Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 44/2006-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS OCTAVO, NOVENO Y DÉCIMO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO, EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO QUINTO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIO: L.V.P..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de A.; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001, aprobado por el Pleno de este Alto Tribunal el veintiuno de junio del año dos mil uno y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve siguiente, en virtud de que el tema sobre el que versan las ejecutorias de las que deriva dicha denuncia corresponde a la materia administrativa de la especialidad de esta Segunda Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que la formularon los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, quienes están facultados para hacerlo en términos de lo dispuesto en la fracción XIII del artículo 107 constitucional y en el numeral 197-A de la Ley de A..

TERCERO. A fin de estar en aptitud de resolver lo conducente, es preciso tener presentes las consideraciones que sustentan las ejecutorias pronunciadas por los órganos colegiados involucrados en esta posible contradicción de tesis.

1) A. directo número 521/2005, resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito.

"El motivo de disenso es infundado. Lo anterior es así, en razón de que si bien es cierto que del penúltimo párrafo del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación se desprende que las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se encuentran constreñidas a analizar oficiosamente la incompetencia tanto de la autoridad que emitió la resolución impugnada en juicio, como de la que ordenó o tramitó el procedimiento relativo del cual deriva aquélla, por tratarse de una cuestión de orden público, como se establece en el penúltimo párrafo del referido precepto; no menos lo es que en el caso, la Sala responsable no infringió lo dispuesto en dicho dispositivo, puesto que, para que ello acontezca, se requiere la actualización de la condición jurídica establecida por la norma, es decir, que la autoridad administrativa sea incompetente. Dicho en otras palabras, en términos del citado numeral, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe examinar oficiosamente la incompetencia de la autoridad administrativa que emitió la resolución impugnada en el juicio, o bien, de la que ordenó o tramitó el procedimiento relativo del cual deriva aquélla cuando ello se actualice, lo que no debe entenderse en el sentido de que tal análisis deba plasmarse en todos los casos, aun en aquellos en que la autoridad administrativa sea competente, como en la especie acontece, puesto que, contrario a lo aducido en el concepto de violación en estudio, la delegación de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en el Estado de Tabasco, sí era jurídicamente competente, como se verá a continuación. En efecto, el citado dispositivo, en la parte que aquí interesa, dispone: (se transcribe). Así, de la interpretación integral del dispositivo preinserto, se desprende que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al emitir sus sentencias, podrá hacer valer de oficio la incompetencia tanto de la autoridad que emitió la resolución impugnada en juicio, como de la que ordenó o tramitó el procedimiento relativo del cual deriva aquélla, por ser una cuestión de orden público, que constituye un requisito esencial para la validez del acto impugnado. Lo anterior, acorde a lo sostenido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia 201/2004, que lleva por rubro: ‘NULIDAD. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN FACULTADAS PARA ANALIZAR DE OFICIO NO SÓLO LA INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD QUE EMITIÓ LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, SINO TAMBIÉN LA DE QUIEN ORDENÓ O TRAMITÓ EL PROCEDIMIENTO DEL CUAL DERIVÓ ÉSTA.’. Ahora, cabe aclarar que en relación con el tema relativo al análisis de la incompetencia de la autoridad administrativa, que de actualizarse deben efectuar las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa al emitir sus sentencias, este tribunal no comparte el criterio sostenido por los Tribunales Colegiados Octavo, Noveno y Décimo, en Materia Administrativa del Primer Circuito, Segundo en Materia Administrativa del Tercer Circuito y Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, en las tesis I.8o.A.46 A, I.9o.A.88 A, I.10o.A.9 A, III.2o.A.117 A y XV.3o.9 A, respectivamente, en el sentido de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo puede analizar de oficio lo relativo a la incompetencia de la autoridad administrativa, cuando ésta sea notoria o ‘evidente’, es decir, que salte a la vista de manera indudable sin necesidad de realizar mayor estudio, que sea clara y no deje lugar a dudas, sin necesidad de un análisis acucioso o de estudios comparativos, teóricos o valorativos. Tales criterios disponen: ‘INCOMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. SU ESTUDIO POR PARTE DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ES OFICIOSO, SIEMPRE QUE AQUÉLLA SEA EVIDENTE (INTERPRETACIÓN DEL PENÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN).’ (se transcribe). ‘INCOMPETENCIA. SU EXAMEN OFICIOSO POR PARTE DE LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 238, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, PROCEDE ÚNICAMENTE CUANDO AQUÉLLA SEA NOTORIA Y EVIDENTE.’ (se transcribe). ‘INCOMPETENCIA, FACULTAD DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA ANALIZAR LO RELATIVO A LA, CONFORME A LO DISPUESTO POR EL PENÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.’ (se transcribe). ‘INCOMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. ES OBLIGATORIO PARA EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DECLARARLA, DE OFICIO, CONFORME AL PENÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, SIEMPRE QUE ÉSTA SEA EVIDENTE.’ (se transcribe). ‘INCOMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA SÓLO ES PROCEDENTE CUANDO ESE VICIO DE LEGALIDAD ES NOTORIO.’ (se transcribe). Lo anterior es así, pues este órgano jurisdiccional estima que contrario a lo que ahí se sostiene, el referido estudio debe efectuarse en todos los casos en que se actualice la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada en juicio, como de la que ordenó o tramitó el procedimiento relativo del cual deriva aquélla, porque la incompetencia de la autoridad administrativa es un vicio evidente de ilegalidad; lo anterior, por tratarse de una cuestión de orden público, como se establece en el penúltimo párrafo del artículo en cita. Esto es, aun cuando no sea notoria, manifiesta, ni ‘evidente’, y se requiera un estudio más detallado, pues precisamente al contemplarse como un aspecto de orden público, el órgano jurisdiccional debe realizar ese estudio, siempre y cuando éste conlleve a la incompetencia de la autoridad demandada. Dicho de otra forma, el estudio de la incompetencia de la autoridad administrativa debe efectuarse cuando se actualice esa cualidad (incompetencia), aun cuando no sea notorio, manifiesto, ni ‘evidente’, dado que, como se dijo, el aspecto relativo a la incompetencia es un vicio evidente de ilegalidad. En efecto, este tribunal ha sostenido en relación con el tema ‘de orden público’, que entre las múltiples acepciones del vocablo orden, se encuentra la que hace referencia a la idea de un mandato que debe ser obedecido, que en el contexto de lo público, es decir, de orden público, puede entenderse entonces como un deber de no alterar la organización del cuerpo social; por tanto, si se tiene que en el caso, la incompetencia de la autoridad administrativa es una cuestión de orden público, es inconcuso que ante ello su estudio no puede quedar supeditado a que sea evidente, manifiesta e indudable; pues estimar lo contrario, nos llevaría a un criterio desproporcional de supeditar el orden público a un término que muchas veces se torna subjetivo (evidente, manifiesto e indudable). Ahora, si bien es cierto que en términos de los numerales 208 y 237 del Código Fiscal de la Federación (vigentes al momento de la emisión de la sentencia reclamada), los promoventes del juicio de nulidad deben expresar en su demanda los conceptos de anulación tendentes a combatir la resolución impugnada, inclusive aquellos que se refieran a la incompetencia de la autoridad emisora, y la sentencia debe ocuparse de las cuestiones planteadas; no menos lo es que ello no obsta para que el tribunal deba analizar necesariamente, en caso de actualizarse, la incompetencia de la autoridad administrativa, puesto que dicha cuestión constituye un presupuesto indispensable para la subsistencia y producción de efectos jurídicos del acto de que se trate, cuyo análisis es de orden público. Ciertamente, en un sentido jurídico general, la competencia es la aptitud o potestad asignada legalmente a un órgano de autoridad para actuar con plena validez en determinado sentido, es decir, el conjunto de facultades otorgadas por la ley a las autoridades para que su actuación se vea comprendida dentro de esa esfera de atribuciones, aspecto que encuentra su fundamento en el artículo 16 de la Constitución Federal, pues este numeral se refiere a la competencia y límites fijados para la actuación de los órganos del Estado frente a los particulares, como una garantía constitucional consagrada a favor de éstos. Concretamente, en el derecho administrativo la competencia de la autoridad se encuentra íntimamente vinculada con el cúmulo de facultades o potestades con las cuales se encuentran investidos los órganos del Estado, pues todo acto de la administración pública corresponde al ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley, determinado y acotado por ella misma. Ese poder atribuido no es otra cosa que el conjunto de facultades con que cuentan los órganos del Estado para el cumplimiento de la función pública en general, facultades que proceden del orden jurídico y cuyo ejercicio implica la capacidad de constituir, modificar o extinguir válidamente situaciones jurídicas. En virtud de que esa capacidad para emitir actos jurídicos válidos genera, por lo regular, obligaciones o derechos para los gobernados, resulta válido considerar que la falta o ausencia de facultades para la creación o emisión de un determinado acto jurídico, supone necesariamente su nulidad, esto por ser ilegal al provenir de un ente que no está facultado por una norma para crear o modificar situaciones jurídicas. En ese sentido, resulta que la falta de competencia de la autoridad que interviene en el procedimiento generador de un acto o resolución administrativa materia del juicio de nulidad, o en su emisión, incide directamente en la validez del acto mismo porque las facultades asignadas a las autoridades administrativas para ordenar o, en su caso, instruir el procedimiento relativo, o para la emisión de actos que afecten la esfera jurídica de los particulares, constituye un elemento esencial e imprescindible para la eficacia y legalidad del acto administrativo cuyo fundamento radica en el artículo 16 constitucional. Acorde con ello, un acto o resolución dictados por autoridad incompetente no podrá producir efecto alguno en la esfera jurídica de los gobernados, al estar afectado de ilegalidad, debiendo por ello anularse en su integridad. De ahí que la incompetencia de la autoridad constituya un elemento que afecta la eficacia y validez de los actos administrativos en general, que de actualizarse, debe estudiarse de manera oficiosa por el tribunal por ser una cuestión de orden público, según se desprende del penúltimo párrafo del artículo 238 del código tributario federal. Por lo que si bien con base en los citados numerales (208 y 237), el particular debe consignar los argumentos con los que pretenda demostrar la ilegalidad del acto impugnado y la sentencia debe ocuparse de tales cuestiones, lo cierto es que al tratarse la incompetencia de la autoridad administrativa de una cuestión de orden público que incide directamente en la eficacia y validez del acto impugnado, de actualizarse, debe ser analizada por el tribunal en todos los casos, y no únicamente en aquellos en que sea notoria y ‘evidente’ por sí misma, como se sostiene en las tesis a que se hizo referencia. Pues estimar lo contrario, conllevaría a establecer un requisito no exigido por la ley para realizar el estudio de la incompetencia de la autoridad administrativa que emitió la resolución impugnada o que intervino en el procedimiento que le dio origen, no obstante la obligación que nace del dispositivo en comento, de analizarla de oficio y de que la cuestión relativa a la incompetencia es una cuestión de orden público que, por ende, debe ser analizada en todos los casos en que se actualice. Por lo que la cuestión relativa a que sea clara y evidente, no puede constituir un parámetro para determinar el análisis de la citada incompetencia de la autoridad administrativa, dado el carácter de orden público que califica la exigencia de realizar ese estudio. Lo anterior, es acorde con lo establecido en la exposición de motivos de la iniciativa de ley para adicionar con un último párrafo el texto del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, aprobada por decreto que se publicó el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco en el Diario Oficial de la Federación (párrafo que pasó a ser el penúltimo, a partir de la nueva adición del citado precepto legal, según decreto publicado en el referido órgano de difusión oficial el treinta de diciembre del año siguiente), pues en dicha exposición, en la parte que interesa, se asentó: ‘Se establece que el tribunal podrá hacer valer de oficio la incompetencia de la autoridad que dictó la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución. De esta manera, el tribunal podrá anular la resolución con vicios evidentes de ilegalidad siempre que el particular presente la demanda aun cuando no haga valer los conceptos de impugnación correspondientes.’. Lo que pone de manifiesto que el legislador estimó que la incompetencia de la autoridad que dictó la resolución impugnada, así como la ausencia total de fundamentación o motivación, constituían vicios evidentes de ilegalidad que, por ende, debían hacerse valer de manera oficiosa por el tribunal fiscal. Esto es, de la citada norma jurídica lo que este tribunal interpreta, es que el legislador consideró que la incompetencia de la autoridad era un vicio evidente de ilegalidad que, por ende, debía ser analizado de oficio por el tribunal, pero no así que dicha incompetencia tuviera que ser ‘evidente’ y notoria para que, únicamente de esa forma, pudiera ser analizada por el tribunal de que se trata. De ahí que el estudio de la incompetencia de la autoridad administrativa que emitió la resolución impugnada en el juicio, como de la que ordenó o tramitó el procedimiento relativo del cual deriva aquélla, deba efectuarse por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en todos los casos en que se actualice, por tratarse de una cuestión de orden público, como se establece en el penúltimo párrafo del artículo en cita. Esto es, aun cuando no sea ‘evidente’, notoria ni manifiesta, y se requiera un estudio más detallado, pues precisamente al contemplarse como un aspecto de orden público, el órgano jurisdiccional debe realizar ese estudio siempre y cuando éste conlleve a la incompetencia de la autoridad demandada. Ahora, sólo a guisa de mayor abundamiento, no está por demás indicar que aun en el supuesto de considerar que de la interpretación de la citada exposición de motivos se desprende que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo puede analizar de oficio lo relativo a la incompetencia de la autoridad administrativa cuando ésta sea ‘evidente’, de cualquier manera se arribaría a la misma conclusión. Lo anterior es así, puesto que la mención de esa eventualidad (que sea ‘evidente’), en forma alguna llevaría a considerar que el estudio de la incompetencia de la autoridad administrativa por parte del tribunal de que se trata, sólo puede efectuarse de oficio cuando sea notoria y ‘evidente’ por sí misma, es decir, que salte a la vista de manera indudable sin necesidad de realizar mayor estudio. Ello, dado que para el análisis oficioso de la incompetencia de la autoridad administrativa, se advierte del texto del propio numeral, el cual establece: ‘... El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada ...’, es decir, se advierte la obligación de estudiar de oficio la incompetencia de la autoridad administrativa, por ser un motivo evidente de ilegalidad, en primer lugar, porque de haber pretendido lo contrario así, el legislador hubiera hecho alusión de manera expresa a dicho aspecto, como acontece, por ejemplo, en la redacción del artículo 145 de la Ley de A., en donde de manera expresa el creador de la ley señala que el Juez desechará de plano la demanda de garantías si encontrare un motivo ‘manifiesto e indudable’ de improcedencia; en segundo lugar, porque con tal reforma se tratan de impedir trámites innecesarios que retrasen injustificadamente la resolución definitiva de los juicios contencioso-administrativos; y finalmente, porque si se atendiera a conceptos vagos como ‘evidente’ ilegalidad, como parámetro para determinar el análisis de la incompetencia de la autoridad administrativa, se dejaría al arbitrio del tribunal el estudio de tal aspecto, no obstante de ser una cuestión de orden público, cayéndose precisamente en el vicio de establecer una distinción de naturaleza subjetiva, que finalmente pretendió evitar el legislador en el texto del dispositivo legal de referencia, pues solamente así se cumpliría con el noble propósito de la reforma, en el sentido de que con ella se trató de agilizar la impartición de justicia, acorde a lo establecido por el artículo 17 constitucional. En esa tesitura y tomando en cuenta que el propósito de la reforma es congruente con el principio contenido en el artículo 17 constitucional, en cuanto a que con ello se alcanzarían los objetivos de la impartición expedita de la justicia, haciéndose del juicio contencioso administrativo un medio más eficaz, conforme a lo cual se brindaría al gobernado una mejor administración de justicia, debe entenderse que el estudio de la incompetencia de la autoridad administrativa que emitió la resolución impugnada en juicio, como de la que ordenó o tramitó el procedimiento relativo del cual deriva aquélla, debe efectuarse por el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, en todos los casos en que se actualice, por tratarse, como se dijo, de una cuestión de orden público. Por lo que al ser discrepante el criterio sustentado por este tribunal con el sostenido por los Tribunales Colegiados a que se hizo alusión en líneas anteriores, debe denunciarse la contradicción de tesis respectiva."

2) A. directo número 218/2002, resuelto por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

"SEXTO. Por ser la competencia una cuestión de estudio preferente, este cuerpo colegiado procede a estudiar el planteamiento que sobre el particular vertieron las impetrantes de amparo, en la parte conducente, del primer concepto de violación, que en lo que interesa dice que la Sala responsable se abstuvo de aplicar y analizar de oficio la competencia de la autoridad. El concepto de violación en la parte que quedó reseñada anteriormente, a juicio de los suscritos Magistrados, es infundado, de acuerdo con las siguientes consideraciones. El artículo 238 del código tributario federal establece en lo conducente: ‘Artículo 238. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: ... El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución. ...’. Ahora bien, para esclarecer el tema del estudio oficioso de la incompetencia que puede llevar a cabo el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es conveniente citar además del precepto anterior, los diversos 208 y 213 del Código Fiscal de la Federación, que disponen: ‘Artículo 208. La demanda deberá indicar: I. El nombre del demandante y su domicilio para recibir notificaciones en la sede de la Sala Regional competente. II. La resolución que se impugna. III. La autoridad o autoridades demandadas o el nombre y domicilio del particular demandado cuando el juicio sea promovido por la autoridad administrativa. IV. Los hechos que den motivo a la demanda. V. Las pruebas que ofrezca. En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial se precisarán los hechos sobre los que deban versar y señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos. VI. Los conceptos de impugnación. VII. El nombre y domicilio del tercero interesado, cuando lo haya. VIII. Lo que se pida, señalando en caso de solicitar una sentencia de condena, las cantidades o actos cuyo cumplimiento se demanda. Cuando se omita el nombre del demandante o los datos precisados en las fracciones II y VI, el Magistrado instructor desechará por improcedente la demanda interpuesta. Si se omiten los datos previstos en las fracciones III, IV, V, VII y VIII, el Magistrado instructor requerirá al promovente para que los señale dentro del término de cinco días, apercibiéndolo que de no hacerlo en tiempo se tendrá por no presentada la demanda o por no ofrecidas las pruebas, según corresponda. En el supuesto de que no se señale domicilio para recibir notificaciones del demandante, en la jurisdicción de la Sala Regional que corresponda o se desconozca el domicilio del tercero, las notificaciones relativas se efectuarán por lista autorizada, que se fijará en el sitio visible de la propia Sala.’. ‘Artículo 213. El demandado en su contestación y en la contestación de la ampliación de la demanda, expresará: I. Los incidentes de previo y especial pronunciamiento a que haya lugar. II. Las consideraciones que a su juicio impidan se emita decisión en cuanto al fondo, o demuestren que no ha nacido o se ha extinguido el derecho en que el actor apoya su demanda. III. Se referirá concretamente a cada uno de los hechos que el demandante le impute de manera expresa, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, según sea el caso. IV. Los argumentos por medio de los cuales se demuestra la ineficacia de los conceptos de impugnación. V. Las pruebas que ofrezca. En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial, se precisarán los hechos sobre los que deban versar y se señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos. Sin estos señalamientos se tendrán por no ofrecidas dichas pruebas.’. Por otra parte, es conveniente citar también la exposición de motivos del decreto de fecha catorce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince del propio mes y año, por medio del cual se adicionó al artículo 238 del mismo ordenamiento, que dice: ‘Cámara de Origen: Diputados. Exposición de motivos. México D.F., a 14 de noviembre de 1995. Iniciativa del Ejecutivo. Decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras. «Escudo Nacional. Estados Unidos Mexicanos. Secretaría de Gobernación. Dirección general de gobierno. Secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. Presentes. Con base en lo que determina la fracción I del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, me permito enviar a ustedes: Iniciativa de decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras. Reitero a ustedes en esta oportunidad, las seguridades de mi atenta y distinguida consideración. Sufragio efectivo. No reelección. México, D.F., 14 de noviembre de 1995. Por acuerdo del secretario, el director general de gobierno, licenciado J.B.P..». Escudo Nacional. Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República. Secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. Presentes. En ejercicio de la facultad que concede al Ejecutivo Federal el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por su digno conducto someto a la consideración de esa Cámara de Diputados, la Iniciativa de decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras. La política de ingresos de un gobierno es de primordial importancia ... Por otra parte, se proponen cambios en el procedimiento contencioso administrativo previsto en el Código Fiscal de la Federación. Una reforma importante en el terreno de la simplificación, será permitir que en el juicio puedan hacerse valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso que previamente se haya interpuesto ante la propia autoridad fiscal. Con frecuencia los recursos administrativos están provistos de formalidades que dificultan el acceso a ellos y cuando el contribuyente no tiene el debido asesoramiento legal, hace valer agravios insuficientes. Esta reforma se complementa con la previsión de que el tribunal fiscal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante. Asimismo, se establece que el tribunal, al dictar sentencia, deberá abocarse a las cuestiones formales que puedan dar lugar a la nulidad lisa y llana, pero también a las cuestiones de fondo. Ello procurará que los juicios no se limiten a revisar cuestiones formales, alargando innecesariamente los conflictos e imponiendo costos a las partes al reponerse procedimientos y formas viciadas en resoluciones que son ilegales en cuanto al fondo. Se establece que el tribunal podrá hacer valer de oficio la incompetencia de la autoridad que dictó la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución. De esta manera, el tribunal podrá anular la resolución con vicios evidentes de ilegalidad siempre que el particular presente la demanda aun cuando no haga valer los conceptos de impugnación correspondientes. El proyecto señala como nueva causal de procedencia de la queja ...’. En este orden de ideas, de la lectura armónica de los artículos 208, 213 y 237 del Código Fiscal de la Federación, en relación con la exposición de motivos del decreto de fecha catorce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince del propio mes y año, por medio del cual se adicionó al artículo 238 del mismo ordenamiento el párrafo que en su parte conducente estableció: ‘El Tribunal Fiscal de la Federación podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada ...’ (actualmente el texto refiere al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), permite concluir que la facultad que en dicho párrafo se otorga a las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para analizar de oficio lo relativo a la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada, constituye una facultad reglada (obligatoria) pero condicionada a que sea tan notoria o evidente la falta de competencia de la autoridad, que salte a la vista por sí sola sin necesidad de realizar mayor estudio, facultad cuyo ejercicio no puede ser exigido por los particulares como un derecho. Efectivamente, de acuerdo con los preceptos citados, constituye, en principio, una obligación de los promoventes del juicio de nulidad expresar en su demanda los conceptos de anulación tendientes a combatir la resolución impugnada, inclusive, aquellos que se refieran a la incompetencia de la autoridad para dictarla; sin embargo, tal como se advierte de la exposición de motivos referente a la adición del penúltimo párrafo del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, el legislador previó la posibilidad de que no habiéndose formulado agravios sobre la competencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, las S. del tribunal se pronunciarán de oficio sobre el tema cuando fuere evidente ese vicio de ilegalidad, es decir, que el creador de la ley, de algún modo obligó a las resolutoras fiscales a pronunciarse sobre la incompetencia de la autoridad, pero se deduce que vinculó la obligación al hecho de que fuera de tal notoriedad esa incompetencia, que fuera perceptible a simple vista, de ahí que la falta de ejercicio de esta atribución no pueda ser reclamada por las partes en el juicio. Lo que equivale a decir que la facultad prevista en el mencionado penúltimo párrafo del artículo 238 del código tributario federal, es una facultad reglada (obligatoria) pero condicionada a que la falta de competencia de la autoridad emisora del acto impugnado sea evidente por sí misma, no debiendo por ello las S., a falta de esa condición, ocuparse del aspecto de incompetencia. ..."

El referido Tribunal Colegiado de Circuito, se apoyó en la tesis que sobre el tema ya se había pronunciado, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"INCOMPETENCIA. CASO EN QUE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA PUEDE REALIZAR SU ESTUDIO OFICIOSO (ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN). De lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación se advierte, entre otras cosas, que por ser de orden público el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, únicamente tiene la facultad de analizar de oficio la incompetencia de la autoridad emisora del acto impugnado, cuando ésta sea manifiesta y no requiera de mayor estudio; de no ser así, la actora debe plantear vía concepto de anulación la causa por la cual considere que la autoridad carece de ella para emitir el acto impugnado." (Novena Época. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI, julio de 2002, página 1315, tesis I.8o.A.28 A. Materia administrativa).

3) Toda vez que los Tribunales Colegiados Noveno y Décimo en Materia Administrativa del Primer Circuito, Segundo en Materia Administrativa del Tercer Circuito y Tercero del Décimo Quinto Circuito, son coincidentes con el criterio sustentado por el referido Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se estima innecesaria la reproducción de las ejecutorias correspondientes, por lo que únicamente se hará mención a las tesis que sobre tal tema han venido sustentando.

A) Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

"INCOMPETENCIA. SU EXAMEN OFICIOSO POR PARTE DE LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 238, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, PROCEDE ÚNICAMENTE CUANDO AQUÉLLA SEA NOTORIA Y EVIDENTE. Si bien es cierto que el artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece que la Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que conozca de un juicio de nulidad podrá declarar oficiosamente que la resolución impugnada es ilegal cuando se demuestre la incompetencia del funcionario que la haya dictado, también lo es que tal disposición debe interpretarse en el sentido de que se confiere al tribunal administrativo la atribución para pronunciarse oficiosamente sobre la incompetencia de la autoridad demandada, y que la falta de ejercicio de esa facultad sólo puede ocasionar agravio a la parte actora cuando la incompetencia sea notoria y evidente, ya que dicho precepto legal debe interpretarse de manera armónica con los artículos 213, fracción IV, 237 y 238, fracción I, del mismo ordenamiento, conforme a los cuales la demanda debe consignar los argumentos con los que se pretende demostrar la ilegalidad del acto impugnado, y la sentencia debe ocuparse de las cuestiones planteadas. Por ende, únicamente cuando la incompetencia sea notoria y evidente, pesa sobre la Sala respectiva el deber de pronunciarse de oficio sobre ella, y no cuando para apreciarla sea necesario realizar un estudio cuidadoso de la ley que rige el acto, puesto que en ese caso se estaría relevando a la parte actora de la carga de plasmar en la demanda los conceptos de anulación tendentes a demostrar la ineficacia de la resolución administrativa." (Novena Época. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXI, mayo de 2005, página 1474, tesis I.9o.A.88 A. Materia administrativa).

B) Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

"INCOMPETENCIA, FACULTAD DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA ANALIZAR LO RELATIVO A LA, CONFORME A LO DISPUESTO POR EL PENÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. La lectura armónica de los artículos 208, 213 y 237 del Código Fiscal de la Federación, en relación con la exposición de motivos del decreto de fecha catorce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince del propio mes y año, por medio del cual se adicionó al artículo 238 del mismo ordenamiento, el párrafo que en su parte conducente establece: ‘El Tribunal Fiscal de la Federación podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada ...’, permite concluir que la facultad que en dicho párrafo se otorga a las S. del Tribunal Fiscal de la Federación para analizar de oficio lo relativo a la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada, constituye una facultad reglada (obligatoria) pero condicionada a que sea tan notoria o evidente la falta de competencia de la autoridad, que salte a la vista por sí sola sin necesidad de realizar mayor estudio. Efectivamente, de acuerdo con los preceptos citados, constituye, en principio, una obligación de los promoventes del juicio de nulidad expresar en su demanda los conceptos de anulación tendentes a combatir la resolución impugnada, inclusive, aquellos que se refieran a la incompetencia de la autoridad para dictarla; sin embargo, tal como se advierte de la exposición de motivos referente a la adición del penúltimo párrafo del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, el legislador previó la posibilidad de que no habiéndose formulado agravios sobre la competencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, las S. del tribunal se pronunciaran de oficio sobre el tema cuando fuere evidente ese vicio de ilegalidad; es decir, que el creador de la ley, de algún modo obligó a las resolutoras fiscales a pronunciarse sobre la incompetencia de la autoridad, pero se deduce que vinculó la obligación al hecho de que fuera de tal notoriedad esa incompetencia, que fuera perceptible a simple vista. Lo que equivale a decir, que la facultad prevista en el mencionado penúltimo párrafo del artículo 238 del código tributario federal, es una facultad reglada (obligatoria) pero condicionada a que la falta de competencia de la autoridad emisora del acto impugnado sea evidente por sí misma, no debiendo por ello las S., a falta de esa condición, ocuparse del aspecto de incompetencia." (Novena Época. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII, noviembre de 2000, página 869, tesis I.10o.A.A.M. administrativa).

C) Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

"INCOMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. ES OBLIGATORIO PARA EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DECLARARLA, DE OFICIO, CONFORME AL PENÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, SIEMPRE QUE ÉSTA SEA EVIDENTE. Del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación se advierte que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al emitir sus sentencias, debe hacer valer de oficio la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, por ser una cuestión de orden público. Sin embargo, tal obligación sólo surge cuando esa incompetencia destaque por sí sola, de manera indudable y sin necesidad de hacer mayor análisis de fondo, es decir, cuando ésta resulte evidente, pues de la consulta a la exposición de motivos que acompañó a la iniciativa de ley para adicionar con un último párrafo el texto del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, aprobada por decreto que se publicó el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco en el Diario Oficial de la Federación (mismo párrafo que pasó a ser el penúltimo, a partir de la nueva adición del citado precepto legal, según decreto publicado en el referido órgano de difusión oficial el treinta de diciembre del año siguiente), se advierte que el legislador fiscal, partiendo de la necesidad de impedir trámites innecesarios que retrasaran injustificadamente la resolución definitiva de los juicios contencioso-administrativos, incorporó a la legislación la posibilidad de que dicho tribunal, aun sin concepto de anulación al respecto de la parte demandante, es decir, de oficio, hiciera valer la incompetencia de la autoridad que dictó la resolución impugnada, a fin de anularla. Empero, esta atribución, entendida en realidad como una obligación por tratarse de una facultad reglada, sólo nace cuando ese motivo de anulación sea claro, irrefutable, que no deje lugar a dudas o interpretación, que por sí solo pueda apreciarse y que salte a la vista, sin necesidad de un estudio acucioso o de mayores análisis comparativos, teóricos o valorativos, pues tal es la condición intrínseca de que partió el legislador al adicionar el entonces último párrafo al artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, precisamente para posibilitar la anulación oficiosa sólo en el caso de que la resolución impugnada se encuentre afectada por ‘vicios evidentes de ilegalidad’, como expresamente se precisa en la exposición de motivos de referencia." (Novena Época. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXI, abril de 2005, página 1415, tesis III.2o.A.117 A. Materia administrativa).

D) Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito.

"INCOMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA SÓLO ES PROCEDENTE CUANDO ESE VICIO DE LEGALIDAD ES NOTORIO. De conformidad con lo establecido por los artículos 208, 213, 237, en relación con el artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tienen la facultad para analizar de oficio lo relativo a la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada, la cual constituye una facultad reglada (obligatoria); mas dicha facultad se encuentra condicionada a que sea notoria, toda vez que de acuerdo con los preceptos citados constituye, en principio, una obligación de los promoventes del juicio de nulidad expresar en su demanda los conceptos de anulación tendentes a combatir la resolución impugnada, inclusive, aquellos que se refieran a la incompetencia de la autoridad para dictarla; sin embargo, el legislador previó la posibilidad de que no habiéndose formulado agravio sobre la competencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, las S. del tribunal se pronunciarán de oficio sobre el tema cuando fuere evidente ese vicio de ilegalidad, vinculándose la obligación al hecho de que esa incompetencia sea notoria, esto es, perceptible a simple vista; por tanto, la facultad prevista en el penúltimo párrafo del artículo 238 es una facultad reglada (obligatoria), pero condicionada a que la falta de competencia de la autoridad emisora del acto impugnado sea evidente por sí misma, de ahí que ante la falta de esa condición las S. Fiscales no deben ocuparse del aspecto de incompetencia." (Novena Época. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XX, diciembre de 2004, página 1360, tesis XV.3o.9 A. Materia administrativa).

CUARTO. Para determinar la existencia de la contradicción de tesis denunciada, es necesario que se reúnan los siguientes requisitos:

a) Que al resolver los negocios jurídicos se hayan examinado cuestiones de derecho esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las resoluciones respectivas; y,

c) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Lo anterior, deriva de la naturaleza y características propias de los conflictos de contradicción de tesis, así como de la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno, cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de A., cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X., abril de 2001. Tesis P./J. 26/2001. Página 76).

Los anteriores requisitos se surten en el presente caso, pues el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito arribó a la conclusión de que la incompetencia de una autoridad constituye un elemento que afecta la eficacia y validez de los actos administrativos en general, que de actualizarse debe estudiarse de manera oficiosa por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa por ser una cuestión de orden público, conforme a lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación y no únicamente en aquellos en que sea notoria y "evidente" por sí misma.

Por su parte, los Tribunales Colegiados Octavo, Noveno y Décimo en Materia Administrativa del Primer Circuito, Segundo en Materia Administrativa del Tercer Circuito y Tercero del Décimo Quinto Circuito, son coincidentes en señalar que en el penúltimo párrafo del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, el legislador previó la posibilidad de que no habiéndose formulado agravios sobre la competencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben pronunciarse de oficio sobre el tema cuando fuere evidente ese vicio de ilegalidad, perceptible a simple vista, sin que quedaran constreñidas las resolutoras fiscales a realizar un estudio más a fondo de las disposiciones legales aplicables.

De lo expuesto, se advierte que en el caso concreto sí se cumplen los presupuestos señalados al inicio del presente considerando, para estimar que existe una contradicción de criterios entre Tribunales Colegiados de Circuito, por lo siguiente:

a) Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes se pronunciaron sobre cuestiones jurídicas esencialmente iguales, a saber, sobre las facultades que establece el artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, a favor de las autoridades administrativas o fiscales, en cuanto a la competencia de las autoridades que emiten los actos impugnados ante la falta de agravios del afectado.

b) Al resolver la cuestión planteada, los órganos colegiados en cita arribaron a conclusiones disímiles, pues el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito consideró que la competencia de una autoridad constituye un elemento que afecta la eficacia y validez de los actos administrativos en general, que de actualizarse debe estudiarse de manera oficiosa por ser una cuestión de orden público, conforme a lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación y no únicamente en aquellos en que sea notoria y "evidente" por sí misma; en cambio, los Tribunales Colegiados Octavo, Noveno y Décimo en Materia Administrativa del Primer Circuito, Segundo en Materia Administrativa del Tercer Circuito y Tercero del Décimo Quinto Circuito coinciden en el sentido de que no habiéndose formulado agravios sobre la competencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, solamente las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben pronunciarse de oficio sobre tal incompetencia, cuando fuere evidente ese vicio de ilegalidad, sin analizar a mayor profundidad los preceptos en que se funda dicha competencia.

c) Aunado a lo anterior, los criterios antes precisados parten de los mismos elementos, a saber:

• Todos los Tribunales Colegiados analizan el penúltimo párrafo del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, en relación con la procedencia del estudio oficioso por parte de las S. correspondientes sobre la competencia de las autoridades que emiten el acto que se impugna.

• En la litis se cuestiona si la Sala responsable en todos los casos debe hacer valer de oficio la incompetencia de la autoridad que emite la resolución impugnada en el juicio de origen, por ser una cuestión de orden público o sólo cuando esa incompetencia fuera evidente y notoria.

Lo expuesto conduce a establecer que sí existe la contradicción de tesis denunciada, dado que los mencionados Tribunales Colegiados al resolver los respectivos asuntos de su competencia, examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales, adoptando criterios jurídicos discrepantes, con base en el examen de los mismos elementos.

De acuerdo con lo anterior, la resolución materia de la presente contradicción de tesis consistirá en determinar si conforme a lo dispuesto en el artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben, en todos los casos, analizar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público y constituir un presupuesto procesal de esencial pronunciamiento, o si tal estudio sólo debe realizarse cuando la incompetencia de dicha autoridad sea evidente, sin necesidad de efectuar un análisis de los preceptos que sirven de fundamento.

QUINTO. En principio, es pertinente destacar que los Tribunales Colegiados de Circuito cuyos criterios discrepantes son materia de esta contradicción de tesis, examinaron las disposiciones relativas al Código Fiscal de la Federación que estuvieron vigentes hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco.

No obstante lo anterior, esto es, que la divergencia de criterios provenga de disposiciones que no se encuentran en vigor, este órgano jurisdiccional procede a dilucidar cuál es el que debe prevalecer, pues si bien el sentido único de la resolución que se dicte no afecta las situaciones concretas de los asuntos en los que se sustentaron las tesis opuestas, conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 197-A de la Ley de A., y de ello podría inferirse que la definición del criterio jurisprudencial resultaría intrascendente ante los nuevos preceptos, pero dada la fecha hasta que estuvo vigente el artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, en que se apoyaron los criterios contradictorios, es factible que en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y en los Tribunales Colegiados de Circuito pudieran encontrarse pendientes algunos que debieran resolverse conforme a la tesis que esta Segunda Sala llegue a establecer con motivo de la contradicción.

Además, en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, vigente a partir del primero de enero de dos mil seis, cuyo artículo segundo transitorio establece que se derogan el título VI del Código Fiscal de la Federación y los artículos que comprenden del 197 al 263 de ese código; en lo esencial, en la nueva ley se repitieron las hipótesis normativas cuya interpretación por tales Tribunales Colegiados dio lugar a la contraposición de opiniones.

Resulta aplicable por analogía, la tesis aislada P. VIII/2001, visible en la página 322, T.X., abril de 2001, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, sustentada por el Tribunal Pleno, publicada en el órgano de difusión oficial que se viene citando, que indica:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO DEBE DECLARARSE INEXISTENTE AUN CUANDO LA NORMA INTERPRETADA POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO HAYA SUFRIDO UNA REFORMA, SI ÉSTA NO MODIFICÓ SU ESENCIA. No es dable concluir que es inexistente una contradicción de tesis, cuando la norma legal que interpretaron los tribunales y que los llevó a conclusiones discrepantes, sufre una reforma que sólo modificó en parte la terminología empleada, pero no la esencia del precepto, en tanto que se entiende que si el contenido sustancial se mantiene, subsiste la divergencia de criterios que requiere ser superada a través del pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

Para corroborar esta postura, es preciso efectuar la comparación de ambas disposiciones, las cuales, en la parte que interesa, señalan:

Ver comparación

Del examen comparativo de ambas disposiciones, se desprende que los supuestos normativos que examinaron los Tribunales Colegiados de Circuito, permanecen en el sistema jurídico positivo, lo que revela la necesidad de resolver la contradicción de criterios derivada de su interpretación.

SEXTO. La contradicción de tesis ha de resolverse, declarando que sobre el tema a debate debe prevalecer el criterio que sustenta esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al tenor de las consideraciones que a continuación se exponen.

Como se precisó con antelación, la contradicción de tesis se centra en determinar si conforme a lo dispuesto en el artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben, en todos los casos, analizar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público y constituir un presupuesto procesal de esencial pronunciamiento para determinar la legalidad de los actos impugnados, o si tal estudio sólo debe realizarse cuando la incompetencia de dicha autoridad sea evidente, sin necesidad de efectuar un análisis de los preceptos que sirven de fundamento.

Para resolver el punto de contradicción, se toma en consideración que el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su primera parte, lo siguiente:

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."

De la interpretación conjunta y armónica de las garantías de legalidad y seguridad jurídica que establece el precepto transcrito, se advierte que los actos de molestia requieren, para ser legales, entre otros requisitos, que sean emitidos por autoridad competente cumpliéndose las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté legitimado, expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter en que la autoridad respectiva lo suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que le otorgue tal legitimación, pues de lo contrario se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si la actuación de ésta se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y si éste es o no conforme a la ley o a la Constitución, para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo en el carácter con que lo haga, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley secundaria o con la Ley Fundamental.

En conclusión, las garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en el artículo 16 de la Constitución Federal tienen el alcance de exigir que todo acto de autoridad, ya sea de molestia o de privación a los gobernados, deba emitirse por quien tenga facultad expresa para ello, señalando en el propio acto, como formalidad esencial que le dé eficacia jurídica, el o los dispositivos que legitimen la competencia de quien lo emita y el carácter con que este último actúe, ya sea que lo haga por sí mismo, por ausencia del titular de la dependencia correspondiente o por delegación de facultades.

En este sentido, es aplicable la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, visible en el Número 77, mayo de mil novecientos noventa y cuatro, página 12, que dice:

"COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la Ley Fundamental o la secundaria."

Una vez precisado lo anterior, se toma en consideración que en relación con el tema materia de la contradicción, esta Segunda Sala estableció el criterio de que para estimar cumplida la garantía de fundamentación prevista en el numeral 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo a la fijación de la competencia de la autoridad en el acto de molestia, es necesario que en el documento se invoquen las disposiciones legales, acuerdo o decreto que otorga las facultades a la autoridad emisora y, en caso de que tales normas legales contengan diversos supuestos, se precisen con claridad y detalle el apartado, fracción o fracciones, incisos y subincisos en que se apoya su actuación, pues de lo contrario, se dejaría al gobernado en estado de indefensión, lo que no permite la garantía en comento, pues no es dable ninguna clase de ambigüedad, ya que su finalidad consiste en una exacta individualización del acto de autoridad de acuerdo a la hipótesis jurídica en que se ubique el gobernado en relación con las facultades de la autoridad, por razones de seguridad jurídica.

Tal criterio orientador se desprende del contenido de la jurisprudencia emitida por esta Segunda Sala, cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: ‘COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.’, así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio." (Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, septiembre de 2005. Tesis 2a./J. 115/2005. Página 310).

Ahora bien, cabe aclarar que esta Segunda Sala, al resolver la contradicción de tesis número 184/2004-SS, en sesión de primero de diciembre de dos mil cuatro, en relación con el artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, sostuvo el criterio siguiente:

"NULIDAD. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN FACULTADAS PARA ANALIZAR DE OFICIO NO SÓLO LA INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD QUE EMITIÓ LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, SINO TAMBIÉN LA DE QUIEN ORDENÓ O TRAMITÓ EL PROCEDIMIENTO DEL CUAL DERIVÓ ÉSTA.-De la interpretación armónica y relacionada del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, se concluye que las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa están facultadas para analizar oficiosamente la incompetencia tanto de la autoridad que emitió la resolución impugnada en juicio, como de la que ordenó o tramitó el procedimiento relativo del cual deriva aquélla. Ello es así, porque la competencia de las autoridades es una cuestión de orden público, como lo establece el penúltimo párrafo del referido precepto, por lo cual no sería factible que de una interpretación estricta y literal se sostuviera que los mencionados órganos sólo están facultados para analizar de oficio la incompetencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, pues en el supuesto de carecer de competencia legal el funcionario que ordenó o tramitó el procedimiento relativo del cual derivó la resolución definitiva, ésta estaría afectada desde su origen y, por ende, sería ilegal, al incidir el vicio de incompetencia directamente en la resolución emanada de un procedimiento seguido por autoridad incompetente. Esto es, admitir una postura contraria y sostener que las mencionadas S. sólo están facultadas para analizar oficiosamente la incompetencia de la autoridad emisora, propiciaría la subsistencia de resoluciones que derivan de un procedimiento viciado en virtud de haberlo iniciado o instruido una autoridad sin competencia legal." (Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXI, enero de 2005. Tesis 2a./J. 201/2004. Página 543).

Como se puede advertir, ya con anterioridad esta Segunda Sala determinó el contenido y alcance del artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, pero únicamente en lo relativo al estudio oficioso de la incompetencia tanto de la autoridad que emitió la resolución impugnada en juicio, como de la que ordenó o tramitó el procedimiento relativo del cual deriva aquélla, lo que no resuelve el tema de la presente contradicción, en el sentido de que si en términos del citado numeral, las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben, en todos los casos, analizar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público y constituir un presupuesto procesal de esencial pronunciamiento para determinar la legalidad de los actos impugnados, o si tal estudio sólo debe realizarse cuando la incompetencia de dicha autoridad sea evidente, sin necesidad de efectuar un análisis de los preceptos que sirven de fundamento.

Precisado lo anterior, a fin de dilucidar el punto divergente en la presente contradicción, es pertinente, en primer término, acudir al texto del artículo 238, fracción I, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, que dice lo siguiente:

"Artículo 238. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:

"I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado u ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución.

"...

"El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución."

Del numeral antes transcrito, se advierte que las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declararán la nulidad de la resolución administrativa impugnada en el juicio, cuando quede acreditada la incompetencia de la autoridad que inició o instruyó el procedimiento administrativo o de la que emitió la resolución definitiva impugnada con que culminó el mismo, lo que puede hacer incluso de oficio, por ser una cuestión de orden público; así, el legislador federal estableció la anulación de toda resolución administrativa afectada por un vicio de ilegalidad, como en el caso lo son, el referido a la incompetencia de la autoridad emisora o la falta absoluta de fundamentación y motivación.

Congruente con lo anterior, se concluye que de conformidad con lo señalado en el artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para analizar de oficio la incompetencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, necesariamente debe llevar a cabo un análisis de los preceptos que le sirvieron de fundamento a la autoridad demandada para emitir la resolución que se impugna, pues si bien el legislador en el precepto cuestionado estableció el verbo "podrá", tal como esta Segunda Sala lo ha determinado, no necesariamente implica una facultad discrecional por parte de las autoridades, para que sólo en unos casos ejerza esa facultad y en otros no, como se puede advertir de la tesis cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"PODER. EL USO DE ESTE VERBO EN LAS DISPOSICIONES LEGALES, NO NECESARIAMENTE IMPLICA UNA FACULTAD DISCRECIONAL.-En el ámbito legislativo el verbo ‘poder’ no necesariamente tiene el significado de discrecionalidad, sino que en ocasiones se utiliza en el sentido de ‘obligatoriedad’, pues en tal hipótesis se entiende como un deber. Sin embargo, no siempre es claro el sentido en el que el legislador utiliza el verbo ‘poder’, por lo que para descubrir la verdadera intención del creador de la ley, los principios filosóficos de derecho y de la hermenéutica jurídica aconsejan que es necesario armonizar o concordar todos los artículos relativos a la cuestión que se trate de resolver, máxime en aquellos casos en que el verbo, por sí solo, no es determinante para llegar a la conclusión de que la disposición normativa en que se halla inserto, otorga una facultad potestativa o discrecional a la autoridad administrativa." (Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VI, agosto de 1997. Tesis 2a. LXXXVI/97. Página 217).

En tales condiciones, si el legislador estableció a favor de las autoridades fiscales la facultad de hacer valer de oficio la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada, así como la ausencia total de fundamentación o motivación, se trata de una modalidad específica de "suplencia de la queja deficiente" en materia fiscal, que sólo opera en dos supuestos, siendo el primero, precisamente cuando se advierta la incompetencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, y el segundo, cuando ésta carezca de fundamentación o motivación, entonces, para cumplir con lo anterior, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en todos los casos, debe examinar esos supuestos y declarar, bien que la resolución no adolece de alguno de ellos, lo cual no requiere de un estudio exhaustivo, o bien, que en el caso se surte la causal de nulidad correspondiente, debiendo expresar, entonces sí, de una manera fundada y motivada, las consideraciones que le den sustento a esta determinación.

En atención a lo expuesto, el criterio que deberá regir con carácter de jurisprudencia, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de A., es el que a continuación se redacta con el rubro y texto siguientes:

COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO DE NULIDAD. DEBE ANALIZARSE EN TODOS LOS CASOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.-El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), establece que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, así como la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución. En esa virtud, se concluye que el tribunal citado debe, en todos los casos, examinar esos aspectos y declarar que la resolución no adolece de alguno de ellos, lo cual no requiere de consideraciones exhaustivas, o bien, que en el caso se surte la causal de nulidad correspondiente, expresando, entonces sí, de manera fundada y motivada, las consideraciones que den sustento a su decisión.

Cabe precisar que el criterio de legalidad a que alude la jurisprudencia anterior, rige en el juicio contencioso administrativo, mas no en el juicio de amparo que tiene sus propias reglas.

Derivado de esta aclaración, también resulta conveniente precisar que la circunstancia de que las S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa omitan hacer pronunciamiento de oficio en cuanto a la competencia de la autoridad demandada, no deja en estado de indefensión al actor, puesto que al promover amparo directo puede plantear en forma expresa ese tema de incompetencia, aun cuando no lo hubiera propuesto en los conceptos de impugnación que formuló en la demanda de nulidad; lo anterior, porque el derogado artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, obliga a las S. a ocuparse de ese tema, aunque no haya planteamiento.

Consecuentemente, si en la demanda de garantías la parte quejosa plantea esa omisión y expone las razones por las cuales considera que la autoridad demandada carece de competencia para emitir el acto cuya invalidez se pretende, el Tribunal Colegiado que conozca del asunto debe ocuparse de tal cuestión y pronunciarse sobre la competencia de la autoridad emisora del acto impugnado, aun cuando la resolución reclamada no contenga ese pronunciamiento; en cambio, si no hay concepto de violación expreso, tal aspecto no puede ser analizado en el juicio de amparo por tratarse de una materia que es de estricto derecho, o si solamente aduce que la Sala omitió dicho estudio, el argumento así planteado debe declararse inoperante por incompleto.

Por lo expuesto y fundado, y con apoyo además en el artículo 197-A de la ley de la materia, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis a que este expediente se refiere.

SEGUNDO.-En términos del considerando sexto de esta resolución, debe prevalecer con carácter jurisprudencial, el criterio precisado en la parte final del mismo.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia, de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de A.; y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.D.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidenta M.B.L.R.. Fue ponente el señor M.G.I.O.M..