Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 68/2006-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS QUINTO Y DÉCIMO TERCERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: B.V.G..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo del Acuerdo General Plenario 4/2002 de fecha ocho de abril de dos mil dos, conforme al cual las contradicciones de tesis suscitadas entre los Tribunales Colegiados de la competencia originaria del Tribunal Pleno serán resueltas en Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la formuló una de las partes que intervino en uno de los asuntos en que se sustentaron los criterios motivo de aquélla, a saber, la parte quejosa en el amparo directo DA. 281/2005 del índice del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y quien tiene facultad para ello, de conformidad con el precepto indicado, que dice:

"Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. ..."

TERCERO. El Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el juicio de amparo directo 281/2005, en sesión de treinta de septiembre de dos mil cinco, en lo que interesa, sostuvo lo siguiente:

"En ese precepto (artículo 21, fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos), como lo indicó la S.F., no se establece que la falta del dictado de la resolución dentro del plazo ahí aludido, implique la caducidad de las facultades de la autoridad administrativa, por ende, en la especie, la falta de pronunciamiento dentro del término de cuarenta y cinco días, no produce el efecto pretendido por el quejoso.

"Luego, ante la inexistencia de disposición alguna que establezca una consecuencia de tal naturaleza y tomando en cuenta la trascendencia de los pronunciamientos sobre responsabilidad administrativa de los servidores públicos, los cuales son de orden público, no puede atribuirse al incumplimiento de la autoridad una consecuencia que la ley no prevé expresamente.

"Al respecto, es importante señalar que la caducidad, entendida como la terminación de un procedimiento por falta de actividad dentro de un determinado lapso, requiere necesariamente estar prevista en ley y su existencia no puede inferirse por el simple hecho de que una norma establezca un plazo determinado para desplegar una conducta, sobre todo cuando dicho plazo se refiere a una facultad legal de la autoridad, que tiene su origen en una disposición constitucional.

"No se desconoce que la S.F., con afán de fortalecer su determinación, citó los criterios jurídicos de rubro y texto siguientes:

"‘PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 64 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. OPORTUNIDAD PARA DICTAR RESOLUCIONES EN ÉL, DESPUÉS DE TRANSCURRIDO EL TÉRMINO DE TREINTA DÍAS A QUE SE REFIERE LA FRACCIÓN II DEL CITADO PRECEPTO.’ (se transcribe).

"‘RESPONSABILIDAD, RESOLUCIÓN QUE LA SANCIONA O DECLARA SU INEXISTENCIA. NO EXISTE OBSTÁCULO LEGAL PARA DETERMINARLA DESPUÉS DE LOS TREINTA DÍAS A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 59, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE MÉXICO Y MUNICIPIOS.’ (se transcribe).

"Criterios jurídicos que si bien como lo refiere el quejoso aluden al artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no invocado en la resolución impugnada, también resulta que nada impide a la S.F. el que con tales criterios haya orientado su determinación por tratarse de un precepto cuyo texto, en la parte correspondiente, es muy parecido al artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos invocado en la resolución impugnada."

De la anterior transcripción, se advierte que el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, determinó que no caducan las facultades de la autoridad administrativa por el hecho de que dicte el acto por el que imponga sanción administrativa al servidor público después de concluido el plazo de cuarenta y cinco días hábiles.

CUARTO. Por su parte, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el amparo directo 250/2005-3632, en sesión de veintiocho de octubre de dos mil cinco, en lo que interesa, sostuvo lo siguiente:

"Ahora bien, de las constancias de autos no se advierte que la autoridad administrativa haya acreditado que efectivamente cumplió con el término de cuarenta y cinco días hábiles que establece el artículo 21, fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos para emitir la resolución administrativa de responsabilidad impugnada por el ahora quejoso, esto es, correspondía a la autoridad demandada acreditar que efectivamente la resolución impugnada la emitió dentro del plazo que establece la mencionada disposición, puesto que al haber sido ella quien llevó a cabo el procedimiento seguido en contra del quejoso, contaba con los elementos necesarios para desvirtuar las afirmaciones formuladas en la demanda de nulidad.

"En efecto, correspondía a la autoridad demandada acreditar que, en la especie, cumplió con los plazos establecidos en la ley, específicamente con el término que el artículo 21, fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos le impone para emitir la resolución recaída al procedimiento administrativo instaurado en contra del quejoso, máxime que la disposición que obligaba a la autoridad demandada a cumplir con el plazo de cuarenta y cinco días hábiles, se trata de derecho positivo vigente, de observancia obligatoria y que al momento de contestar la demanda de nulidad (fojas trescientos a trescientos cuarenta y cuatro), la autoridad únicamente adujo lo siguiente: (se transcribe).

"Luego, si del oficio de contestación de demanda, en la parte que anteriormente quedó transcrita, la autoridad no desvirtúa la afirmación del quejoso de que la resolución impugnada se emitió fuera del plazo establecido por la ley aplicable al no estar acreditado que la autoridad administrativa cumplió con el plazo de cuarenta y cinco días hábiles que establece el mencionado artículo 21, fracción III, párrafo primero, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, ni mucho menos se encuentra acreditado que previamente a la emisión de esa resolución sancionadora existiera un acuerdo que especificara una causa justificada para haberla emitido fuera de ese plazo, como lo dispone el párrafo segundo de la señalada fracción III, es obvio que la señalada resolución impugnada se emitió en contravención de la disposición aplicable.

"En esas condiciones, resulta inconcuso que la sentencia emitida por la S.F. es contraria a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 constitucionales, en relación con el numeral 21, fracción III, primer párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, por lo que al haber resultado fundado el concepto de violación que sobre el particular se hizo valer, lo que procede es conceder el amparo solicitado para el efecto de que la responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, siguiendo los lineamientos vertidos a lo largo de esta ejecutoria, emita una nueva determinación debidamente fundada y motivada."

De la anterior transcripción, se advierte que el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, determinó que la autoridad administrativa al no emitir la resolución dentro del plazo de cuarenta y cinco días hábiles que establece el artículo 21, fracción III, párrafos primero y segundo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, como tampoco existe acuerdo que justifique la causa de haberla emitido fuera de ese plazo, dicha resolución se dictó en contravención de aquel numeral.

QUINTO. Atendiendo a los criterios relacionados, debe determinarse, como cuestión previa, si la presente contradicción de tesis denunciada reúne o no los requisitos para su existencia, conforme lo dispone la jurisprudencia número P./J. 26/2001, sustentada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

También cobra aplicación lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que se interpretan en la jurisprudencia antes transcrita, los cuales sirven como marco de referencia para dilucidar si en el presente caso existe o no la contradicción de tesis denunciada. Dichos numerales señalan:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas S., el procurador general de la República o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidirá cuál tesis debe prevalecer.

"La resolución que pronuncien las S. o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrá el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que lo integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieren sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias.

"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Como se ve, los preceptos constitucional y reglamentario, así como el criterio jurisprudencial antes transcritos, refieren a la figura jurídica de la contradicción de tesis como mecanismo para integrar jurisprudencia. Ese mecanismo se activa cuando existen dos o más criterios discrepantes, divergentes u opuestos en torno a la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho y que por seguridad jurídica deben uniformarse a través de la resolución que proponga la jurisprudencia que debe prevalecer y dada su generalidad, pueda aplicarse para resolver otros asuntos de idéntica o similar naturaleza.

En la jurisprudencia aludida, se precisan los requisitos de existencia que conjuntamente debe reunir la contradicción de tesis, como son: a) que en las ejecutorias materia de contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y, c) que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Precisa destacar que para la denuncia de la posible contradicción de criterios, no es necesario que esa diferencia derive indefectiblemente de jurisprudencias o de tesis publicadas, sino que únicamente se requiere que provenga de las consideraciones de los asuntos sometidos al conocimiento de cada órgano jurisdiccional de que se trata, como lo establece la tesis P. L/94 del Tribunal Pleno, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 83, noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, página treinta y cinco, de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS. Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."

Asimismo, es aplicable la tesis 2a./J. 94/2000 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de dos mil, página trescientos diecinueve, con el rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

Conforme a los criterios jurisprudenciales transcritos, procede establecer que para la existencia de una contradicción de tesis se requiere que los criterios relativos se hayan adoptado respecto de una misma cuestión jurídica suscitada en un mismo plano, y que expresa o implícitamente los Tribunales Colegiados del conocimiento hayan arribado a conclusiones opuestas sobre esa cuestión, de modo que a fin de determinar si efectivamente existe dicha oposición, no basta atender a la conclusión del razonamiento o razonamientos vertidos en las correspondientes resoluciones judiciales, sino que es indispensable tomar en cuenta las circunstancias de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento al criterio respectivo, ya que esa coincidencia es la que determina que existe una contradicción de tesis cuya resolución dará lugar a un criterio jurisprudencial que, por sus características de generalidad y abstracción, podrá aplicarse en asuntos similares.

En tal virtud, para que se considere existente la contradicción de tesis denunciada, será necesario que los criterios opositores hayan derivado de los mismos elementos o supuestos esenciales, es decir, de los que originaron las conclusiones que se estiman divergentes y del examen de cuestiones jurídicas esencialmente iguales.

Con el propósito de analizar si en el caso que nos ocupa existe contradicción de criterios, resulta conveniente precisar lo que en esencia sostuvieron los Tribunales Colegiados de Circuito.

Por su parte, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que no caducan las facultades de la autoridad administrativa, por el hecho de que dicte el acto por el que imponga sanción administrativa al servidor público después de concluido el plazo de cuarenta y cinco días hábiles; mientras que el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que la autoridad administrativa al no emitir la resolución dentro del plazo de cuarenta y cinco días hábiles que establece el artículo 21, fracción III, párrafos primero y segundo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, como tampoco existe acuerdo que justifique la causa de haberla emitido fuera de ese plazo, dicha resolución se dictó en contravención de aquel numeral.

Con base en lo anterior, se estima que sí existe la contradicción de tesis denunciada, en virtud de que sobre el mismo problema jurídico, a saber, si concluido el plazo de cuarenta y cinco días hábiles que establece la fracción III del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, sin que la autoridad haya ampliado el plazo por causa justificada, caducan o no las facultades de ésta para sancionar a los servidores públicos.

Corroboran lo anterior, las siguientes jurisprudencias sustentadas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mismas que son del tenor literal siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA DENUNCIA. Es verdad que en el artículo 107, fracción XIII de la Constitución y dentro de la Ley de Amparo, no existe disposición que establezca como presupuesto de la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis, la relativa a que ésta emane necesariamente de juicios de idéntica naturaleza, sin embargo, es la interpretación que tanto la doctrina como esta Suprema Corte han dado a las disposiciones que regulan dicha figura, las que sí han considerado que para que exista materia a dilucidar sobre cuál criterio debe prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, la oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta la misma cuestión. Esto es, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, que son las que constituyen precisamente las tesis que se sustentan por los órganos jurisdiccionales. No basta pues que existan ciertas o determinadas contradicciones si éstas sólo se dan en aspectos accidentales o meramente secundarios dentro de los fallos que originan la denuncia, sino que la oposición debe darse en la sustancia del problema jurídico debatido; por lo que será la naturaleza del problema, situación o negocio jurídico analizado, la que determine materialmente la contradicción de tesis que hace necesaria la decisión o pronunciamiento del órgano competente para establecer el criterio prevaleciente con carácter de tesis de jurisprudencia." (Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, tesis 1a./J. 5/2000, página 49).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 26/2001, página 76).

SEXTO. Demostrado que sí existe contradicción de tesis sobre la cuestión jurídica señalada, el punto de contradicción consiste en determinar si concluido el plazo de cuarenta y cinco días hábiles que establece la fracción III del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, sin que la autoridad haya ampliado el plazo por causa justificada, caducan las facultades de ésta para sancionar a los servidores públicos.

Previo a determinar el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, es importante acudir al texto del artículo 21, fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que dice:

"Artículo 21. La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"...

"III. Desahogadas las pruebas que fueren admitidas, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades resolverán dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones administrativas correspondientes y le notificará la resolución en un plazo no mayor de diez días hábiles. Dicha resolución, en su caso, se notificará para los efectos de su ejecución al jefe inmediato o al titular de la dependencia o entidad, según corresponda, en un plazo no mayor de diez días hábiles.

"La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las propias autoridades."

De la fracción III del precepto antes preinserto, se advierte que desahogadas las pruebas que fueron admitidas, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades resolverá dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones administrativas correspondientes y le notificará la resolución en un plazo no mayor de diez días hábiles.

Dicha resolución, en su caso, se notificará para los efectos de su ejecución al jefe inmediato o al titular de la dependencia o entidad, según corresponda, en un plazo no mayor de diez días hábiles.

Asimismo, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las propias autoridades.

Es importante aclarar que sobre este tema, regulado en el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos parcialmente abrogada por la actual Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, esta Segunda Sala sustentó el criterio jurisprudencial por contradicción número 2a./J. 206/2004, cuyos rubro, contenido y datos de localización, son del tenor siguiente:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXI, enero de 2005

"Tesis: 2a./J. 206/2004

"Página: 576

"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO CADUCA UNA VEZ TRANSCURRIDO EL PLAZO DE TREINTA DÍAS HÁBILES PREVISTO POR EL ARTÍCULO 64, FRACCIÓN II, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIGENTE EN EL ÁMBITO FEDERAL HASTA EL 13 DE MARZO DE 2002. El procedimiento de responsabilidad administrativa, en cuanto tutela los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen al servicio público, es de pronunciamiento forzoso, pues su materia la constituye una conducta respecto de la cual existe el interés general en que se determine si resulta o no contraria a los deberes y obligaciones del servidor público. Por tanto, la omisión de la autoridad sancionadora de dictar resolución dentro del plazo de treinta días hábiles siguientes al cierre de la instrucción, previsto en el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no produce la caducidad de la facultad para emitir aquélla, por no preverlo así alguna disposición y porque el único límite a la potestad sancionadora administrativa del Estado es la prescripción contenida en el artículo 78 de la ley mencionada, sin que lo anterior signifique que la autoridad tenga la facultad arbitraria de alargar indefinidamente su actuación, pues el plazo de prescripción reinicia a partir de que se notifica al servidor público la incoación del procedimiento disciplinario relativo."

Sin embargo, dicho criterio no hace improcedente a la presente contradicción de tesis, en virtud de que, por un lado, se trata de una nueva ley que abrogó parcialmente a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y, por otro, el artículo 21, fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que ahora se analiza, contiene una proposición normativa que el precepto de aquella ley no contenía.

Precisado lo anterior, es importante señalar que la caducidad es una de las maneras de extinción de la facultad de las autoridades administrativas para sancionar infracciones administrativas.

En materia del derecho mercantil, sin que esto implique desnaturalizar el presente estudio, sino únicamente conocer sus elementos sustanciales para establecer una relación analógica, la caducidad es también la extinción de un derecho antes de su perfección o de un derecho en expectativa, extinción que se provoca por no ejercer o por no perfeccionar oportunamente dicho derecho.

De esta manera, según se advierte del artículo 160 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, la acción cambiaria del último tenedor de una letra de cambio contra los obligados en vía de regreso, caduca por no haberla presentado para aceptación o pago en los términos que fija la ley; por no protestarla oportunamente; por no admitirse la aceptación o el pago de la misma; por intervención; y, por no ejercer oportunamente la acción derivada de la misma después de su protesta.

Ahora bien, la caducidad en materia fiscal se encuentra regulada en el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, que dice:

"Artículo 67. Las facultades de las autoridades fiscales para determinar las contribuciones o aprovechamientos omitidos y sus accesorios, así como para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales, se extinguen en el plazo de cinco años contados a partir del día siguiente a aquel en que:

"I. Se presentó la declaración del ejercicio, cuando se tenga obligación de hacerlo. Tratándose de contribuciones con cálculo mensual definitivo, el plazo se computará a partir de la fecha en que debió haberse presentado la información que sobre estos impuestos se solicite en la declaración del ejercicio del impuesto sobre la renta. En estos casos las facultades se extinguirán por años de calendario completos, incluyendo aquellas facultades relacionadas con la exigibilidad de obligaciones distintas de la de presentar la declaración del ejercicio. No obstante lo anterior, cuando se presenten declaraciones complementarias el plazo empezará a computarse a partir del día siguiente a aquel en que se presentan, por lo que hace a los conceptos modificados en relación a la última declaración de esa misma contribución en el ejercicio.

"II. Se presentó o debió haberse presentado declaración o aviso que corresponda a una contribución que no se calcule por ejercicios o a partir de que se causaron las contribuciones cuando no exista la obligación de pagarlas mediante declaración.

"III. Se hubiere cometido la infracción a las disposiciones fiscales; pero si la infracción fuese de carácter continuo o continuado, el término correrá a partir del día siguiente al en que hubiese cesado la consumación o se hubiese realizado la última conducta o hecho, respectivamente.

"IV. Se levante el acta de incumplimiento de la obligación garantizada, en un plazo que no excederá de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la exigibilidad de las fianzas a favor de la Federación constituidas para garantizar el interés fiscal, la cual será notificada a la afianzadora.

"El plazo a que se refiere este artículo será de diez años, cuando el contribuyente no haya presentado su solicitud en el Registro Federal de Contribuyentes, no lleve contabilidad o no la conserve durante el plazo que establece este código, así como por los ejercicios en que no presente alguna declaración del ejercicio, estando obligado a presentarlas, o no se presente en la declaración del impuesto sobre la renta la información que respecto del impuesto al valor agregado o del impuesto especial sobre producción y servicios se solicite en dicha declaración; en este último caso, el plazo de diez años se computará a partir del día siguiente a aquel en el que se debió haber presentado la declaración señalada. En los casos en los que posteriormente el contribuyente en forma espontánea presente la declaración omitida y cuando ésta no sea requerida, el plazo será de cinco años, sin que en ningún caso este plazo de cinco años, sumado al tiempo transcurrido entre la fecha en la que debió presentarse la declaración omitida y la fecha en la que se presentó espontáneamente, exceda de diez años. Para los efectos de este artículo las declaraciones del ejercicio no comprenden las de pagos provisionales.

"En los casos de responsabilidad solidaria a que se refiere el artículo 26 fracción III de este código, el plazo será de tres años a partir de que la garantía del interés fiscal resulte insuficiente.

"El plazo señalado en este artículo no está sujeto a interrupción y sólo se suspenderá cuando se ejerzan las facultades de comprobación de las autoridades fiscales a que se refieren las fracciones II, III y IV del artículo 42 de este código; cuando se interponga algún recurso administrativo o juicio; o cuando las autoridades fiscales no puedan iniciar el ejercicio de sus facultades de comprobación en virtud de que el contribuyente hubiera desocupado su domicilio fiscal sin haber presentado el aviso de cambio correspondiente o cuando hubiere señalado de manera incorrecta su domicilio fiscal. En estos dos últimos casos, se reiniciará el cómputo del plazo de caducidad a partir de la fecha en la que se localice al contribuyente. Asimismo, el plazo a que hace referencia este artículo se suspenderá en los casos de huelga, a partir de que se suspenda temporalmente el trabajo y hasta que termine la huelga y en el de fallecimiento del contribuyente, hasta en tanto se designe al representante legal de la sucesión. Igualmente se suspenderá el plazo a que se refiere este artículo, respecto de la sociedad que teniendo el carácter de controladora consolide su resultado fiscal en los términos de lo dispuesto por la Ley del Impuesto sobre la Renta, cuando las autoridades fiscales ejerzan sus facultades de comprobación respecto de alguna de las sociedades que tengan el carácter de controlada de dicha sociedad controladora.

"El plazo de caducidad que se suspende con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación antes mencionadas inicia con la notificación de su ejercicio y concluye cuando se notifique la resolución definitiva por parte de la autoridad fiscal. La suspensión a que se refiere este párrafo estará condicionada a que cada seis meses se levante cuando menos un acta parcial o final, o se dicte la resolución definitiva. De no cumplirse esta condición se entenderá que no hubo suspensión. No será necesario el levantamiento de dichas actas, cuando iniciadas las facultades de comprobación se verifiquen los supuestos señalados en las fracciones I y II del artículo 46-A de este código.

"En todo caso, el plazo de caducidad que se suspende con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación, adicionado con el plazo por el que no se suspende dicha caducidad, no podrá exceder de diez años. Tratándose de visitas domiciliarias y de revisión de la contabilidad en las oficinas de las propias autoridades, en que las mismas estén sujetas a un plazo máximo de seis meses para su conclusión y dos ampliaciones por periodos iguales, el plazo de caducidad que se suspende con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación, adicionado con el plazo por el que no se suspende dicha caducidad, no podrá exceder de seis años con seis meses.

"Las facultades de las autoridades fiscales para investigar hechos constitutivos de delitos en materia fiscal, no se extinguirán conforme a este artículo.

"Los contribuyentes, transcurridos los plazos a que se refiere este artículo, podrán solicitar se declare que se han extinguido las facultades de las autoridades fiscales."

Del precepto antes preinserto, se advierte que las facultades de las autoridades fiscales para determinar las contribuciones o aprovechamientos omitidos y sus accesorios, así como para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales, se extinguen en el plazo de cinco años, el cual comienza a contar a partir del día siguiente conforme a los supuestos previstos en sus diversas fracciones.

Así, por ejemplo, conforme a la fracción III de dicho numeral, el plazo de cinco años comienza a partir del día siguiente al en que se hubiere cometido la infracción a las disposiciones fiscales, a menos que la infracción sea de carácter continuo o continuado, dicho plazo correrá a partir del día siguiente al en que hubiese cesado la consumación o se hubiese realizado la última conducta o hecho, respectivamente.

Cabe precisar que el plazo señalado podrá ampliarse a diez años, cuando el contribuyente no haya presentado su solicitud en el Registro Federal de Contribuyentes, no lleve contabilidad o no la conserve durante el plazo que establece el Código Fiscal de la Federación, así como por los ejercicios en que no presente alguna declaración del ejercicio, estando obligado a presentarlas, o no se presente en la declaración del impuesto sobre la renta la información que respecto del impuesto al valor agregado o del impuesto especial sobre producción y servicios se solicite en dicha declaración; en este último caso, el plazo de diez años se computará a partir del día siguiente a aquel en el que se debió haber presentado la declaración.

Por otro lado, el plazo de caducidad se suspende con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación, estando condicionada a que cada seis meses se levante cuando menos un acta parcial o final, o se dicte la resolución definitiva. De no cumplirse esta condición se entenderá que no hubo suspensión.

Finalmente, los contribuyentes, transcurridos los plazos, podrán solicitar se declare que se han extinguido las facultades de las autoridades fiscales.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en su artículo 34, establece:

"Artículo 34. Las facultades de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades, para imponer las sanciones que la ley prevé prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado, si fueren de carácter continuo.

"En tratándose de infracciones graves el plazo de prescripción será de cinco años, que se contará en los términos del párrafo anterior.

"La prescripción se interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la ley. Si se dejare de actuar en ellos, la prescripción empezará a correr nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la última promoción."

Del numeral antes transcrito, se advierte que las facultades de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades para imponer las sanciones que la ley prevé prescribirán en tres años contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado, si fueren de carácter continuo.

Asimismo, el precepto de mérito establece que tratándose de infracciones graves el plazo de prescripción será de cinco años.

Por otro lado, precisa la norma en estudio que la prescripción se interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la ley, con la consecuencia de que si se deja de actuar, la prescripción empieza a correr nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la última promoción.

De los preceptos jurídicos antes señalados, se advierten los siguientes principios:

Primero. La caducidad es una forma de extinción de facultades de las autoridades administrativas para sancionar a los gobernados.

Segundo. Para que los gobernados se liberen de alguna responsabilidad administrativa por caducidad, se requiere que la norma así lo prevea expresamente, pues nadie puede liberarse de una carga por inferencias interpretativas.

Con base en dichos principios, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que el hecho de que la autoridad administrativa competente no emita la resolución sancionatoria dentro del plazo de cuarenta y cinco días o, en su caso, no justifique la ampliación del plazo, no es causa eficiente para que los servidores públicos se liberen de la responsabilidad administrativa por caducidad de las facultades de las autoridades, pues para ello deben aplicarse las reglas de prescripción que prevé el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

En efecto, la omisión de las autoridades administrativas de emitir las resoluciones dentro de los plazos correspondientes no genera la caducidad de las facultades para sancionar, en virtud de que el no actuar del titular del órgano no agota la competencia del órgano administrativo.

Por su parte, el artículo 21, fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, establece:

"Artículo 21. La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"...

"III. Desahogadas las pruebas que fueren admitidas, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades resolverán dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones administrativas correspondientes y le notificará la resolución en un plazo no mayor de diez días hábiles. Dicha resolución, en su caso, se notificará para los efectos de su ejecución al jefe inmediato o al titular de la dependencia o entidad, según corresponda, en un plazo no mayor de diez días hábiles.

"La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las propias autoridades."

Ahora bien, el hecho de que el segundo párrafo de la fracción III del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, señale que: "La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las propias autoridades.", no conlleva a que ante la omisión de la autoridad de dictar la resolución sancionatoria o por no ampliar el plazo, previa justificación, el servidor público quede liberado de la responsabilidad administrativa por caducidad, pues para ello es necesario que dicho supuesto también se hubiera contemplado expresamente en el artículo 34 de la ley de la materia.

Lo anterior es así, ya que por vía de interpretación o por meras inferencias, no es posible establecer una causa de extinción de facultades, pues de hacerlo, sería tanto como reconocer que el poder sancionador del Estado es de carácter discrecional, situación que no solamente resultaría antijurídica, sino contrario al fin o telos que persiguen las sanciones administrativas.

Por otro lado, el enunciado normativo en análisis, en cuanto establece que la autoridad sancionadora competente debe dictar la resolución sancionatoria dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a partir de que se desahogaron las pruebas admitidas pudiendo, previa justificación, ampliar dicho plazo hasta por otro tanto igual, debe interpretarse en el sentido de que a quien impone la obligación es a la autoridad, quien al no cumplir con ese deber se hace acreedora a las sanciones disciplinarias, mas esto no puede generar la extinción de las facultades para sancionar a los infractores.

Dicha causa de responsabilidad queda comprendida en la fracción XXIV del artículo 8o., en relación con el artículo 17 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que dicen:

"Artículo 8o. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

"...

"XXIV. A. de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el servicio público.

"El incumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, sin perjuicio de las normas específicas que al respecto rijan en el servicio de las fuerzas armadas."

"Artículo 17. La secretaría impondrá las sanciones correspondientes a los contralores internos y a los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades cuando se abstengan injustificadamente de investigar o sancionar a los infractores, o que al hacerlo no se ajusten a las disposiciones jurídicas o administrativas aplicables, así como cuando incurran en actos u omisiones que impliquen responsabilidad administrativa."

De esta manera, la omisión de la autoridad administrativa trae como consecuencia que el órgano competente inicie el procedimiento sancionatorio que establece la ley de la materia en contra del servidor público que, conforme al referido artículo 21, fracción III, no haya emitido la resolución correspondiente.

Con base en lo antes expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que debe prevalecer el criterio que a continuación se precisa, el que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley de Amparo debe regir con carácter de jurisprudencia, cuyos rubro y contenido son del tenor siguiente:

-De la interpretación del numeral citado se concluye que el hecho de que la autoridad administrativa no emita la resolución sancionatoria dentro del plazo de 45 días hábiles o, en su caso, al concluir la ampliación de éste, no es motivo para que la responsabilidad administrativa de los servidores públicos se extinga por caducidad de las facultades de aquélla, pues para ello es necesario que dicho supuesto se hubiera previsto expresamente en el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, lo cual no sucede. Además, la omisión de dictar el acto sancionatorio no agota la competencia del órgano administrativo, pues se trata de una facultad que ejerce el titular de éste que en todo caso puede ser causa de responsabilidad, según lo previene la fracción XXIV y último párrafo del artículo 8o., en relación con el artículo 17 de la Ley citada; admitir lo contrario, esto es, que la mencionada omisión constituye una causa eficiente de extinción de facultades, sería tanto como considerar que el poder sancionador del Estado se ejerce discrecionalmente, quedando sujeto a la voluntad de quienes tienen la facultad de imponer las sanciones.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción de criterios entre el sostenido por los Tribunales Colegiados Quinto y Décimo Tercero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter jurisprudencial, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la tesis de jurisprudencia redactada en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese este expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.D.R., G.D.G.P., G.I.O.M. y la señora Ministra presidenta M.B.L.R.. El señor M.S.S.A.A. estuvo ausente por hacer uso de sus vacaciones. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..