Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 2420/97. GRANJA PORCÍCOLA LA MISIÓN, S.A. DE C.V.

CONSIDERANDO:

CUARTO.-Menciona la recurrente en el primer agravio, que en la resolución que se impugna no se tomó en cuenta que la autoridad ordenadora, como lo es el secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, en su informe con justificación aceptó el acto reclamado, consistente en la aplicación de los artículos 86-A, 86-B, 86-C, 86-D y 86-E de la Ley Federal de Derechos; luego, no existía carga procesal alguna para acreditar la existencia del acto reclamado ni la aplicación de la ley que se tilda de inconstitucional, por lo que no debió decretarse el sobreseimiento en el juicio, pues debía tenerse por acreditado el acto reclamado y la aplicación de la ley que se combate.

Es infundado el agravio que antecede, en atención a las siguientes consideraciones:

De la demanda de amparo correspondiente, se advierte que se señaló como autoridad responsable al secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, reclamándole "todas las órdenes, disposiciones generales e instrucciones para las autoridades inferiores y cualesquiera otra autoridad que llegare a recibir sus órdenes en calidad de auxiliares o ejecutoras, tomadas o por tomar y encaminadas a proveer a la observancia en la esfera administrativa, coercitiva e imperativa de las señaladas leyes fiscales autoaplicativas y, desde luego, la expedición del decreto publicado el 30 de diciembre de 1996, consistente en la ley que establece y modifica diversas leyes fiscales, específicamente en lo que se refiere a la Ley Federal de Derechos.".

Al rendir su informe justificado, dicha autoridad manifestó lo siguiente:

"No son ciertos los actos reclamados, señalados por el quejoso, consistentes en todas las órdenes, disposiciones generales e instrucciones para las autoridades inferiores y cualesquier otra autoridad que llegare a recibir sus órdenes en calidad de auxiliares o ejecutoras, tomadas o por tomar y encaminadas a proveer a la observancia en la esfera administrativa, coercitiva e imperativa de las señaladas leyes fiscales autoaplicativas y, desde luego, la expedición del decreto publicado el 30 de diciembre de 1996 consistente en la ley que establece y modifica diversas leyes fiscales, específicamente en lo que se refiere a la Ley Federal de Derechos, reconociéndose únicamente como ciertos la aplicación de los artículos 86-A, 86-B, 86-C, 86-D y 86-E de la Ley Federal de Derechos, negándose en este acto y por este conducto los demás actos de autoridad que se me atribuyen."

Ahora bien, de las referidas transcripciones se advierte, por una parte, que no se atribuye a la autoridad responsable mencionada, ningún acto concreto de aplicación de la Ley Federal de Derechos impugnada y, por otra, que aun cuando dicha autoridad reconoce en su informe justificado la aplicación de los artículos 86-A al 86-E de la Ley Federal de Derechos, esa manifestación no tiene los alcances que la recurrente pretende, es decir, que la multicitada autoridad realizó en su perjuicio un acto de aplicación de la ley impugnada, pues tan sólo demuestra, en su caso, que tal autoridad tiene intervención en la expedición de los certificados a que los preceptos legales reclamados aluden y, por ende, para la aplicación de los mismos, mas no que dicha aplicación se haya producido en relación con la quejosa.

Así, como bien lo determinó el Juez de Distrito, dada la naturaleza heteroaplicativa de las normas legales impugnadas, la quejosa debía demostrar el acto de aplicación de los supuestos normativos, bien por solicitar la prestación del servicio que en aquellas normas legales se prevé, o que la autoridad procedió al cobro de las tarifas ahí señaladas, lo que ciertamente no ocurrió en la especie.

Por otra parte, en relación con la naturaleza de las normas legales impugnadas, debe señalarse que para la procedencia del juicio de garantías, debe distinguirse entre las normas que por su sola vigencia causan perjuicio al particular y aquellas que pueden combatirse hasta que exista un acto de aplicación de dicha ley en su perjuicio.

Al respecto, se cita el criterio sustentado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, en la tesis de jurisprudencia número P./J. 55/97, consultable en la página 5 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., julio de 1997, Novena Época, que a la letra dice:

"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA.Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento."

Ahora bien, si se atiende al argumento de la parte quejosa en el sentido de que la Ley Federal de Derechos reviste el carácter de autoaplicativa, esto significa que desde la iniciación de su vigencia, ya se encontraba en la situación prevista por la norma, y que para que estuviera obligado no era necesario ningún acto ulterior de autoridad.

De modo contrario, una ley es heteroaplicativa si al particular se le afecta, no automáticamente desde la vigencia de la ley, sino con motivo de un acto posterior de aplicación.

De esta manera, se considera que los preceptos impugnados no revisten el carácter de autoaplicativos, toda vez que por su sola entrada en vigor no causan perjuicio al gobernado, pues no lo obligan a hacer o dejar de hacer algo.

Señalan los artículos reclamados lo siguiente:

"Artículo 86-A. Por la expedición de certificados zoosanitarios y fitosanitarios, se pagará el derecho de certificación en materia de sanidad agropecuaria, conforme a las siguientes cuotas:

"I. Por cada certificado fitosanitario para la movilización nacional de productos y subproductos vegetales sujetos a regulación fitosanitaria $30.00;

"II. Por cada certificado zoosanitario para la movilización nacional de animales vivos, productos y subproductos animales, sujetos a regulación zoosanitaria $30.00;

"III. Por cada certificado fitosanitario internacional para la exportación de vegetales, sus productos y subproductos $150.00;

"IV. Por cada certificado zoosanitario para la exportación de animales vivos, sus productos y subproductos, así como productos químicos, farmacéuticos, biológicos y alimenticios para uso en animales y consumo por éstos $150.00;

"V. Por cada certificado fitosanitario internacional para la importación de vegetales, sus productos y subproductos $515.00;

"VI. Por cada certificado zoosanitario internacional para la importación de animales vivos, sus productos y subproductos, así como productos químicos, farmacéuticos, biológicos y alimenticios para uso en animales y consumo por éstos $515.00;

"VII. Por la certificación de la calidad zoosanitaria de cada establecimiento tipo inspección federal, cuando sea realizada por la Comisión Nacional de Sanidad Agropecuaria $6,000.00;

"VIII. Por la certificación fitosanitaria de viveros, invernaderos, laboratorios, industrializadoras y empacadoras de productos regulados, despepitadoras de algodón, beneficiadoras de café, unidades de tratamiento hidrotérmico, empresas de tratamiento cuarentenario, centros de acopio de granos y semillas regulados $290.00.

"Por duplicado o renovación de los certificados a que se refiere este artículo, así como por la renovación de la certificación a que se refieren las fracciones VII y VIII, se pagará el 50% de la cuota correspondiente.

"No se pagará el derecho a que se refiere este artículo por los animales y vegetales, así como sus productos y subproductos que se importen o exporten en forma temporal, así como mascotas, animales de compañía, perros guías para invidentes, muestras médicas y comerciales."

"Artículo 86-B. Por la certificación de empresas o establecimientos que realicen actividades en materia de plaguicidas agrícolas o pecuarios, se pagará por cada empresa y, en su caso, establecimiento el derecho de certificación fitosanitaria o zoosanitaria en materia de plaguicidas, conforme a las siguientes cuotas:

"I. Por la certificación fitosanitaria o zoosanitaria de empresas o establecimientos dedicados a la explotación, fabricación, elaboración, formulación, maquila, mezclado, acondicionamiento, envasado e importación de plaguicidas agrícolas o pecuarios $5,064.00;

"II. Por la certificación fitosanitaria o zoosanitaria de empresas o establecimientos dedicados a la comercialización, aplicación y distribución de plaguicidas agrícolas o pecuarios $1,820.00;

"Por la renovación anual de las certificaciones a que se refiere el presente artículo se cobrará el 50% de la cuota establecida para cada una de ellas."

"Artículo 86-C. Por los servicios técnicos que soliciten las empresas que realicen actividades en materia de plaguicidas agrícolas o pecuarios, se pagará el derecho de sanidad agropecuaria, conforme a las siguientes cuotas:

"I. Por el dictamen técnico de efectividad biológica de plaguicidas agrícolas o pecuarios $725.00;

"II. Por la certificación de estudios para el establecimiento de límites máximos de residuos $5,000.00;

"III. Por el certificado fitosanitario o zoosanitario de liberación al medio ambiente de organismos manipulados mediante la aplicación de ingeniería genética $1,451.00."

"Artículo 86-D. Por la aprobación para el funcionamiento de los siguientes establecimientos u organismos, se pagará el derecho de aprobación en materia de sanidad agropecuaria, conforme a las siguientes cuotas:

"I. Organismos de normalización $13,700.00;

"II. Organismos de certificación $26,500.00;

"III. Unidades de verificación:

"a) Personas físicas $250.00;

"b) Personas morales $2,024.00;

"IV. Laboratorios de pruebas $800.00;

"V. Médicos veterinarios para brindar servicios de asistencia técnica y capacitación zoosanitaria a los productores $250.00;

"Por duplicado o refrendo de la aprobación a que se refiere este artículo se pagará el 50% de la cuota correspondiente."

"Artículo 86-E. Por la expedición de los documentos que contengan los requisitos técnicos fitosanitarios o zoosanitarios para el trámite en materia de sanidad agropecuaria se pagará el derecho de sanidad agropecuaria, conforme a las siguientes cuotas:

"I. Por la expedición del formato de requisitos técnico-fitosanitarios para importación $100.00;

"II. Por la expedición de la hoja de requisitos técnico-zoosanitarios para importación $100.00."

De la transcripción anterior se desprende que los artículos reclamados establecen un gravamen consistente en el pago de derechos de certificación en materia de sanidad agropecuaria por la expedición de certificados zoosanitarios y fitosanitarios, por la certificación de empresas o establecimientos que realicen actividades en materia de plaguicidas agrícolas o pecuarios, o por la expedición de los documentos que contengan los requisitos técnicos fitosanitarios o zoosanitarios; es decir, tienen el carácter de heteroaplicativos, pues por su sola entrada en vigor no causan perjuicio al particular; no obligan a hacer o dejar de hacer desde el momento de su vigencia, ni crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho, toda vez que la obligación de hacer el pago de los derechos que ahí se establecen surge en el momento en que el particular solicita un servicio por parte del Estado; esto es, si el gobernado no solicita la expedición de un documento, certificado o aprobación de funcionamiento de algún establecimiento, no se activa al órgano administrativo a que preste el servicio por el cual se cobran esos derechos.

En las relacionadas condiciones, toda vez que la quejosa no demuestra acto de aplicación alguno en su contra, resulta infundado el agravio que se analiza, pues como ya quedó analizado con anterioridad y, contrariamente a lo que señala la recurrente, el hecho de que el secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural hubiese reconocido la aplicación de los artículos reclamados de la Ley Federal de Derechos, sólo acredita que esa autoridad tiene intervención en la expedición de los certificados a que los preceptos legales reclamados aluden, mas no que efectivamente los hubiese aplicado a la quejosa, o que ésta hubiese formulado la solicitud correspondiente.

De igual manera, el perjuicio que alega haber sufrido la hoy recurrente, debió haber sido necesariamente anterior a la presentación de la demanda, y si bien se arguye que la autoridad responsable reconoció la aplicación del precepto reclamado, en autos debía quedar acreditada la existencia de tal acto de aplicación, pues ello constituye un factor necesario para la procedencia del juicio de garantías, toda vez que no basta la posible o inminente aplicación de la ley, como lo señala la responsable, pues la inminencia no actualiza o concreta el perjuicio en la esfera jurídica del gobernado y, en el caso, como no se demostró la existencia del acto de aplicación del ordenamiento reclamado, éste no produce ninguna afectación a los intereses jurídicos del quejoso, independientemente del dicho de la autoridad responsable.

Insiste la parte recurrente en el segundo agravio, que en virtud de que la Ley Federal de Derechos que se estima inconstitucional, tiene el carácter de autoaplicativa, no era necesario un acto de aplicación posterior para que resultara obligatorio su cumplimiento y le causara perjuicios, pues basta con su sola entrada en vigor para que ello suceda, aunado al hecho de que si el secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural reconoció la aplicación de tal ordenamiento legal, eso acreditaba el perjuicio causado.

Es infundado lo afirmado por la recurrente, toda vez que como ya se señaló, los artículos 86-A, 86-B, 86-C, 86-D y 86-E de la Ley Federal de Derechos establecen un gravamen consistente en el pago de derechos de certificación en materia de sanidad agropecuaria por la expedición de certificados zoosanitarios y fitosanitarios, por la certificación de empresas o establecimientos que realicen actividades en materia de plaguicidas agrícolas o pecuarios, o por la expedición de los documentos que contengan los requisitos técnicos fitosanitarios o zoosanitarios, dichos preceptos no pueden considerarse de naturaleza autoaplicativa, en atención a que de su contenido se desprende que se requiere de un acto de aplicación de autoridad para que se justifique la procedencia del juicio de garantías.

Esto es así, en virtud de que tratándose de derechos debe atenderse a su naturaleza específica, pues, por lo general, la actualización de la obligación de pago de un derecho exige la existencia de una contraprestación por parte del Estado, a quienes soliciten el servicio.

En esa tesitura, para la procedencia del juicio de amparo en que se reclamen normas que establecen derechos, es menester acreditar que, por lo menos, se ha solicitado la actuación del Estado para la prestación de un servicio; en el caso, con la solicitud de expedición de certificados zoosanitarios y fitosanitarios, de certificación de empresas o establecimientos que realicen actividades en materia de plaguicidas agrícolas o pecuarios, o de expedición de documentos que contengan requisitos técnicos fitosanitarios o zoosanitarios; consecuentemente, no puede acreditarse la existencia de un acto de aplicación de la ley en perjuicio de la quejosa, por su simple dicho de que se le aplicarán los preceptos que establecen el pago de esos derechos, puesto que esos preceptos legales no causan perjuicio ni modifican situación jurídica alguna por su sola entrada en vigor y es hasta que se da un acto de aplicación en perjuicio del particular, en que se abre la posibilidad al particular de combatirlos a través del juicio constitucional.

Sirve de apoyo a lo anterior, por identidad de razón, la tesis de jurisprudencia número 1a./J. 20/96, sustentada por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 91 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, agosto de 1996, Novena Época, que a la letra dice:

"CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL. SUS ARTÍCULOS 210, 211 Y 212-A SON DE NATURALEZA HETEROAPLICATIVA.Los artículos 210, 211 y 212-A del Código Financiero del Distrito Federal establecen un gravamen consistente en el pago de derechos por la expedición y revalidación de licencias de funcionamiento, expedición de permisos para la venta de bebidas alcohólicas y por la expedición de licencias y permisos de anuncios para publicidad; así como la obligación del pago de derechos por la verificación anual del cumplimiento de los requisitos que exijan las normas jurídicas correspondientes, tratándose de giros y establecimientos mercantiles. Ahora bien, debe estimarse que dichos conceptos no pueden considerarse de naturaleza autoaplicativa, en atención a que de su contenido se desprende que se requiere de un acto de aplicación para que se justifique la procedencia del juicio de amparo. En efecto, tratándose de derechos, debe atenderse a su naturaleza específica ya que, generalmente, la actualización de la obligación de un pago de un derecho, requiere de la existencia de una contraprestación por parte del Estado, a quienes soliciten un servicio. Por otra parte, tenemos que para la procedencia del juicio de amparo en el que se reclaman normas que establecen derechos, es necesario acreditar que, cuando menos, se ha solicitado la actuación del Estado para la prestación de un servicio de que se trate, en el caso, se entenderá actualizado con la solicitud de expedición de licencias o permisos respectivos, o bien los demás casos que señalan los preceptos reclamados; lo que no puede acreditarse con la exhibición de la licencia expedida con anterioridad a la entrada en vigor de las normas impugnadas, en virtud de que no puede considerarse como un acto inminente para los efectos de la procedencia del amparo, puesto que las normas jurídicas no causan perjuicio ni modifican situación jurídica alguna por su sola entrada en vigor, es necesario un acto que condicione la aplicación de la norma a las situaciones jurídicas concretas. Con lo anterior, se concluye que los artículos 210, 211 y 212-A del Código Financiero del Distrito Federal, son de naturaleza heteroaplicativa."

Así, al haber resultado infundados los agravios analizados, lo procedente es confirmar la sentencia que se recurre y decretar el sobreseimiento en el juicio.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-Se sobresee en el juicio de garantías al que este toca se refiere.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese este asunto como concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros M.A.G., G.I.O.M., S.S.A.A. y presidente en funciones por ministerio de ley J.D.R.. Ausente el Ministro G.D.G.P., por licencia concedida, siendo ponente en el presente asunto el Ministro J.D.R..