOS QUE LES CORRESPONDEN O DE LOS DERECHOS AL COBRO DE LOS MISMOS, RESPECTO AL CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES DE DICHOS EMPRÉSTITOS, ASÍ COMO LA CELEBRACIÓN DE LAS DEMÁS MODALIDADES Y ACTOS JURÍDICOS QUE REQUIERAN DE AQUELLA APROBACIÓN, NO VULNERA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 40, F.L., INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, AL DISPONER QUE EL CONGRESO LOCAL ESTÁ FACULTADO, CONFORME A LAS BASES ESTABLECIDAS EN LA LEY, PARA AUTORIZAR A LOS MUNICIPIOS LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE COLABORACIÓN PÚBLICO PRIVADA; LA AFECTACIÓN COMO FUENTE O GARANTÍA DE PAGO, O EN CUALQUIER OTRA FORMA, DE LOS INGRESOS QUE LES CORRESPONDEN O DE LOS DERECHOS AL COBRO DE LOS MISMOS, RESPECTO AL CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES DE DICHOS CONTRATOS, ASÍ COMO LA CELEBRACIÓN DE LAS DEMÁS MODALIDADES Y ACTOS JURÍDICOS QUE REQUIERAN DE AQUELLA APROBACIÓN, NO VULNERA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISOS A), B) Y C), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, AL ESTABLECER QUE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES REQUERIRÁN DE LA PREVIA APROBACIÓN DEL CONGRESO ESTATAL PARA CONTRATAR OBLIGACIONES O EMPRÉSTITOS; CELEBRAR CONTRATOS DE COLABORACIÓN PÚBLICO PRIVADA CUANDO, EN TÉRMINOS DE LA LEY APLICABLE, IMPLIQUEN OBLIGACIONES QUE CONSTITUYAN DEUDA PÚBLICA; O AFECTAR COMO FUENTE O GARANTÍA DE PAGO, O EN CUALQUIER OTRA FORMA, LOS INGRESOS DEL MUNICIPIO O, EN SU CASO, LOS DERECHOS AL COBRO DERIVADOS DE ELLOS, RESPECTO AL CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES O EMPRÉSTITOS, CONTRATOS DE COLABORACIÓN PÚBLICO PRIVADA O DE CUALESQUIER OTROS ACTOS JURÍDICOS, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 115, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, QUE ESTABLECE QUE ANTE LA OMISIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE INCLUIR Y AUTORIZAR EN EL PRESUPUESTO LAS PARTIDAS NECESARIAS Y SUFICIENTES PARA CUBRIR, EN SU TOTALIDAD, EL PAGO DE OBLIGACIONES DERIVADAS DE EMPRÉSTITOS O DE CONTRATOS DE COLABORACIÓN PÚBLICO PRIVADA, QUE EN TÉRMINOS DE LA LEGISLACIÓN APLICABLE IMPLIQUEN OBLIGACIONES QUE CONSTITUYAN DEUDA PÚBLICA, SE ENTENDERÁN POR INCLUIDAS Y AUTORIZADAS LAS PARTIDAS APROBADAS EN EL PRESUPUESTO ANTERIOR, AJUSTÁNDOSE SU MONTO AUTOMÁTICAMENTE EN FUNCIÓN DE LAS OBLIGACIONES CONTRAÍDAS, NO CONTRAVIENE EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA PREVISTO POR EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 10/2008. MUNICIPIO DE ZACATEPEC, ESTADO DE MORELOS.

MINISTRO PONENTE: S.A.V.H..

SECRETARIA: L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintinueve de enero de dos mil nueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido el treinta de enero de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, B.P.O., quien se ostentó como síndico del Ayuntamiento del Municipio de Z., Estado de M., promovió controversia constitucional en representación de ese Municipio, en la que demandó la invalidez de las normas y actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

Autoridades demandadas:

1. El Congreso del Estado de M..

2. El gobernador del Estado de M..

3. El secretario de Gobierno del Estado de M..

Normas generales y actos impugnados:

a) La invalidez del Decreto Legislativo Número 525 y de la respectiva declaratoria de validez, mediante los cuales se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., publicados en el Periódico Oficial Número 4573, el cinco de diciembre de dos mil siete, por considerar que existen vicios en el procedimiento legislativo que les dio origen.

b) La invalidez de los artículos primero y segundo y primero a cuarto transitorios del decreto impugnado, así como de los artículos 32, párrafos sexto, séptimo y octavo, 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c) y penúltimo párrafo, de la Constitución Política del Estado de M..

c) La omisión del Congreso del Estado de M. de emitir la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la entidad para el ejercicio fiscal comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil ocho.

d) El primer acto de aplicación del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de M., al servir como fundamento para que la Legislatura Local, no expidiera dentro de su primer periodo ordinario de sesiones de dos mil siete, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil ocho.

SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda son, en síntesis, los siguientes:

- Mediante oficio de trece de noviembre de dos mil siete, fue sometido a consideración y aprobación del Ayuntamiento del Municipio de Z., el dictamen aprobado por el Congreso del Estado de M., en sesión de esa misma fecha, en que se proponían diversas modificaciones al texto de la Constitución Política Local.

En el transcurso del mismo mes, el dictamen referido fue aprobado por el Ayuntamiento de Z. remitiendo al Poder Legislativo Local, copia certificada del acuerdo de Cabildo en ese sentido.

- El cinco de diciembre de dos mil siete, fue publicado en el Periódico Oficial del Estado, el Decreto Número 525, por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., así como su respectiva declaratoria de validez. Al respecto, el Ayuntamiento de Z. advirtió diversas irregularidades.

- Por otra parte, el Municipio actor refiere, que hasta el día quince de diciembre de dos mil siete (término del primer periodo de sesiones del Congreso) la Legislatura Local no había expedido la Ley de Ingresos ni el Presupuesto de Egresos del Gobierno de M., para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, razón por la cual, se aplicó la prórroga que autoriza el artículo 32 de la Constitución Política Local, en el sentido de extender la vigencia de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado para el ejercicio fiscal anterior (dos mil siete).

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son, en síntesis, los siguientes:

• Primer concepto de invalidez

Se solicita se declare la invalidez del Decreto Legislativo Número 525 y de su respectiva declaratoria de validez, publicados en el Periódico Oficial Número 4573, el cinco de diciembre de dos mil siete, mediante los cuales, según afirma el promovente, se tuvieron inexactamente aprobadas las reformas a los artículos 32, 40, fracciones V, X y LVII, 70, fracciones, XXXVI y XXXVII, 72, párrafo primero y fracción II, 83 y 115, fracciones I y IV, incisos a), b) y c); así como la adición a los artículos 40, fracción LVII, 70, fracciones XXXVIII, XXXIX, XL y XLI, 80, fracción IX, 115, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Política del Estado de M., debido a que, considera, existen vicios en el procedimiento legislativo que les dio origen, por lo siguiente:

Mediante oficio sin número de trece de noviembre de dos mil siete, el secretario del Congreso del Estado, solicitó la aprobación del Ayuntamiento de Z., de un dictamen también de fecha trece de noviembre de dos mil siete, bajo la determinación de que el Pleno de dicho órgano legislativo, había aprobado en esa fecha la adición o derogación de diversas disposiciones de la Constitución Política Local.

A la solicitud referida, se adjuntó copia certificada del dictamen firmado únicamente por integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Poder Legislativo Local fechado en "agosto de dos mil siete", así como diversas hojas sin validación legal alguna, que, supuestamente, correspondían al debate producido por la misma Cámara de Diputados, sin que se acreditare de forma alguna, el voto de cuando menos veinte de los diputados del Congreso de M. requerido para modificar el texto de la Constitución Local.

Por oficio de veintitrés de noviembre de dos mil siete, el Municipio de Z., M., remitió copia certificada del acta de sesión de Cabildo, en la que aprobó, por unanimidad, el referido dictamen con proyecto de decreto enviado por el Congreso del Estado; no obstante, aun cuando el Gobierno Municipal hubiere emitido su aprobación, la misma no produce efecto legal alguno, dado que el consentimiento del Municipio de Z. se dio respecto de un documento que, de ninguna manera, acreditaba la voluntad del Pleno del Congreso de M..

El veintinueve de noviembre de dos mil siete, el Congreso del Estado de M. expidió la declaratoria de validez de las reformas constitucionales aprobadas en sesión de Pleno de trece de noviembre del mismo año, aduciendo incorrectamente que contaba con la aprobación del Ayuntamiento de Z..

Al efecto, al haberse acreditado la existencia de violaciones formales al procedimiento legislativo de reformas a la Constitución del Estado, se actualiza la hipótesis establecida en el artículo 27 del Código Civil para el Estado de M., que determina que el error, como vicio de la voluntad, supone la nulidad absoluta del acto cuando el yerro recae sobre el motivo determinante de la voluntad del autor o autores del mismo.

Entre el texto del dictamen remitido al Municipio de Z. para su aprobación y el Decreto Número 525, publicado en el Periódico Oficial Número 4573 el cinco de diciembre de dos mil siete, se aprecian diferencias en relación con el contenido de los artículos 32, párrafos tercero, octavo y décimo, 40, fracciones V y LVII, 72, 80, fracciones IV y IX y 115, fracción IV.

Con base en lo indicado, el Municipio actor, se manifiesta en contra del refrendo y publicación hechos por el gobernador del Estado, al considerar que, ante la existencia de vicios en el procedimiento legislativo que dio origen al Decreto Número 525 impugnado, éste no debió haberlos efectuado, ni el secretario de Gobierno rubricado el mismo.

• Segundo concepto de invalidez

Se solicita se declare la invalidez de los artículos primero y segundo y primero a cuarto transitorios del Decreto Legislativo Número 525, así como 32, párrafos sexto, séptimo y octavo, 40, fracción X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c) y penúltimo párrafo, de la Constitución Política del Estado de M., por considerar que vulneran en perjuicio del Ayuntamiento de Z., Estado de M., los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Federal, por las razones siguientes:

- Los artículos primero y segundo del referido decreto, se impugnan, debido a que, mediante ellos, se determinan las reformas y adiciones de las porciones de los preceptos de la Constitución Local, cuya invalidez se demanda.

- El artículo 32, en sus párrafos sexto, séptimo y octavo, de la Constitución Política del Estado de M., autoriza, implícitamente y por sus efectos, al Poder Legislativo Local para omitir el mandato contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal (obligación de expedir anualmente al Municipio actor los ingresos correspondientes por concepto de participaciones y aportaciones federales, así como del fondo de aportaciones estatales para el desarrollo económico).

Lo anterior es así, dado que el artículo 32 en comento, dispone una prórroga de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de M. de un ejercicio fiscal anterior, como consecuencia, ya sea, de la ausencia de iniciativa ante el Congreso Local imputable al gobernador de la entidad o de la omisión imputable al Poder Legislativo de M..

Si bien, la prórroga que se establece alude exclusivamente a los ingresos y egresos estatales, sus efectos implican la evasión al mandato constitucional federal, consistente en la determinación anual de los ingresos municipales provenientes de participaciones y aportaciones federales y del Fondo de Aportaciones Estatales para el Desarrollo Económico del Municipio actor.

En este sentido, se vulnera el mandato establecido en el artículo 115, fracción IV de la Constitución Federal, toda vez que la afectación a la hacienda municipal y la falta de certeza del Municipio actor respecto del monto de sus ingresos disponibles, de ninguna manera se suple con la prórroga referida en párrafos anteriores.

De lo referido se desprende que aun cuando la previsión del artículo 32 de la Constitución del Estado de M. se dirige a evitar que la omisión del Legislativo o del Ejecutivo Locales imposibilite la recaudación y el gasto público exclusivamente estatal, lo cierto es que no observó el contenido del artículo 115, fracción IV de la Constitución Federal. Al efecto, la prórroga, por sí misma, implica un acto de aplicación del artículo 32 referido.

- Por su parte, el artículo 115, penúltimo párrafo, de la Constitución Política del Estado, al establecer que ante la ausencia de la voluntad jurídica, expresa y colegiada de los Ayuntamientos para incorporar diversas partidas presupuestales al presupuesto de egresos, éstas se tendrán por implícitamente autorizadas cuando se relacionen con el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público-privada que impliquen deuda pública y, la incorporación de dichas partidas presupuestales producirá un ajuste al presupuesto de egresos municipal, vulnera el contenido del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Federal, entre las atribuciones del Ayuntamiento se encuentran las de autorizar expresa y anualmente su presupuesto de egresos y administrar libremente su hacienda, atribuciones que debe realizar en obediencia a los principios de unidad, integridad y congruencia.

Al efecto, resulta inconstitucional que, so pretexto de pagar o garantizar obligaciones financieras frente a terceros, en su calidad de acreedores, se llegue al extremo de nulificar a los Gobiernos Municipales sus atribuciones en materia de gasto público, al grado tal que, aun sin su voluntad expresa para constituir partidas presupuestales, éstas se tengan por autorizadas e incorporadas dentro del presupuesto de egresos anual, de manera que este último deba ajustarse en su contenido.

Es preciso mencionar que, constitucional y ordinariamente, es factible garantizar las obligaciones financieras de los M., pues para ello es posible incluso, hasta afectar o pagar con cargo al monto que por participaciones federales correspondan a estos últimos, no obstante, ello no implica, que el Gobierno Municipal deba renunciar a sus atribuciones constitucionales, tales como la aprobación anual e íntegra de su gasto público mediante su presupuesto de egresos, y, menos aún, privarle de la valoración y determinación para definir los conceptos que estarán a su cargo.

El Municipio de Z. aprueba la celebración de contratos de colaboración público-privada cuando existe establecido el instrumento de la concesión hacia los particulares, lo anterior, a efecto de hacer posible la ejecución de obras o la prestación de un servicio; no obstante, considera que éstas no deben ser usadas para suprimir el ejercicio de las atribuciones propias del Ayuntamiento.

- Los artículos 115, fracción IV, inciso a) y 40, fracción LVII, inciso b), de la Constitución Política de M., al exigir a los Ayuntamientos la aprobación previa del Poder Legislativo para contratar todo tipo de obligaciones, así como para la celebración de contratos de colaboración pública-privada, aun cuando éstos no impliquen deuda pública, vulneran el artículo 115 de la Constitución Federal que otorga autonomía y personalidad jurídica al Ayuntamiento.

- Por último, los artículos primero a cuarto transitorios del Decreto Legislativo 525 referido, se impugnan debido a que, mediante ellos, se establece la entrada en vigor de las modificaciones al texto de la Constitución Política del Estado de M., se derogan las normas que se opongan y se establece un periodo de ciento veinte días a efecto de emitir un ordenamiento que, en ejecución de dicho decreto, aplique las normas que en la presente controversia constitucional se tildan de inconstitucionales.

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son los artículos 14, 16, 115 y 116, párrafo segundo.

QUINTO. Por acuerdo de treinta y uno de enero de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 10/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al M.S.A.V.H..

Mediante proveído de primero de febrero de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación y mandó dar vista al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Poder Legislativo del Estado de M., al contestar la demanda, señaló en síntesis lo siguiente:

Respecto de la afirmación del Municipio actor referente a que el texto que se entregó al Gobierno Municipal de Z. para su aprobación, difiere del contenido del Decreto Número 525 impugnado, así como que éste se constituyó únicamente del dictamen emitido por una de las comisiones legislativas del Congreso Local y no de la resolución del Pleno de dicho órgano, cabe señalar, que tal como consta en las documentales emitidas por el propio Municipio actor y como se desprende del acta de sesión extraordinaria que nos ocupa, el decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., fue aprobado por unanimidad del Pleno del Congreso del Estado.

Además, dicho Municipio tuvo conocimiento de los cambios sufridos por el dictamen, al haber recibido junto con el proyecto de decreto, la versión estenográfica de las discusiones y modificaciones que sufrió la iniciativa de dictamen del decreto que se analiza y que fue puesta a discusión y análisis en la sesión extraordinaria de Cabildo del Municipio de Z., M., llevada a cabo el veintidós de noviembre de dos mil siete, ya que, de su misma acta de aprobación, se desprende que durante el desahogo del punto tercero, el presidente municipal menciona que recibió el dictamen y la versión estenográfica de las discusiones sobre el mismo y que, tras la lectura que ordena se lleve a cabo en la sesión extraordinaria, se plasma que no hay intervenciones ni participaciones por los miembros del Cabildo de Z., M.. Al efecto, hay que destacar que de la lectura de la versión estenográfica donde se da cuenta de la discusión del dictamen con proyecto de decreto para reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la Constitución Local, se advierte que ésta contiene la aprobación del dictamen en lo general, por unanimidad de los diputados de la Quincuagésima Legislatura, así como las reservas que se hacen sobre determinados artículos y, constan en tal versión, la discusión y aprobación por mayoría de los legisladores de cada artículo reservado, así como la intervención que hace la diputada C.M.V., en la cual hace una recapitulación de las modificaciones presentadas.

- El Ayuntamiento de Z. recibió en tiempo y forma el proyecto de iniciativa de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución del Estado de M. así como la versión estenográfica de las discusiones para su aprobación, por lo que al tener conocimiento de las modificaciones de que fue sujeto dicho proyecto, resulta incorrecta la aseveración que efectúa el Municipio actor en el sentido de que el texto de las reformas a la Constitución del Estado difiere en algunos párrafos con el dictamen que a su vez fue puesto a su consideración, toda vez que, si bien tuvo oportunidad de manifestarse en contra del proyecto de iniciativa de forma contraria, el veintitrés de noviembre de dos mil siete, remitió el acta del Cabildo aprobándolo.

- Se actualiza la causal de sobreseimiento contenida en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al señalarse, de manera general, que el decreto impugnado vulnera en agravio del Municipio actor, los principios de autonomía y libre administración contenidos en el artículo 115 constitucional, sin determinar las porciones violadas, pues, como se observa, se deja en estado de indefensión al Congreso del Estado, dado que no basta con establecer que hay violaciones constitucionales derivadas de los principios de autonomía y libre administración de los M., sino que el actor debe establecer cuáles son.

- El Municipio actor señala que la Constitución Federal obliga a las legislaturas a aprobar y expedir anualmente los ingresos que corresponden a los M., e indica, que el artículo 32 de la Constitución del Estado de M. vulnera el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, mas no realiza mayor abundamiento ni hace referencia a la Ley de Coordinación Hacendaria.

- Respecto de la aplicación del artículo 32 de la Constitución del Estado, si bien es cierto, en su párrafo séptimo, establece como supuesto el hecho de que si el Congreso del Estado dejare de aprobar la Ley de Ingresos del Estado o de los M., así como el presupuesto de egresos del Estado, continuarán rigiendo el aprobado para el ejercicio fiscal anterior hasta en tanto aquéllos no se aprueben y que, conforme a ello, el quince de diciembre de dos mil siete, se dispuso que el presupuesto de egresos del Estado de M. aprobado para el año dos mil siete, se aplicaría también durante el dos mil ocho, en tanto no se aprobare el correspondiente a este último año, también es cierto, que el veintidós de enero de dos mil ocho, se aprobó la Ley de Ingresos, para el periodo fiscal comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil ocho y el Decreto Número 583 que aprueba el presupuesto de egresos para el Estado de M. para el mismo periodo fiscal, publicados en el Periódico Oficial de la entidad el veinticinco de enero de dos mil ocho.

Por último, cabe mencionar que la disposición constitucional de prorrogar un presupuesto o Ley de Ingresos en caso de no expedirse en tiempo el correspondiente al año de que se trate, ya se contenía en el anterior artículo 32 de la Constitución del Estado de M., desde la reforma de quince de septiembre de dos mil cuatro, por lo que resulta fuera de lugar el que el Municipio actor señale que la aprobación del artículo 32, fracción IV, vigente, vulnera en su perjuicio la Constitución Federal.

- La expedición del Decreto Número 525 impugnado, de manera alguna es violatoria de los artículos invocados por el Municipio actor, como consecuencia de vicios en el proceso legislativo, ya que, suponiendo sin conceder, que, como aduce la actora, su voto particular fue emitido mediante error, como vicio de la voluntad y, en consecuencia acarrea la nulidad absoluta del acto, lo cierto es que en la fracción tercera de la declaratoria de validez de las reformas constitucionales en cuestión, se establece que fueron recibidos en tiempo y forma los votos aprobatorios de veinte de los Ayuntamientos del Estado de M., por lo que, aun sin que se tomare en consideración el voto aprobatorio del Municipio de Z., existieron votos suficientes para tener por reformadas las correspondientes disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., tal como lo establece el artículo 147 del mismo ordenamiento.

Así, al haberse cumplido con las formalidades esenciales del procedimiento, es indudable que el Decreto Número 525 impugnado, no transgrede en forma alguna lo establecido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

- Conforme al contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, la hacienda de los M. se integra tanto de los bienes que les pertenezcan como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor y debe encontrarse en armonía con lo dispuesto por el artículo 31, fracción IV, del mismo ordenamiento, esto es, con el principio de legalidad tributaria, que exige que toda contribución municipal, incluyendo sus elementos esenciales, se encuentren establecidos en una ley emanada de la respectiva Legislatura Local.

A fin de confirmar, que en efecto se cumplió con los requisitos establecidos en la ley, no sólo debe tomarse en consideración el contenido de los preceptos citados, sino también los artículos 24, 38, 40, fracción XLVII, 70, fracciones XXXVIII y XXXIX, 44, 111, 147 y 148 de la Constitución del Estado y 72 y 73 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M., que establecen las atribuciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como los requisitos y procedimiento para reformar la Constitución Local.

En el caso, por acuerdo de tres de julio de dos mil siete, se determinó turnar a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado de M., la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución del Estado de M., así, en el mes de agosto, se sometió a estudio del Pleno del Congreso Local el dictamen de decreto correspondiente, que fue aprobado por este último el día trece de noviembre de dos mil siete, enviándose en la misma fecha, a todos los M. que integran al Estado, incluyendo a Z., el proyecto de iniciativa de decreto correspondiente, así como la versión estenográfica de las discusiones llevadas a cabo por el Congreso a efecto de que manifestaran su aprobación o desaprobación respecto del mismo.

Fue entonces, que mediante oficio MZA/SM/242/07, de veintitrés de noviembre de dos mil siete, el Municipio de Z., remitió al secretario del Congreso del Estado de M., copia certificada del acta de Cabildo con la aprobación unánime del dictamen con proyecto de decreto enviado por el Congreso del Estado.

Así, en sesión de veintinueve de noviembre de dos mil siete, se dio cuenta al Pleno del Congreso del Estado del cómputo de las actas de Cabildo de los Ayuntamientos del Constituyente Permanente del Estado de M. y en esa misma fecha se ordenó su publicación, llevándose ésta a cabo el cinco de diciembre de dos mil siete en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" número 4573.

De lo anterior se desprende, que se llevaron a cabo todas y cada una de las formalidades que amerita el acto de reforma a la Constitución de M., por lo que el Decreto Número 525 impugnado, debe ser declarado constitucional. Al efecto sirven de apoyo las tesis de jurisprudencia P./J. 33/2002 y P./J. 23/2005 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA LA LEY NÚMERO 53 QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE, NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS QUE EL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL ESTABLECE COMO CUESTIONES MÍNIMAS QUE LAS CONSTITUCIONES LOCALES DEBERÁN PLASMAR EN SUS TEXTOS." y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIÓN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDENAMIENTOS LEGALES ORGÁNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFICÓ LA CONSTITUCIÓN ESTATAL."

- Respecto de la afirmación hecha en el sentido de que la declaratoria de validez del Decreto Número 525 impugnado contó incorrectamente con la aprobación del Municipio de Z., M., ello carece de fundamento, pues como se manifestó, dicho Municipio hizo llegar al secretario del Congreso el acta de Cabildo de veintidós de noviembre de dos mil siete, mediante la cual se aprobó de manera unánime el dictamen con proyecto de decreto enviado por el Congreso Local por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución del Estado de M.. Así, al no haberse manifestado en forma alguna en contra del dictamen con proyecto, es evidente que el Municipio de Z. aprobó el mismo.

Por otra parte, el Ayuntamiento de Z., M., debió haber leído con detenimiento no sólo el dictamen, sino también la versión estenográfica adjunta al mismo, a efecto de tener conocimiento de los cambios o modificaciones realizadas al mismo, toda vez que de ella se advierte que la modificación hecha a diversos de los numerales en el dictamen con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución Local, derivó de la sesión de trece de noviembre de dos mil siete, lo que demuestra que es inexacta la manifestación del Municipio actor al considerar como erróneas tales modificaciones.

- En su segundo concepto de invalidez, el Municipio actor refiere ad cautelam que se vulneran en su perjuicio los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Federal, al disponerse en el artículo 32 de la Constitución de M. una prórroga evidentemente inconstitucional para la emisión de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado y por haber omitido el gobernador y el Congreso Local atender lo referente a la iniciativa de los citados ordenamientos.

Como se desprende de las constancias que obran en autos, el veinticinco de enero de dos mil ocho fueron publicados en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", la Ley de Ingresos para el Estado de M. y el Decreto Número 583 que contiene el presupuesto de egresos de la entidad, por lo que, al resultar inexistente la vulneración a la Constitución Federal, quedan sin materia las argumentaciones hechas por el Municipio actor al respecto y resulta innecesario entrar al estudio del mismo.

Es preciso manifestar, que aun cuando el Municipio actor impugna la "prórroga inconstitucional de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de M.", lo que en realidad alega es una supuesta omisión del Congreso del Estado de aprobar y expedir el referido ordenamiento que, como se señaló anteriormente, ha quedado subsanada al momento de la entrada en vigor de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de M., para el ejercicio fiscal dos mil ocho, por lo que debe dictarse la improcedencia respecto de tales argumentos de invalidez, con base en lo dispuesto por los artículos 19, fracción V y 20, fracciones II y III, ambos de la ley reglamentaria de la materia.

Cabe destacar además, que el hecho de no haberse aprobado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para el Estado de M., en las fechas correspondientes, no afectó al Municipio actor, gracias, precisamente, a que el multicitado artículo 32 de la Constitución Local prevé que ante la falta de presentación oportuna de dichos ordenamientos, aquellos vigentes para el ejercicio fiscal en curso, continuarán vigentes para el siguiente.

- Aunado a lo anterior, respecto a que el Municipio actor considera que el artículo 32, mediante sus párrafos sexto, séptimo y octavo, autorizan implícitamente al Congreso del Estado a omitir el mandato contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que obliga a expedir anualmente los ingresos de los M., por concepto de participaciones y aportaciones federales, ello resulta incorrecto, toda vez que el objetivo de la norma impugnada radica en que, ante la falta de iniciativa o ante la imposibilidad de decretar tales ordenamientos, se apliquen los del año anterior a efecto de evitar un caos financiero.

Cabe señalar, que dicha disposición se encuentra establecida en la Constitución del Estado de M. desde antes de la reforma, por lo que las manifestaciones del Municipio actor son inexactas.

- Resulta excesiva la argumentación del Municipio actor al efectuar manifestaciones ajenas a la litis, toda vez que a pesar de que en ella no se contiene la impugnación de los artículos 6o., 7o., 8o., 10, 12 y 15 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., se hacen consideraciones al respecto.

- La disposición contenida en el penúltimo párrafo del artículo 115 de la Constitución del Estado de M., no vulnera el contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, pues si bien, de manera previsiva, se establece que en casos de omisión por parte de los M., de disponer sobre obligaciones derivadas de empréstitos o contratos de colaboración público-privada que impliquen obligaciones que constituyan deuda pública, se entenderán por incluidas y autorizadas aquellas partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas; dicho supuesto se aplicará sólo en casos de omisión, no así cuando el Municipio ha realizado la previsión respecto del cumplimiento de las obligaciones que hubiere contraído.

- La impugnación de los artículos 40, fracción LVII y 115, fracción IV, inciso a) de la Constitución Local, resulta incorrecta, debido a que tal como se indicó en las consideraciones hechas respecto del Decreto Número 525 impugnado, en ellos se contienen facultades de orden público dirigidas a que los empréstitos y contratos de colaboración público-privada que impliquen obligaciones que constituyan deuda pública sean aprobados por el Congreso a efecto de salvaguardar el bienestar del Estado mismo.

- Por último, cabe mencionar que el artículo 116 de la Constitución Federal, cuyo contenido considera vulnerado en su perjuicio el Municipio actor, se ocupa de la elección de gobernadores locales, tema que de ninguna manera se encuentra relacionado con la litis planteada en la presente controversia, por lo que debe considerarse fuera de la misma y desecharse por improcedente.

SÉPTIMO. Coincidentemente, el gobernador y el secretario de Gobierno, ambos del Estado de M., al contestar la demanda, manifestaron en síntesis lo siguiente:

Es falso que el Poder Ejecutivo y el secretario de Gobierno del Estado de M., violen en perjuicio del Municipio de Z., los artículos 14, 16, 115 y 116, párrafo segundo, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 24, 38, 44, 111, 147 y 148 de la Constitución Política de M..

Si bien es cierto que el día cinco de diciembre de dos mil siete, fue publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", el Decreto Número 525, por el que se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., es falso que algunas de sus porciones, violen en perjuicio del Municipio actor los principios de autonomía y libre administración hacendaria del Estado.

El veintidós de enero de dos mil ocho, el Congreso de M. expidió la Ley de Ingresos y el Presupuesto del Gobierno del Estado, correspondientes al ejercicio fiscal del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, mismos que fueron publicados en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el veinticinco de enero de dos mil ocho e iniciaron su vigencia a partir del día primero de enero de dos mil ocho.

Del contenido del escrito de demanda se advierte que el Municipio actor, se manifiesta principalmente en contra del Poder Legislativo del Estado, en virtud de que éste emitió el Decreto Número 525, por el que se tuvieron por aprobadas las reformas a los artículos 32, 40, fracciones V, X, LVII, 70, fracciones XXXVI y XXXVII, 72, párrafo primero y fracción II, 83 y 115, fracciones I y IV, incisos a), b) y c); y la adición a los artículos 40, en su fracción LVII, 70, fracciones XXXVIII, XXXIX, XL y XLI, 80, con la fracción IX y 115, en sus párrafos quinto y sexto.

Aunado a lo anterior, de las consideraciones expuestas por el Municipio actor, se observa que los conceptos de invalidez hechos valer en su escrito de demanda, se refieren únicamente a acontecimientos ocurridos entre él y el Poder Legislativo del Estado, con motivo del procedimiento de reformas a la Constitución Local, sin que en los mismos haya intervenido el gobernador o el secretario de Gobierno de M., hecha excepción de la publicación del Decreto Número 525, realizada en los términos en que fue remitido por el Congreso Estatal.

El Municipio actor pretende imputar la violación a las disposiciones de la Constitución Federal y de la Constitución Local, que se invocan en el primer párrafo de este punto, al gobernador y al secretario de Gobierno del Estado, por el supuesto refrendo del decreto impugnado, no obstante, ello carece de fundamento, dado que, contrario a lo estimado por el accionante y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 147 y 148 de la Constitución Política Local, las reformas a este ordenamiento, no requieren del refrendo del gobernador ni del secretario de Gobierno del Estado.

Lo anterior se corrobora con la declaratoria de validez de veintinueve de noviembre de dos mil siete de las reformas constitucionales aprobadas en sesión ordinaria de trece de noviembre del mismo año, en cuyo artículo primero se declara que tales reformas han sido aprobadas y en el segundo, se ordena la expedición del decreto respectivo y su envío al titular del Poder Ejecutivo, tan sólo para su publicación en el Periódico Oficial Local. Al efecto, se cita la tesis de jurisprudencia P./J. 1/99, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE MORELOS NO TIENE EL CARÁCTER DE DEMANDADO, CUANDO SE COMBATE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE DICHO ESTADO."

Con base en lo expuesto, resulta notoriamente infundado el primer concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor respecto del gobernador y del secretario de Gobierno del Estado de M..

- Por cuanto hace al segundo concepto de invalidez, es falso que tanto el gobernador como el secretario de Gobierno del Estado de M., vulneren en perjuicio del Municipio actor, el contenido de los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Federal, toda vez que en la demanda únicamente se expone que resultan inconstitucionales los artículos primero y segundo del decreto impugnado, por la supuesta inconstitucionalidad de las propias reformas y adiciones, así como sus disposiciones transitorias, tan sólo porque disponen el inicio de la vigencia de dichas reformas y adiciones, la derogación implícita de las disposiciones que se le opongan y la instrucción de emitir legislación ordinaria mediante la que se apliquen las porciones normativas que se impugnan de inconstitucionales.

- Por otra parte, en su escrito de demanda, el Municipio actor impugna el artículo 32, párrafos sexto, séptimo y octavo de la Constitución Local, al considerar que se autoriza implícitamente y por sus efectos al Poder Legislativo de M. para omitir el mandato constitucional contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que lo obliga a expedir anualmente los ingresos que al Municipio actor corresponden por concepto de participaciones y aportaciones federales, así como del Fondo de Aportaciones Estatales Para el Desarrollo Económico.

Como se observa, la autorización "implícita" que el Municipio dice advertir, del contenido del artículo 32, párrafos sexto, séptimo y octavo, de la Constitución Política Local, corresponde únicamente a una autorización que el actor entiende como "incluida" a pesar de que en dicho precepto no se establece expresamente nada al respecto. Tal artículo de ninguna manera autoriza a la Legislatura Local a dejar de aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado y las Leyes de Ingresos municipales, sino, que se reconoce el carácter contingente del cumplimiento de la norma jurídica, por lo que tal apreciación resulta errónea e infundada.

Efectivamente, se admite que la norma jurídica puede no llegar a cumplirse y, anticipándose a tal situación, se establece que en caso de que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado no llegasen a aprobarse por cualquier circunstancia, imputable o no a las autoridades que participen en su expedición, continúen en vigor los ordenamientos del ejercicio anterior.

Contrario a lo que afirma el Municipio actor, mediante el establecimiento de los párrafos sexto, séptimo y octavo del artículo 32 de la Constitución Local, de ninguna manera se exime al Congreso Estatal de la obligación de aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, sino que, dado el carácter contingente del cumplimiento de tal obligación, se previó una solución jurídica, política, social y económicamente viable, ante la eventual falta de aprobación de tales ordenamientos.

- El Municipio actor impugna el penúltimo párrafo del artículo 115 de la Constitución Política del Estado de M., por considerar que vulnera en su perjuicio el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en virtud de que, según su apreciación, priva al Gobierno Municipal de sus atribuciones en materia de determinación de gasto público.

Tal percepción resulta infundada, pues, de manera alguna se vulnera en su perjuicio la facultad prevista en su favor en el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo de la Constitución Federal, toda vez que en dicho artículo se establece tan sólo la obligación de la Legislatura Local de incluir y autorizar la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones a su cargo, de los organismos descentralizados municipales, de las empresas de participación municipal mayoritaria y de los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paramunicipal derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada.

Los Ayuntamientos deben ejercer su facultad de aprobar sus presupuestos de egresos de manera responsable y, por ende, prever en los mismos, el cumplimiento de las obligaciones que hayan contraído, tal como lo ordena el mismo artículo 115, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de M..

En la disposición legal impugnada, se prevé que en caso de que, por cualquier circunstancia, se omitan incluir y autorizar en el presupuesto las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago de obligaciones derivadas, de empréstitos o de contratos de colaboración público-privada que, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas.

La disposición referida, encuentra apoyo en lo establecido en el artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, en cuyo contenido se halla la facultad de las Legislaturas Locales de expedir las bases conforme a las cuales, los Estados y M. pueden contraer obligaciones o empréstitos, por lo que debe declararse infundado lo expuesto por el Municipio actor respecto de él.

- Los artículos 40, fracción LVII y 115, fracción IV, de la Constitución Política de M., que impugna el Municipio, de ninguna forma exigen que los Ayuntamientos obtengan la aprobación previa de la Legislatura Local para la celebración de contratos de colaboración público-privada, aun cuando no impliquen deuda pública, pues, como lo señala el segundo de los preceptos referidos, tal aprobación de la Legislatura Estatal resulta necesaria únicamente cuando la celebración de ese tipo de actos jurídicos, sí implique obligaciones que constituyan deuda pública.

Si bien es cierto que el artículo 40, en su fracción LVII, inciso b), establece la facultad del Congreso de autorizar a los M., a sus organismos descentralizados, empresas de participación municipal mayoritaria y fideicomisos públicos municipales, la celebración de contratos de colaboración público-privada, tal disposición contiene la condicionante "en su caso", que obviamente hace referencia a cuando tales contratos impliquen obligaciones que constituyan deuda pública.

Por otra parte, el referido precepto establece la facultad del Congreso Local de autorizar la celebración de contratos de colaboración público-privada, para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones que deriven de dichos contratos o de cualesquier otros actos jurídicos relacionados con los mismos, lo que bajo ninguna circunstancia transgrede el artículo 115 de la Constitución Federal, pues resulta evidente que tal disposición tiene como objetivo preservar el patrimonio y la hacienda municipales, sometiendo a la aprobación del Congreso Local, cualquier acto que desincorpore de aquéllos los bienes o recursos que el Municipio debe emplear en la satisfacción de las necesidades públicas, tal y como lo determinó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante la tesis jurisprudencial P./J. 36/2002 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA AL CONGRESO DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA AUTORIZAR A LOS MUNICIPIOS A ENAJENAR, GRAVAR Y TRANSMITIR LA POSESIÓN O DOMINIO DE BIENES INMUEBLES, PARTICIPACIONES, IMPUESTOS, DERECHOS, APROVECHAMIENTOS, CONTRIBUCIONES O CUALQUIER TIPO DE INGRESOS FISCALES QUE INTEGREN LA HACIENDA MUNICIPAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 33, FRACCIÓN XVI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE AQUELLA ENTIDAD FEDERATIVA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LIBRE ADMINISTRACIÓN DE LA HACIENDA MUNICIPAL."

- Finalmente, el Municipio actor impugna los artículos transitorios del Decreto Número 525, únicamente porque determinan la entrada en vigor de las reformas y adiciones a la Constitución que considera inconstitucionales, por lo que, al ser infundadas las anteriores consideraciones hechas por él, la impugnación de las mencionadas disposiciones transitorias carece de fundamento.

OCTAVO. El procurador general de la República, al formular su opinión, manifestó sustancialmente:

- En su primer concepto de invalidez, el actor manifiesta que el Congreso del Estado incumplió con las formalidades del procedimiento de reformas a la Constitución de la entidad, contenidas en el Decreto Número 525, por diversas razones.

Previo al análisis del primer concepto de invalidez, es preciso señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó, mediante la tesis de jurisprudencia P./J. 42/2007, que las violaciones formales o de procedimiento son de estudio preferente a las de fondo, de ahí que su estudio anteceda a las demás violaciones expuestas por el actor.

Cabe precisar también, que el Máximo Tribunal ha establecido jurisprudencialmente que los requisitos de fundamentación y motivación de una ley se satisfacen cuando la misma es expedida por el Congreso constitucionalmente facultado para ello y se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas; además, en la tesis de jurisprudencia número 94/2001, se señaló que las violaciones de carácter formal en el proceso legislativo son irrelevantes si no trascienden de manera fundamental a la norma.

Mediante los artículos 147 y 148 de la Constitución del Estado de M., se establece expresamente el procedimiento que debe seguir el Congreso del Estado, cuando se trate de modificaciones a la propia Constitución; al efecto, se refieren los siguiente requisitos:

- La existencia de iniciativa de reforma o adiciones a la Constitución Política de M..

- La aprobación de las modificaciones por las dos terceras partes del Pleno del Congreso de M..

- La notificación del dictamen aprobado por el Congreso del Estado a cada uno de los Ayuntamientos, así como los debates que hubiere generado al respecto.

- La aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos.

- La realización del cómputo de la aprobación de los Ayuntamientos y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas por parte del Congreso, a efecto de tenerlas como parte integrante de la Constitución Local.

De conformidad con el artículo 24 de la Constitución Política de M., el Congreso del Estado, se integra por treinta diputados y para la aprobación de las modificaciones de la propia Constitución Local, se requiere del voto de las dos terceras partes de los integrantes, por lo que, en el caso, son veinte los diputados que deben votar a favor de las modificaciones, para cumplir con el mandato indicado.

De las constancias agregadas a los autos de la presente controversia constitucional, se desprende que las reformas que se contienen en el Decreto 525, impugnado, fueron aprobadas, en lo general, por treinta diputados, mientras que, en lo particular, en relación a las modificaciones hechas al dictamen en la sesión del Pleno del Congreso Estatal de trece de noviembre de dos mil siete, se obtuvo la siguiente votación:

- Artículo 32. Treinta votos a favor

- Artículo 40. Veintisiete votos a favor

- Artículo 72. Veintisiete votos a favor

- Artículo 80. Veintiocho votos a favor

- Artículo 115. Veintisiete votos a favor

Así, resulta evidente que la modificación a la Constitución del Estado de M., contenida en el Decreto Número 525, cumplió con el requisito de aprobación de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura, que prevé el artículo 147 de la Constitución Local.

Por cuanto hace a la notificación al Ayuntamiento de Z., de la reforma constitucional en estudio, se destaca que el Congreso Local cumplió con lo previsto en el numeral 147 de la Constitución del Estado, toda vez que este último remitió al actor el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, así como el debate que provocó su discusión y la votación con que se aprobó en lo general y en lo particular, según se desprende de las documentales que obran en autos.

Luego, contrario a lo aseverado por el Municipio de Z., en el sentido de que no debe tomarse en cuenta el dictamen que le fue remitido al ser diferente al aprobado y contener diversas hojas que no tenían relación con la reforma; la notificación se encuentra apegada a lo dispuesto por el artículo 147 constitucional local, pues sí recibió el dictamen aprobado, así como la versión estenográfica de la sesión de trece de noviembre de dos mil siete, en donde se discutió el referido dictamen.

Por tanto, el argumento del Municipio actor acerca de que existe diferencia entre el dictamen aprobado y el decreto impugnado, resulta incorrecto, dado que el texto publicado contiene los cambios del dictamen producto de la discusión, en particular, de alguno de los artículos reformados, de los cuales, el Ayuntamiento actor pudo constatarlos en la copia de la versión estenográfica de la sesión del Congreso de trece de noviembre de dos mil siete.

En relación con la declaratoria de validez emitida por el Congreso de M. y firmada por la mesa directiva de la legislatura que, a decir del Municipio actor, convierte en inconstitucional el decreto combatido, es preciso manifestar que el sumario del Semanario de Debates del Congreso de M., de veintinueve de noviembre de dos mil siete, relativo a la sesión ordinaria de la legislatura correspondiente al mismo día, comprende como punto siete la declaratoria de validez del decreto de las reformas constitucionales aprobadas en la sesión ordinaria celebrada el trece de noviembre de dos mil siete, por el que se reformaron diversas disposiciones de la Constitución de la entidad, referentes a los contratos de colaboración privada; así dicha declaratoria se efectuó al seno del Pleno del Congreso de M., con un quórum de veinticuatro de los treinta diputados que lo integran y en dicha sesión se dio cuenta al Pleno con las aprobaciones de veinte de los treinta y tres Ayuntamientos que conforman la entidad.

Si bien de las constancias que obran agregadas al expediente del presente juicio, se advierte que sólo dieciocho de las veinte aprobaciones de los M. pueden tenerse como válidas, dicho número de aprobaciones resulta suficiente, toda vez que el artículo 147, fracción I, de la Constitución Política Local, ordena que su reforma deba ser aprobada por la mayoría de los M., esto es, al menos, diecisiete de los treinta y tres M. existente en el Estado de M..

Es importante referir, que el propio artículo 147 referido, en su fracción II, establece que si transcurriere un mes desde la fecha en que los Ayuntamientos hayan recibido el proyecto de reformas, sin que se hubiere recibido en el Congreso el resultado de la votación, se entenderá que aceptan la adición o reforma; en ese orden, es claro que, si al veintinueve de noviembre de dos mil siete el Congreso de M. ya contaba con la comunicación de la mayoría de los Ayuntamientos validando la reforma a la Constitución Local, aprobada por el Congreso el trece de noviembre de dos mil siete, sólo faltaba realizar el cómputo -tal como se hizo en la sesión de veintinueve de noviembre de dos mil siete- para tener a dichas reformas como parte de la Constitución Estatal.

Cabe hacer mención de que el artículo 147 de la Constitución de M. no constriñe a la Legislatura Local a corroborar que la aprobación emanada por los Cabildos municipales se lleve a cabo por las dos terceras partes de sus integrantes, toda vez que el Congreso Local debe únicamente recibir el resultado de la votación de los Ayuntamientos.

En relación con la afirmación hecha en el sentido de que el dictamen de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de M. el trece de noviembre de dos mil siete no fue elaborado por la comisión legislativa correspondiente, cabe señalar que la Ley Orgánica del Congreso del Estado, en su artículo 47 establece que corresponde a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, el conocimiento y dictamen de las reformas a la Constitución Política Local, consecuentemente, si de las constancias que obran en autos se desprende que el dictamen correspondiente a la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución del Estado de M., referentes a los contratos de colaboración público-privados fue elaborado en efecto, por la citada comisión, es claro que resulta infundada la afirmación del actor.

- Por cuanto hace al segundo concepto de invalidez, en que se demanda la inconstitucionalidad de los artículos primero a cuarto transitorios del Decreto Número 525 impugnado, así como de los diversos 32, párrafos sexto, séptimo y octavo, 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b), y, 115, fracción IV, incisos a), b) y c), y antepenúltimo párrafo, todos de la Constitución de M., debe tomarse en cuenta el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referente a la hacienda municipal y lo que debe entenderse por libre administración hacendaria, así como las restricciones que existen al respecto.

En cuanto a la integración de la hacienda municipal y el concepto de libre administración hacendaria, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido la jurisprudencia P./J. 5/2000, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." Así, con base en los pronunciamientos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resulta pertinente señalar si la totalidad de la hacienda municipal o sólo una parte de ella se encuentra dentro del régimen de libre administración hacendaria.

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, no establece la forma en que se integra la hacienda municipal, sino sólo los ingresos que comprenden la libre administración hacendaria municipal, señalando que ésta se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, (i) percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; (ii) las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados y, (iii) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Al efecto, de la interpretación sistemática del artículo 115, fracción IV de la Constitución Federal, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino, la de precisar en lo particular aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria.

En este contexto, cabe mencionar que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en el precepto constitucional en comento y que, evidentemente, forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos. Al respecto, sirve de apoyo la tesis jurisprudencial P./J. 6/2000, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."

- El Municipio actor estima también, que los artículos 32 y 115, fracción IV de la Constitución de M., conculcan el contenido de los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, debido a que faculta al Congreso del Estado a no expedir el presupuesto de egresos del Estado, lo que se traduce en la ausencia de conocimiento del Ayuntamiento sobre los ingresos que le corresponden por concepto de participaciones y aportaciones federales, así como por el fondo de aportaciones estatales para el desarrollo económico.

De conformidad con la exposición de motivos de la reforma y adición a los artículos 32 y 115 de la Constitución de M., así como con el contenido del primero de los preceptos, se advierte que, contrario a lo aseverado por el Municipio actor, el Constituyente Estatal ordena expresamente al Congreso Local expedir, a más tardar el quince de diciembre de cada año, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado y las Leyes de Ingresos municipales.

Así, si el Constituyente de M. estableció que se prorrogara la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado y las Leyes de Ingresos municipales del año inmediato anterior, cuando por cualquier motivo no se emitieran en su momento las normas en mención, ello no es una autorización implícita para que el citado Congreso incumpla su obligación.

- Por cuanto hace a los artículos 40, fracción LVII y 115, fracción IV, de la Constitución del Estado de M., éstos de ninguna manera trastocan la facultad del Municipio actor de emitir su presupuesto de egresos, pues en ellos sólo se prevé la obligación para los Ayuntamientos de la entidad de incluir y autorizar la o las partidas presupuestarias necesarias para cubrir el pago de las obligaciones que hubiere contraído.

Luego, los M. de M. pueden ejercer su atribución de aprobar su presupuesto de egresos de forma responsable y así prever en los mismos el cumplimiento de las obligaciones a su cargo, como lo estipula el artículo 115, penúltimo párrafo, de la Constitución Local.

En caso de que los M. omitan establecer las partidas necesarias para el cumplimento de sus obligaciones, la disposición que se analiza, únicamente dispone que se entiendan incluidas y autorizadas las partidas aprobadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto automáticamente, en función de las obligaciones contraídas.

De esta manera, el artículo 115 de la Constitución del Estado de M., no resulta inconstitucional, pues prevé de manera subsidiaria el hacer frente a las obligaciones contraídas por los Ayuntamientos, cuando a éstos se les olvide incluir las partidas necesarias y suficientes para su pago, al aprobar de forma libre su presupuesto.

- En otro orden de ideas, cabe precisar que con lo previsto en los artículos 40, fracción LVII y 115, fracción IV, de la Constitución de M., no se conculca el contenido del artículo 115 de la Constitución Federal pues, si partimos de la premisa de que la libre administración hacendaria debe entenderse exclusivamente como la facultad de organizar económicamente los recursos de que dispone un Municipio y utilizarlos para proveer la satisfacción de los intereses y necesidades sociales, así como para prestar los servicios públicos que tenga a su cargo, ello no puede extenderse a la realización de actos de dominio sobre dichos recursos.

En consecuencia, la libre administración hacendaria no implica la realización de actos que comprometan al Municipio, más bien, supone su administración, utilización y, en términos generales, su conservación.

La facultad del Congreso de M., en el sentido de aprobar previamente los contratos de obligaciones o empréstitos a que se refieren los artículos 40, fracción LVII y 115, fracción IV, no constituye una limitación a la libre administración hacendaria, sino una vía creada a efecto de preservar el patrimonio y la hacienda pública municipal, pues, en principio, los bienes o recursos públicos del Municipio deben ser empleados en la satisfacción de las necesidades públicas, de ahí que cualquier acto que desincorpore los bienes o recursos públicos deba ser sometido a la aprobación de la Legislatura Estatal.

Si la libre administración hacendaria supone que es el Ayuntamiento el que determina cómo y para qué se destinan los recursos del mismo -entendidos éstos como los recursos obtenidos de los rendimientos de sus bienes y de las contribuciones percibidas- en ese sentido, el Congreso Local no tiene atribuciones para modificar tal destino y manejo de los citados recursos; sin embargo, cuando un Ayuntamiento resuelva contraer obligaciones o celebrar contratos que impliquen deuda pública, se hace necesario que tal acción sea autorizada previamente por la Legislatura Estatal, a fin de evitar desvíos en la disposición de los bienes que, justamente, afectarían la viabilidad económica del Municipio en cuestión, más aún si dichos contratos se extienden más allá del periodo constitucional de la administración pública municipal.

En estas condiciones, la aprobación del Congreso Local, prevista en los artículos 40, fracción LVII y 115, fracción IV, de la Constitución de M., no contraviene en forma alguna el principio de libre administración hacendaria, contenido en el numeral 115, fracción IV, de la Constitución Federal, por el contrario, constituye un mecanismo de control, tendente a proteger la hacienda municipal.

Válidamente se puede afirmar que los artículos impugnados no adolecen de inconstitucionalidad alguna, al facultar al Congreso de M. a aprobar de forma previa cualquier compromiso relacionado con los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos.

- Por su parte, cabe señalar, que los artículos primero a cuarto transitorios del Decreto Número 525 impugnado, establecen la entrada en vigor de las reformas constitucionales y la derogación de toda norma que se oponga a ellas, así como un periodo de ciento veinte días para emitir el ordenamiento que en ejecución del citado decreto aplique las normas constitucionales reformadas. Sin embargo, toda vez que los conceptos de invalidez hechos valer en la demanda, relativos al procedimiento legislativo de modificación del texto constitucional local, así como de los preceptos 32, 115, fracción IV y 40, fracción LVII de la Constitución Política del Estado de M., son infundados, debe reconocerse la validez de dichos preceptos transitorios.

- Aun cuando el Municipio actor señala que con la emisión del Decreto Número 525 se conculcó el artículo 116 de la Constitución Federal, ello no constituye un concepto de invalidez al respecto, además de que de la lectura de la demanda se advierte que no guarda relación con la litis planteada, ya que se refiere a la organización de las entidades federativas y lo que aquí se alega son violaciones al procedimiento legislativo de creación de normas y al principio de libre administración hacendaria, por lo que devienen infundados los conceptos de invalidez hechos valer por la actora y procede se reconozca la validez de las normas impugnadas.

NOVENO. Mediante diverso oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, el seis de mayo de dos mil ocho, el Municipio actor amplió su demanda y señaló como nuevos actos impugnados los siguientes:

- El dictamen elaborado por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado de M. de agosto de dos mil siete.

- El Semanario de Debates del Poder Legislativo de M., correspondientes a los días trece y veintinueve de noviembre de dos mil siete.

- La declaratoria de validez de veintinueve de noviembre de dos mil siete, mediante la cual la Mesa Directiva del Congreso del Estado tuvo por aprobadas las modificaciones a la Constitución Política Local, por considerar el actor que es inexacto que los Ayuntamientos de Axochiapan, A., C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jiutepec, J., M., Ocuituco, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlanepantla, Tlaquiltenango, Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas, se hubieran expresado a favor de las modificaciones señaladas.

- Los oficios sin número de veintinueve de noviembre de dos mil siete, firmados por el secretario del Congreso del Estado de M. y dirigidos al gobernador de la misma entidad, por los que se remite el Decreto Número 525 de la misma fecha y se solicita su publicación del mismo y la de la declaratoria de las reformas constitucionales aprobadas en sesión ordinaria del Congreso de M. de trece de noviembre de dos mil siete.

- La promulgación, el refrendo y la publicación del Decreto Legislativo Número 525, así como la publicación de su declaratoria de validez.

Asimismo, en su único concepto de invalidez, el Municipio actor planteó sustancialmente lo siguiente:

El quince de abril de dos mil ocho, el Gobierno Municipal de Z. fue notificado del acuerdo de esa misma fecha mediante el cual se tuvo al Poder Legislativo dando contestación a la demanda de controversia constitucional que nos ocupa, exhibiendo las copias certificadas inherentes al citado procedimiento legislativo.

Toda vez que el Municipio de Z., M., ignoraba hasta el momento de la notificación de la contestación de demanda del Poder Legislativo de la entidad, la forma en que este último tuvo por sancionado y válido el decreto impugnado, fue con los anexos de la contestación que advirtió que de manera alguna se acredita la aprobación de cuando menos el voto nominal de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura Local, ni la aprobación por mayoría de los M., del Decreto Número 525 impugnado y su respectiva declaratoria de validez.

Con base en lo anterior, se considera, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 44, 111, 147 y 148 de la Constitución Política de M. y 18, 32, primer párrafo, 33, 35, fracción VII y 38 de la ley orgánica municipal de la misma entidad federativa.

Si bien el Congreso del Estado de M. exhibió las versiones estenográficas de las sesiones celebradas los días trece y veintinueve de noviembre de dos mil siete, éstas no suplen las actas que exigen los artículos 36, fracción VI, 40, fracción III y 94, fracción II, de la Ley Orgánica del Congreso de M., así como 73, fracción IX, 82, fracción IV, 100, fracción IX, 141 y 142 del Reglamento Interior del Congreso del Estado, ni se acredita que, en efecto, dichas sesiones se hayan llevado a cabo de tal forma que conste la voluntad del órgano colegiado de conformidad con lo dispuesto por los artículos 44, 147 y 148 de la Constitución Política de M..

Tampoco se cumplen las exigencias indicadas respecto de la solicitud formulada al gobernador de la entidad para publicar el Decreto Número 525 impugnado, toda vez que, como se manifestó, no se hace constar ni el conocimiento, deliberación, discusión, ni el voto nominal de las dos terceras partes de la legislatura, incluso, ni siquiera es contemporáneo a la sesión de trece de noviembre del mismo año.

La misma suerte corre la declaratoria de validez expedida por la Mesa Directiva del Poder Legislativo de M., dado que, el cómputo de la votación emitida por los Gobiernos Municipales, sólo corresponde a su mesa directiva y no al Pleno del Congreso.

Al efecto es importante destacar, que del dictamen fechado en "agosto del 2007" emitido por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del propio Congreso Local, no se deriva la aprobación de la mayoría calificada de los miembros de la Legislatura Local.

De las copias certificadas anexas a la contestación de demanda, tampoco se desprende que los Ayuntamientos de Axochiapan, A., C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jiutepec, J., M., Ocuituco, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlanepantla, Tlaquiltenango, Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas, se hubieren manifestado conformes con las reformas a la Constitución Política de M..

Asimismo, el contenido del Decreto Número 525 impugnado y su correspondiente declaratoria de validez, fue emitido únicamente por los integrantes de la Mesa Directiva del Poder Legislativo Local que, como órgano interno de la misma Cámara de Diputados, carece de potestad para sancionar modificaciones a las normas constitucionales del Estado, lo cual vulnera el artículo 116 constitucional que prohíbe la reunión de dos o más poderes en una sola persona.

Por otra parte, en el texto de la declaratoria de validez del decreto impugnado se manifiesta la existencia de una sesión de trece de noviembre de dos mil siete, en la que los diputados aprobaron las modificaciones a la Constitución Política Local, sin identificar el nombre de los diputados ni el número de votos exigidos en los artículos 44 y 147, fracción I, de la Constitución Política del Estado, y sin referirse de forma clara a la aprobación por parte de los M..

- De los treinta y tres oficios sin número de fecha trece de noviembre de dos mil siete, dirigidos a los treinta y tres Ayuntamientos de la entidad, a que refiere el Congreso en su contestación al escrito inicial de demanda, es posible observar que en todos ellos se solicita la aprobación de cada uno de los Gobiernos Municipales, aduciendo remitirles copia de un dictamen en que no se infiere el voto de las dos terceras partes del total de los integrantes de la legislatura.

- Con base en los oficios PM/344/2007, emitido por el presidente municipal del Ayuntamiento de Cuernavaca, M. y FJGC/250/II/2007, signado por el presidente municipal de Y., M., ambos de veintiuno de noviembre de dos mil siete; así como SM-173/2007 de veintidós de noviembre de dos mil siete, suscrito por el secretario del Ayuntamiento de Jiutepec, M. y SA/01349/07 de veintiocho de noviembre de dos mil siete, emitido por el presidente municipal del Ayuntamiento de Temixco, M., el Congreso Local afirma, que los respectivos Ayuntamientos aprobaron las modificaciones a la Constitución Política Local, no obstante, dicha determinación es incorrecta, por lo que se vulnera el contenido de los artículos 147, fracción I y 148 de la Constitución del Estado y 18, 32, primer párrafo, 33, 35, fracción VII y 38, fracción XL, de la Ley Orgánica Municipal de la misma entidad, que establecen la obligación de verificar que los Ayuntamientos hayan externado su aprobación.

DÉCIMO. Por auto de nueve de mayo de dos mil ocho, se tuvo por admitida la ampliación de demanda hecha valer por el Municipio actor, respecto de los vicios formales del procedimiento legislativo que dio origen a la norma general impugnada que, adujo el promovente, habían sido de su conocimiento a través de la contestación de demanda del Poder Legislativo del Estado de M..

Al efecto, se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación y se dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponda.

DÉCIMO PRIMERO. El Congreso del Estado de M., al contestar la ampliación de demanda, manifestó, en síntesis, lo siguiente:

El Municipio actor hace valer en su ampliación de demanda un único concepto de invalidez en el cual manifiesta que se vulnera, entre otros, el artículo 116 de la Constitución Federal, en relación con los artículos 44, 111, 147 y 148 de la Constitución Política de M. y 18, 32, primer párrafo, 33, 35, fracción VII y 38 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.; en tal sentido, es preciso señalar que el argumento dirigido a que se vulnera el contenido del artículo 116, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considera, no tiene ninguna relación con la litis planteada, por lo que debe ser considerado como improcedente.

En el caso, las formalidades esenciales del procedimiento legislativo fueron cumplidas cabalmente; en primer lugar, porque mediante acuerdo de tres de julio de dos mil siete, se determinó turnar a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado de M. la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Local, en el mes de agosto, pasó a su estudio y análisis en el Pleno del Congreso del Estado, posteriormente, el día trece de noviembre de dos mil siete se envió a todos los M. que integran al Estado de M., incluyendo al Municipio de Z., el proyecto de iniciativa de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución del Estado, así como la versión estenográfica de las discusiones para su aprobación, si así lo consideraban prudente en sesión de Cabildo, documentos recibidos con fecha catorce de noviembre de dos mil siete; así, el trece de noviembre, las reformas se declararon aprobadas con fundamento en los artículos 147 y 148 de la Constitución Local y mediante oficio MZA/SM/242/07 de veintitrés de noviembre también de dos mil siete, el Municipio de Z. externó su consentimiento respecto del proyecto de reformas en cuestión.

En sesión de veintinueve de noviembre se dio cuenta del cómputo de las actas de Cabildo de los Ayuntamientos del Constituyente Permanente del Estado y, con esa misma fecha, se ordenó su publicación.

De conformidad con la declaratoria de validez de las reformas constitucionales aprobadas en sesión ordinaria de trece de noviembre de dos mil siete, fueron recibidos en tiempo y forma los votos de veinte de los Ayuntamientos del Estado de M., por lo que, aun sin que el Municipio de Z. hubiere votado a favor de las reformas, dichos votos resultaban suficientes para tener por reformada la Constitución Local.

Procede dictar el sobreseimiento en la presente controversia constitucional en cuanto a los actos legislativos que reclama el Municipio actor, al no ser violatorios de las garantías de legalidad y seguridad jurídica, ni de ninguna otra disposición de la Constitución Política Federal, además de que al no ser sujeto de garantías individuales, el Municipio, no puede alegar que se vulneran en su perjuicio el contenido de los artículos 14 y 16 constitucionales.

Al momento de aprobar el dictamen mediante sesión extraordinaria de Cabildo, el Municipio actor aprueba de manera íntegra las disposiciones transitorias, consecuentemente, resulta inverosímil que ahora se pronuncie en contra de ellas sin importar que anteriormente se hubiere podido pronunciar en contra de su contenido, por lo que constituye un acto consentido.

Así, es evidente que se llevaron a cabo todas y cada una de las formalidades que, al efecto, el acto de reforma a la Constitución Local amerita; sirven de apoyo las tesis de jurisprudencia P./J. 33/2002 y P./J. 23/2005 de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA LA LEY NÚMERO 53 QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE, NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS QUE EL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL ESTABLECE COMO CUESTIONES MÍNIMAS QUE LAS CONSTITUCIONES LOCALES DEBERÁN PLASMAR EN SUS TEXTOS." y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIÓN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDENAMIENTOS LEGALES ORGÁNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFICÓ LA CONSTITUCIÓN ESTATAL."

Por último y conforme a lo manifestado en la contestación del escrito inicial de demanda, resultan erróneas la afirmaciones del Municipio actor, en el sentido de considerar que difiere el contenido del proyecto de decreto y el del Decreto Número 525 y que no se acredita la aprobación de cuando menos el voto nominal de las dos terceras partes del Congreso Local, ni del decreto impugnado ni de su declaratoria de validez, en apego a los artículos 4o., 24 , fracción II, 44, 147 y 148 de la Constitución del Estado de M..

DÉCIMO SEGUNDO. Por su parte, el gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de M., al contestar la ampliación de demanda, manifestaron coincidentemente y en esencia lo siguiente:

- Por cuanto a la vulneración de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, aducida por el Municipio actor, no debe perderse de vista que dichos preceptos contienen garantías individuales a favor de los gobernados, por lo que resulta evidente que los derechos ahí consignados se encuentran instituidos a favor de particulares y no de entes oficiales como lo es el Municipio actor.

- El Poder Ejecutivo del Estado de M., en forma alguna ha atentado en contra de la esfera de competencia del Municipio de Z. y, consecuentemente, tampoco ha vulnerado en su perjuicio el contenido de los artículos 115 y 116 de la Constitución Federal.

- El Municipio de Z., M., pretende imputar al Poder Ejecutivo Estatal la violación a diversas disposiciones de la Constitución Federal y de la Constitución Local, así como de la legislación ordinaria, por la supuesta promulgación del Decreto Número 525, así como por la publicación de la declaratoria de validez de esas reformas y adiciones a la Constitución, emitida por el Congreso del Estado.

La referida violación carece de fundamento, tomando en consideración que, contrario a lo estimado por el accionante y conforme a lo dispuesto por los artículos 147 y 148 de la Constitución Local, las reformas a la Constitución Política del Estado de M. no requieren de la promulgación por parte del titular del Poder Ejecutivo del Estado.

En ese tenor y como se manifestó en la contestación hecha en su momento al escrito inicial de demanda del Municipio de Z., M., las reformas a la Constitución Local, a diferencia de lo que ocurre con el procedimiento legislativo ordinario antes citado, no requieren de su promulgación, sino que, una vez que son aprobadas por las dos terceras partes del número total de diputados, únicamente se precisará de la aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos del Estado; así, hecho el cómputo correspondiente, las adiciones y reformas se tendrán como parte integrante de la Constitución del Estado. Al efecto, cabe citar la tesis P./J. 1/99 de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE MORELOS NO TIENE EL CARÁCTER DE DEMANDADO, CUANDO SE COMBATE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE DICHO ESTADO."

Así pues, resulta notoriamente infundado el único concepto de invalidez que hace valer el Municipio de Z., M., en su escrito de ampliación de demanda, por ser falso que el gobernador o el secretario de Gobierno de la entidad, hubieren violado en su perjuicio, el contenido de los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

- Con relación a la publicación en el Periódico Oficial del Estado, del Decreto Número 525 impugnado y de su declaratoria de validez, es también falso que mediante ésta se vulneren los derechos del Municipio actor, pues dicha publicación se efectuó conforme a derecho; las solicitudes de publicación tanto del Decreto Número 525, como de su declaratoria de validez, fueron planteadas por el secretario del Congreso del Estado de M., con sus respectivos oficios, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 94, fracción XIII, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M., en los que se establece que es atribución del secretario del Congreso, remitir las normas al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación correspondiente; al efecto, se anexan las constancias correspondientes.

De esta forma, la solicitud de publicación del Decreto Número 525 y de su declaratoria de validez, provino de autoridades competentes, pues los oficios respectivos, fueron suscritos por el secretario del Congreso del Estado de M., al que acompañó el referido Decreto 525 y la declaratoria de validez, debidamente suscritos por el presidente y secretario de la Mesa Directiva del Congreso del Estado.

En consecuencia, la publicación del multicitado Decreto Número 525 y de su declaratoria de validez, resultó debidamente fundada al provenir de autoridad competente para solicitarla (secretario del Congreso) y al haberse cumplido con las formalidades exigidas por la ley, como son, el encontrarse suscritos dicho decreto y declaratoria de validez, por los integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M..

- Por otra parte, en cuanto hace a las manifestaciones hechas en torno al voto nominal del Congreso del Estado, cabe manifestar que, de conformidad con los artículos 36, fracción XVII y 40, fracción V, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M., ninguna disposición ni legal ni constitucional, establece que en el texto de los decretos como el que nos ocupa, deba constar la deliberación o discusión o el voto nominal de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura que los apruebe.

- Se solicita además, se declare inoperante e inatendible el único concepto de invalidez hecho valer por el Municipio de Z., M., en su ampliación de demanda, tomando en consideración que en ella se abstiene de precisar cuál es el perjuicio o en qué consiste la privación del beneficio que le generan los supuestos vicios formales en el respectivo procedimiento legislativo que alega, atendiendo, por otra parte, a que los conceptos de invalidez que plantea en su escrito de demanda inicial de controversia constitucional resultan notoriamente infundados, lo que provoca que carezca de interés legítimo para impugnar en vía de controversia constitucional el procedimiento legislativo que culminó con la expedición del Decreto 525, mediante el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M.. Al efecto, sirven de apoyo las tesis: P./J. 83/2001, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA." y P./J. 99/2000, de rubro: "AMPARO. PROCEDE CONTRA ACTOS REALIZADOS EN CUMPLIMIENTO DE UNA RESOLUCIÓN DICTADA POR EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN UNA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, RESPECTO DE CUESTIONES AJENAS A ELLA."

Por otra parte y tomando en consideración que, tanto el Decreto Número 525, como la declaratoria de validez fueron aprobados por la Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado de M., suscritos por la mesa directiva de esa Asamblea Legislativa en uso de sus facultades legales y remitidos al titular del Poder Ejecutivo; las violaciones de carácter formal que alega el Municipio actor, tales como las relativas al trabajo realizado en la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del propio Congreso, resultan irrelevantes, toda vez que lo que debe tomarse en cuenta para su plena validez, es que hubiere sido aprobado por el Congreso del Estado. Al respecto resulta aplicable la tesis P./J. 94/2001, de rubro: "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA."

DÉCIMO TERCERO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO CUARTO. Por escrito de veinte de octubre de dos mil ocho, el síndico del Municipio de Z., Estado de M., presentó el desistimiento de la presente demanda de controversia constitucional conforme al acta de la sesión de Cabildo de dieciocho de octubre de dos mil ocho en que se le autoriza para tal efecto.

DÉCIMO QUINTO. Mediante proveído de veinticuatro de octubre de dos mil ocho, el Ministro instructor ordenó tener por agregado el escrito suscrito por el síndico del Municipio de Z., por el cual se desiste de la demanda de controversia constitucional y, con base en el artículo 20, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, se determinó acordar de conformidad dicho desistimiento, únicamente por cuanto a los actos impugnados, toda vez que éste puede hacerse en cualquier etapa del procedimiento, siempre y cuando sea expreso y se refiera a actos y no a normas generales, por lo que se le indicó que respecto de estas últimas no había lugar a acordar de conformidad tal escrito.

Al efecto y a fin de proveer lo procedente, únicamente respecto de la omisión legislativa y los actos de aplicación de las normas impugnadas, se otorgó al promovente un plazo de tres días hábiles a efecto de que, de conformidad con lo establecido en el artículo 297, fracción II, del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria en términos del artículo 1o. de la ley reglamentaria de la materia, ratificara ante este Alto Tribunal o bien, ante notario público, su escrito de desistimiento de demanda.

DÉCIMO SEXTO. Una vez transcurrido el plazo otorgado al síndico del Municipio de Z., M., a efecto de que ratificara su desistimiento de demanda respecto de la omisión legislativa y los actos de aplicación de las normas impugnadas, sin que se hubiere cumplido con tal requerimiento, mediante auto de catorce de noviembre de dos mil ocho, el Ministro instructor ordenó se continuara con el trámite correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Z., Estado de M. y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa.

SEGUNDO. Previo al análisis de la oportunidad, es necesario establecer la existencia de los actos omisivos cuestionados, a efecto de que una vez acreditado, en su caso, tal supuesto, se proceda a analizar el fondo de la cuestión planteada, en cuanto a si la supuesta omisión vulnera el contenido de la Constitución Federal.

Cabe precisar, que en la diversa controversia constitucional 32/2000, este Pleno sostuvo que es posible analizar de manera individual la existencia de los actos omisivos y, posteriormente, la validez de los mismos, puesto que para determinar su existencia se analiza o califica el imperativo legal para actuar de determinada manera.

En la especie, en el caso el Municipio actor reclama la omisión del Congreso del Estado de M., de actuar conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 32, párrafo segundo, de la Constitución del Estado, a efecto de aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado a más tardar el quince de diciembre de cada año, toda vez que a falta de quórum, el legislativo local se vio obligado a recurrir al contenido del artículo 32, párrafo sexto, para que continuasen rigiendo los ordenamientos aprobados para el ejercicio fiscal anterior, en tanto se aprobaren los correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil ocho.

Sin embargo, el veinticinco de enero de dos mil ocho -antes de que la presente demanda fuese presentada-, fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado de M. los ordenamientos anteriormente citados, por lo que, con base en el criterio sustentado en la diversa controversia constitucional 32/2000, en que se determinó que para que exista una omisión, debe existir un deber o una conducta de hacer incumplida, en el caso, es evidente que al momento de promoverse la presente controversia eran inexistentes los actos omisivos que se demandan.

El artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 20. EL sobreseimiento procede en los casos siguientes:

"...

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último; y ..."

En este orden, lo procedente es decretar el sobreseimiento en el juicio por lo que hace a estos actos omisivos.

TERCERO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

En el escrito inicial de demanda se impugna lo siguiente:

a) La invalidez del Decreto Legislativo Número 525 y su respectiva declaratoria de validez, publicado en el Periódico Oficial Número 4573, el cinco de diciembre de dos mil siete, por considerar que existen vicios en el procedimiento legislativo.

b) La invalidez de los artículos primero y segundo y primero a cuarto transitorios del decreto impugnado, así como de los artículos 32, párrafos sexto, séptimo y octavo, 40, fracciones X y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c) y penúltimo párrafo, todos de la Constitución Política del Estado de M..

c) La omisión del Congreso del Estado de M. de publicar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la entidad para el ejercicio fiscal comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil ocho.

d) El primer acto de aplicación del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de M., al servir como fundamento para que la Legislatura Local no expidiera dentro de su primer periodo ordinario de sesiones, resoluciones legislativas mediante las cuales se dieran a conocer los ingresos del Municipio actor por concepto de participaciones y aportaciones federales, así como el Fondo de Aportaciones Estatales.

Cabe manifestar, que por cuanto hace a la omisión impugnada, identificada en el inciso c), no se hará pronunciamiento sobre su oportunidad al haberse sobreseído al respecto, en el considerando que antecede.

Como se advierte, en los incisos a) y b) se impugnan normas generales, por lo que, a efecto de determinar la oportunidad de su impugnación debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que dispone lo siguiente:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia ..."

Del numeral transcrito se desprende que tratándose de normas generales, la ley prevé dos momentos distintos para su impugnación, a partir de su publicación, o bien, del primer acto de aplicación, como lo señala la jurisprudencia P./J. 29/97 siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación." (Tesis P./J. 29/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. V, mayo 1997, p. 474)."

Del escrito inicial de demanda, se advierte que el Municipio impugna las normas generales precisadas en los incisos a) y b) con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado Número 4573, de cinco de diciembre de dos mil siete (fojas sesenta y cuatro a sesenta y nueve) por lo que, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del jueves seis de diciembre de dos mil siete, al viernes primero de febrero de dos mil ocho.

Al efecto, deben descontarse en el cómputo, los días ocho y nueve de diciembre de dos mil siete y cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de enero de dos mil ocho, por corresponder a sábados y domingos; el primero de enero y cuatro de febrero de dos mil ocho por ser inhábiles y el periodo comprendido del quince al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, por corresponder al segundo periodo de receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por los numerales 2 y 3 de la ley reglamentaria de la materia en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo 2/2006 de treinta de diciembre de dos mil seis del Tribunal Pleno.

En el caso, si la citada demanda se presentó el treinta de enero de dos mil ocho, como se advierte de los sellos que obran al reverso de la foja treinta del expediente, es inconcuso que se promovió oportunamente.

Por otra parte, el Municipio actor también impugna el artículo 32, párrafo séptimo, con motivo de su primer acto de aplicación, consistente en la determinación del Congreso de que, ante la falta de aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para el Estado correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil ocho, continuasen rigiendo los aprobados para el ejercicio fiscal anterior.

El Congreso del Estado, en su contestación de demanda, señaló que mediante declaratoria de quince de diciembre de dos mil siete, dispuso que se aplicaran en el dos mil ocho, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado vigentes para dos mil siete, al no haberse aprobado los que regirían para el dos mil ocho.

Lo anterior se acredita, además, con el Semanario de los Debates Número 071, del Congreso Local, del que se advierte, que en sesión de quince de diciembre de dos mil siete, ante la falta de quórum necesario para alcanzar la votación exigida para la aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, se actualiza lo dispuesto por el artículo 32, párrafo séptimo, de la Constitución Local, por lo que procede la aplicación de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de dos mil siete, hasta en tanto la Asamblea determine lo conducente.

• Ampliación de demanda

Mediante su escrito de ampliación de demanda, el Municipio actor impugna lo siguiente:

a) El Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado de M. de agosto de dos mil siete, al haber sido votada únicamente por los miembros de ésta y no por el Pleno de la Legislatura Local.

b) La votación del Pleno del Congreso del Estado de M. y la aprobación de los M. integrantes de la entidad, contenida en el Semanario de Debates del Poder Legislativo de M., correspondientes a los días trece y veintinueve de noviembre de dos mil siete.

c) La aseveración inexacta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado relativa a tener por aprobadas las modificaciones a la Constitución Política Local, al considerar que los Ayuntamientos de Axochiapan, A., C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jiutepec, J., M., Ocuituco, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlanepantla, Tlalquiltenango, Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas se habían expresado a favor de las modificaciones señaladas.

d) Dos oficios sin número de veintinueve de noviembre de dos mil siete, firmados por el secretario del Congreso del Estado de M. y dirigidos al gobernador de la misma entidad, por los que se remite el texto del Decreto Número 525, así como la declaratoria de validez de las reformas aprobadas el trece de noviembre firmada por la Mesa Directiva del Congreso Local, solicitando la publicación de los mismos.

e) La promulgación, el refrendo y la publicación del Decreto Legislativo Número 525, en el Periódico Oficial de la entidad de cinco de diciembre de dos mil siete.

f) Treinta y tres oficios firmados por el secretario del Congreso de M., en que se adujo remitir copia del dictamen aprobado en sesión de trece de noviembre de dos mil siete, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del la Constitución del Estado de M., a los Ayuntamientos de Axochiapan, A., Atlatlahuacan, Amacuzac, C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., H., Jantetelco, Jojutla, Jiutepec, J., M., M., Ocuituco, Puente de Ixtla, Temixco, Temoac, Tepalcingo, Tepoztlán, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlanepantla, Tlatizapán, Tlalquiltenango, Tlayacapan, T., Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas, todos del mismo Estado.

Al efecto, debe estarse a lo que dispone el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para la ampliación de la demanda, en los términos siguientes:

"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."

Conforme al dispositivo legal transcrito, para el ejercicio de la ampliación de la demanda en controversia constitucional, se presentan las siguientes hipótesis: a) Dentro de los quince días siguientes al de la contestación de la demanda si en ésta apareciere un hecho nuevo, y b) hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente.

La anterior consideración encuentra sustento, en la tesis de jurisprudencia cuyos rubro y texto son los siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquél respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquél que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar." (Tesis P./J. 139/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXII, diciembre de 2000, p. 994).

Como se advierte de la transcripción realizada, el hecho nuevo es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, independientemente del momento en que nace, mientras que el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción.

En este sentido, tratándose de hechos nuevos debe determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes debe definirse cuándo tuvieron lugar, esto es, posteriormente a la presentación de la demanda inicial y hasta antes del cierre de la instrucción.

En el caso, de los datos referidos al inicio del presente considerando, se desprende que la impugnación hecha por el Municipio actor en su escrito inicial de demanda, se orientó, a solicitar la invalidez del Decreto Legislativo Número 525, publicado el cinco de diciembre de dos mil siete, así como de la declaratoria de validez de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso el trece de noviembre de dos mil siete, por considerar la existencia de diversos vicios en el procedimiento legislativo que les dio origen; la declaración de invalidez de los artículos 32, párrafos sexto séptimo y octavo, 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c) y penúltimo párrafo, de la Constitución Política del Estado, así como primero, segundo y primero a cuarto transitorios del referido decreto y la omisión del Congreso del Estado de no haber aprobado ni expedido la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de M. para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

Toda vez que en el escrito inicial de demanda, el Municipio actor solicitó la declaración de invalidez del Decreto Número 525, por considerar que existieron vicios en el procedimiento legislativo que le dio origen y, al respecto, impugnó entre otros, la votación del Pleno del Congreso del Estado de M. contenida en el Semanario de Debates del Poder Legislativo de M. de los días trece y veintinueve de noviembre de dos mil siete, la aprobación del Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado de M. de agosto de dos mil siete y la promulgación, el refrendo y la publicación del Decreto Legislativo Número 525, así como la publicación de su declaratoria de validez en el Periódico Oficial de la entidad de cinco de diciembre de dos mil siete, éstos no responden a hechos nuevos y por tanto, no procede tener por ampliada la demanda respecto de los mismos, en consecuencia y con apoyo en lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 27 de la ley reglamentaria de la materia, procede sobreseer respecto de los actos indicados en los incisos a), b) y e) y, por tanto, realizar el análisis correspondiente únicamente respecto de los referidos en los incisos c), d) y f), es decir, los siguientes:

• Treinta y tres oficios firmados por el secretario del Congreso de M., en que se adujo remitir copia del dictamen por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución del Estado de M. a los Ayuntamientos de Axochiapan, A., Atlatlahuacan, Amacuzac, C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., H., Jantetelco, Jojutla, Jiutepec, J., M., M., Ocuituco, Puente de Ixtla, Temixco, Temoac, Tepalcingo, Tepoztlán, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlanepantla, Tlatizapán, Tlalquiltenango, Tlayacapan, T., Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas, todos del mismo Estado, al considerar que no permiten inferir el voto de las dos terceras partes del total de los integrantes de la legislatura.

• Dos oficios sin número de veintinueve de noviembre de dos mil siete, firmados por el secretario del Congreso del Estado de M. y dirigidos al gobernador de la misma entidad, por los que se remite el texto del Decreto Número 525, así como la declaratoria de validez firmada por la Mesa Directiva del Congreso Local, solicitando la publicación de los mismos.

• La aseveración inexacta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, relativa a tener por aprobadas las modificaciones a la Constitución Política Local, por parte de los Ayuntamientos de Axochiapan, A., C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jiutepec, J., M., Ocuituco, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlanepantla, Tlalquiltenango, Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas, al considerar que éstos se habían expresado a favor de las modificaciones señaladas.

Precisado lo anterior, de las constancias que obran en los autos de la presente controversia constitucional, se advierte que el Poder Legislativo dio contestación a la demanda inicial el día catorce de abril de dos mil ocho, acompañando diversas pruebas relacionadas con el procedimiento legislativo que dio origen al Decreto Legislativo Número 525, publicado el cinco de diciembre de dos mil siete así como a la correspondiente declaratoria de validez (fojas cuatrocientos quince a seiscientos noventa y siete).

Como se observa a fojas setecientos dos del expediente, el Municipio de Z., M., fue notificado del referido escrito de contestación de demanda el día dieciséis de abril de dos mil ocho y fue hasta ese momento que conoció de los actos indicados en los incisos c), d) y f) referidos con anterioridad, por lo que, en efecto, constituyen hechos nuevos.

Una vez determinado lo anterior, procede analizar si la ampliación de la demanda de controversia constitucional se realizó oportunamente, para lo cual, debe atenderse al contenido de la siguiente tesis jurisprudencial:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL PLAZO PARA AMPLIAR LA DEMANDA EN CONTRA DE UN HECHO NUEVO DEBE COMPUTARSE A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE SURTA EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DEL AUTO QUE TUVO POR CONTESTADA LA DEMANDA. Tratándose de controversias constitucionales, el plazo para la presentación de la demanda se establece en el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en cuanto a la ampliación de la misma, el diverso artículo 27 determina que ‘el actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo’, por lo que si éste se conoce con motivo del auto que tuvo por contestada la demanda, el precepto debe interpretarse razonablemente en el sentido de que, aunque diga textualmente ‘quince días siguientes al de la contestación’, en realidad, alude al día en el que el actor tenga conocimiento de la contestación, pues la literalidad llevaría al absurdo de que el plazo empezaría a transcurrir, en perjuicio del interesado, sin que hubiera tenido conocimiento del acto que pudiera afectarlo e, incluso, que cuando conociera de la contestación y el hecho nuevo, ya no estuviera en tiempo de ampliar su demanda." (Tesis P./J. 15/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. IX, abril de 1999, p. 279).

Como se señaló, el proveído dictado el quince de abril de dos mil ocho, que tuvo por contestada la demanda inicial por parte del Congreso del Estado de M., fue notificado a la parte actora el día siguiente, dieciséis de abril de dos mil ocho, por lo que debe considerarse que en esa fecha la actora tuvo conocimiento de dicha contestación.

En atención al contenido de la jurisprudencia transcrita y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6o. de la ley reglamentaria de la materia, el cómputo para determinar si la ampliación de demanda se interpuso en tiempo, se realizará a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación del proveído correspondiente.

Dado que la notificación del proveído por el que se tuvo por contestada la demanda inicial, se verificó el miércoles dieciséis de abril de dos mil ocho y surtió efectos al día siguiente jueves diecisiete del mismo mes, el término establecido en la ley, transcurrió del viernes dieciocho de abril al lunes doce de mayo de dos mil ocho, debiendo descontar al efecto los días diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de abril, así como tres, cuatro, diez y once de mayo, por corresponder a sábados y domingos y primero y cinco de mayo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74 de la Ley Federal del Trabajo y 2o. y 3o., fracciones I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por tanto, si la ampliación de la demanda se presentó ante esta Suprema Corte de Justicia, el día seis de mayo de dos mil ocho, como se advierte del sello que obra al reverso de la foja setecientos cuarenta y tres del expediente, es inconcuso que se presentó oportunamente.

CUARTO. A continuación, se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

De la disposición legal transcrita se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, suscribe la demanda en representación del Municipio de Z., Estado de M., B.P.O., en su carácter de síndico municipal, lo que acredita con las copias certificadas de las actas de Cabildo de la sesiones celebradas el primero de noviembre de dos mil seis y el cuatro de enero de dos mil siete, en que se hace constar, respectivamente, la instalación del Ayuntamiento de Z., M. y la protesta al cargo de cada uno de sus miembros, así como el acuerdo mediante el cual se autoriza la interposición de la presente controversia constitucional por conducto del síndico (fojas ciento veintitrés a ciento veintisiete y ciento cuarenta y tres a ciento cuarenta y ocho del expediente).

El artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. establece lo siguiente:

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:

"...

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos; ..."

Del contenido de esta disposición se desprende que el síndico tiene la representación jurídica de los M. en todos los procesos judiciales, por lo que procede reconocerle legitimación para interponer el presente juicio, además que el Municipio es uno de los entes legitimados para promover una controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, constitucional.

QUINTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción.

Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia constitucional las siguientes:

1. El Congreso del Estado de M..

2. El gobernador del Estado de M..

3. El secretario de Gobierno del Estado de M..

Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

En el caso, el Poder Legislativo del Estado de M. compareció a juicio por conducto de la diputada M.P.F.G., quien se ostentó como presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., lo que acredita con la copia certificada del acta de sesión ordinaria de doce de julio de dos mil siete (fojas cuatrocientas quince a cuatrocientas treinta y uno del expediente), de la que se desprende que asume y ejerce ese cargo.

Por su parte, el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M., establece que el presidente de la mesa directiva es el representante legal del Congreso Local:

"Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al pleno del Congreso del Estado; ..."

En consecuencia, deben reconocerse facultades legales al presidente de la mesa directiva para representar al Congreso del Estado de M. en el presente juicio.

Por cuanto hace al Poder Ejecutivo del Estado de M., comparece en su representación M.A.A.C., gobernador de dicha entidad federativa, carácter que acredita con copia certificada del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", número 4485, de veintinueve de septiembre de dos mil siete, en el que obra el Bando Solemne del Congreso del Estado, de veinticinco de septiembre de dos mil seis, mediante el cual fue declarado titular del referido poder.

Al efecto, los artículos 57 y 70, fracción XVII, de la Constitución del Estado de M., establecen lo siguiente:

"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará gobernador Constitucional del Estado."

"Artículo 70. Son facultades u obligaciones del gobernador del Estado:

"...

"XVII. Promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, así como expedir los reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, para lo que tendrá a su cargo el Periódico Oficial del Estado, como órgano de difusión; ..."

De los preceptos transcritos, se deduce que corresponde al gobernador la titularidad del Poder Ejecutivo de la citada entidad; por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia antes transcrito, se colige que el citado funcionario cuenta con la legitimación pasiva necesaria para intervenir en esta controversia constitucional, al imputársele la promulgación y publicación del Decreto Número 525 impugnado.

Respecto del secretario de Gobernación, cuyos actos demandados se refieren a su intervención en la emisión del decreto cuestionado, al refrendarlo, cabe precisar que este Tribunal Pleno ha sustentado el criterio de que los "órganos de gobierno derivados", es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular, debe analizarse la legitimación, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica.

Dado que el acto que se atribuye al secretario de Gobierno del Estado de M. consiste, esencialmente, en el refrendo del decreto impugnado, al analizar su legitimación debe tenerse presente el contenido de los artículos 76 de la Constitución Política y 9o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública ambos del Estado de M. siguientes:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.

"Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.

"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."

Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M.

"Artículo 9o. Las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que expida o promulgue el Ejecutivo, para que sean obligatorias deberán estar refrendadas por el secretario de Gobierno, y por el secretario o secretarios a cuya dependencia competa el asunto, debiendo ser publicados en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."

Al efecto, se concluye que el secretario de Gobierno del Estado de M. cuenta con la legitimación pasiva necesaria para comparecer a juicio, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia. Sirve de apoyo la tesis P./J. 109/2001, cuyo y rubro y contenido son los siguientes:

"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia." (Tesis P./J. 109/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XIV, septiembre de 2001, p. 1104).

No es óbice a lo anterior, lo que argumentan el gobernador y el secretario de Gobierno, en el sentido de que al tratarse de una reforma constitucional local, ésta no requiere de promulgación ni de refrendo, ya que, del Periódico Oficial del Estado, de cinco de diciembre de dos mil siete, se advierte que, por lo que hace al Decreto Número 525, éste sí fue promulgado y refrendado respectivamente por dichos funcionarios, sin que además de la legislación local se advierta mandato alguno que determine que, en efecto, el Gobernador y el secretario de Gobierno, no deban realizar tales actos.

Por otra parte, por cuanto hace a la declaratoria de validez de la reforma que nos ocupa (foja setenta del expediente), de su artículo segundo transitorio se advierte, que únicamente dispone que la misma sea expedida y turnada al Poder Ejecutivo para su publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", por lo que, efectivamente, respecto de tal acto, carecen de legitimación pasiva los citados funcionarios, en cuanto a su promulgación y refrendo, siendo cierto únicamente su publicación, máxime que de ésta se aprecia, que efectivamente no realizaron aquellos actos.

SEXTO. Enseguida, se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que este Alto Tribunal advierta de oficio.

a) El Congreso del Estado de M. considera que se actualiza el motivo de sobreseimiento previsto en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, respecto de diversas cuestiones, con base en las siguientes manifestaciones:

- El Decreto Número 525 impugnado, de ninguna manera vulnera el contenido de los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Federal, dado que, entre otras cuestiones, el procedimiento legislativo que le dio origen fue observado debidamente, además de haber sido aprobado por veinte votos emitidos en términos constitucionales por el Constituyente Local (incluyendo al Municipio actor).

- La declaratoria de las reformas a la Constitución de M. aprobadas en sesión ordinaria de trece de noviembre de dos mil siete, establece que los votos aprobatorios de veinte de los Ayuntamientos del Estado de M. fueron recibidos en tiempo y forma, lo que implica que, de conformidad con el artículo 147, fracción I, aun sin el voto del Ayuntamiento de Z., los de los demás Ayuntamientos resultaban suficientes para reformar las disposiciones constitucionales locales materia del Decreto Número 525 impugnado.

- Al momento de pronunciarse en sesión extraordinaria de Cabildo, respecto del dictamen por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Local, el Municipio actor aprueba de manera íntegra las disposiciones transitorias, por lo cual resulta inverosímil que ahora se pronuncie en contra de ellas sin importar que anteriormente se hubiere podido expresar en contra de su contenido, toda vez que constituye un acto consentido.

- Procede dictar el sobreseimiento en la presente controversia constitucional en cuanto a los actos legislativos que reclama el Municipio actor, al no ser violatorios de las garantías de legalidad y seguridad jurídica, ni de ninguna otra disposición de la Constitución Política Federal, además de que, al no ser sujeto de garantías individuales, el Municipio, no puede alegar que se vulnera en su perjuicio el contenido de los artículos 14 y 16 constitucionales.

Este tribunal estima que, por una parte, procede desestimar tales argumentaciones, toda vez que éstas constituyen precisamente el estudio de fondo del asunto y no pueden ser objeto de análisis en este punto.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis P./J. 92/99, cuyo contenido es el siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (Tesis P./J. 92/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. X, septiembre de 1999, p. 710).

Por otra, cabe señalar que la circunstancia de que el Municipio actor no se hubiere pronunciado en contra de las reformas a la Constitución Local en su momento, no se traduce en un acto consentido para efectos de la controversia constitucional, ya que, como se ha señalado, su impugnación a través de la presente controversia fue oportuna, en términos del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia.

b) También el Poder Legislativo manifiesta, que ha transcurrido con exceso el plazo que dispone la ley reglamentaria de la materia para la impugnación de normas generales, toda vez que el texto del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de M. es el mismo desde hace cuatro años.

Al efecto, este Pleno estima que, si bien, el contenido del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de M. vigente, guarda similitud con el existente antes de la reforma hecha al referido ordenamiento en el mes de diciembre de dos mil siete, resulta infundada la causal de improcedencia hecha valer por el Congreso del Estado, ya que se trata de un nuevo acto legislativo, con base, precisamente en la reforma hecha mediante el Decreto Número 525 impugnado, por lo que procede su impugnación, sea por su publicación o por su primer acto de aplicación, atento a lo dispuesto por el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia. Al efecto, cabe citar el contenido del artículo 32, de la Constitución Política del Estado de M., vigente tanto antes de la reforma de cinco de diciembre de dos mil siete, como el actual:

Ver contenido

De la anterior transcripción se desprende que si bien anteriormente se establecía la disposición de que ante la falta de aprobación de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos, serían aplicables los aprobados para el ejercicio fiscal anterior hasta en tanto no se aprobaren los correspondientes, lo cierto es que, de acuerdo a los últimos criterios de este tribunal, se estima que las reformas al contenido del precepto en estudio, resultan ser de naturaleza esencial, dado que modifican sustancialmente el contenido del mismo, por lo que, en efecto, nos encontramos ante un nuevo acto legislativo, cuya constitucionalidad procede ser examinada.

c) El Congreso del Estado de M. manifiesta que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que el actor en su escrito inicial de demanda no señala qué artículos del Decreto Número 525 impugnado vulneran el contenido del artículo 115 de la Constitución Federal.

Es infundada la referida causa de improcedencia, toda vez que el Municipio actor en su escrito de demanda señala que impugna el Decreto Número 525, publicado en el Periódico Oficial de M., por considerar, por una parte, que existieron vicios en el procedimiento legislativo que le dio origen, así como también precisa que impugna los artículos primero y segundo y primero, segundo, tercero y cuarto transitorios del mismo decreto y 32, 115, fracción IV, incisos a), b) y c) y penúltimo párrafo y 40, fracciones X, inciso b) y XLVII, inciso b), de la Constitución Política del Estado, cuya reforma y adición se contiene en el Decreto Número 525 combatido, por lo que, de manera contraria a las manifestaciones del Poder demandado, las normas combatidas sí son señaladas en el escrito de demanda.

Cabe señalar, que en términos de lo dispuesto por el artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación posee facultades para suplir la deficiencia de la demanda, por lo que, de ser necesario, es posible recurrir a la misma para resolver respecto de la cuestión efectivamente planteada. Al efecto sirven de apoyo las tesis de jurisprudencia P./J. 68/96 y P./J. 79/98 siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos mencionados." (Tesis P./J. 68/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. IV, noviembre de 1996, p. 25).

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA SUPLENCIA DE LA QUEJA AUTORIZA A EXAMINAR EN SU CONJUNTO LA DEMANDA A FIN DE RESOLVER LA CUESTIÓN EFECTIVAMENTE PLANTEADA, CORRIGIENDO LOS ERRORES QUE SE ADVIERTAN. La amplia suplencia de la queja deficiente que se contempla en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, autoriza a la Suprema Corte a examinar en su conjunto la demanda de controversia constitucional y corregir los errores que advierta, no sólo de los preceptos legales invocados, sino también de algunos datos que puedan desprenderse de la misma demanda o de las pruebas ofrecidas por las partes, en virtud de que, por la propia naturaleza de esta acción constitucional, se pretende que la Suprema Corte de Justicia pueda examinar la constitucionalidad de los actos impugnados superando, en lo posible, las cuestiones procesales que lo impidan." (Tesis P./J. 79/98, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. VIII, diciembre de 1998, p. 824).

d) Por último, en cuanto a la determinación del Congreso Local de que se siguieran aplicando al año dos mil ocho, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de dos mil siete, dicho órgano legislativo aduce que han cesado los efectos de tal acto, ya que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, fueron publicados en el Periódico Oficial Estatal de veinticinco de enero de ese año.

Este Pleno estima que efectivamente se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; ..."

Lo anterior porque en los autos del presente asunto obra el citado Periódico Oficial, del que se advierte la publicación de tales Ley de Ingresos y Decreto del Presupuesto de Egresos, por lo que, en efecto, han cesado los efectos del acto impugnado y, por tanto, procede sobreseer al respecto, en términos de lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

SÉPTIMO. Enseguida se analizarán los conceptos de invalidez que se hacen valer.

En primer término, se examinará la parte correspondiente a las violaciones que aduce el Municipio actor, existieron en el procedimiento legislativo que dio origen al Decreto Número 525, publicado en el Periódico Oficial del Estado el cinco de diciembre de dos mil siete, mediante el cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de M., así como a la declaratoria correspondiente, que el actor considera, tanto en su escrito inicial de demanda como en su ampliación, vulneran los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

Las irregularidades del procedimiento que dio origen al Decreto Número 525 impugnado, manifestadas por el promovente, son las siguientes:

a) El trece de noviembre de dos mil ocho, el Poder Legislativo del Estado, por conducto del secretario del Congreso Local, en cumplimiento a las instrucciones de la presidencia, remitió a cada uno de los M. integrantes del Estado, copia certificada del dictamen y debate mediante los cuales se aprobó reformar la Constitución de M., solicitando, que en un plazo no mayor a treinta días se remitiera a la legislatura, copia certificada del acta de Cabildo mediante la cual se acreditara que se hubiere llevado a cabo el procedimiento legislativo correspondiente.

En la referida solicitud, de manera alguna se acreditó que tal determinación hubiere sido aprobada por el voto de cuando menos veinte de los diputados del Congreso de M., necesario para modificar el texto de la Constitución Local.

b) La aprobación emitida por el Municipio de Z. mediante oficio de veintitrés de noviembre de dos mil siete, respecto del dictamen con proyecto de decreto enviado por el Congreso del Estado el trece de noviembre del mismo año, no produce efecto legal alguno, debido a que el consentimiento de dicho Municipio se dio respecto de un documento que, de ninguna manera, acredita la voluntad del Pleno del Congreso de M..

Con base en lo anterior, la declaratoria de validez de las reformas constitucionales aprobadas en sesión de Pleno de trece de noviembre del mismo año, es incorrecta en cuanto afirma que se cuenta con la aprobación del Ayuntamiento de Z., M..

Al haberse acreditado la existencia de violaciones formales al procedimiento legislativo de reformas a la Constitución del Estado, se actualiza la hipótesis establecida en el artículo 27 del Código Civil para el Estado de M., que determina que el error, como vicio de la voluntad, supone la nulidad absoluta del acto cuando el yerro recae sobre el motivo determinante de la voluntad del autor o autores del mismo.

c) En la declaratoria de validez de las reformas a la Constitución del Estado de M., llevada a cabo el veintinueve de noviembre de dos mil siete, por el Congreso Local, de forma alguna se acredita la aprobación emitida por la mayoría de los M. integrantes del Estado.

d) Entre el texto del dictamen remitido al Municipio de Z. para su aprobación y el Decreto Número 525, publicado en el Periódico Oficial Número 4573 el cinco de diciembre de dos mil siete, se aprecian diferencias en el contenido de los artículos primero y segundo, así como en la determinación del contenido de los artículos 32, párrafos tercero, octavo y décimo, 40, fracciones V y LVII, 72, 80, fracciones IV y IX y 115, fracción IV.

e) D.D. de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado de M. fechado en "agosto del 2007" tampoco deriva la aprobación de la mayoría calificada de los miembros de la Legislatura Local.

f) El Congreso del Estado asevera inexactamente tener por aprobadas las modificaciones a la Constitución Política Local, por considerar que los Ayuntamientos de Axochiapan, A., C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jiutepec, J., M., Ocuituco, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlanepantla, Tlalquiltenango, Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas, se habían expresado a favor de las modificaciones señaladas.

g) Al no hacerse constar ni el conocimiento, deliberación, discusión, ni el voto nominal de las dos terceras partes de la legislatura, respecto del dictamen emitido por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, debe declararse la invalidez de los oficios sin número de veintinueve de noviembre de dos mil siete, firmados por el secretario del Congreso del Estado de M. y dirigidos al gobernador de la misma entidad por los que se remite el texto del Decreto Número 525, así como la declaratoria de validez firmada por la Mesa Directiva del Congreso Local solicitando la publicación de los mismos.

h) Por cuanto a los oficios PM/344/2007, emitido por el presidente municipal del Ayuntamiento de Cuernavaca y FJGC/250/II/2007, signado por el presidente municipal de Y., ambos de veintiuno de noviembre de dos mil siete; SM-173/2007, de veintidós de noviembre de dos mil siete, suscrito por el secretario del Ayuntamiento de Jiutepec y SA/01349/07, de veintiocho de noviembre de dos mil siete, emitido por el presidente municipal del Ayuntamiento de Temixco, M.; en ellos se afirma, sin prueba alguna, que los respectivos Ayuntamientos habían aprobado las modificaciones a la Constitución Política Local, lo anterior, en contra de lo dispuesto por los artículos 147, fracción I y 148 de la Constitución del Estado y 18, 32, primer párrafo, 33, 35, fracción VII y 38, fracción XL, de la ley orgánica municipal de la misma entidad, que establecen la obligación de verificar que los Ayuntamientos hayan externado su aprobación.

Una vez señalado lo anterior, en primer lugar, es necesario referir los antecedentes que precedieron a la publicación del Decreto Número 525 impugnado:

- Con base en el artículo 60 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M., el tres de julio de dos mil siete, se emitió el oficio número SC/1/P.O.2/833/2007 (foja quinientos cincuenta y nueve del expediente), dirigido al diputado J.T.B., presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado, a efecto de turnar a tal comisión, la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., presentada por M.A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado de M..

- Mediante sesión de once de julio de dos mil siete, la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado de M., aprobó el dictamen de decreto que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., a efecto de ser sometida a consideración del Pleno del Congreso del Estado de M., lo cual, se llevó a cabo en el mes de agosto de dos mil siete.

- En sesión ordinaria de trece de noviembre de dos mil siete, el Congreso de M. aprobó reformar los artículos 32, 40, fracciones V, X y LVII, 70, fracciones XXXVI y XXXVII, 72, primer párrafo y fracción II, 83 y 115, fracciones I y IV, de la Constitución Política del Estado.

Asimismo, se adicionó la fracción LVIII al artículo 40, las fracciones XXXVIII, XXXIX, XL y XLI al artículo 70, la fracción IX al artículo 80 y los párrafos quinto y octavo del artículo 115.

- El trece de noviembre de dos mil siete, el Congreso del Estado remitió, entre otros, al Municipio de Z., M., copia certificada del dictamen y debate que aprueba reformar la Constitución Política del Estado, a efecto de que en un plazo no mayor a treinta días remitiera a la legislatura, copia certificada del acta de Cabildo mediante la cual se acreditara que se hubiere llevado a cabo el procedimiento legislativo correspondiente a la aprobación de la reforma referida.

- Mediante oficio de número MZA/SM/242/07, de veintitrés de noviembre de dos mil siete (foja seiscientos setenta y cuatro del expediente), el Municipio de Z., M., hizo llegar al Congreso el acta de sesión de Cabildo de veintidós de noviembre del mismo año, en que se aprobó por unanimidad el dictamen con proyecto de decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de la entidad.

- El veintinueve de noviembre de dos mil siete el Congreso del Estado de M. emitió la declaratoria de reformas constitucionales, aprobadas en sesión ordinaria celebrada el trece de noviembre de dos mil siete, considerando al efecto, los votos aprobatorios de los Ayuntamientos de Axochiapan, A., C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jiutepec, J., M., Ocuituco, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlalnepantla, Tlaquiltenango, Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas.

- El mismo veintinueve de noviembre de dos mil siete y con fundamento en los artículos 38 y 40, fracción II, de la Constitución Política del Estado de M. y 94, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, el secretario del Congreso, remitió al gobernador de M., el Decreto Número 525, para que, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Política Local, fuese publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" medio de difusión del Gobierno del Estado. Al efecto también fue enviada la respectiva declaratoria de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso el trece de noviembre de dos mil siete.

- El cinco de diciembre de dos mil siete, fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado de M. "Tierra y Libertad", el Decreto Número 525 y la declaratoria ahora impugnados, por los que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de la entidad.

Una vez referido lo anterior, es menester señalar las disposiciones legales que se vinculan con el fundamento jurídico del procedimiento de reformas a la Constitución del Estado de M.:

Constitución Política del Estado de M.

"Artículo 24. El poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de M., integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de Distritos Electorales Uninominales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción territorial. La ley determinará la demarcación territorial de cada uno de los distritos y el territorio del Estado comprenderá una circunscripción plurinominal única. ..."

"Artículo 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios, y los acuerdos económicos sólo por los secretarios. ..."

"Artículo 43. Las iniciativas presentadas por el Ejecutivo del Estado, por el Tribunal Superior de Justicia, por los Ayuntamientos o las signadas por uno o más diputados y por los ciudadanos, pasarán desde luego a la comisión respectiva del Congreso."

"Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita de votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."

"Artículo 111. El Estado de M., para su régimen interior, se divide en los siguientes M. Libres:

"Amacuzac, Atlatlahucan, Axochiapan, A., C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., H., Jantetelco, Jiutepec, Jojutla, J., M., M., Ocuituco, Puente de Ixtla, Temixco, Temoac, Tepalcingo, Tepoztlán, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlalnepantla, Tlaltizapán, Tlaquiltenango, Tlayacapan, T., Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan. ..."

"Artículo 147. Esta Constitución puede ser adicionada o reformada con los requisitos siguientes:

"I. Iniciada la reforma y aprobada por los votos de las dos terceras partes del número total de diputados, se pasará a los Ayuntamientos con los debates que hubiere provocado para su discusión; si la mayoría de los Ayuntamientos aprobaran la reforma o adición, una vez hecho el cómputo por la Cámara, las reformas y adiciones se tendrán como parte de esta Constitución.

"II. Si transcurriere un mes desde la fecha en que los Ayuntamientos hayan recibido el proyecto de reformas, sin que se hubiere recibido en el Congreso el resultado de la votación, se entenderá que aceptan la adición o reforma.

"III. Las adiciones y reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que afecten a esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el Congreso y programadas sin necesidad de algún otro trámite."

"Artículo 148. El Congreso del Estado hará el cómputo de los votos de los Ayuntamientos y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."

Asimismo, cabe citar los artículos 60, fracción I, de la Ley Orgánica para el Congreso y 51, 54, 103, 104 y 107 del Reglamento para el Congreso, ambos del Estado de M..

Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M.

"Artículo 60. Corresponde a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes:

"I.R. a la Constitución Política del Estado; ..."

Reglamento para el Congreso del Estado de M.

"Artículo 51. Las comisiones tendrán a su cargo las cuestiones relacionadas con la materia que les corresponda conocer y formularán el dictamen de las iniciativas, leyes, decretos y acuerdos parlamentarios de su competencia, para ser sometidos a la aprobación del Pleno del Congreso."

"Artículo 54. Las comisiones tendrán las siguientes atribuciones:

"I.C., estudiar y dictaminar en un plazo no mayor a sesenta días naturales, los asuntos que le sean turnados por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso o por la Diputación Permanente en su caso y someterlos a consideración del Pleno; ..."

"Artículo 103. Ningún proyecto de dictamen o proposición de acuerdo parlamentarios podrá debatirse sin que primero pase a la comisión o comisiones correspondientes y éstas hayan dictaminado."

"Artículo 104. Para la formulación del proyecto de dictamen, se estará a lo siguiente:

"I. Recibida la iniciativa, el secretario técnico de la comisión deberá garantizar que cada diputado integrante de la misma reciba copia dentro de un plazo que no excederá de 48 horas contadas a partir de la recepción del turno ordenado por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso;

"II. Toda iniciativa, será analizada primero en lo general para determinar su procedencia o improcedencia. En caso de considerarse procedente, se elaborarán las consideraciones del dictamen en lo general y se procederá de igual forma para la elaboración del texto del dictamen en sentido negativo;

"III. Cuando la comisión apruebe una iniciativa en lo general, se procederá a su discusión en lo particular, para lo cual el presidente de la comisión solicitará a los miembros de la misma señalar los artículos que se reservan para su análisis en lo particular. Los artículos no reservados se considerarán aprobados sin mayor trámite; y

"IV. Cada propuesta de modificación en lo particular deberá ser presentada por escrito para su análisis y discusión."

"Artículo 107. El dictamen una vez firmado y entregado a la mesa directiva, será programado para su discusión en la sesión que determine la Conferencia."

Como se observa, para que la Constitución del Estado de M. pueda ser reformada, en primer lugar debe ser presentada una iniciativa de reforma, de la cual conocerá la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, a efecto de realizar el dictamen correspondiente y ponerlo a consideración del Pleno del Congreso del Estado.

Las modificaciones a la Constitución del Estado, deberán ser aprobadas por las dos terceras partes del Congreso Local, es decir, por cuando menos, veinte de los treinta diputados integrantes de la legislatura; asimismo, el dictamen aprobado por el Congreso junto con los debates que hubiere provocado su discusión, deberá ser notificado a cada uno de los Ayuntamientos, para su aprobación.

Con base en lo anterior, el Congreso realizará el cómputo correspondiente, y, de haber sido aprobada la reforma por la mayoría de los M., dicho Congreso llevará a cabo la declaratoria de aprobación de las correspondientes adiciones o reformas y éstas se tendrán como parte de la Constitución Local.

Como se indicó, en el caso, fue a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación a quien correspondió el conocimiento de las reformas y adiciones materia de la presente controversia, por lo que, en términos de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M., el dictamen sí fue elaborado por la comisión adecuada.

En términos de lo expuesto, la manifestación que hace el Municipio actor en el sentido de que el dictamen fechado en "el mes de agosto" resulta inconstitucional al no haber sido aprobado por cuando menos dos terceras partes del Congreso del Estado, sino únicamente por los miembros de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, es incorrecta, toda vez que el dictamen del que se habla es aquel que corresponde elaborar a la comisión referida en términos del artículo 60 de la Ley Orgánica para el Congreso de M. citado y respecto del cual se pronuncia el Pleno del Congreso Local en términos del artículo 147, fracción I, de la Constitución del Estado.

Por su parte, y respecto de las manifestaciones hechas por el Municipio actor, en el sentido de que en el oficio de trece de noviembre de dos mil siete y sus anexos, de manera alguna se acredita que la determinación de esa misma fecha puesta a su consideración, hubiere sido aprobada por el voto de cuando menos veinte de los diputados del Congreso de M. necesario para modificar el texto de la Constitución Local, y que, entre el contenido del Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación y el Decreto Número 525, existen diferencias, resulta necesario realizar un breve análisis de la forma en que se llevó a cabo la aprobación de las reformas a la Constitución del Estado de M. por parte del Congreso Local.

De las copias certificadas del ejemplar del Semanario de los Debates del Congreso del Estado de M., número 067, correspondiente a la sesión de trece de noviembre de dos mil siete (fojas cuatrocientos cuarenta y seis a cuatrocientos setenta y uno), se desprende que la discusión y aprobación del dictamen emanado de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, correspondiente a la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución del Estado de M., se llevó a cabo de la siguiente manera:

- En votación nominal se consultó a la Asamblea si era de aprobarse en lo general el dictamen materia del estudio, obteniéndose una votación a favor de los treinta diputados integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de M..

- Al someterse a discusión en lo particular, el dictamen materia del estudio y solicitarse a los diputados que indicaran a la secretaría el o los artículos que se reservaren para su discusión, fueron referidos el 32, 40, 72, 80 y 115.

1. Respecto del artículo 32, el diputado M.Q.M. sugirió que la redacción de los párrafos tercero, octavo y décimo fuesen modificados en el siguiente sentido:

a) Por cuanto hace al párrafo tercero, se propuso simplificar la redacción a efecto de hacerla más clara, así como considerar la posibilidad de que los montos de las partidas correspondientes al pago de obligaciones derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público-privada que hubiesen sido autorizadas en el presupuesto anterior se ajustaren en su monto, de manera automática, en función de las obligaciones contraídas, debido a que si sólo se establecía la posibilidad de que el monto de las mismas pudiere aumentarse, se dejaría de lado el hecho de que éstas también pueden reducirse.

b) Respecto del párrafo octavo, las razones fueron similares a las del párrafo tercero, se propuso considerar no solamente la posibilidad de que los montos de las partidas se ajustaran de manera automática, no en función de lo previsto en la legislación aplicable, sino de las obligaciones contraídas en los contratos correspondientes.

c) Se propuso determinar en el párrafo décimo, que cualquier entidad privada que ejerciera recursos públicos fuese sujeto de fiscalización.

Al someterse a la consideración del Pleno las propuestas de modificación al artículo 32 de la Constitución Política del Estado de M., se obtuvo una votación de treinta votos a favor.

2. Con relación a las reformas al artículo 40 de la Constitución del Estado de M., se hicieron diversas propuestas:

a) El diputado J.G.A.G., consideró necesario cambiar la redacción del primer párrafo a efecto de que en lugar de decir "Son facultades y responsabilidades del Congreso"; dijese únicamente "Son facultades del Congreso".

b) Por su parte, el diputado C.N.G. propuso que en la parte final de la fracción V del artículo 40, se adicionara un enunciado a fin de que las erogaciones plurianuales necesarias para cubrir las obligaciones de empréstitos y contratos de colaboración público-privada, que se celebraran con la previa autorización del Congreso, se incluyeran en subsecuentes presupuestos de egresos.

c) El diputado D.I.T. solicitó se modificara el inciso a) de la fracción LVII del artículo 40, a efecto de incluir la posibilidad de que el sector social pudiese también participar como parte en los contratos de colaboración público-privada, así como la posibilidad de que las controversias que pudieran surgir del tipo de contratos referido, pudiesen ser objeto de arbitraje en términos de lo establecido en las leyes respectivas.

d) Por último, el diputado V.R.N.M. propuso modificar la redacción del inciso b) de la fracción LVII del artículo en comento, al considerar que, dado que los M. no siempre requerirán de la autorización del Congreso del Estado para la celebración de contratos de colaboración público-privada, sino únicamente en los casos en que los mismos impliquen deuda pública, debía dejarse abierta dicha posibilidad.

Conforme a lo anterior, se consultó a la asamblea si era de aprobarse la modificación al artículo 40 en los términos propuestos por los diputados; al efecto, se obtuvo una votación de veintisiete votos a favor.

3. Por cuanto hace al artículo 72, el diputado J.S.V., indicó que si bien en el dictamen puesto a consideración del Congreso se propone derogarlo, considera,éste debe permanecer en el texto constitucional con determinadas modificaciones. Así, se propuso modificar la fracción II del citado numeral a fin de eliminar ciertas duplicidades con el nuevo inciso a) de la fracción X del artículo 40 de la propia Constitución Política Local.

De la votación llevada a cabo para su aprobación, se obtuvieron veintisiete votos a favor.

4. Por otra parte, el diputado F.B.O., propuso, que con base en la fracción IV del artículo 80 derogada, de la Constitución Local, se adicionara al mismo precepto 80 una fracción IX, cuyo contenido fuese el siguiente:

"IX. Por las obligaciones a cargo del Estado, derivadas de empréstitos, garantías, avales, contratos de colaboración público-privada y demás actos jurídicos cuya vigencia abarque más de un ejercicio fiscal."

Tal propuesta fue aprobada por un total de veintiocho votos a favor.

5. Por último, la diputada L.V.M.G. propuso hacer tres modificaciones al texto del artículo 115 del dictamen puesto a consideración del Congreso:

a) Consideró necesario que la fracción I del referido artículo se modificara a efecto de que la redacción se apegase de mejor manera a lo previsto en la fracción II, inciso b), del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente a partir de la reforma de mil novecientos noventa y nueve. Al efecto propuso la siguiente redacción:

"I.A. bienes inmuebles, ejercerán actos de administración y en su caso, de dominio sobre su patrimonio inmobiliario y celebrarán actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, siempre que así lo acuerden las dos terceras partes de sus integrantes."

b) Si bien la diputada hace referencia al párrafo cuarto, es a la fracción IV a la que en verdad alude, a efecto de que se modifique su contenido para que, de igual manera, se encuentre acorde al mandato establecido en el artículo 115 de la Constitución Federal.

Manifiesta que conviene excluir el requisito de que los M. deban obtener la aprobación del Congreso Local para celebrar actos o convenios que los comprometan por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, previsto en el inciso a) del decreto.

También considera, que deben ser excluidos ciertos conceptos en materia de empréstitos previstos en el inciso b) de la iniciativa, a efecto de evitar que su contenido resultare innecesariamente repetitivo del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, al que se encuentra obligado, por lo que, de aprobarse sus sugerencias y de conformidad con la anterior modificación, pasaría a ser el inciso a).

Respecto de la fracción IV, inciso c), que dispone que los Gobiernos Municipales requerirán de la previa aprobación del Congreso del Estado para la celebración de contratos de colaboración público-privada, considera debe especificarse que ello procede únicamente para los casos en que dichos contratos impliquen obligaciones que constituyan deuda pública.

c) En la tercer propuesta, si bien la diputada hace referencia a "el nuevo octavo párrafo" del artículo 115 de la Constitución Local, es al contenido de su fracción IV, inciso c), cuarto párrafo, a que se refiere, a efecto de que, en su redacción se considerase la posibilidad de que los montos de las partidas correspondientes al pago de obligaciones derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público-privada que hubiesen sido autorizadas en el presupuesto anterior, se ajustaren en su monto, de manera automática, en función de las obligaciones contraídas.

Al someterse a votación, tales propuestas fueron aprobadas por veintisiete votos a favor.

Como resultado de lo anterior, y como se desprende del ejemplar del Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de cinco de diciembre de dos mil siete, el contenido de los artículos referidos fue modificado quedando, en la parte que interesa, de la siguiente manera:

"Artículo 32.

"...

"Al aprobar el Congreso el Presupuesto de Egresos del Estado, deberá verificar que se incluyan y, en caso contrario, deberá incluir y autorizar, la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones a cargo del Estado, los organismos descentralizados estatales, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal, derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada durante la vigencia de los mismos. En caso de que, por cualquier circunstancia, se omita incluir y autorizar en el presupuesto las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público privada, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas.

"...

"En los casos en que, de acuerdo a lo previsto en este artículo, el presupuesto de egresos del Estado deba continuar vigente no obstante haber sido aprobado para el ejercicio fiscal anterior, las partidas correspondientes al pago de obligaciones derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada que hubiesen sido autorizadas en el presupuesto anterior se ajustarán en su monto, de manera automática, en función de las obligaciones contraídas.

"...

"Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en el Organismo de Auditoría Superior Gubernamental, en todo caso, cualquier entidad privada que ejerza recursos públicos será sujeta de fiscalización en los términos de esta Constitución y de la ley."

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"V. Fijar los gastos del Estado y establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos. Asimismo, autorizar en el presupuesto de egresos las erogaciones plurianuales necesarias para cubrir las obligaciones derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada que se celebren con la previa autorización del Congreso; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos.

"...

"LVII. En materia de contratos de colaboración público privada:

"a) Establecer, mediante la expedición de una ley, las bases conforme a las cuales el Estado, los organismos descentralizados estatales, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal, podrán celebrar contratos de colaboración público privada y las bases conforme a las cuales los M., los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paramunicipal, podrán celebrar contratos de colaboración público privada que, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública. Dicha legislación deberá incluir, entre otras, las disposiciones que aseguren la plena solvencia moral, económica, financiera, técnica y profesional de las entidades del sector privado o social que participen en los contratos. La legislación establecerá también normas que garanticen la protección del medio ambiente en términos de la legislación aplicable, así como las relativas a las garantías, sanciones y mecanismos de control y protección en favor de las partes en los contratos respectivos. Tratándose de contratos de colaboración público privada, podrá convenirse compromiso arbitral respecto de aquellas controversias que puedan ser objeto del mismo en términos de lo que se establezca en las leyes respectivas.

"b) Autorizar, en su caso, conforme a las bases que se establezcan en la ley, al Estado, a los M., a los organismos descentralizados estatales o municipales, a las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y a los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal, para la celebración de contratos de colaboración público privada; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones que deriven de dichos contratos o de cualesquier otros actos jurídicos relacionados con los mismos; y para la celebración de las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma, la requieran. ..."

"Artículo 72. Con excepción de los casos expresamente previstos en las leyes, el gobernador en ningún caso podrá celebrar convenios:

"...

"II. Para comprometer los ingresos respecto de un ejercicio gubernativo posterior. Cuando el interés público demande lo contrario, toca al Congreso del Estado, mediante el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, la aprobación previa de los actos jurídicos correspondientes."

"Artículo 80. La hacienda pública se integra:

"...

"IX. Por las obligaciones a cargo del Estado, derivadas de empréstitos, garantías, avales, contratos de colaboración público privada y demás actos jurídicos cuya vigencia abarque más de un ejercicio fiscal."

"Artículo 115. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso:

"I.A. bienes inmuebles, ejercerán actos de administración y en su caso, de dominio sobre su patrimonio inmobiliario y celebrarán actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, siempre que así lo acuerden las dos terceras partes de sus integrantes.

"...

"IV. Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los M., salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán al Congreso del Estado, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Los Gobiernos Municipales requerirán de la previa aprobación del Congreso del Estado para:

"a) Contratar obligaciones o empréstitos;

"b) Celebrar contratos de colaboración público privada cuando, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública; y

"c) Afectar como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, los ingresos del Municipio o, en su caso, los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto del cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos, contratos de colaboración público privada o de cualesquier otros actos jurídicos.

"Los Ayuntamientos deberán informar detalladamente con relación a los empréstitos, contratos de colaboración público privada y la afectación de sus ingresos al rendir la cuenta pública.

"El Poder Legislativo del Estado aprobará las Leyes de Ingresos de los M. y revisará y fiscalizará sus cuentas públicas en los términos previstos en esta Constitución.

"Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Las modificaciones que se incorporen a dichos presupuestos de egresos, serán siempre antes del ejercicio de los recursos.

"Al aprobar los Ayuntamientos los Presupuestos de Egresos Municipales, deberán incluir y autorizar, la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones a cargo de los M., los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paramunicipal, derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada. En caso de que, por cualquier circunstancia, se omita incluir y autorizar en el presupuesto las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público privada que, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, en términos de la normatividad aplicable."

De conformidad con lo indicado, este Pleno estima que, contrario a lo manifestado por el actor, las reformas hechas a la Constitución Política del Estado de M., sí fueron aprobadas por las dos terceras partes del Congreso Local y que las modificaciones propuestas y aprobadas respecto del dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, puesto a consideración del referido Congreso en sesión ordinaria de trece de noviembre de dos mil siete, además de también haber sido aprobadas por el Congreso, sí coinciden con el contenido de los artículos publicados en el Periódico Oficial de la entidad.

Como se indicó anteriormente y como se desprende del acuse de recibo que obra a fojas seiscientos uno del expediente, el catorce de noviembre de dos mil siete, el Municipio de Z., M., recibió un oficio sin número del secretario del Congreso de la entidad, al que se adjuntó copia certificada tanto del dictamen elaborado por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, como del debate efectuado por la legislatura respecto del mismo el trece de noviembre, lo anterior, a efecto de que en un plazo no mayor a treinta días remitiera a la legislatura, copia certificada del acta de sesión de Cabildo en que se hubiere llevado a cabo el procedimiento legislativo correspondiente a la aprobación tal reforma constitucional. Así, resulta indiscutible que el promovente sí tuvo conocimiento de la votación con que se aprobó en lo general y en lo particular el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, así como de las modificaciones propuestas y aprobadas respecto del mismo, lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 147 de la propia Constitución Local.

No pasa inadvertido el hecho de que, en principio, pudiese pensarse que el contenido de la reforma aprobada por el Congreso del Estado de M. en sesión de trece de noviembre de dos mil siete, difiere del texto del Decreto Número 525, publicado el cinco de diciembre de dos mil siete, no obstante, ello no es así, toda vez que para definir si existen o no discrepancias entre ambas y si el Municipio tenía o no conocimiento de las modificaciones de que pudiera haber sido objeto la reforma, no sólo debe ser tomado en consideración el dictamen elaborado por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, sino también, la versión estenográfica de la sesión en que el Congreso del Estado aprobó tales reformas, a efecto de advertir lo siguiente:

• Que el dictamen elaborado por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación hubiere sido aprobado por el Congreso Local tanto en lo general como en lo particular, por cuando menos dos terceras partes de sus integrantes, con la finalidad, de que aquellas observaciones y modificaciones aceptadas por el número de diputados requeridos, se tuvieren como integradas a la reforma.

• Que junto con la copia del dictamen elaborado por la comisión, se hubiere enviado a los M. la versión estenográfica de la sesión en que la reforma fue aprobada por el Congreso, a efecto de que dichos M. conozcan de aspectos tales como el quórum asistente, las modificaciones sugeridas al dictamen y el resultado mismo de la votación.

• Que la publicación hubiere recogido y materializado las modificaciones aprobadas a la reforma, dado que forman parte de ella, con base en la votación llevada a cabo por el Congreso y en la correspondiente declaratoria de validez.

Así pues, como se desprende de lo anterior, en el caso, las reformas con sus modificaciones, fueron aprobadas por más de las dos terceras partes de los diputados, los M. recibieron tanto copia del dictamen elaborado por la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, como de la versión estenográfica de la sesión de trece de noviembre de dos mil siete y, con base en la declaratoria de reformas hecha el veintinueve de noviembre de dos mil siete, la publicación de cinco de diciembre del mismo año recogió y materializó las diversas modificaciones planteadas y aprobadas por el Congreso, resulta incuestionable que las reformas aprobadas por el Congreso del Estado de M. en sesión de trece de noviembre de dos mil siete -una vez que se llevó a cabo el debate parlamentario, en el que se propusieron y aprobaron modificaciones, y las publicadas mediante Decreto Número 525 el cinco de diciembre del mismo año- son concordantes y que el Municipio actor sí conocía los términos de dichas reformas.

Con base en lo expuesto, es que el Municipio de Z., M., mediante oficio número MZA/SM/242/07, de veintitrés de noviembre de dos mil siete (foja seiscientos setenta y cuatro del expediente), hizo llegar al Congreso el acta de sesión de Cabildo de veintidós de noviembre del mismo año, en que se aprueba por unanimidad el dictamen con proyecto de decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de la entidad, sin que al efecto hubiere manifestado consideración alguna en contra de las disposiciones contenidas en el mismo, por lo que su aprobación fue correctamente tomada en cuenta por el Congreso del Estado de M., pues, se reitera, en ese sentido se pronunció el Municipio actor.

- Por otra parte, como se indicó, el Municipio actor señala que la declaratoria de validez emitida por el Congreso del Estado de M., en sesión ordinaria de veintinueve de noviembre de dos mil siete, firmada por la mesa directiva de la legislatura, al determinar incorrectamente que se contaba con la aprobación de la mayoría de los M., afecta al Decreto Número 525, al grado de provocar su inconstitucionalidad. A efecto de analizar tal planteamiento, es menester hacer referencia al contenido de dicha sesión, en la parte correspondiente a tal declaratoria:

"Sesión ordinaria

de la L Legislatura

correspondiente al día

Jueves 29 de noviembre de 2007

Sumario

"1. Pase de lista de los ciudadanos diputados.

"2. Declaratoria del quórum.

"3. Lectura y votación del orden del día.

"4. a 6. ...

"7. Declaratoria y expedición del decreto de las reformas constitucionales aprobadas en sesión ordinaria celebrada el día 13 de noviembre del 2007, por las que se reforman diversas disposiciones de la Constitución del Estado de M., referente a los contratos de colaboración público privada.

"...

"Apertura

"Presidenta: S. a la secretaría se sirva pasar lista de asistencia de las diputadas y diputados.

"S.D.. J.A.M.B.: Se va a proceder a pasar lista de las diputadas y diputados.

"(Pasa lista)

"G.A.P., E.M.A.O., F.A.M., J.G.A.G., R.M.Á.I., V.H.B.Q., F.B.O., P.D.S., J.M.E. y B., M.P.F.G., G.G.A., O.S.H.B., C.I.R., D.I.T., F.L. y V.R., L.A.M.N., C.M.V., J.M.D., J.A.M.B., L.V.M.G., V.R.N.M., C.N.G., R.G.P.I., M.Q.M., E.S.J., J.S.V., F.A.S.A., J.T.B., J.T.E., O.V.C.. ¿Falta algún diputado o diputada de pasar lista? Diputado F.B.O., V.R.N.M., J.G.A.G., E.M.A.O., diputado P.D.S., diputado M.Q.M.. Diputada presidenta, tenemos una asistencia de 22 diputados.

"Presidenta: En virtud del número de diputadas y diputados asistentes, hay quórum legal y se abre la sesión siendo las 9:54 del día 29 de noviembre de 2007, y son válidos y legales los acuerdos que en ésta se tomen.

"(campanilla)

"S.D.. J.A.M.B.: Diputada presidenta, se incorpora el diputado D.I.T. y la diputada L.V.M.G. a la sesión.

"Presidenta: S. a la secretaría registre la asistencia de las compañeras diputadas y diputados que se presenten durante el desarrollo de esta sesión y se sirva dar lectura del orden del día para su conocimiento y aprobación.

"...

"Presidenta: ...

"Dé cuenta la secretaría con el cómputo de las actas de Cabildo de los Ayuntamientos del Constituyente Permanente del Estado Libre y Soberano de M., referentes al dictamen aprobado por este Congreso por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución del Estado de M., referente a los contratos de colaboración público privada.

"S.D.. F.A.S.A.:

"(Da lectura).

"I. En sesión ordinaria de fecha 13 de noviembre del 2007, el Congreso del Estado aprobó reformar los artículos 32; 40 fracciones V, X y LVII; 70 fracciones XXXVI y XXXVII; 72 primer párrafo y fracción II; 83; y 115 fracción I y párrafo IV, que se subdivide en los incisos a), b) y c) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M..

"Asimismo se adicionan la fracción LVIII al artículo 40; las fracciones XXXVIII, XXXIX, XL y XLI al artículo 70; la fracción IX artículo 115, pasando el actual quinto párrafo a ser sexto párrafo, el sexto a ser séptimo párrafo y el séptimo a ser noveno párrafo del mismo ordenamiento.

"II. Con fecha 14 de noviembre del año en curso, el Congreso del Estado, por conducto del secretario del Congreso, dio cumplimiento a las instrucciones de la presidencia para remitir copia certificada del dictamen y debate que aprueba reformar la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., a cada uno de los 33 Ayuntamientos del Estado de M., como se observa de los acuses de recibo.

"III. A la fecha se recibieron en tiempo y forma los votos aprobatorios de veinte Ayuntamientos: Axochiapan, A., C.d.R., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jiutepec, J., M., Ocuituco, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlalnepantla, Tlaquiltenango, Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan de Amilpas.

"IV. Establece la fracción I del artículo 147 que si la mayoría de los Ayuntamientos aprobaran la reforma o adición, una vez hecho el cómputo por la Cámara, las reformas y adiciones se tendrán como parte de la Constitución.

"En consecuencia, las reformas en comento han sido aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos.

"Por lo anteriormente expuesto, se emite la siguiente:

"Declaratoria

"Primero. Se declara que las reformas aprobadas a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M. por el Pleno del Congreso, en sesión celebrada el 13 de noviembre del año en curso, han sido aprobadas en términos de lo que disponen los artículos 147 y 148 del mismo ordenamiento.

"Presidenta: Expídase el decreto respectivo y remítase al titular del Poder Ejecutivo, para su publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad, órgano de difusión del Gobierno del Estado."

De lo anterior se desprende, que la declaratoria de validez efectuada por el Congreso del Estado se llevó a cabo con la presencia de veinticuatro de sus diputados y que, además, se dio cuenta al Pleno con el voto aprobatorio de veinte de los treinta y tres Ayuntamientos que conforman el Estado, por lo que las reformas, efectivamente son válidas.

Con base en las constancias que obran en el expediente en las fojas seiscientos veinticuatro a seiscientos noventa y seis, es posible determinar que las aprobaciones de los Ayuntamientos consideradas en la sesión ordinaria de veintinueve de noviembre de dos mil siete, referida con anterioridad se llevaron a cabo de la siguiente manera:

Ver aprobaciones

Como se observa, si bien en autos obra un oficio de número SA/01349/07 mediante el cual el Municipio de Temixco manifiesta haber aprobado en sesión de Cabildo de veintiocho de noviembre del mismo año, el decreto enviado por el Congreso (foja seiscientos noventa del expediente), lo cierto es que de la referida declaratoria se desprende que dicho Municipio, no es tomado en consideración por el Congreso en el cómputo hecho en la sesión de veintinueve de noviembre.

Por otra parte se desprende, que los votos de los M. de Cuautla y Tepalcingo, fueron tomados en consideración por el Congreso Local, al efectuar el cómputo establecido en el artículo 147, fracción I, de la Constitución del Estado, sin que ellos se hubieren pronunciado respecto de la reforma aprobada el trece de noviembre de dos mil siete, sino respecto de cuestiones diversas, no obstante, ello no afecta la validez ni del decreto ni de la declaratoria, debido a que aun sin la votación de los M. referidos, al momento en que se llevó a cabo el cómputo de los votos de los Ayuntamientos, sí se contaba con la aprobación de la mayoría de ellos, necesaria para tener las reformas como válidas.

Al efecto cabe indicar, que dado que el artículo 147, fracción I, de la Constitución Política del Estado de M., establece que las reformas y adiciones a la misma deben ser aprobadas por la mayoría de los M., que en el caso de M. corresponde a diecisiete, las reformas y adiciones a la Constitución materia del dictamen aprobado por el Congreso de M. el trece de noviembre de dos mil siete, como se indicó, son válidas.

Asimismo, si bien el Municipio de Z., M., aduce que la aprobación hecha en las sesiones de Cabildo debe llevarse a cabo por las dos terceras partes del mismo, no existe en la legislación local disposición alguna que obligue al Congreso Estatal a corroborar que ello se hubiere efectuado, sino sólo que éste reciba el resultado de la votación de los diferentes Ayuntamientos.

En tal sentido, resulta infundada la manifestación del Municipio de Z., al considerar que con base en los oficios PM/344/2007, FJGC/250/II/2007, SM-173/2007 y SA/01349/07 emitidos respectivamente por los Ayuntamientos de Cuernavaca, Y., Jiutepec y Temixco, todos del Estado de M., el Congreso Local, tuvo como aprobados por tales Ayuntamientos las modificaciones a la Constitución Política Local, en contra de lo dispuesto por los artículos 147, fracción I y 148 de la Constitución del Estado y 18, 32, primer párrafo, 33, 35, fracción VII y 38, fracción XL, de la Ley Orgánica Municipal de la misma entidad.

Lo anterior es así, debido a que tal como se desprende de la relación hecha con anterioridad respecto de la aprobación emitida por los diferentes Ayuntamientos del Estado de M. y, como aparece en las constancias que obran a fojas seiscientos cuarenta, seiscientos cuarenta y dos y seiscientos setenta y cuatro, tanto Cuernavaca como Y. y Jiutepec aprobaron las reformas y adiciones a la Constitución que se sometieron a su consideración mediante oficio de trece de noviembre de dos mil siete.

Cabe advertir, que si bien a los oficios referidos no se adjunta copia de las actas de sesión de Cabildo en que los referidos Ayuntamientos aprobaron el dictamen que les fue enviado por el Congreso del Estado, de los respectivos portales de transparencia, de los M. de Cuernavaca, Y. y Jiutepec, se desprende que tal como lo mencionaron los Ayuntamientos en sus oficios, sí se llevaron a cabo las sesiones en que se aprobaron las reformas y modificaciones a la Constitución del Estado de M..

Es preciso manifestar, que la Constitución del Estado de M., si bien refiere en sus artículos 147 y 148 que para realizar reformas y adiciones a su contenido, se requerirá del voto aprobatorio de la mayoría de los M., no especifica como requisito obligatorio, que al oficio mediante el cual los Ayuntamientos se pronuncien respecto de una reforma a la Constitución Local, deban adjuntar las actas de sesión de Cabildo correspondientes.

Por cuanto hace al Ayuntamiento de Temixco, como se advirtió en párrafos anteriores, el Municipio de Z. se equivoca al aducir que el Congreso del Estado toma incorrectamente en cuenta la aprobación emitida por el primero, pues en el cómputo realizado por este último no obra manifestación alguna hecha respecto del Municipio de Temixco.

Cabe indicar, que lo anterior resulta lógico, dado que el oficio SA/01349/07 fue recibido por el Congreso Local el día veintinueve de noviembre a las diez horas con trece minutos, mientras que la sesión en que se declaró la validez del Decreto Número 525 impugnado, se llevó a cabo el mismo día, iniciando a las nueve horas con cincuenta y cuatro minutos, tal como se advierte de las copias del ejemplar del Semanario de Debates del Congreso del Estado de M. de la misma fecha, que obran a fojas quinientos cuarenta y ocho a quinientos cincuenta y dos del expediente, por lo que al momento de haberse iniciado la sesión referida no se contaba aun con la aprobación del Municipio de Temixco, de ahí que, contrario a lo aducido por el actor, el Congreso no la consideró para el cómputo respectivo.

En términos de lo manifestado, es evidente que, dado que al oficio enviado por el Congreso del Estado al Municipio de Z., se adjuntó tanto la versión estenográfica como el Decreto correspondiente a las reformas hechas a la Constitución y en tales se contiene la información respecto de la votación hecha por el Pleno del Congreso, dicho Municipio sí tuvo conocimiento de la aprobación hecha por las dos terceras partes del Legislativo Local.

Asimismo, al haber sido aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos, las reformas a la Constitución de M. materia de la presente controversia constitucional, la declaratoria de reformas de veintinueve de noviembre de dos mil siete, en absoluto vulnera en contra del Municipio actor, el contenido de la Constitución Federal.

- Por cuanto hace a las manifestaciones del Municipio actor en el sentido de considerar que tanto la promulgación y refrendo del Decreto Número 525, como la publicación de la declaratoria de validez de las reformas que se contienen en el mismo, no se llevó a cabo de manera correcta, impugnando al efecto, dos oficios sin número de veintinueve de noviembre de dos mil siete, firmados por el secretario del Congreso del Estado de M. y dirigidos al gobernador de la misma entidad, mediante los cuales se solicita se publiquen en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" en términos de lo dispuesto por el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado de M. (fojas ochocientos dieciséis y ochocientos veintidós del expediente), debe tomarse en consideración el contenido de los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado de M.:

Constitución Política del Estado de M.

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"II. Expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el Gobierno y Administración interior del Estado."

"Artículo 70. Son facultades u obligaciones del gobernador del Estado:

"I. Presentar al Congreso las iniciativas de leyes o decretos que estime convenientes.

"...

"XVII. Promulgar y hacer cumplir las Leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, así como expedir los reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, para lo que tendrá a su cargo el Periódico Oficial del Estado, como órgano de difusión; ..."

Ley Orgánica para el Congreso de M.

"Artículo 94. Son atribuciones del secretario del Congreso

"...

"XIII. Remitir las normas al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación correspondiente; ..."

Como puede observarse, con base en los artículos citados y en cumplimiento a lo establecido en el artículo 94, fracción XIII, de la Ley Orgánica para el Congreso de M., el secretario del Congreso Local envió al gobernador del Estado dos oficios sin número, de veintinueve de noviembre, mediante los cuales le hizo llegar tanto el Decreto Número 525, como la declaratoria de validez de las reformas contenidas en este último, expedido por el legislativo en sesión de misma fecha, a efecto de que se llevara a cabo su publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad".

De esta forma, tal como lo menciona el gobernador y el secretario de Gobierno en sus escritos de contestación a la ampliación de demanda, la solicitud de publicación del Decreto Número 525 y de su declaratoria de validez, provino de autoridades competentes, pues los oficios respectivos fueron suscritos por el secretario del Congreso del Estado de M., al que acompañó el referido Decreto 525 y la declaratoria de validez, debidamente suscritos por el presidente y secretarios de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, por lo que, al haber sido correctamente expedidos los oficios impugnados, resultan infundados los argumentos del Municipio actor.

Por último cabe señalar que si bien el Municipio actor manifiesta que tanto el Poder Ejecutivo como el secretario de Gobierno actuaron incorrectamente al haber promulgado y rubricado el decreto impugnado y publicado la declaratoria de validez, lo cierto es que ambos actuaron de conformidad y en obediencia a lo establecido en la Constitución Política del Estado de M..

OCTAVO. Una vez hecho el estudio referente a los vicios en el procedimiento legislativo, corresponde analizar los siguientes argumentos hechos valer por el Municipio actor, concernientes a la inconstitucionalidad de los artículos primero y segundo, así como primero a cuarto transitorios del Decreto Número 525 y 32, párrafos sexto, séptimo y octavo, 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c) y penúltimo párrafo, todos de la Constitución Política del Estado de M., reformados mediante dicho decreto.

Por cuestión de orden, en primer lugar, se analizará lo referente a los argumentos de invalidez hechos valer por el Municipio de Z., respecto del penúltimo párrafo del artículo 115, enseguida, respecto de la fracción IV del mismo artículo 115 y 40, fracciones X y XLVII y, por último, del artículo 32, todos de la Constitución Política del Estado de M..

a) Recordemos, que respecto del artículo 115, penúltimo párrafo, el Municipio actor considera que dicho precepto, al establecer que ante la ausencia de la voluntad jurídica, expresa y colegiada de los Ayuntamientos para incorporar diversas partidas presupuestales dentro del presupuesto de egresos, éstas se tendrán implícitamente autorizadas dentro del presupuesto, cuando se relacionen con el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o contratos de colaboración público-privada que impliquen deuda pública, produciendo un ajuste al presupuesto, vulnera el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

El Municipio de Z. considera que lo anterior es así, debido a que dicha determinación vulnera su facultad para autorizar expresamente su presupuesto de egresos y, consecuentemente, su libre administración hacendaria que, en términos del artículo 115, fracciones II y IV, inciso b), de la Constitución Federal, poseen los M..

El artículo 115, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de M., impugnado, establece lo siguiente:

"Artículo 115.

"...

"Al aprobar los Ayuntamientos los presupuestos de egresos municipales, deberán incluir y autorizar, la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones a cargo de los M., los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paramunicipal, derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada. En caso de que, por cualquier circunstancia, se omita incluir y autorizar en el presupuesto las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público privada que, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas."

Del anterior precepto se advierte que los M. poseen facultades para aprobar su Presupuesto de Egresos de manera responsable y prever en su contenido el cumplimiento de obligaciones a su cargo, pero, en caso de omitirlo, se entenderán como incluidas y autorizadas las partidas autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto en función de las obligaciones contraídas.

A efecto de resolver la cuestión planteada, es necesario precisar los alcances del artículo 115 de la Constitución Federal, en cuanto al régimen de libre administración hacendaria que prevé, para estar en posibilidad de determinar si las disposiciones impugnadas contravienen dicha disposición fundamental.

El artículo 115 en sus fracciones II, primer párrafo y IV, de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. (primer párrafo). Los M. estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley ...;

"...

"IV. Los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los M. podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los M. estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

Respecto de los conceptos de hacienda municipal y libre administración, consignados en el artículo 115 en cita, este Pleno ha sostenido el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 5/2000 siguiente:

"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los M.; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los M., con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos." (Tesis P./J. 5/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XI, febrero de 2000, p. 515).

Como se observa, la hacienda municipal y la libre administración hacendaria se refieren a aspectos distintos, de tal manera, que tal como se señaló en la diversa controversia constitucional 4/98, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal contempla los ingresos que comprenden la libre administración hacendaria municipal, determinando que ésta se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Así, de la totalidad de los conceptos que pueden integrar la hacienda municipal, sólo aquellos a los que se refiere el artículo 115 de la Constitución Federal estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria.

En estas condiciones, los conceptos que prevé la disposición constitucional como aquellos que conforman la hacienda municipal están señalados de manera limitativa, en tanto que no considera otros elementos que, por su naturaleza, constituyen también parte de la hacienda municipal, tales como las deudas de los M. e ingresos que por diferentes conceptos también pueden llegar a las arcas municipales, como donaciones o aportaciones federales. Al efecto sirve de apoyo la tesis P./J. 6/2000 cuyo rubro y contenido son los siguientes:

"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria." (Tesis P./J. 6/2000 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XI, febrero de 2000, p. 514).

En este tenor, la libre administración hacendaria, obedece a la facultad concedida a los Ayuntamientos para integrar su presupuesto de egresos mediante el manejo y aplicación de los recursos públicos, no obstante, no debe perderse de vista, que únicamente poseen libertad para definir el destino de aquellos ingresos que se encuentran comprendidos en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

Si bien, los M. pueden determinar el destino de los recursos públicos, también se encuentran obligados a observar las normas federales y locales que al efecto resulten aplicables, concernientes a la organización de la administración pública municipal, entre las que se encuentran las referentes al presupuesto y al gasto público municipal. Al efecto cabe citar el contenido de los artículos 112, 114 y 115 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. siguientes:

"Artículo 112. Los M. serán autónomos en la administración de su hacienda, para lo cual deberán sujetarse a lo establecido en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de M.. La hacienda pública de los M. se integra de las contribuciones incluyendo las tasas adicionales que establezca la Legislación Estatal sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, y con los demás ingresos ordinarios y extraordinarios, que en su favor establezca el Congreso del Estado, con las participaciones y subsidios que la Federación y el Estado les otorgue y con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan."

"Artículo 114. Los egresos de la administración pública municipal deberán sujetarse estrictamente al presupuesto que el Ayuntamiento apruebe anualmente por ejercicios naturales, el cual deberá formularse sobre las bases, programas y modalidades que el propio Ayuntamiento determine, pero que invariablemente contendrá las asignaciones anuales para gastos generales, de operación y de administración, para inversiones públicas, para el pago de deudas municipales y para erogaciones especiales."

"Artículo 115. Ningún pago podrá hacerse sin que exista partida expresa del presupuesto que lo autorice y saldo disponible para cubrirlo."

Como se observa, todo pago deberá estar comprendido en el presupuesto de egresos mediante partidas que así lo dispongan y, entre ellas, deberán encontrarse integradas aquellas referentes a asignaciones anuales para gastos generales, de operación y de administración, para inversiones públicas, para el pago de deudas municipales y para erogaciones especiales.

En tal sentido y como se indicó anteriormente, no todos los ingresos que integran la hacienda pública municipal, quedan comprendidos en la referida libertad de elección, razón por la que determinados ingresos deban destinarse a cubrir aspectos específicos, tal como sucede con las aportaciones federales; así, cabe advertir que, incluso respecto de ingresos que forman parte del régimen de libre hacienda, se llega a delimitar su aplicación en respuesta a la necesidad de satisfacer o garantizar determinadas exigencias pecuniarias.

De esta manera, el Municipio no podría dejar de pagar, por ejemplo, las contribuciones que fijara el Congreso de la Unión, justificándose en que se afecta su libre administración hacendaria, o bien, de pagar la deuda que hubiese contraído para financiar obras y servicios, porque si bien tiene la facultad para administrar libremente su hacienda, también es innegable que, necesariamente, debe contemplar una partida especial en el presupuesto para cumplir con sus obligaciones constitucionales, por encima de los programas que pretenda desarrollar con tales recursos públicos.

Cabe precisar que la disposición impugnada, responde a situaciones excepcionales en que determinado Municipio no hubiere destinado las referidas partidas presupuestarias, por lo que, en principio, se otorga entera libertad a los M. para definir las partidas que han de integrar su presupuesto de egresos, lo anterior, a efecto de salvaguardar el equilibrio y economía del Estado y de sus M..

Atento a todo lo anterior, debe concluirse que la determinación hecha en el artículo 115, penúltimo párrafo, de la Constitución Política del Estado de M., no contraviene el régimen de libre administración hacendaria o afectación al libre manejo del patrimonio municipal, pues, de conformidad con los artículos referidos, pero además, con el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, únicamente dispone ciertos lineamientos a efecto de que el Municipio pueda contraer obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público-privada que, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública, de manera tal que se salvaguarde su propia estabilidad.

b) Por cuanto hace al planteamiento del Municipio actor en el sentido de que los artículos 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución Política de M., al otorgar a la Legislatura Local atribuciones para exigir a los Ayuntamientos la aprobación previa del Poder Legislativo para contratar todo tipo de obligaciones, así como para la celebración de contratos de colaboración público-privada, aun cuando éstos no impliquen deuda pública, vulneran el artículo 115 de la Constitución Federal que otorga autonomía y personalidad jurídica al Ayuntamiento, cabe señalar lo siguiente:

Los artículos 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución Política de M. establecen:

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"X. En materia de deuda pública:

"...

"b) Autorizar, conforme a las bases establecidas en la ley, al Estado, a los M., a los organismos descentralizados estatales o municipales, a las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria, a los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal y a los organismos y empresas intermunicipales, para la contratación de empréstitos o créditos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos; y para las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma la requieran.

"LVII. En materia de contratos de colaboración público privada:

"...

"b) Autorizar, en su caso, conforme a las bases que se establezcan en la ley, al Estado, a los M., a los organismos descentralizados estatales o municipales, a las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y a los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal, para la celebración de contratos de colaboración público privada; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones que deriven de dichos contratos o de cualesquier otros actos jurídicos relacionados con los mismos; y para la celebración de las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma, la requieran."

"Artículo 115. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso:

"...

"IV. Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"...

"Los Gobiernos Municipales requerirán de la previa aprobación del Congreso del Estado para:

"a) Contratar obligaciones o empréstitos;

"b) Celebrar contratos de colaboración público privada cuando, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública; y

"c) Afectar como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, los ingresos del Municipio o, en su caso, los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto del cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos, contratos de colaboración público privada o de cualesquier otros actos jurídicos."

Como se observa, dichos numerales en la parte que nos interesa establecen:

a) Que entre las facultades del Congreso del Estado de M. se encuentra, en materia de deuda pública, autorizar, conforme a las bases establecidas en la ley, a los M., para la contratación de empréstitos o créditos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos; y para las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma, la requieran.

b) En materia de contratos de colaboración público privada, autorizar, en su caso, conforme a las bases que se establezcan en la ley (ley de contratos de colaboración público privada para el Estado de M.), a los M., para la celebración de dichos contratos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones que deriven de dichos contratos o de cualesquier otros actos jurídicos relacionados con los mismos; y para la celebración de las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma, la requieran.

c) Los Gobiernos Municipales requerirán de la previa aprobación del Congreso del Estado para (i) contratar obligaciones o empréstitos; (ii) celebrar contratos de colaboración público privada cuando, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública; y (iii) afectar como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, los ingresos del Municipio o, en su caso, los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto del cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos, contratos de colaboración público privada o de cualesquier otros actos jurídicos.

Cabe manifestar, que como se refirió en el considerando anterior, el artículo 115, fracción IV, inciso a), establecido en el Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y legislación, fue modificado en sesión de trece de noviembre de dos mil siete, a efecto de evitar que su contenido resultara innecesariamente repetitivo del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, al que se encuentra obligado, por lo que su contenido, en efecto se refiere a tal artículo.

A efecto de resolver, deben tomarse en consideración las manifestaciones hechas con anterioridad, en el sentido de que la libre administración hacendaria no implica que se puedan llevar a cabo y sin límite alguno, un sinnúmero de actos por parte del Municipio con relación a su hacienda municipal, sino la determinación de ciertas normas que permitan conservarla y resguardarla.

Aunado a lo expuesto en el párrafo anterior y al contenido de los artículos 112, 114 y 115 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., debe tomarse en consideración el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, cuyo contenido es el siguiente:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Los Estados y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."

Como se observa, el precepto en cita prohíbe expresamente a los M. contraer obligaciones o empréstitos, salvo que se destinen a inversiones públicas productivas, lo que implica que los M. pueden contraer deuda, pero ello deberá hacerlo conforme a las bases que establezcan las Legislaturas Locales, por lo que, si bien mediante la libre administración hacendaria, el Municipio determina el destino de sus recursos, en los casos en que éste decida contraer obligaciones o empréstitos, está obligado a observar los lineamientos que al efecto determine el Congreso del Estado.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 1o. de la Ley de Deuda Pública del Estado de M., ésta regula el establecimiento de bases y requisitos para la contratación, registro, regulación y control de empréstitos, créditos o cualesquiera otra obligación que forme parte del pasivo del Estado de M. y de sus M., entendiéndose por deuda pública municipal la que se forma por los empréstitos que contraten los M. y los créditos a cargo de los organismos descentralizados municipales o intermunicipales, las empresas de participación municipal y los fideicomisos municipales cuando el Municipio sea avalista o deudor solidario.

De conformidad con lo manifestado, los artículos 2o. y 6o. del referido ordenamiento indican:

"Artículo 2o. La deuda pública está constituida, por las obligaciones directas y contingentes derivadas del empréstito o créditos a cargo de:

"I. El Gobierno del Estado;

"II. Los Gobiernos Municipales;

"III. Los organismos descentralizados estatales, municipales o intermunicipales;

"IV. Las empresas de participación mayoritaria estatal, municipal o intermunicipal; y

"V. Los fideicomisos en que el fideicomitente sea alguna de la entidades públicas señaladas en las fracciones anteriores.

"En todo caso, se atenderá a lo dispuesto por el artículo 117, F.V., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se entiende que se produce un incremento en los ingresos públicos, cuando las inversiones sean productivas y recuperables. ..."

"Artículo 6o. La deuda pública deriva de:

"I. La suscripción o emisión de títulos de crédito o de cualquier otro documento pagadero a plazos;

"II. La adquisición de bienes o contratación de obras o servicios cuyo pago se pacte a plazos;

"III. Los pasivos indirectos relacionados con los actos mencionados en las fracciones anteriores; y

"IV. Todas las operaciones de endeudamiento que comprendan obligaciones a plazos, así como obligaciones de exigibilidad contingente derivadas de actos jurídicos, independientemente de cómo se documenten; ..."

Así, al Congreso del Estado corresponde aprobar en su caso el plan financiero del Estado que incluya al Estado y a los M. así como de sus organismos descentralizados y empresas de participación estatal, municipal o intermunicipal y los fideicomisos cuando el Estado o el Municipio, sean avalistas o deudores solidarios; autorizar los montos de endeudamiento que sean necesarios para el financiamiento del programa anterior; autorizar al Ejecutivo y a los Ayuntamientos para celebrar empréstitos y aprobar los contratos respectivos; autorizar la afectación en garantía de las participaciones en ingresos federales que perciban el Estado y los M.; y reconocer y autorizar el pago de la deuda pública (artículo 9o. de la Ley de Deuda Pública para el Estado de M.).

Asimismo, la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de M. indica, en sus artículos 1o., 2o., fracciones X y XIV, 17, fracción VIII y 56, fracciones I, II y III, lo siguiente:

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público y tiene por objeto establecer las bases a que deberán sujetarse el Estado de M., los M., los organismos descentralizados estatales o municipales, las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos estatales o municipales que formen parte de la administración pública paraestatal o paramunicipal, para celebrar contratos de colaboración público privada en los casos previstos por la misma, así como regular lo relativo a su planeación, programación, presupuestación, autorización, adjudicación, contratación, garantías, mecanismos de pago, ejecución y control.

"Los contratos de colaboración público privada que celebren los M., los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos municipales que formen parte de la administración pública paramunicipal que, en términos de lo previsto por esta ley, no impliquen obligaciones constitutivas de deuda pública no estarán sujetos a lo previsto por la misma. Dichos contratos se regirán por los reglamentos que al efecto expidan los Ayuntamientos."

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entiende por:

"...

"X. Contrato de Colaboración Público Privada: El contrato administrativo celebrado entre una entidad contratante y un contratista colaborador, mediante el cual este último se obliga a prestar, por un plazo acorde con la amortización de los activos y/o con el esquema de financiamiento previsto, que podrán ser por un plazo de hasta treinta años, servicios de cualquier naturaleza que, en adición al financiamiento, total o parcial, de las inversiones requeridas, pueden consistir, enunciativa y no limitativamente, en el diseño, construcción, equipamiento, operación, administración, mantenimiento, renovación, arrendamiento, transmisión o explotación de activos, tangibles o intangibles, requeridos por la entidad contratante para dar cumplimiento a sus funciones o prestar servicios públicos a su cargo, a cambio de un precio que podrá determinarse, entre otras formas, en función de la disponibilidad y de la calidad de los servicios.

"...

"XIV. Deuda pública: Las obligaciones de pasivo, directas o contingentes, que resulten de operaciones de endeudamiento sobre el crédito público de las entidades que en términos de la Ley de Deuda Pública para el Estado de M. o de esta ley, la constituyan; ..."

"Artículo 17. Las solicitudes de autorización para la celebración de contratos de colaboración público privada, deberán incluir lo siguiente:

"...

"VIII. En el caso de contratos que actualicen alguno de los supuestos previstos en el artículo 56 de esta ley, la indicación de que los mismos constituirán deuda pública; ..."

"Artículo 56. De las cantidades que deba cubrir la entidad contratante como contraprestación por los servicios prestados en virtud de un contrato de colaboración público privada, el monto que, en términos del mismo, corresponda a la amortización de los activos financiados, constituirá deuda pública en cualquiera de los siguientes casos:

"I. Cuando la entidad contratante asuma substancialmente el riesgo de construcción;

"II. Cuando la entidad contratante asuma substancialmente el riesgo de disponibilidad y el riesgo de demanda;

"III. Cuando el contrato de colaboración público privada correspondiente sea equiparable a un arrendamiento capitalizable, es decir, que los riesgos y beneficios derivados de la propiedad de los activos financiados correspondan a la entidad contratante. ..."

Como se observa, si bien el Congreso del Estado de M. se encuentra facultado para establecer lineamientos respecto de las bases a que deberán sujetarse el Estado de M., los M., los organismos descentralizados estatales o municipales, las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos estatales o municipales que formen parte de la administración pública paraestatal o paramunicipal, para celebrar contratos de colaboración público privada; así como para regular lo relativo a su planeación, programación, presupuestación, autorización, adjudicación, contratación, garantías, mecanismos de pago, ejecución y control; ello sólo podrá llevarse a cabo en los casos en que los contratos correspondientes impliquen deuda pública, con base en lo dispuesto en la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de M., de lo contrario, no estarían sujetos a lo previsto por la misma y dichos contratos se regirán por los reglamentos que al efecto expidan los Ayuntamientos.

Con base en lo anterior, es posible determinar que, contrario a las manifestaciones hechas por el Municipio actor, los preceptos impugnados no vulneran el contenido de la Constitución Federal, toda vez que si la deuda pública se constituye por las obligaciones directas y contingentes derivadas de empréstitos o créditos a cargo del Gobierno del Estado, los Gobiernos Municipales, los organismos descentralizados estatales, municipales o intermunicipales, las empresas de participación mayoritaria estatal, municipal o intermunicipal y los Fideicomisos en que el fideicomitente sea alguna de la entidades públicas anteriores, resulta lógico que se requiera de la aprobación del Congreso del Estado cuando se trate, de la contratación de empréstitos u obligaciones y la celebración de contratos de colaboración público privada cuando, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública y afectaren como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, los ingresos del Municipio o, en su caso, los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto del cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos, contratos de colaboración público privada o de cualesquier otros actos jurídicos.

En tal sentido, tampoco se vulnera el contenido de la Constitución Federal al requerirse la autorización del Congreso del Estado de M. para la contratación de empréstitos o créditos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos; y para las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma la requieran.

Con base en lo expuesto, las reformas y adiciones a los artículos 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución del Estado de M., no vulneran el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, al respetar la distribución de competencias en materia de deuda pública y de autonomía municipal.

c) Por cuanto hace al artículo 32, párrafos sexto, séptimo y octavo, de la Constitución Política del Estado de M., el actor aduce que autorizan implícitamente y por sus efectos al Poder Legislativo Local, para omitir el mandato contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que lo obliga a expedir anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos y, por ende, los ingresos que al Municipio actor corresponden por concepto de participaciones y aportaciones federales, así como a disponer una prórroga de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de M. de un ejercicio fiscal anterior.

El artículo 32 impugnado dispone lo siguiente:

(Párrafo primero)

"Artículo 32. El Congreso del Estado tendrá cada año dos periodos de sesiones ordinarias, el primero se iniciará el 1 de septiembre y terminará el 15 de diciembre; el segundo empezará el 1 de febrero y concluirá el 15 de julio. El Congreso se ocupará, conforme a sus facultades, del examen y la revisión de la cuenta pública del Estado misma que se presentará trimestralmente, a más tardar el último día hábil del mes siguiente a aquel en que concluya cada trimestre de calendario, conforme al avance de gestión financiera en concordancia con el avance del Plan Estatal de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo auxiliar y, en su caso, del programa financiero.

(Párrafo segundo)

"El Congreso del Estado recibirá para su examen, discusión y aprobación, a más tardar el 1 de octubre de cada año, las iniciativas de Ley de Ingresos del Estado, las Leyes de Ingresos de los M. y el Presupuesto de Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal siguiente. Cuando el Gobernador inicie su encargo entregará las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos del Estado a más tardar el 15 de noviembre de ese año; de igual forma los presidentes municipales que inicien su encargo, presentarán al Congreso, sus iniciativas de Ley de Ingresos Municipales en la misma fecha. El Congreso del Estado deberá aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado y las Leyes de Ingresos Municipales a más tardar el 15 de diciembre de cada año.

(Párrafo tercero)

"Al aprobar el Congreso el Presupuesto de Egresos del Estado, deberá verificar que se incluyan y, en caso contrario, deberá incluir y autorizar, la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones a cargo del Estado, los organismos descentralizados estatales, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal, derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada durante la vigencia de los mismos. En caso de que, por cualquier circunstancia, se omita incluir y autorizar en el presupuesto las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público privada, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas.

(Párrafo cuarto)

"Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior, debidamente integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del año en que concluyan un periodo constitucional e inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la cuenta pública y su presentación ante el Congreso la hará cada uno por el periodo a su cargo. El Ayuntamiento que concluya su gestión deberá presentar, a más tardar el 30 de noviembre, la cuenta pública correspondiente a los meses de enero a octubre del año en que termine el periodo constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión deberá presentar, a más tardar el 31 de enero del año siguiente a aquel en que inicie su periodo constitucional, la cuenta pública, correspondiente a los meses noviembre y diciembre del año en que inicie dicho periodo. En el supuesto anterior, el Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública anual, consolidando los doce meses del ejercicio presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan a los funcionarios públicos en funciones en cada periodo constitucional.

(Párrafo quinto)

"A solicitud del Ejecutivo del Estado o del presidente municipal, en su caso, podrán ampliarse los plazos de presentación de las Leyes de Ingresos, cuentas públicas y presupuestos de egresos, a que se refiere este artículo, cuando haya causas plenamente justificadas, por aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso, pero será obligación de la Secretaría del Despacho a cargo de la hacienda pública comparecer ante el Congreso para informar sobre las razones que la motiven. En el ámbito municipal la atribución anterior corresponderá a los presidentes municipales pudiendo comparecer en su representación el tesorero municipal.

(Párrafo sexto)

"La falta de presentación oportuna, en los términos que establece esta Constitución, de la iniciativa de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos del Estado y de las iniciativas de Leyes de Ingresos de los M., dará como consecuencia que los ordenamientos en vigor para el ejercicio fiscal en curso continúen vigentes para el ejercicio fiscal siguiente, independientemente de la responsabilidad directa de los titulares de la obligación. En esta misma hipótesis si la omisión persiste para un nuevo ejercicio fiscal, el Congreso por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, procederá a la elaboración, discusión y aprobación de la Ley de Ingresos y del Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado y de la ley o Leyes de Ingresos de los M. correspondientes, casos en los cuales, dichos ordenamientos iniciarán su vigencia a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado; si el Congreso del Estado aprecia la negativa del Poder Ejecutivo para ordenar la publicación de los mismos, se ordenará su publicación en la Gaceta Oficial del Poder Legislativo y en uno de los periódicos de mayor circulación en el Estado de M.. La omisión en estos términos, dará motivo a la aplicación de las responsabilidades establecidas en esta Constitución y en la ley de la materia.

(Párrafo séptimo)

"Para el caso de que el Congreso dejare de aprobar, en los términos de esta Constitución, las Leyes de Ingresos del Estado o de los M., así como el presupuesto de egresos del Estado, continuarán rigiendo las Leyes de Ingresos y el Presupuesto de Egresos aprobados para el ejercicio fiscal del año anterior, hasta en tanto éstos se aprueben. En este caso, si en el presupuesto de egresos del Estado hubiese recursos aprobados por ser año electoral, se entenderá que sólo se autorizan recursos referentes al último año en el que no hubo elecciones, para el normal funcionamiento de las instituciones electorales y partidos políticos. Asimismo, en caso de que en la Ley de Ingresos del Estado o en las Leyes de Ingresos Municipales correspondientes al ejercicio fiscal del año anterior se hubiesen autorizado montos de endeudamiento y, en su caso, la contratación de empréstitos, dichas autorizaciones no se considerarán renovadas.

(Párrafo octavo)

"En los casos en que, de acuerdo a lo previsto en este artículo, el presupuesto de egresos del Estado deba continuar vigente no obstante haber sido aprobado para el ejercicio fiscal anterior, las partidas correspondientes al pago de obligaciones derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada que hubiesen sido autorizadas en el presupuesto anterior se ajustarán en su monto, de manera automática, en función de las obligaciones contraídas.

(Párrafo noveno)

"La falta de presentación oportuna, en los plazos que señala esta Constitución de las cuentas públicas del Estado y de los M., así como de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado y de las Leyes de Ingresos de los M., dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en la leyes respectivas, independientemente de las revisiones e inspecciones que realice la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado y de las responsabilidades que se deriven o puedan derivarse por el ejercicio de los recursos públicos.

(Párrafo décimo)

"Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en la Auditoría Superior de Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada que ejerza recursos públicos será sujeta de fiscalización en los términos de esta Constitución y la ley."

Como se observa, en los párrafos impugnados en la parte que interesa, se establece la posibilidad de:

a) Aplicar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado, así como las Leyes de Ingresos de los M., correspondientes al año fiscal vigente, en el ejercicio siguiente, en los casos en que las iniciativas respectivas no hubieren sido presentadas en forma oportuna al Congreso del Estado de M., independientemente de la responsabilidad directa de los titulares de la obligación.

b) Que continúen rigiendo las Leyes de Ingresos del Estado o de los M. así como el presupuesto de egresos del Estado en los casos en que el Congreso dejare de aprobarlos, en los términos dispuestos en el propio artículo 32, hasta en tanto aquellos ordenamientos se aprueben.

c) En los casos en que el presupuesto de egresos del Estado del año anterior deba continuar vigente, las partidas correspondientes al pago de obligaciones derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada que hubiesen sido autorizadas en el presupuesto anterior se ajusten de manera automática en su monto en función de las obligaciones contraídas.

Si bien, en el sistema presupuestario mexicano federal no existe establecido un mecanismo para el caso en que se llegue al término de un ejercicio fiscal, sin que se haya aprobado el presupuesto de egresos de la Federación para el siguiente año; con la reforma hecha al artículo 73, fracción IV, de la Constitución Federal, en dos mil cuatro, se logró adelantar las fechas de presentación por parte del Ejecutivo, otorgando mayor tiempo a los legisladores para analizar, discutir, modificar y aprobar el presupuesto de egresos de la Federación, reduciendo el riesgo de iniciar un ejercicio fiscal, sin contar con un presupuesto aprobado.

Con base en lo anterior, varios fueron los Estados de la República que comenzaron a interesarse por prever dentro de sus Constituciones Locales mecanismos tendientes a brindar solución a aquellos casos en que no se hubiere aprobado la Ley de Ingresos y/o el Presupuesto de Egresos correspondiente al siguiente año, a efecto de proteger su economía.

Lo expuesto, de ninguna manera significa que se esté vulnerando el contenido de la Constitución Federal en perjuicio del Municipio actor, sino, de manera contraria, que se intente salvaguardar la integridad y estabilidad económica del Estado.

En el caso de M., éste realizó diversas reformas encaminadas a adecuar su legislación a las modificaciones hechas al artículo 73, fracción III, de la Constitución Federal en el referido año dos mil cuatro y, dada la preocupación que guardaba respecto de la crisis que causarían aquellas situaciones en que por diversas causas no pudiere aprobarse de manera óptima el presupuesto de egresos del Estado, en sesión de veintisiete de julio de dos mil cuatro, el Congreso del Estado de M. aprobó la propuesta de prever un procedimiento aplicable para el caso de no contar, en los plazos establecidos por su Constitución, con un presupuesto de egresos aprobado.

Al efecto, se indicó que la falta de dicho ordenamiento generaría el riesgo de provocar el inadecuado funcionamiento de las instituciones del Estado, por lo que un mecanismo consistente, en que ante la no aprobación del proyecto de presupuesto de egresos pudiese continuar aplicándose el presupuesto aprobado para el ejercicio del año anterior en tanto se aprueba el definitivo, evitaría la incertidumbre económica y la paralización de las actividades del Estado.

Como resultado de lo anterior se previó que para el caso de que el Congreso dejare de aprobar las Leyes de Ingresos del Estado y de los M., así como el presupuesto de egresos del Estado, continuarían rigiendo las Leyes de Ingresos o el Presupuesto de Egresos aprobados para el ejercicio fiscal anterior hasta en tanto se aprueben las respectivas al año en curso.

En sus conceptos de invalidez, el Municipio actor indica que si bien, la prórroga que se establece alude exclusivamente a los ingresos y egresos estatales, sus efectos implican la evasión al mandato constitucional federal, consistente en la emisión de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos y, por ende, de la determinación anual de los ingresos municipales provenientes de participaciones y aportaciones federales y del Fondo de Aportaciones Estatales para el Desarrollo Económico del Municipio actor, por lo que, considera, se vulnera el mandato establecido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, toda vez que la afectación a la hacienda municipal y la falta de certeza del Municipio actor respecto del monto de sus ingresos disponibles, de ninguna manera se suple con la prórroga referida en párrafos anteriores.

A efecto de resolver respecto del argumento de invalidez planteado, es preciso hacer ciertas manifestaciones relativas a participaciones y aportaciones federales.

Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, están previstas en el ramo 28 del Presupuesto de Egresos Federal y reguladas en los capítulos I al IV de la Ley de Coordinación Fiscal, de tal suerte que serán administradas libremente por el Municipio, una vez que las Legislaturas Locales, mediante disposiciones generales, determinen las bases, montos y plazos para ello.

Por su parte, las aportaciones federales están previstas en el ramo 33 del presupuesto de egresos federal y responden a fondos de naturaleza federal, que se constituyen mediante una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y M. en apoyo de actividades específicas.

Las aportaciones federales se encuentran previstas en el presupuesto de egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y M. por concepto de participaciones federales. Cabe advertir que éstas no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.

Al efecto, la Ley de Coordinación Fiscal dispone:

"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los M. del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los M. mediante disposiciones de carácter general.

"La Federación entregará las participaciones a los M. por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba, el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los M. descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

"Las participaciones recibirán mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o., de esta ley.

"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus M. o Demarcaciones Territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición."

Del texto del artículo 6o., párrafo segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal transcrito, se desprende que, i) las participaciones serán entregadas al Municipio por el Estado, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; y que, ii) su retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

Al efecto, la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. dispone:

"Capítulo III

"De las participaciones

"Artículo 6o. A los M. de la entidad les corresponde y percibirán ingresos por concepto de las participaciones federales que reciba el Gobierno del Estado, en la proporción que para cada fondo se establece a continuación:

"I.D.F. General de Participaciones, el 25% del total;

"II.D.F. de Fomento Municipal, el 100%;

"III. Del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, el 25% del total;

"IV.D. impuesto especial sobre producción y servicios, el 25% del total;

"V.D. impuesto sobre automóviles nuevos, el 25% del total;

"VI. De la reserva de contingencia que reciba el Gobierno del Estado, se distribuirá como mínimo una cantidad equivalente a la proporción que represente el conjunto de participaciones a sus M. del total de participaciones de la entidad. La cantidad a distribuir se hará de la siguiente forma:

"Se iniciará con el Municipio que tenga el coeficiente de participación efectiva menor y continuará hacia la que tenga el mayor, hasta agotarse.

"El coeficiente de participación efectiva a que se refiere el párrafo anterior, será el que resulte de dividir del total de las participaciones efectivamente recibidas por cada Municipio, entre el total de las participaciones pagadas a todos los M. en el ejercicio fiscal inmediato anterior;

"VII. De los ingresos extraordinarios que le participe la Federación al Gobierno del Estado, por cualquier otro concepto que no establezca la forma de repartirlo, se distribuirá a los M. el 25% en forma proporcional al coeficiente que resulte de dividir el total de las participaciones efectivamente recibidas por cada Municipio, entre el total de las participaciones pagadas a todos los M. en el ejercicio fiscal inmediato anterior. ..."

"Artículo 8o. El Gobierno del Estado, por conducto de la Secretaría de Despacho encargada de la hacienda pública, entregará a los M. las participaciones, de los distintos fondos y conceptos participables que les correspondan, dentro de los cinco días siguientes a la recepción de recursos de la Federación. El retraso dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargo que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones y se sujetará a lo dispuesto en el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal de la Federación. De las liquidaciones que haga la secretaria de despacho encargada de la hacienda pública a los M. les entregará constancia pormenorizando cada uno de los conceptos."

"Artículo 9o. Las participaciones que corresponden a los M. del Estado son inembargables y no estarán sujetas a retención, ni podrán afectarse a fines específicos, salvo para el pago de obligaciones contraídas en los términos de lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal de la Federación.

"La afectación de participaciones como garantía o fuente de pago de obligaciones contraídas por los M., deberá ser previamente autorizada por el Cabildo y por el Congreso del Estado en términos de lo previsto por la Constitución del Estado y por las Leyes de Deuda Pública y de Contratos de Colaboración Público Privada Estatales.

"La compensación entre el derecho del Municipio a recibir participaciones y las obligaciones que tenga con el Gobierno del Estado o con la Federación por créditos de cualquier naturaleza, sólo podrá llevarse a cabo siempre y cuando exista el acuerdo entre las partes interesadas y operará en los términos de la legislación aplicable."

"Artículo 10. El Gobierno del Estado deberá incluir en el presupuesto de egresos de cada ejercicio anual, el monto de las participaciones y aportaciones que corresponden a cada uno de los M., así como los criterios de asignación aplicados."

"Artículo 11. El Gobierno del Estado por conducto de la Secretaría de Despacho encargada de la hacienda pública, enviará previamente y por escrito a los Ayuntamientos la información necesaria que permita comprobar la correcta determinación de sus coeficientes de participaciones, al treinta de noviembre de cada año anterior al ejercicio fiscal de que se trate."

"Capítulo IV

"De las aportaciones federales y estatales

"Artículo 12. El Estado y los M. tendrán derecho a recibir las aportaciones federales que les correspondan de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal por los montos y conceptos que se determinen en el presupuesto de egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal. El Ejecutivo del Estado, entregará a los M. los recursos que de las aportaciones federales les correspondan en la misma forma y condiciones establecidas en el artículo 8o. de este ordenamiento para participaciones."

"Artículo 13. Los recursos que por concepto de aportaciones federales reciban el Estado y los M., serán administrados y aplicados con base en las disposiciones que para efecto establezcan la Ley de Coordinación Fiscal y el Presupuesto de Egresos de la Federación.

"Los recursos de los fondos de aportaciones federales que correspondan al Gobierno del Estado podrán ser ejercidos por los Ayuntamientos siempre y cuando existan convenios específicos para tal efecto."

"Artículo 13 bis. Las aportaciones federales y sus accesorios que corresponden a los M. del Estado, no serán embargables, ni los Ayuntamientos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarlas a mecanismos de fuente de pago, salvo en los casos expresamente previstos en la Ley de Coordinación Fiscal de la Federación. Dichas aportaciones y sus accesorios, en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en dicha ley.

"La afectación de aportaciones federales y sus accesorios como garantía o fuente de pago de obligaciones contraídas por los M., deberá ser previamente autorizada por el Cabildo y por el Congreso del Estado en términos de lo previsto por la Constitución del Estado y por las Leyes de Deuda Pública y de Contratos de Colaboración Público Privada Estatales, según corresponda."

"Artículo 14. El Congreso del Estado a través del órgano técnico de fiscalización será el responsable de supervisar, vigilar, fiscalizar, constatar e informar de la correcta aplicación de los recursos de los fondos de aportaciones federales que reciban el Estado y los M., así como fincar, en su caso, las responsabilidades correspondientes."

"Artículo 15. Se instituye el Fondo de Aportaciones Estatales para el Desarrollo Económico de los M. que se determinará aplicando el 1.5% al monto total que resulte de la suma de los ingresos propios, participaciones federales e ingresos coordinados señalados en la Ley de Ingresos para el Gobierno del Estado de M., que se distribuirá entre los M. con base a los coeficientes de participación que a continuación se indican:

Ver coeficientes de participación

"Los recursos que de este fondo reciban los M. se invertirán incrementando la productividad económica, única y exclusivamente en infraestructura, equipamiento y capital de trabajo, en las ramas agropecuarias y artesanales; si fuera necesario para apoyar estas áreas podrá ser, en ese caso, lo relacionado al comercio, industria y servicios, en la proporción y conforme a los programas previamente aprobados por el Ayuntamiento; en ningún caso podrá ser utilizado para el pago de nóminas o su equivalente en el gasto corriente o de operación; su ingreso y su aplicación en el gasto lo registrarán en la cuenta pública municipal.

"En caso de desastres naturales o presencia de brotes epidémicos, que pongan en grave riesgo la vida o salud de los habitantes de la localidad, será factible utilizar los recursos reales y existentes de este Fondo, previa autorización del Cabildo Municipal; en tales casos se dará aviso inmediato a las autoridades competentes y al Congreso del Estado, que valorará tal medida.

"La distribución por M. se incluirá en el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de cada ejercicio fiscal."

Como se observa, las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, quedando comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los M., sólo las primeras, conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal.

Así, puede concluirse que las disposiciones contenidas en el artículo 32 de la Constitución Política del Estado de M., en forma alguna vulneran el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, esto debido a que el prever de manera preventiva diversas acciones referentes a los casos en que no se llegaren a aprobar las leyes de ingresos del Estado o de los M. y/o el Presupuesto de Egresos del Estado, no constituye en definitiva una especie de permisión al Congreso del Estado para incumplir su obligación de aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la entidad.

Cabe indicar que si bien en el artículo 10 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., se establece que el Gobierno del Estado deberá incluir en el Presupuesto de Egresos de cada ejercicio anual, el monto de las participaciones y aportaciones que corresponden a cada uno de los M., así como los criterios de asignación aplicados, el hecho de que dichas participaciones y aportaciones se establezcan conforme lo estipula la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación Hacendaria no depende, en ningún modo del mandato determinado en el artículo 32 de la Constitución del Estado de M..

Aunado a lo anterior, al ser ingresos que se integran a la hacienda municipal como resultado de una determinación federal, el monto de las aportaciones y participaciones federales que corresponde a cada entidad se establece de forma independiente a la elaboración y aprobación del presupuesto de egresos de los Estados.

- Por último cabe indicar, que si bien en su escrito inicial de demanda, el Municipio actor manifiesta que con la emisión del Decreto Número 525, se vulnera en su perjuicio el contenido del artículo 116, párrafo segundo, de la Constitución Federal, también del referido escrito se advierte que el contenido de dicho precepto, no guarda relación con la litis planteada, por lo que devienen inatendibles los conceptos de invalidez hechos valer por la actora en ese sentido.

En atención a lo expuesto, resultan infundados los argumentos hechos valer por el Municipio actor, relativos a la inconstitucionalidad del artículo 32, párrafos sexto, séptimo y octavo, de la Constitución del Estado de M., pues no pueden dejarse de considerar las consecuencias que en un momento y en forma excepcional generaría la falta de aprobación del presupuesto de egresos del ejercicio fiscal correspondiente y la necesidad de contar con un medio que subsane tal situación, a efecto de ocasionar el menor perjuicio a las finanzas del Estado y a la hacienda municipal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente e infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se sobresee respecto de la omisión que se atribuye al Congreso del Estado de M., de emitir la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, en términos de lo dispuesto en el considerando segundo de la presente resolución; así como de la determinación del Congreso Local, de continuar aplicándose aquellos ordenamientos vigentes para el ejercicio dos mil siete, en términos del considerando sexto de esta ejecutoria.

TERCERO.-Se sobresee respecto de los actos identificados con los incisos a), b) y e) del considerando tercero de la presente resolución, impugnados en la ampliación de la demanda.

CUARTO.-Se reconoce la validez del Decreto Número 525, mediante el cual se modificaron los artículos 32, 40, fracciones V, X y LVII, 70, fracciones, XXXVI, XXXVII, XXXVIII, XXXIX, XL y XLI, 72, párrafo primero y fracción II, 80, fracción IX, 83 y 115, párrafos quinto y sexto y fracciones I y IV, incisos a), b) y c) de la Constitución Política del Estado de M., así como la declaratoria de las reformas constitucionales aprobadas en sesión ordinaria celebrada el trece de noviembre de dos mil siete, ambos publicados en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de cinco de diciembre de dos mil siete, al no haber existido vicios en el procedimiento legislativo que le dio origen.

QUINTO.-Se reconoce la validez de los artículos primero y segundo, así como primero a cuarto transitorios del Decreto Legislativo Número 525, así como 32, párrafos sexto, séptimo y octavo, 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c) y, penúltimo párrafo, de la Constitución Política del Estado de M..

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., L.R., F.G.S., G.P., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; la señora Ministra L.R. y el señor M.F.G.S. dejaron a salvo su criterio respecto de las omisiones legislativas. No asistió el señor M.J.R.C.D. por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.

El señor Ministro presidente G.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.