Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

RECURSO DE RECLAMACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 5/97. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN.

MINISTRO PONENTE: J.D.R.. SECRETARIO: A.S.L..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete.

VISTOS; Y RESULTANDO :

PRIMERO.-Mediante escrito presentado el día veinte de enero de mil novecientos noventa y siete, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.H.T., J.M.G. y M.G.G., con el carácter de presidente municipal, secretario y síndico segundo del Republicano Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, en vía de controversia constitucional demandaron del Congreso, gobernador, secretario de la Contraloría General y secretario de Desarrollo Social, todos del Estado de Nuevo León, la declaración de invalidez de las normas y los actos siguientes:

"a) La anticonstitucionalidad del Estado de Nuevo León (sic) por la actuación del Estado frente al Municipio de Monterrey, por la invasión de esferas en la elaboración, expedición y aplicación de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado, en la revisión, fiscalización y fincamiento de responsabilidades permitiendo la actuación de la Secretaría de la Contraloría General del Estado, dentro del ámbito de las atribuciones competenciales del Municipio de Monterrey.

"b) N. general: artículos 1o., del 31 al 39, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, expedida por el Congreso del Estado.

"c) La ilegalidad o nulidad de la actuación del gobernador del Estado por incumplimiento a las obligaciones derivadas del Convenio de Desarrollo Social suscrito entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo de Nuevo León, al no coordinar las acciones para el desarrollo social ni promover ni fortalecer la participación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores social y privado en la ejecución de los (sic) Programa Nacional de Solidaridad. Conforme a lo establecido por la cláusula quincuagésima cuarta del Convenio de Desarrollo Social, (sic) las controversias que se susciten con motivo de la ejecución del mismo (sic) conocerá la Suprema Corte de Justicia en los términos del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"d) La ilegalidad y nulidad de la participación del secretario de Desarrollo Social, así como la omisión en el cumplimiento de las formalidades esenciales exigidas por el Convenio de Desarrollo Social, el Manual Único de Operación, ramo XXVI, SEDESOL 1995, al invadir los principios del Fondo Municipal de Solidaridad, a través del cual el Gobierno Federal canaliza recursos financieros en forma directa al Ayuntamiento para incrementar la capacidad de respuesta a las demandas de obras y servicios planteados por las comunidades, invadiendo la esfera de acción del Consejo de Desarrollo Municipal e incumpliendo las formalidades esenciales del procedimiento que debió seguirse ante la Comisión COPLADE.

"e) La ilegalidad o nulidad de los actos realizados por el C. secretario de la Contraloría del Estado:

"1). Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ilegalidad del oficio No. 454-N-0.2/96, de fecha 19 de diciembre de 1996, en cuanto que contiene resolución por la cual finca y determina responsabilidades administrativas a cargo del suscrito, determina y liquida la cantidad de $1'345,905.00, que corresponde a un tanto más del monto de $672,952.50, que se encuentra en proceso de reintegro. En caso de no cumplir con la totalidad de los reintegros, los saldos que resulten junto con los rendimientos obtenidos se determinan como daños y perjuicios actualizados, montos que determinados en cantidad líquida (sic).

"2). Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio mencionado en el punto anterior, en cuanto a que determina 'cobros indebidos a beneficiarios en 33 obras debido a que fueron federalizadas (pagadas totalmente por la Federación) en el mes de noviembre de 1995, y servidores públicos municipales las documentaron, cobraron y requirieron en los primeros meses del año de 1996, incluyendo mayor cantidad de la señalada originalmente en la estructura financiera.'

"3). Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio señalado en el inciso e), 1), en cuanto a que determina irregularidades por 'documentación indebida a cargo de beneficiarios por la cantidad de $2'300,776.08, en lugar de $2'008,437.00, resultando una diferencia en perjuicio de los beneficiarios de las obras por la cantidad de $292,338.92, exigida por servidores públicos municipales a sabiendas de no ser la debida, conforme a la estructura financiera autorizada originalmente.'

"4). Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio señalado en el inciso e), 1), en cuanto a que determina irregularidades por 'exigencia indebida de pagos efectuados por la cantidad de $576,126.06, al mes de noviembre de 1996, y actualmente asciende al monto de $672,952.50 según información de la propia Presidencia Municipal de Monterrey.'

"5). Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio señalado en el inciso e), 1), en cuanto a que determina irregularidades por 'gestiones recientes de cobro a beneficiarios por concepto de aportaciones e incluso citatorios de la Presidencia Municipal, para que se presenten a pagar en lo que respecta a 20 obras del Convenio de Desarrollo Social 1995, que se describen en informe enviado a través del oficio 394-N-3/96, emitido por esta Secretaría.'

"6). Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio 394-N-3/96, emitido por la Secretaría de la Contraloría General del Estado en cuanto a que el informe que en él se contiene conlleve a la determinación de irregularidades, fincamiento de responsabilidades y determinación, en cantidad líquida, de las sanciones administrativas y fija las bases para los daños y perjuicios.

"Los anteriores actos realizados por el secretario de la Contraloría General del Estado de Nuevo León, invaden la esfera de acción competencial del Municipio y por sí mismos son conculcatorios de los derechos fundamentales consignados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no dar el derecho de audiencia, no seguir el debido proceso legal, hacer una inexacta aplicación de la ley, siendo incompetente para actuar y por carecer de motivación y fundamentación."

En el escrito de demanda se señaló como terceros interesados al secretario de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, Secretario de Desarrollo Social y al delegado de la Secretaría de Desarrollo Social en Nuevo León, dependencias integrantes de la Administración Pública Federal.

SEGUNDO.-Mediante acuerdo de veintitrés de enero de mil novecientos noventa y siete, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar, con el número 5/97, el expediente relativo a la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, y dispuso turnar el expediente al Ministro José de J.G.P., a fin de que actuara como instructor en el presente procedimiento.

TERCERO.-Mediante proveído de veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y siete, el Ministro instructor admitió a trámite la controversia de que se trata; con apoyo en los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 14, fracción II, primer párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 51, fracción I, 52 y 53 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del precepto constitucional citado, ordenó emplazar a las autoridades demandadas, para que dentro del plazo de treinta días procedieran a dar contestación a la demanda, correr traslado a los terceros interesados, para que dentro del mismo plazo expusieran lo que a su derecho conviniera, y dar vista al procurador General de la República.

CUARTO.-Mediante escrito de cuatro de febrero de mil novecientos noventa y siete, L.G.S., E.J.Z.G., G.C.L., S.D.C., Z.J.M. y J.A.L.R., regidores del Republicano Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León (designando como representante común y delegado al primero de los nombrados), comparecieron ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ostentándose como terceros interesados, en los siguientes términos:

"Con fundamento en los artículos 10, fracción III y 19, párrafo final, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el carácter de terceros interesados, por ser de orden público, ocurrimos a promover los procedimientos establecidos en los artículos 19, 20 y 25 (sic) de la ley indicada, a fin de que se analice la improcedencia de la controversia constitucional ilegalmente planteada por servidores públicos municipales del Republicano Ayuntamiento de Monterrey, designando como representante común y delegado al C.L.G.S. para que realice promociones, concurra a las audiencias, rinda pruebas, formule alegatos y promueva los incidentes y recursos que estime convenientes.

"Teniendo conocimiento de diversa información transmitida en medios de comunicación de la localidad (prensa, radio y televisión), nos enteramos que servidores públicos municipales del Ayuntamiento de Monterrey, presentaron indebidamente controversia constitucional ante esa H. Soberanía, por lo que advirtiendo que existen causales de improcedencia que por ser de orden e interés público deben ser estudiadas de oficio, según previene el párrafo final del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nos permitimos hacer del conocimiento de nuestro máximo tribunal de los siguientes argumentos, que justifican el desechamiento de la controversia que nos ocupa, sustentados en diversos medios de prueba que posteriormente se relacionan ..."

QUINTO.-En acuerdo de diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, el Ministro instructor, entre otras determinaciones, tuvo por presentadas y dando contestación a la demanda, a las siguientes autoridades: gobernador y secretario general de Gobierno; secretario de la Contraloría General; secretario de Desarrollo Social; presidente y secretarios de la Diputación Permanente de la LXVII Legislatura todas estas autoridades del Estado de Nuevo León. Asimismo, en relación con el escrito cuya transcripción parcial se efectuó en el resultando anterior, el Ministro instructor reconoció el carácter de terceros interesados a los regidores del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, que suscribieron tal escrito.

SEXTO.-Inconformes con el acuerdo anterior, J.H.T., J.M.G. y M.G.G., presidente municipal, secretario y síndico segundo del Republicano Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, interpusieron en su contra recurso de reclamación.

SÉPTIMO.-Mediante proveído de catorce de abril de mil novecientos noventa y siete, el presidente de este alto tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo al recurso de reclamación de que se trata y turnarlo para su estudio al señor M.J.D.R..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Constitución General de la República, en relación con los artículos 51 y 53 de su ley reglamentaria y 10, fracciones I y V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDO.-El auto del Ministro instructor que recayó a la promoción de cuatro de febrero de mil novecientos noventa y siete, suscrita por L.G.S., E.J.Z.G., G.C.L., S.D.C., Z.J.M. y J.A.L.R., regidores del Republicano Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, es del tenor siguiente:

"México, Distrito Federal, a diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y siete.

"A. a este expediente el escrito de fecha veinticuatro de enero del año en curso, del gobernador, secretario de Contraloría General y secretario de Desarrollo Social del Estado de Nuevo León, por el que formulan alegatos. Asimismo, agréguense los escritos de fecha veinte de febrero pasado, del gobernador y del secretario general de Gobierno; del secretario de la Contraloría General; del secretario de Desarrollo Social; del presidente y secretarios de la Diputación Permanente de la LXVII Legislatura de esa entidad; y el escrito de veintiséis del mismo mes y anexos, del secretario de la Contraloría General del Estado. Ahora bien, de conformidad con lo establecido por los artículos 23 y 32, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tiene por presentadas a las citadas autoridades contestando la demanda promovida en su contra y por exhibidas las documentales que acompañan, sin perjuicio de hacer relación de ellas en la audiencia respectiva. Igualmente, agréguese el oficio 324 y anexos, de fecha diecisiete de febrero de este año, del delegado de la Secretaría de Desarrollo Social en el Estado de Nuevo León, por el que remite las copias certificadas que se le solicitaron por auto de fecha veinticuatro de enero pasado. A su expediente también el oficio número 850, de tres de marzo del presente año, del secretario de Contraloría y Desarrollo Administrativo; el oficio número 350 y anexo, de cuatro del indicado mes, del secretario de Desarrollo Social; el oficio número 366, de diez de marzo de este año, del director general de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Desarrollo Social, en representación del delegado de esa secretaría en el Estado de Nuevo León; y el oficio número PGR 147/97 y anexo, de seis de marzo de este año, del procurador General de la República, por los que desahogan la vista ordenada en el citado proveído. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria invocada, se tiene como delegados de la Procuraduría General de la República y de las autoridades designadas como terceros interesados, a los profesionistas que en los propios escritos se indican; y conforme al artículo 4o., primer párrafo, de ese ordenamiento legal, por señalado como domicilio de las partes para oír y recibir notificaciones, el que se menciona en cada uno de los oficios. Por último, a su expediente el escrito y anexos, de fecha cuatro de febrero del año en curso, de los regidores del Ayuntamiento actor, señores L.G.S. y otros, los que comparecen a juicio y solicitan que se les tenga como terceros interesados en la presente controversia constitucional; consecuentemente, con fundamento en los artículos 10, fracción III, 11, segundo párrafo, y 26, primer párrafo, de la ley reglamentaria, se reconoce el carácter de terceros interesados a los mencionados regidores y por designado como su delegado al primero de los nombrados y con copia del escrito de demanda, del proveído de veinticuatro de enero del año en curso y de este auto, córraseles traslado para que dentro del plazo de treinta días contados a partir de la legal notificación del presente acuerdo, aleguen lo que a su derecho convenga. N..

"Lo proveyó y firma el Ministro José de J.G.P., designado como instructor para conocer del presente asunto. Doy fe."

TERCERO.-El Municipio actor, parte recurrente, por conducto de sus representantes formuló los siguientes agravios:

"PRIMERO.-El auto de fecha 17 de marzo del año en curso, dictado por el Ministro instructor en la controversia constitucional 5/97, en cuanto tiene como terceros interesados a los señores 'L.G.S. y otros', sin mencionar los demás nombres, y quienes son regidores de representación proporcional del R. Ayuntamiento de Monterrey, N.L., es conculcatorio a lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se señalan específicamente las entidades, órganos y Poderes que pueden tener la calidad de partes: actor o demandados, o aún de terceros interesados, en una controversia constitucional, sin que dentro del catálogo mencionado en los incisos de la a) a la k) de la fracción I del precepto constitucional citado, se aluda a los regidores de mayoría o de representación proporcional, en forma separada al órgano de administración del cual forman parte.

"En el artículo 105 constitucional 'se alude a los Municipios y no a los órganos que dentro de ellos ejercen actos de autoridad y los representan, como son los Ayuntamientos y Consejos Municipales' (ver La controversia constitucional y la acción constitucional -sic-, Elisur Arteaga Nava). En el caso, el actor de la presente controversia es el Municipio de Monterrey, N.L., por conducto de su órgano de administración, representado en los términos del artículo 27, párrafo primero, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, por el presidente municipal, quien debe actuar en forma conjunta con el síndico segundo, atento a lo establecido por el diverso 31 del mismo ordenamiento orgánico citado, en materia de pleitos y cobranzas, y en aquellos casos en que sea necesario ejercer, como en la especie, la personalidad jurídica que corresponde al Municipio, y el secretario del Ayuntamiento firma, por corresponderle vigilar que todos los actos del Ayuntamiento se realicen con estricto apego a derecho, de acuerdo con lo establecido por el artículo 76, fracción III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, así como atender las actividades encomendadas por el presidente, y proporcionar la asesoría jurídica atendiendo a lo previsto por el artículo 13, fracciones I, II, XIV y XVIII, del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey.

"De esa suerte, en el proveído combatido se hace una inexacta aplicación del artículo 10, fracción III, de la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, que específicamente señala, que serán considerados como terceros interesados, las entidades, Poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo constitucional citado, cuando, en la controversia, no tienen el carácter de actores o de demandados y que pudieran resultar afectados, por la sentencia que llegare a dictarse, 'L.G.S. y otros', a que se refiere el auto de fecha 17 de marzo del año en curso, al tenerlos como terceros perjudicados, son simples o meros miembros de representación proporcional del R. Ayuntamiento de Monterrey, N.L., pero ni individualmente ni en grupo, como comparecen, tienen el carácter de entidad, Poder u órgano para que puedan ser considerados como terceros interesados.

"Luego entonces, al escrito de 'L.G.S. y otros', debió dictarse un acuerdo en el sentido de no tenerlos como terceros interesados, máxime cuando ni tan siquiera reúnen las características del diverso artículo 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, para estimarlos terceros interesados en esta controversia, por lo que siendo evidente que este agravio es fundado, debe revocarse el acuerdo combatido.

"SEGUNDO.-El acuerdo de fecha 17 de marzo del año en curso, en cuanto se tiene al gobernador y secretario general de Gobierno; secretario de la Contraloría General, secretario de Desarrollo Social; presidente y secretario de la Diputación Permanente de la LXVII Legislatura de Nuevo León, por contestada la demanda, y omite correr traslado a la parte actora de la controversia constitucional, de las copias de los respectivos pliegos de contestación, lo cual genera agravio a nuestro representado, al no permitirle conocer el contenido de la exposición de los demandados para estar en la posibilidad de ejercer, dentro de la instrucción, el derecho a que se refiere el artículo 27 de la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, para ampliar la demanda.

"En ese supuesto, nuestro representado como actor queda en estado de indefensión, al no conocer si en los escritos de contestación se hicieron aparecer hechos nuevos, que lleven al Municipio demandante a formular la ampliación.

"Siendo fundado este agravio, debe modificarse el auto combatido para el efecto de que se corra traslado y emplace a la parte actora de la presente controversia constitucional, de los escritos de contestación presentados por las demandadas, a fin de que con toda oportunidad y en ejercicio del derecho de acceso a la jurisdicción, tenga la oportunidad de ampliar la demanda."

CUARTO.-Con objeto de examinar los agravios, se toma en consideración que la recurrente formula, en síntesis, las siguientes proposiciones:

1) En el acuerdo recurrido se tiene como tercero interesado a L.G.S. "y otros", sin mencionar los demás nombres.

2) Es ilegal el acuerdo materia de la reclamación, porque en él tiene al gobernador y secretario general de Gobierno; secretario de la Contraloría General, secretario de Desarrollo Social; presidente y secretario de la Diputación Permanente de la LXVII Legislatura de Nuevo León, por contestando la demanda, y omite correr traslado a la parte actora de la controversia constitucional, con las copias de los respectivos escritos de contestación, lo cual, se dice, genera agravio al Municipio actor, al no permitirle conocer el contenido de las contestaciones de la demandada y, por ende, de estar en posibilidad de ejercer el derecho de ampliación de la demanda de controversia, a que se refiere el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

3) La determinación de reconocer el carácter de terceros interesados a regidores de representación proporcional, integrantes del Ayuntamiento del Municipio actor, se aparta de lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, de la Constitución General de la República, puesto que entre las entidades, órganos y Poderes legitimados para participar dentro de una controversia constitucional como partes actora, demandada o tercero interesada, no están incluidos los regidores de mayoría o representación proporcional. Agrega que en el artículo 105 constitucional se menciona a los Municipios y no a los órganos que lo integran, de modo que los regidores de mayoría, o de representación proporcional, no pueden legalmente actuar en forma separada del órgano de administración del cual forman parte.

Siguiendo el orden de los planteamientos contenidos en los agravios, este Tribunal Pleno considera que el primero de ellos es ineficaz, porque la circunstancia de que el Ministro instructor reconociera el carácter de terceros interesados a L.G. "y otros", sin precisar a quiénes se refiere con esta expresión, no infringe disposición alguna de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, pues no existe en este ordenamiento precepto que prohíba la expresión "y otros", cuando se trate, como en el caso, de varias autoridades con el carácter de terceros interesados, que participen bajo una causa común e independiente de la que corresponda a las demás partes. Tampoco la ley referida establece la obligación para el instructor de mencionar a todos los promoventes, cuando se encuentren en una situación similar.

Por el contrario, el empleo de la expresión "y otros" se encuentra autorizada, implícitamente, por lo dispuesto en el artículo 270 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en términos del artículo 1o., parte final, de este último cuerpo normativo.

En efecto, el citado artículo 270 del Código Federal de Procedimientos Civiles señala: "Las actuaciones judiciales y promociones pueden efectuarse en una forma cualquiera, siempre que la ley no haya previsto una especial.". De esto se sigue que si no hay disposición especial sobre el particular, el juzgador puede practicar la actuación judicial respectiva en una forma cualquiera, como en la especie ocurrió, siempre y cuando no restrinja los derechos procesales de las partes.

Este criterio, además, es acorde con la exposición de motivos del precepto legal transcrito, exposición que es del tenor siguiente: "Las exigencias formalistas de unprocedimiento sólo tienen sentido hasta el límite en que se muestran indispensables para lograr la indiscutibilidad del desarrollo del juicio, y la idoneidad de su contenido para servir a los fines de la actividad jurisdiccional, de convertir, en mandato particular y concreto, el general y abstracto del derecho. Congruentemente con estas ideas, el artículo 270 deja entera libertad de formas, para los casos en que la ley no contenga disposición especial.".

Sin duda, la finalidad de la norma precitada tiene cabal aplicación en el presente asunto, pues la mención precisa de uno de los promoventes y la omisión de señalar expresamente en el acuerdo recurrido a la totalidad de los regidores que comparecieron como terceros interesados a la controversia constitucional 5/97, no configura un requisito indispensable para lograr la indiscutibilidad del desarrollo del juicio, esto es, un requisito esencial para el desenvolvimiento ágil y oportuno del proceso de la controversia constitucional, cuya ausencia afecte la defensa de la parte demandante, o de cualquiera de ellas.

Por lo demás, el empleo de la expresión "y otros", para aludir junto con L.G.S., a los demás regidores del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, que comparecieron a la controversia constitucional como terceros interesados, no genera estado de indefensión a la autoridad recurrente, pues debido al acceso que los delegados de ésta tienen al expediente principal, fue que la recurrente conoció el contenido de la promoción de aquéllos y el auto recaído, materia de la reclamación; tanto es así, que ello le permitió percatarse de que dichos terceros interesados son regidores de minoría o representación proporcional en el Ayuntamiento del Municipio demandante (cuestión que apuntó en el escrito de reclamación) y, por ende, cuestionar la legitimación de esos terceros para intervenir en la controversia 5/97. Estas razones corroboran, aún más, la ineficacia del agravio planteado.

Por otra parte, en el agravio sintetizado en el inciso 2), la recurrente cuestiona la omisión del Ministro instructor de ordenar la entrega a la parte actora de copia de los escritos de contestación a la demanda de controversia, formulados por las autoridades demandadas.

El agravio precedente es inoperante, pues con independencia de lo correcto o incorrecto de la pretensión contenida en dicho agravio, de las constancias del expediente de la controversia constitucional 5/97, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, parte recurrente, se observa que la omisión atribuida al Ministro instructor fue subsanada por éste con posterioridad, en virtud de que por acuerdo de quince de abril de mil novecientos noventa y siete, ordenó se corriera traslado a la parte actora-recurrente, con copias de los escritos de contestación formulados por las autoridades demandadas y, consta en autos, de manera fehaciente, que las copias correspondientes se recibieron en las oficinas del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León.

En efecto, en auto de quince de abril de mil novecientos noventa y siete (foja 610 del expediente de la controversia), el Ministro instructor determinó, entre otras medidas, la siguiente:

"México, Distrito Federal, a quince de abril de mil novecientos noventa y siete ...

"... consecuentemente, con copia de los escritos de contestación de las autoridades responsables, de los terceros interesados, así como testimonio de este proveído, en términos de lo establecido por el artículo 27 de la ley reglamentaria invocada, dése vista a la parte actora y al procurador General de la República, para que dentro del plazo de quince días manifiesten lo que a su derecho convenga ..."

Y en la foja 613 del mismo expediente, obra la constancia que a continuación se transcribe:

"C. PRESIDENTE DEL AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE MONTERREY. Palacio Municipal, segundo piso, cruzamiento de las calles de Zaragoza y O.. Monterrey, Nuevo León. C.P. 64000.

"En el expediente que se indica al rubro, formado con su escrito, por el que promovió controversia constitucional contra actos del Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León y de otras autoridades, el Ministro José de J.G.P., designado como instructor para conocer del presente asunto, en esta fecha, dictó un acuerdo cuya copia certificada me permito remitirle para los fines legales pertinentes, acompañándole copia simple de los escritos de contestación de demanda.

"Sin otro particular, reitero a usted las seguridades de mi atenta consideración. "México, D.F., a 15 de abril de 1997.

"EL SUBSECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS.

"LIC. A.V.A.."

Al margen inferior derecho de la constancia aludida, aparece un sello de recibo y una leyenda del tenor siguiente:

"PRESIDENCIA MUNICIPAL DE MONTERREY, N.L. RECIBIDO.-16 ABR. 1997. DIRECCIÓN JURÍDICA.-10:45 A.M.

"Recibí oficio, copia certificada de acuerdo y copias simples de los (sic) de contestación de demanda. Rúbrica. L.. M.Á.L.O.. M.. N.L., a 16 de abril de 1997."

Luego, es indudable que con las constancias de que se da noticia se acredita que la parte actora recibió copias de los escritos de contestación de la demanda de controversia, de modo que la omisión aducida en ese sentido en el agravio quedó reparada.

QUINTO.-Con el propósito de hacerse cargo del agravio sintetizado en el inciso 3), es necesario tomar en cuenta lo siguiente:

El artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; "d) Un Estado y otro;

"e) Un Estado y el Distrito Federal;

"f) El Distrito Federal y un Municipio;

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales ..."

Y el artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, establece:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, Poder u órgano que promueva la controversia;

"II. Como demandado, la entidad, Poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, Poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y

"IV. El procurador General de la República."

Del texto constitucional supratranscrito se observa que el Constituyente Permanente, de manera uniforme, otorgó el carácter de parte legitimada para intervenir dentro de una controversia constitucional -como actor o demandado y, por consecuencia, como tercero interesado- al Municipio, según se advierte de lo dispuesto en los incisos b), f), g), i) y j), de la fracción I del artículo 105 constitucional. Se destaca tal uniformidad porque en los cinco incisos indicados de dicho precepto constitucional, se mencionan las controversias que se susciten entre el Municipio (y no sus órganos, ni mucho menos quienes los integren) y otras entidades y Poderes -la Federación, el Distrito Federal, algún Estado de la República y otro Municipio-.

La comprensión de la estructura del Municipio, en lo que interesa, obliga a considerar, necesariamente, lo que al efecto dispone el artículo 115 constitucional, en el que se establecen sus propósitos, el órgano ordinario de administración, su composición y el órgano que en situaciones extraordinarias tiene a su cargo la administración del ente municipal. El artículo 115 constitucional, en lo conducente, preceptúa:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. "En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los consejos municipales que concluirán los periodos respectivos ..."

Pues bien, el Municipio, reconocido por el Constituyente de 1917 como un ente que constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, con personalidad jurídica y patrimonio propio, para el cumplimiento y ejercicio de las atribuciones establecidas en el artículo 115 de la Constitución Federal, cuenta con un órgano de gobierno y administración previsto en la propia norma constitucional que es el Ayuntamiento, cuya integración se lleva a cabo por elección popular directa de sus miembros: presidente municipal, regidores y síndicos. Excepcionalmente, la administración de un Municipio, por disposición expresa del artículo 115 constitucional, puede recaer en un concejo municipal.

Sentado lo anterior, debe decirse que en ninguno de los incisos de la fracción I del artículo 105 constitucional, se establece la posibilidad de que un órgano municipal distinto al ayuntamiento, esté legitimado para promover como parte -actora, demandada o tercero interesada- dentro de una controversia constitucional.

Esto es así, porque de conformidad con el artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, para tener la calidad de parte dentro de una controversia constitucional, en los tres casos, actora, demandada o tercero interesado, se requiere poseer idénticas características, es decir, que se trate de una entidad, Poder u órgano a los que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Ley Fundamental, al que remite precisamente el citado artículo 10 de la ley reglamentaria del mencionado precepto constitucional.

El titular exclusivo de la acción de controversia constitucional, por tanto, es el Municipio, quien puede hacerla valer, solamente, ya sea por medio del Ayuntamiento, o bien del concejo municipal, en su caso, por ser éstas las instituciones en las que recae tal representación.

Así, es inconcuso que cualquier miembro aislado, por sí mismo, (presidente municipal, regidores o síndicos) del Ayuntamiento o concejo municipal de un Municipio, carece de legitimación para intervenir, por derecho propio, dentro de una controversia constitucional, puesto que, como se vio, no encuadraría en ninguno de los supuestos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal y, por otra parte, si pretendiera participar en defensa de los intereses del Municipio, su proceder resultaría ineficaz, pues la representación de ese ente corresponde únicamente al Ayuntamiento, y de modo extraordinario al concejo municipal.

Con base en las razones precedentes, es indudable que L.G.S., E.J.Z.G., G.C.L., S.D.C., Z.J.M. y J.A.L.R., en su carácter de regidores del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, carecen de los atributos necesarios para intervenir en la controversia constitucional promovida precisamente por el Ayuntamiento del aludido Municipio.

Aún más, de reconocer legitimación a miembros determinados de un Ayuntamiento, implicaría constituir una situación similar a la que ocurre en el caso de la acción de inconstitucionalidad, en que se faculta a una representación parlamentaria calificada (y al procurador General de la República y partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral), para que puedan plantear a la Suprema Corte de Justicia de la Nación si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son o no acordes con los preceptos constitucionales.

Al efecto, se debe tener presente que el artículo 105, fracción II, constitucional, establece:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

" ...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;

"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; "c) El procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano;

"e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea, y

"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.

"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos."

Del precepto anterior se aprecia claramente que, con excepción del procurador General de la República y de los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, se concede el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad a un determinado número de miembros de los órganos legislativos federales, estatales y del Distrito Federal, equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, de los Congresos Estatales y de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Esto es, la acción de inconstitucionalidad en este caso se establece no en favor del Poder Legislativo Federal (Congreso de la Unión), o de los órganos que lo integran: Cámara de Diputados, Cámara de Senadores y Comisión Permanente; tampoco en relación con el Poder Legislativo de los Estados, o con la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, como ocurre en el caso de la controversia constitucional, sino en beneficio de las minorías parlamentarias de dichos cuerpos legislativos, lo cual constituye una característica propia de este medio de defensa de la Constitución, que lo distingue, en este aspecto, de la acción de controversia constitucional y que es, además, restrictivo, pues sólo comprende a las minorías de los órganos legislativos enumerados en el artículo 105, fracción II, incisos a), b), d) y e), de la Constitución Federal.

R., por ejemplo, que el Municipio realiza, dentro de sus diversas atribuciones, materialmente funciones legislativas, dentro de su ámbito competencial, como en el caso previsto en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, que dice: "... Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.". La aprobación de los reglamentos municipales a cargo del Ayuntamiento, supone la intervención de los integrantes de éste –presidente municipal, regidores y síndicos–, de la manera y términos fijados en las leyes relativas expedidas por los Estados. Así, pudiera darse el supuesto de que la aprobación de un reglamento municipal obedezca a una decisión adoptada por la mayoría de los miembros del Ayuntamiento; obviamente sería inaceptable estimar que la minoría de los integrantes de un Ayuntamiento ejerciera la acción de inconstitucionalidad relativa, puesto que constituye una hipótesis de procedencia no prevista en el artículo 105, fracción II, de la Constitución General de la República. De ahí que el dar intervención, dentro de una controversia constitucional, a un grupo de regidores de un Ayuntamiento, como terceros interesados, sería tanto como extender analógicamente la legitimación de una fracción del Ayuntamiento de un Municipio para promover una controversia, u oponerse a ella, circunstancia que pugna abiertamente con la naturaleza jurídica de este medio de defensa de la Constitución.

Ahora bien, el criterio expuesto es congruente con la intervención del Constituyente Permanente, de facultar a los Municipios para promover la acción de controversia constitucional por conducto de sus órganos de representación, como ente político único e indivisible, distinto de tales órganos de representación y, más aún, de las personas físicas que componen a dichos órganos.

Con base en las consideraciones anteriores, este Tribunal Pleno estima fundado el recurso de reclamación en la parte del acuerdo recurrido en que el Ministro instructor reconoció personalidad a L.G.S., E.J.Z.G., G.C.L., S.D.C., Z.J.M. y J.A.L.R., como terceros interesados en la controversia constitucional 5/97. En consecuencia, es parcialmente fundado el presente recurso de reclamación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.—Es parcialmente fundado el recurso de reclamación a que este toca se refiere, en términos del considerando quinto de la presente ejecutoria.

N.; en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A., resolvió declarar parcialmente fundado el recurso de reclamación, en los términos del considerando quinto. A sugerencia del M.G.P. se acordó que la parte considerativa se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. No asistió el M.M.A.G., por licencia concedida. Fue ponente el M.J.D.R..