Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 3059/97. F.C.Z..

CONSIDERANDO:

QUINTO.-Los agravios que se expresan respecto a la concesión de amparo por lo que hace al Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, resultan sustancialmente fundados y suficientes para revocar la sentencia recurrida.

Son fundados los agravios en los que se impugnan las consideraciones que expresó el J. de Distrito para desvirtuar las causas invocadas por la autoridad para sobreseer en el juicio, respecto de la falta de demostración del interés jurídico del quejoso para reclamar los preceptos del reglamento, por no existir actos de aplicación en perjuicio del peticionario del amparo.

Aducen las autoridades recurrentes que en sus respectivos informes justificados manifestaron que el quejoso carecía de interés jurídico para reclamar los artículos 11 bis-1, 11 bis-2 y 11 bis-3 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en virtud de que no le han sido aplicados, ya que para ello debe existir un requerimiento previo de la autoridad para la práctica de los exámenes y evaluaciones a que se refieren los preceptos impugnados.

A fin de analizar los argumentos resumidos, resulta importante determinar la naturaleza de las normas impugnadas, ya que de los términos de la demanda no se desprende con claridad si el quejoso los impugna con motivo de su entrada en vigor, o del primer acto de aplicación y, de conformidad con la fecha de presentación de la demanda de amparo, el veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y siete, sería oportuna su impugnación aun con motivo de su entrada en vigor, que fue el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, el treinta de abril del mismo año.

Los preceptos impugnados establecen, textualmente, lo siguiente:

"Artículo 11 bis-1. Para comprobar que el fiscal y los demás servidores públicos adscritos a la F.ía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud dan debido cumplimiento a los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad e imparcialidad señalados en los artículos 21, 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 51 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, deberán aprobar, entre otros requisitos, las evaluaciones periódicas siguientes: I.M. y de aptitudes físicas; II. Toxicológica; III. Psicológica; IV. Del entorno social y situación patrimonial; V.P., y VI. Las demás que establezca el procurador.-Los agentes del Ministerio Público de la Federación, de la Policía Judicial Federal y los peritos adscritos a la fiscalía, además de los anteriores requisitos, deberán cumplir con los previstos en los artículos 22, 23 y 24 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, según corresponda."

"Artículo 11 bis-2. El procurador determinará las características, términos, modalidades y periodicidad con que se practicarán las evaluaciones previstas en el artículo anterior, así como otras que estime convenientes para garantizar la adecuada selección, promoción, permanencia y alto nivel profesional de los servidores públicos adscritos a la F.ía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud.-Los resultados de las evaluaciones se mantendrán en reserva, con excepción de lo dispuesto en la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y otras disposiciones legales aplicables, así como en aquellos casos en que deban presentarse en procedimientos administrativos o judiciales."

"Artículo 11 bis-3. El fiscal, los agentes del Ministerio Público de la Federación, de la Policía Judicial Federal, los peritos y demás servidores públicos, sólo podrán ingresar a la F.ía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud, cuando hayan obtenido resultados satisfactorios en las evaluaciones a que se refieren los artículos 11 bis-1 y 11 bis-2 de este reglamento.-El fiscal y demás servidores públicos adscritos a la F.ía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud, que no aprueben cualquiera de las evaluaciones periódicas a que se refieren los artículos 11 bis-1 y 11 bis-2 de este reglamento, dejarán de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República."

Como se desprende de los artículos transcritos, las normas impugnadas no pueden estimarse autoaplicativas, toda vez que se requiere de un acto de autoridad para que se actualicen los supuestos que se contienen en las mismas, lo que se advierte claramente del segundo de ellos, en el que se establece que el procurador deberá determinar las características, términos, modalidades e incluso la periodicidad con la que deberán practicarse los exámenes a que se refiere el artículo 11 bis-1, por lo que la obligación de someterse a evaluaciones y de obtener resultados satisfactorios dependerá de que el procurador emita los lineamientos correspondientes y, además, de que se determine que el quejoso debe someterse a ellos.

En estas condiciones, las normas impugnadas requieren de un acto de autoridad que individualice la afectación en la esfera jurídica del peticionario del amparo, por lo que el análisis de la procedencia del juicio deberá efectuarse de acuerdo a la existencia del mismo, en perjuicio del quejoso.

Apoya esta consideración la jurisprudencia del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se transcribe:

"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA.-Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento.". Tesis P./J. 55/97, página 5, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., julio de 1997, Pleno, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito.

Ahora bien, de acuerdo a la determinación de que las normas impugnadas son heteroaplicativas, debe estimarse que los argumentos expresados por las autoridades recurrentes, que quedaron resumidos con anterioridad, son fundados, en virtud de que, como se desprende de la resolución recurrida, el J. a quo consideró que el interés jurídico de la quejosa, para reclamar el reglamento, quedó acreditado con los documentos que exhibió, especialmente con la circular número 0001, de treinta de abril de mil novecientos noventa y siete, que obra a foja 11 de autos, documental que, como lo sostienen las recurrentes, no es apta para acreditar que se aplicaron los preceptos reclamados en perjuicio del quejoso.

El texto de la circular citada es el siguiente:

"F.ía Especial para la Atención de Delitos contra la Salud.-Circular No. 0001.-México, D.F., a 30 de abril de 1997.-A todo el personal de la Policía Judicial Federal de Delitos contra la Salud.-Presente.-En base al Diario Oficial del día miércoles 30 de abril de 1997, en el decreto por el cual reforma el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, donde menciona en su artículo primero.-Se adiciona la F.ía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud y la Unidad Especializada en Delincuencia Organizada, se suprime al Instituto Nacional para el Combate a las Drogas y en cumplimiento al artículo 11 bis-1, donde señala que los servidores públicos deberán aprobar, entre otros requisitos, las evaluaciones periódicas siguientes: I.M. y de aptitudes físicas. II. Toxicológica. III. Psicológica. IV. Del entorno social y situación patrimonial. V.P., y VI. Las demás que establezca el procurador.-Me permito hacer de su conocimiento que todos los servidores públicos deberán someterse a los exámenes establecidos para este fin, por lo que en su oportunidad se les comunicará en el teléfono que proporcionaron a esta dirección, la fecha y hora en que el personal tendrá que asistir a presentar dichos exámenes y por el mismo medio se les comunicará los resultados de los mismos."

Al calce de la citada circular no aparece firma ni nombre alguno, ni se encuentra sellada por ninguna dependencia, es decir, se trata de una fotostática simple de una circular que se encuentra dirigida a todo el personal de la Policía Judicial del área que se señala, sin que se adviertan datos que permitan inferir que el quejoso se encontraba sujeto a su cumplimiento.

Las demás documentales exhibidas por la parte quejosa sólo acreditan que se le pagaron sus emolumentos correspondientes al mes de febrero de mil novecientos noventa y siete; que entregó el armamento que señala el recibo exhibido (foja 9); que se le expidió una constancia de un curso de capacitación y que se le concedió un periodo vacacional, pero ninguna de ellas acredita que se haya dado la orden para la práctica de los exámenes a que se refieren los artículos reclamados, ni que se hayan emitido las bases para la práctica de las evaluaciones a que se refieren los preceptos impugnados.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 129, 133 y 136 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, la circular referida no puede considerarse como un documento público ni como uno privado sino, en todo caso, como una fotografía a las que se refiere el diverso artículo 93, en su fracción VII, por lo que su valor probatorio dependía de la existencia de diversos medios de convicción que, adminiculados, pudieran conducir a tener por acreditado el acto de aplicación, lo que no sucedió en el caso, en el que no se aportó ningún otro medio probatorio relacionado.

Sirven de apoyo a la anterior consideración, las jurisprudencias publicadas con los números 191 y 193 del T.V. del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, cuyos textos, respectivamente, son:

"COPIAS FOTOSTÁTICAS. CONSTITUYEN UN MEDIO DE PRUEBA DIVERSO DE LOS DOCUMENTOS PRIVADOS.-De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 129, 133 y 136 del Código Federal de Procedimientos Civiles, las copias fotostáticas no pueden considerarse documentos privados, quedando en cambio comprendidas dentro de los medios de prueba a que se refiere el artículo 93, fracción VII, del aludido código. En consecuencia, para determinar su valor probatorio debe aplicarse el numeral 217 del mismo ordenamiento legal y no los artículos 205 a 210 que se refieren a la apreciación de los documentos privados, pues de acuerdo con el primero de dichos dispositivos, las copias fotostáticas carecen de valor probatorio pleno si no se encuentran debidamente certificadas, por lo que su valor probatorio es el de un simple indicio, con independencia de que no hayan sido objetadas."

"COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS MISMAS.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 217 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en materia de amparo, el valor probatorio de las copias fotostáticas simples queda al prudente arbitrio del juzgador. Por lo tanto, en ejercicio de dicho arbitrio cabe considerar que las copias de esa naturaleza, que se presentan en el juicio de amparo, carecen por sí mismas de valor probatorio pleno y sólo generan simple presunción de la existencia de los documentos que reproducen pero sin que sean bastantes, cuando no se encuentran adminiculados con otros elementos probatorios distintos, para justificar el hecho que se pretende demostrar. La anterior apreciación se sustenta en la circunstancia de que como las copias fotostáticas son simples reproducciones fotográficas de documentos que la parte interesada en su obtención coloca en la máquina respectiva, existe la posibilidad, dada la naturaleza de la reproducción y los avances de la ciencia, que no corresponda a un documento realmente existente, sino a uno prefabricado que, para efecto de su fotocopiado, permita reflejar la existencia, irreal, del documento que se pretende hacer aparecer."

De las documentales exhibidas por las autoridades responsables se desprende que, como lo manifestaron en sus informes justificados, el quejoso continúa laborando en la procuraduría, lo que se acredita con los recibos de pago por el mes de mayo de mil novecientos noventa y siete y las listas de nómina que obran de la foja 51 a la 55 de autos, en donde aparece el nombre del quejoso y una constancia de filiación, de cuatro de junio de mil novecientos noventa y siete, donde se señala que el quejoso se encuentra registrado como "activo".

En estas condiciones, aun cuando la parte quejosa haya señalado en su escrito de demanda que verbalmente le ordenaron permanecer en su domicilio y le comunicaron que tendría que practicarse exámenes, tales hechos no fueron acreditados con prueba alguna y las autoridades responsables los negaron, por lo que, ante la inexistencia de los actos de aplicación, el juicio de amparo resulta improcedente, al no encontrarse acreditada la afectación que las normas pudieran causar al peticionario del amparo.

De acuerdo con las consideraciones hasta aquí formuladas, resulta fundado el agravio relativo a la indebida valoración de pruebas en relación con el interés jurídico del quejoso, en tanto que, como se ha visto, no se acreditó que los preceptos reglamentarios o los posibles actos de ejecución que se presumieron ciertos, afectan algún derecho legítimamente protegido de la recurrente.

Apoya esta consideración la jurisprudencia publicada con el número 322, visible en la página 216 del T.V. del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, cuyo texto es:

"INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO. OBLIGACIÓN DE PROBARLO AUNQUE OPERE LA PRESUNCIÓN DE CERTEZA DE LA EXISTENCIA DEL ACTO RECLAMADO POR FALTA DE INFORME.-La presunción de existencia del acto reclamado por falta de informe justificado de las autoridades responsables, prevista por el artículo 149 de la Ley de Amparo, no exime al quejoso de la obligación que tiene de acreditar que el acto que reclama afecta su interés jurídico, ya que de no hacerlo el juicio de garantías resulta improcedente y debe sobreseerse en términos de la fracción V del artículo 73, y fracción III del artículo 74 de la Ley de Amparo."

Asimismo, cabe citar las siguientes tesis sostenidas por este Alto Tribunal, aplicables al caso por su contenido:

"AMPARO CONTRA LEYES. LAS CIRCULARES CONSTITUYEN ACTOS DE APLICACIÓN APTOS PARA PROMOVERLO, SI ÉSTAS NO SÓLO REÚNEN CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDAD Y ABSTRACCIÓN, SINO ELEMENTOS QUE PERMITAN INDIVIDUALIZAR LA AFECTACIÓN DE LA DISPOSICIÓN LEGAL.-Aunque es cierto que, de ordinario, las circulares constituyen instructivos que contienen reglas generales internas sobre los procedimientos para cumplir con las disposiciones legales, ha de reconocerse que son actos concretos e individualizados de aplicación de dichas disposiciones para efectos de la procedencia del amparo contra leyes, cuando, aunque aparezcan con la denominación de circulares, ya señalan a los obligados por la ley reclamada el término dentro del cual deben pagar el derecho fiscal, la caja donde deben hacerlo, el lugar en que se ubica dicha caja, la suma de dinero que han de pagar y la documentación que al efecto deben presentar, creando una situación jurídica individual en su perjuicio que lo ubican de manera real, actual y efectiva en la aplicación de las disposiciones impugnadas, ya que para la procedencia del amparo contra leyes cuando es con motivo del primer acto de aplicación en los términos del artículo 73, fracción VI, de la Ley de Amparo, no es forzoso que aquél sea coactivo, sino que basta con que de cualquier forma se produzca una afectación jurídica individualizada.". Página 73 del Anexo al Informe Rendido por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al Terminar el Año de 1995. P. XI/95.

"LEYES HETEROAPLICATIVAS. PARA QUE SEA PROCEDENTE SU IMPUGNACIÓN, EL ACTO DE APLICACIÓN DE LA LEY DEBE AFECTAR AL GOBERNADO EN SU INTERÉS JURÍDICO.-El análisis gramatical y sistemático de los artículos 73, fracción VI, in fine y 4o. de la Ley de Amparo, permite colegir que no cualquier acto de aplicación de la ley reclamada puede ser impugnado en el juicio de garantías, sino que es una exigencia ineludible que la acción constitucional se ejercite con motivo del primer acto de aplicación que afecte al gobernado, en su interés jurídico, pues de lo contrario se vulneraría el principio de ‘instancia de parte agraviada’, contenido en la fracción I del artículo 107 de la Constitución Federal, al entrar al análisis de una ley que no ha podido causar ningún perjuicio al promovente.". Página 145 del Anexo al Informe rendido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al terminar el año de 1995. P. XCVII/95.

En estas condiciones, asiste la razón a las recurrentes en cuanto a que el J. del conocimiento indebidamente consideró existentes los actos de aplicación de los preceptos reclamados, a pesar de la negativa de las autoridades responsables, tomando como prueba con la exhibición de la circular citada como única prueba, ya que dichas negativas respecto de los actos de aplicación que se reclamaron, se refieren a la ejecución de lo dispuesto en los preceptos reclamados en relación con el quejoso, es decir, a la aplicación individualizada de los preceptos impugnados que se reclamaron en la demanda y que, por tanto, debieron acreditarse.

De esta manera, no puede estimarse acreditado el interés jurídico del quejoso para reclamar las normas en cuestión, al no haber demostrado que se encuentra en los supuestos que regulan los preceptos reclamados, cuestión que motiva el sobreseimiento en el juicio por haberse actualizado la causal de improcedencia derivada de la aplicación de la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el artículo 4o., ambos de la Ley de Amparo, este último aplicado en sentido contrario.

Cabe citar, como apoyo a la anterior conclusión, el criterio sostenido por esta Segunda Sala, en la tesis publicada con el número XXII/97, en la página 488 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, correspondiente a marzo de mil novecientos noventa y siete, que a continuación se transcribe:

"LEYES HETEROAPLICATIVAS QUE NO CAUSEN PERJUICIO AL QUEJOSO. EL AMPARO ES IMPROCEDENTE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, EN RELACIÓN CON EL 114, FRACCIÓN I, A CONTRARIO SENSU, AMBOS DE LA LEY DE AMPARO.-Conforme a la técnica del juicio de garantías, para analizar el aspecto sustantivo de una norma, con motivo de su primer acto de aplicación, debe existir como presupuesto que la misma haya irrumpido en la individualidad de un gobernado, al grado de ocasionarle un agravio en su esfera jurídica, ya sea que se le aplique formal o materialmente, de manera escrita o de hecho, pues basta que dicho ordenamiento materialice sus efectos en el mundo fáctico y altere el ámbito jurídico de la persona, para que se estime aplicada. De no ser así, la ley reclamada no causa perjuicio y el amparo resulta improcedente, de conformidad con el artículo 73, fracción XVIII, en concordancia con el artículo 114, fracción I, a contrario sensu, de la ley de la materia."

Cabe resaltar que el presente sobreseimiento debe abarcar todos los actos señalados en la demanda de amparo, pues fueron reclamados y analizados como consecuencia de la aplicación de las normas impugnadas que, como ya se vio, no quedó acreditada.

En consecuencia, resulta innecesario el análisis de los demás agravios que expresan las autoridades recurrentes, pues cualquiera que fuera el resultado no variaría el sentido de esta sentencia.

Sirve de apoyo a esta consideración, la tesis publicada en la página 2900 de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, cuyo texto es:

"SOBRESEIMIENTO, LEGALIDAD DEL. BASTA EL ESTUDIO DE UNA SOLA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA, SIN ENTRAR AL DE TODAS LAS QUE CONCURRAN.-Al quedar demostrado que los juicios de garantías que intentan los quejosos son improcedentes y que deben sobreseerse con apoyo en los artículos relativos de la Ley de Amparo, el que opere, o no, alguna otra causal de improcedencia es irrelevante, porque no cambiaría el sentido de esta resolución."

En consecuencia, al resultar fundados los agravios analizados, procede revocar la sentencia que se revisa y sobreseer en el juicio de amparo a que este toca se refiere.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-En la materia del recurso, se revoca la resolución recurrida.

SEGUNDO.-Se desechan los recursos de revisión interpuestos por el F. Especializado para la Atención de Delitos contra la Salud, la Procuraduría General de la República y por el agente del Ministerio Público adscrito al juzgado del conocimiento.

TERCERO.-Se sobresee en el juicio de amparo número 296/97, del índice del Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, promovido por F.C.Z., en contra de los actos y autoridades que quedaron precisadas en el resultando primero de esta sentencia.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros J.D.R., M.A.G., G.I.O.M., G.D.G.P. y presidente S.S.A.A.. Fue ponente en este asunto el Ministro mencionado en quinto lugar.