Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

Voto minoritario de los Ministros José de J.G.P. y J.R.C.D..

El diez de septiembre de dos mil tres, la presidenta municipal interina y la síndica suplente del Municipio de Colima, Estado de Colima, promovieron, en representación de dicho Municipio, la controversia constitucional número 74/2003. Mediante este medio de control constitucional el Municipio actor demandó del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa, la invalidez de diversos actos relacionados con la declaración de procedencia en contra del presidente municipal con licencia, del presidente municipal en funciones y de siete regidores, todos del Municipio de Colima. Dichos actos tuvieron el efecto de desaforar, destituir y poner a disposición de un Juez Penal a los servidores públicos mencionados para ser juzgados por diferentes delitos previstos y sancionados por el Código Penal para el Estado de Colima.

A juicio de quienes integramos la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esta controversia es de sobreseerse, aunque no coincidimos en las razones para sustentar dicha resolución.

Según la mayoría, el sobreseimiento se produce en virtud de que la posible afectación que pudiera resentir en su integración el Municipio actor con los actos impugnados ha quedado sin efectos, toda vez que el quince de octubre de dos mil tres se declaró instalado legalmente un nuevo Ayuntamiento para el Municipio de Colima, integrado por funcionarios distintos a los que se encontraban en funciones al momento del ejercicio de la acción de la presente controversia.

A juicio de esta minoría, el sobreseimiento debió decretarse por razones completamente distintas a las expresadas por la mayoría, a saber, por la falta de legitimación del Municipio actor para entablar la controversia constitucional, en virtud de que los actos que se impugnan son inherentes a cuestiones de carácter particular que solamente afectan a la persona a la que se dirigen y no propiamente al órgano del que formaban parte, en este caso, al ente municipal, como tampoco afectan las atribuciones del órgano municipal.

Consideramos que la controversia constitucional es improcedente por falta de legitimación del Municipio que la promueve, pues éste no es cuestionado directamente por su actuación como tal sino, en todo caso, por sus funcionarios, por actos realizados a título personal.

La declaratoria de procedencia de la acción penal es una de las previsiones insertas dentro de los mecanismos de responsabilidad de los servidores públicos, contempladas en el título cuarto de la Constitución General a nivel federal, así como en los correlativos de las Constituciones de las diferentes entidades federativas en lo tocante a servidores públicos estatales. Dicho mecanismo atañe única y exclusivamente a los funcionarios en tanto personas físicas, esto es, versa sobre la conducta que de manera autónoma y personal han desempeñado los servidores públicos, sin cuestionar, en ningún modo, al órgano público del cual forman parte.

El Estado, como cualquier otra persona moral, requiere de seres individualizados, de personas físicas, para la exteriorización de su voluntad. Los órganos en los cuales se deposita el Poder del Estado son ocupados por ciertos titulares en quienes recae la tarea de asumir las atribuciones que competen a dicho órgano y realizar cada una de esas funciones. De ahí que no deba confundirse al órgano de gobierno con sus titulares y, por ende, la responsabilidad que compete a cada uno de ellos.

Como nos ilustra el que fue Ministro de este Alto Tribunal, G.F., no es posible desconocer que el órgano es una unidad abstracta, una esfera de competencia que depende directamente de la ley que lo crea y que el titular de ese órgano es un individuo que puede variar, sin que se evite o afecte la continuidad del órgano y que tiene, además de la voluntad que dentro de esa esfera de competencia representa al Estado, una voluntad propia dirigida hacia la satisfacción de sus intereses personales. En consecuencia, no debe confundirse al órgano con su titular y entender que el interés del órgano se confunde con el interés del titular del mismo, máxime cuando el órgano es un cuerpo colegiado y no unipersonal.

En el caso de la declaración de procedencia, al resolver sobre ello las Legislaturas Locales, no se pone en tela de juicio la responsabilidad del órgano en cuestión, sino que única y exclusivamente se analiza la responsabilidad del funcionario en lo particular. En el caso, no se discute si el Municipio cumple o no con sus funciones, sino que se debate si alguno de sus integrantes, con nombre y apellido, se ubicó en una hipótesis de responsabilidad legal.

La responsabilidad que se determina con una resolución estimatoria de una declaración de procedencia sólo afecta a la persona física objeto de la misma, y no trasciende de ella. De ahí que en ningún momento se actualice una afectación al Municipio como tal.

Así las cosas, el Municipio de ninguna manera puede pretender (y si lo hace no debe prosperar) que la resolución dictada en un procedimiento de declaración de procedencia le genera un perjuicio y, en consecuencia, un interés jurídico para acudir a la controversia constitucional, porque el legislador local, al dictar dicha resolución, no invade su esfera de competencia, sino sólo está actuando con base en un mandato que le impone la Constitución Local.

Paradójicamente, lo aquí expuesto se ve reforzado con el argumento en el que se sustenta la sentencia que resuelve esta controversia constitucional, pues ahí se sostiene que la posible afectación que pudiera resentir en su integración el Municipio actor queda sin efectos al estar actualmente integrado por diferentes funcionarios municipales, lo cual evidencia que en la presente controversia constitucional no existe un interés general o público que tutelar pues, de otro modo, lo de menos sería que el Ayuntamiento del Municipio de Colima actualmente tenga una nueva integración distinta a la que tenía cuando accionó, ya que este último, como nivel de gobierno, aún persiste, independientemente del cambio de funcionarios. En cambio, se advierte que los intereses que se ventilan en esta controversia constitucional tienen una connotación particular, tan es así que dado que los munícipes denunciados ya no forman parte del Ayuntamiento del Municipio de Colima, entonces éste no puede continuar con la controversia constitucional.

En resumen, consideramos que la Sala debió sustentar el sobreseimiento en que el Ayuntamiento actor nunca tuvo legitimación para promover la presente controversia constitucional, pues los actos que impugnó no lesionaron ningún interés general, público ni municipal; y en lo que hace a los funcionarios involucrados, éstos, en su caso, podrían haber hecho valer en lo personal las defensas a que hubiere lugar.

Por otra parte, y dejando en claro que lo que en acto seguido se expone no es una postura compartida por quienes integramos esta minoría, sino sólo por uno de los que en el presente suscriben, M.G.P., se estima que las resoluciones dictadas en un procedimiento de declaración de procedencia son inatacables y que, por tanto, resulta improcedente en su contra la controversia constitucional.

En efecto, la Constitución General de la República impone a las Legislaturas Locales la facultad y obligación de legislar en materia de responsabilidad de servidores públicos, a través del artículo 108, que en su primer y último párrafos señala, respectivamente, que:

"Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

"...

"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios."

En forma específica, dicho ordenamiento regula la declaración de procedencia mediante lo dispuesto por el artículo 111, que a la letra dice:

"Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, los jefes de Departamento Administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República y el procurador general de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

"Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.

"Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

"...

"Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los gobernadores de los Estados, diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.

"Las declaraciones y resoluciones de la (sic) Cámaras de Diputados (sic) Senadores son inatacables.

"El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.

"En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.

"Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.

"Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados."

Por su parte, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima dispone, en el título XI, capítulo único, "De las Responsabilidades de los Servidores Públicos", artículo 119, que:

"Artículo 119. Para los efectos de las responsabilidades que puedan incurrir los servidores públicos, se reputarán como tales a los representantes de elección popular ... a los funcionarios y empleados y en general a toda persona que desempeñe un empleo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública estatal o municipal, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus funciones. ..."

Asimismo, la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que tiene por objeto reglamentar el título XI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima, establece lo siguiente:

"Capítulo III

"Procedimiento para la declaración de procedencia

"Artículo 23. Cuando se presente denuncia o querella por particular o requerimiento del Ministerio Público, cumplidos los requisitos procedimentales respectivos para el ejercicio de la acción penal, a fin de que pueda procederse penalmente en contra de los servidores públicos que gocen de fuero constitucional, se actuará en lo pertinente, de acuerdo con el procedimiento previsto en el capítulo anterior en materia de juicio político ante el Congreso del Estado.

"En este caso el Congreso del Estado o la comisión que éste designe, practicará todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado así como la subsistencia del fuero constitucional cuya remoción se solicita. Concluida esta averiguación, dictaminará si ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado.

"Si la imputación fuese improcedente, se archivará el expediente sin perjuicio de reanudar el procedimiento si posteriormente aparecen motivos que lo justifiquen.

"Para los efectos del primer párrafo de este artículo, el Congreso o la comisión que éste designe deberá rendir su dictamen en un plazo de noventa días, salvo que fuese necesario disponer de más tiempo. En este caso se observarán las normas acerca de ampliación de plazos para la recepción de pruebas en el procedimiento referente al juicio político."

"Artículo 24. Dada cuenta del dictamen correspondiente, el presidente del Congreso anunciará a éste que debe erigirse en jurado de procedencia al día siguiente a la fecha en que se hubiese depositado el dictamen, haciéndolo saber al inculpado y a su defensor así como al denunciante, al querellante o al Ministerio Público, en su caso."

"Artículo 25. El día designado, previa declaración del presidente del Congreso, éste conocerá en asamblea del dictamen que la Comisión de Enjuiciamiento le presente y actuará en los mismos términos previstos por el artículo 20 en materia de juicio político."

"Artículo 26. Si el Congreso del Estado declara que ha lugar a proceder contra el inculpado, éste quedará inmediatamente separado de su empleo, cargo o comisión y sujeto a la jurisdicción de los tribunales competentes. En caso negativo, no habrá lugar a procedimiento ulterior mientras subsista el fuero, pero tal declaración no será obstáculo para que el procedimiento continúe su curso cuando el servidor público haya concluido el desempeño de su empleo, cargo o comisión."

"Capítulo IV

"Disposiciones comunes para los capítulos II y III del título segundo

"Artículo 27. Las declaraciones y resoluciones definitivas del Congreso del Estado no admiten recurso."

Como puede observarse de las transcripciones anteriores, al igual que sucede a nivel federal, la Constitución Local prevé un procedimiento específico para poder proceder penalmente contra ciertos funcionarios y, también por igual en los dos órdenes jurídicos, se impone por mandato de sus respectivas constituciones la definitividad de las declaraciones y las resoluciones tomadas en estos procedimientos. Definitividad que encuentra justificación en no tornar poroso el sistema de distribución de facultades exclusivas y trasladar la toma de decisiones de un órgano a otro.

Así las cosas, deben de respetarse las declaraciones y las resoluciones tomadas por las legislaturas en los procedimientos en referencia, porque los motivos que llevaron al Constituyente Federal a establecer la definitividad de este tipo de resoluciones son los mismos que llevan al Constituyente Local a establecerlos en sus cartas locales.

Para que el federalismo, visto como un sistema de distribuciones competenciales entre órdenes jurídicos, pueda ser una realidad, debe respetarse, entre otras cosas, la autonomía de los Estados. Si la Corte afirmase, por vía de interpretación (porque no está facultada) que tiene facultades revisoras de las resoluciones dictadas en las declaraciones de procedencia realizadas por las Legislaturas Locales, la definitividad y validez de dichos actos, que sólo inciden en su ámbito interno y respecto de los cuales están constitucionalmente facultados para resolver en definitiva, se burlaría el federalismo, de tal manera que sería nugatorio el establecimiento de todo sistema de responsabilidad de servidores públicos de los Estados.

No tendría sentido que la Constitución facultara a los Estados a regular un sistema de responsabilidades de sus servidores públicos pues, cuando dicha responsabilidad se hiciera efectiva, se propiciaría que llegase un poder de la Federación, que en nada debe interferir respecto de su fuero interno (en tanto actúen dentro del marco de sus esferas competenciales), a imponer la última palabra.

Esto es, la inatacabilidad de estas resoluciones no sólo se ha instaurado por el Constituyente a nivel federal sino que, con fundamento en la Constitución misma, el Estado de Colima la ha impuesto así a nivel local y dicha definitividad debe respetarse por un elemental respeto -valga la redundancia- al sistema federal.

La controversia constitucional no fue pensada para que la Suprema Corte se convirtiese en un tribunal ante el cual se reclamara la reinstalación de funcionarios públicos que, en virtud del ejercicio de una prerrogativa y mandato constitucional, han sido removidos previa consideración del órgano competente de que su conducta los hace indignos de ejercer el cargo y tampoco va con su naturaleza hacerlo; ni la controversia constitucional es un recurso de reinstalación, ni la Corte debe asumir el papel de reinstaladora de servidores públicos destituidos por quien tuvo facultades para hacerlo.

Por lo aquí expresado, no se comparten las consideraciones que sustentan el fallo, aunque existe coincidencia con el sobreseimiento resuelto, razón por la cual decidimos manifestar de manera paralela los motivos en que sustentamos nuestra convicción.