Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 144/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO Y TERCERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

TERCERO. A fin de estar en aptitud de determinar si existe la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, resolverla, es preciso tener presentes los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito que la motivaron y que a continuación se precisan.

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al dictar la ejecutoria en el amparo en revisión número 118/2005, interpuesto por la Contraloría Interna del Estado de Nuevo León, consideró:

"CUARTO. Resultan infundados los agravios de la autoridad recurrente, y por tanto se debe confirmar la sentencia que se impugna, en atención a las consideraciones que enseguida se expresan.

"Previamente al estudio de los agravios que expone la impugnante, se estima necesario reseñar los antecedentes relevantes del caso, a efecto de resolver con claridad lo que corresponde.

"Por escrito presentado el tres de septiembre de dos mil cuatro, ante la Oficialía de Partes Común de los Juzgados de Distrito de la materia, que por razón de turno le correspondió al Juzgado Segundo en Materia Administrativa, la persona moral ‘Taxis Económicos de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable’, promovió juicio de garantías en contra del Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, y otras autoridades, de quienes reclamó: ‘El acuerdo dictado en fecha 6 -seis de septiembre de 2004- dos mil cuatro, por el C. Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León y otro, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, el día 7 -siete de septiembre del año 2004- dos mil cuatro. Ahora bien, y para acreditar la existencia del acto reclamado de esta demanda de garantías se acompaña a este escrito un ejemplar del Periódico Oficial del Estado del Nuevo León, en donde en el mismo aparece publicado el acuerdo de fecha 6 -seis de septiembre del año 2004- dos mil cuatro, pronunciado por el C. Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León y otro.

"‘De todas las autoridades responsables, reclamo las consecuencias y efectos inherentes de los actos reclamados, incluyendo en éstos los actos tendientes a evitar la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación legalmente expedidas a mi representada como consecuencia de las concesiones otorgadas, así como la desposesión, detención, retiro de circulación de los vehículos de alquiler, que circulan al amparo de dichas concesiones y placas.’

"En la misma demanda de amparo, y en relación con la demostración de su interés jurídico, la quejosa manifestó: ‘Para acreditar el interés jurídico de mi apoderada, se anexa al presente escrito de demanda, un ejemplar del Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, en donde en el mismo aparece publicado el acuerdo de fecha 6 -de septiembre del año 2004- dos mil cuatro ... Asimismo, se acompañan en copia certificada, las placas como las tarjetas de circulación que fueron expedidas a favor de mi poderdante por la autoridad competente y que definitivamente tienen su fundamentación en la existencia del acto administrativo que implica la concesión para la prestación del servicio público de pasajeros. ... Es fundamental señalar a esta H. Autoridad, que las placas que se allegan en copias certificadas justifican por sí mismas la existencia de la concesión otorgada por la autoridad hacia mi representada. Lo anterior en razón de que así lo marca de manera tajante el artículo 15 de la Ley del Transporte para el Estado de Nuevo León. No siendo necesaria la expedición física del «título de concesión» para que la concesión (valga la redundancia) cause efectos jurídicos.’

"Admitida que fue la demanda de garantías y seguido el juicio por sus restantes etapas, el J. de Distrito dictó la sentencia que ahora se recurre, en fecha diez de diciembre de dos mil cuatro, autorizada el día diez de enero del año en curso.

"En tal determinación, el J. a quo sustentó elementalmente las consideraciones que enseguida se sintetizan:

"• En el considerando segundo, resolvió sobreseer en el juicio en lo que corresponde a las autoridades que la quejosa denominó director de Tránsito y Transporte del Municipio de G., Nuevo León y director del Periódico Oficial del Estado, ello ante la inexistencia de tales autoridades.

"• En el tercer considerando, determinó sobreseer en el juicio de amparo en lo que se refiere a las responsables denominadas presidente del Consejo Estatal del Transporte y Vialidad de Nuevo León, director de Tránsito de la Secretaría de Seguridad Pública y Vialidad del Municipio de Apodaca, secretario de Seguridad Pública y Vialidad del Municipio de Apodaca, secretario de Seguridad Pública y Vialidad del Municipio de Santa Catarina, director de Vialidad y Tránsito del Municipio de Santa Catarina, director de Tránsito de la Secretaría de Seguridad Pública y Vialidad del Municipio de S.P.G.G., secretario de Seguridad Pública del Municipio de S.P.G.G., director de Tránsito del Municipio de Guadalupe, director de Policía del Municipio de Guadalupe, secretario de Vialidad y Tránsito del Municipio de Monterrey, director de Tránsito y Vialidad del Municipio de Monterrey, director de Vialidad y Tránsito del Municipio de San Nicolás de los Garza, secretario de Seguridad, Vialidad y Tránsito del Municipio de San Nicolás de los Garza, secretario de Seguridad Pública y Vialidad del Municipio de E., director de Seguridad Pública del Municipio de J., secretario de Seguridad Pública del Municipio de G. y directora de Vialidad y Tránsito del Municipio de G.; en atención a que las mencionadas autoridades, al rendir sus informes justificados, negaron la existencia de los actos reclamados, sin que la quejosa aportara prueba en contrario.

"• En el cuarto considerando estimó ciertos los actos imputados al gobernador del Estado de Nuevo León, al secretario general de Gobierno, al secretario de Finanzas y tesorero general del Estado, al director general de la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León y a la Contraloría Interna del Gobierno del Estado de Nuevo León.

"• En el quinto considerando, el J. de Distrito procedió al estudio de las causales de improcedencia alegadas por las autoridades responsables, mismas que declaró infundadas en su totalidad, con base en lo siguiente:

"1. Sostuvo que no se actualizaba el motivo de improcedencia previsto en el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, en cuanto a que la quejosa careciera de interés jurídico, porque ésta allegó al juicio de amparo, copia certificada de las tarjetas de circulación, así como de las placas respectivas que pertenecen a los vehículos de alquiler de su propiedad, expedidas por las autoridades competentes durante los meses de julio y agosto de dos mil cuatro, según los comprobantes de pago de derechos que también se presentaron; aunado a que también se exhibieron copias certificadas de diversas facturas que demuestran la propiedad de los vehículos a nombre de la accionante, y copia certificada de la escritura constitutiva de la quejosa, de la que se desprende que tiene por objeto realizar actos de compra, venta, arrendamiento, subarrendamiento, alquiler, distribución, comisión, mediación de toda clase de automóviles y equipo automotriz nuevo y usado para el servicio de taxis ecológicos. Añadió que de ello se sigue que, contrario a lo aducido por el gobernador del Estado en su informe con justificación, la quejosa sí cuenta con interés jurídico para promover el amparo en contra del acuerdo reclamado, sin que sea óbice para considerarlo así lo que se argumenta, en el sentido de que la quejosa no cuenta con concesión para prestar el servicio de vehículos de alquiler, ya que es inconcuso que indefectiblemente será afectada cuando las autoridades eviten la vigencia de tarjetas y placas de circulación, que previos los trámites y requisitos de ley, fueron expedidas al demandante por las propias autoridades; además de que lo planteado por tal autoridad responsable, en cuanto a la carencia de concesión, propiamente constituye una cuestión de fondo.

"2. Que también resulta infundada la causal de improcedencia aducida por la Contraloría Interna del Gobierno del Estado, con base en la fracción XII del artículo 73 de la ley de la materia, referente al consentimiento tácito del acto reclamado, porque el acto reclamado lo constituye un acuerdo de aplicación general y abstracta, que tiene características semejantes a las de una ley, de ahí que para promover el amparo en su contra se deba atender a lo dispuesto por el artículo 22, fracción I, de ese ordenamiento legal, que prevé que será de treinta días el término para la promoción del juicio de amparo, contados a partir de la vigencia de la ley; amén de que, aun en el supuesto de que se considerara que el amparo debió promoverse dentro del término de quince días, a que se refiere el artículo 21 de la relativa ley, del estudio de la demanda de garantías se advierte que ésta se presentó dentro del tal término.

"3. Que tampoco se acreditó la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, invocada por la Contraloría Interna del Gobierno del Estado, pues si en el caso se hicieron valer violaciones directas a la Constitución Federal, no era necesario que la quejosa agotara los recursos ordinarios en contra del acuerdo reclamado.

"• En el sexto considerando de la sentencia que se revisa, el J.F. procedió al análisis de los conceptos de violación, y declaró fundados aquellos en que se adujo violación a las garantías de previa audiencia y de seguridad jurídica, previstas en los numerales 14 y 16 de la Carta Magna, conclusión que sustentó en los siguientes razonamientos:

"1. Que del acuerdo reclamado se destaca, que la Secretaría de Finanzas del Estado, junto con la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, son los encargados de expedir y autorizar las placas y tarjetas de circulación de los vehículos destinados al transporte público.

"2. Que también se deriva de ese acuerdo, que en materia de transporte público es la concesión el acto administrativo que faculta a una persona a prestar el servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades, es decir, que el otorgamiento de la concesión es el requisito indispensable para que una persona pueda prestar ese servicio, por lo que los juegos de placas y sus respectivas tarjetas de circulación, siempre deben derivar de un título de concesión, de ahí la necesidad de verificar que todo juego de placas y tarjetas de circulación se funden en una concesión, por lo que se instruyó a las autoridades competentes para que practiquen la revisión de placas y tarjetas expedidas entre el cuatro de octubre de dos mil tres y la fecha de emisión de ese acuerdo (seis de septiembre de dos mil cuatro).

"3. Que igualmente se desprende de ese acuerdo reclamado, que el gobernador del Estado instruyó a la Secretaría de Finanzas para que sean reembolsados aquellos pagos de derechos sobre placas y tarjetas de circulación que resulten afectados, adicionados con los intereses que correspondan, previa entrega de las láminas y las tarjetas; así como para que tome las medidas necesarias, a fin de evitar la vigencia de las placas y tarjetas que encuadren en el supuesto.

"4. Que en el caso particular, la litis de fondo se concentraba en dilucidar si el otorgamiento de tarjetas de circulación y placas por parte de la autoridad a la quejosa, genera a favor de ésta un derecho adquirido que cualquier autoridad debe respetar.

"5. Que, tanto en la Ley de Transporte del Estado como en su reglamento, se señalan diversos trámites y requisitos que los particulares deben cubrir para que se les otorgue una concesión, a fin de poder prestar el servicio público de transporte en su modalidad de vehículo de alquiler; por lo que una vez cubiertos esos requisitos y trámites, se les debe otorgar la concesión.

"6. Que de acuerdo a la redacción del artículo 15 de la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León, las placas de circulación expedidas por la autoridad competente, relacionadas con el servicio público de transporte, son consecuencia de la concesión otorgada en los términos de ley, por lo que se debe convenir en que las placas exhibidas por la quejosa también son consecuencia de una concesión que le otorgó la autoridad competente, pues las copias certificadas que presentó la demandante, de placas y tarjetas de circulación, no fueron objetadas por las autoridades responsables, de lo que se infiere que la accionante realizó diferentes trámites y cubrió distintos requisitos que culminaron con el otorgamiento de las tarjetas y placas, las cuales le generaron un derecho adquirido aunque no se le haya entregado título de concesión.

"7. A partir de esas consideraciones, el J. de Distrito determinó que el acuerdo reclamado trastoca en perjuicio de la quejosa sus garantías individuales previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales, puesto que lesiona derechos adquiridos de la solicitante de amparo sin que, además, el citado acuerdo funde y motive con base en qué ordenamiento legal, y por qué razones, motivos o circunstancias, se ordena evitar la vigencia de placas y tarjetas de circulación. Así, resolvió conceder el amparo demandado a la quejosa, para que no se le aplique el acuerdo reclamado.

"Ahora, para desvirtuar tales consideraciones, la autoridad recurrente argumenta en sus agravios, en síntesis:

"a) Que en el caso específico, el J. de Distrito determinó concederle el amparo a la quejosa en contra de la Contraloría Interna del Gobierno del Estado de Nuevo León, para el efecto de que no le sea aplicado y se desincorpore de su esfera jurídica el acuerdo reclamado, lo cual resulta incorrecto, pues en lo que a tal autoridad se refiere, se debió decretar el sobreseimiento del juicio de garantías.

"b) Que lo anterior es así, porque como se desprende del acuerdo reclamado, el gobernador del Estado instruyó a la contraloría para que, dentro del marco de sus atribuciones, continuara, agotara e informara el resultado de la revisión practicada en la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, respecto de los trámites efectuados en el periodo comprendido entre el cuatro de octubre de dos mil cuatro y la fecha del acuerdo, en todo lo relacionado con las autorizaciones de juegos de placas y tarjetas de circulación, solicitudes de altas y bajas de las mismas y, en su caso, lo referente a los títulos concesión; pero la contraloría interna, con anterioridad a la emisión y publicación del acuerdo reclamado, ya había ordenado que se efectuara, en la mencionada agencia, una revisión operativa, con base en las facultades que la ley le confiere.

"c) Que de ello se sigue, que la revisión operativa que efectuó la contraloría interna, se encontraba dirigida a la agencia señalada, a fin de verificar la forma en que tal autoridad ha operado el otorgamiento de concesiones relativas al servicio público de transporte, lo que significa que la revisión se llevó a cabo en ejercicio de facultades propias de esa autoridad, con antelación a la emisión del acuerdo reclamado, y que la actividad de la contraloría no se encuentra dirigida a la quejosa, sino a una dependencia de la administración estatal; por lo que no es cierto el acto que se le reclama, ya que su actuación no tiene por objeto evitar la vigencia de placas y tarjetas de circulación, ni el retiro o decomiso de los vehículos amparados por esas placas.

"d) Que la resolución impugnada le ocasiona agravios, porque el J. de Distrito no analizó la causa de improcedencia que dicha autoridad propuso, en el sentido de que el juicio de amparo no procede porque la auditoría ordenada no afecta los intereses jurídicos de la quejosa, en virtud de que no se encuentra dirigida a su persona, sino a una dependencia de la administración estatal.

"Como se ve, los agravios que expresa la autoridad impugnante se centran en que el juicio de amparo debió sobreseerse en lo que a ella corresponde, porque los actos que lleva a cabo no se dirigen a la persona de la quejosa, sino a la verificación de la forma en que se han otorgado las concesiones, placas y tarjetas de circulación para prestar el servicio público de transporte, en la modalidad de vehículo de alquiler; de donde se obtiene que su actividad más bien se relaciona con un organismo estatal (Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte para el Estado de Nuevo León), por lo que no es cierto que su actuación tenga por objeto dejar sin vigencia las placas y tarjetas de circulación que posee la quejosa, ni el retiro o decomiso de los vehículos de su propiedad.

"Pues bien, a efecto de resolver lo que corresponde, en principio se estima oportuno transcribir el acuerdo reclamado, que a la letra dice:

"‘J.N.G.P., Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 85, fracciones X y XXVIII y 87, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León; 2o., 4o., 8o., 9o., 18, fracción I y IV, 24, fracción XXIII, 41, fracción XII y 53, fracciones IV y V de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado; y

"‘Considerando

"‘Que la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, determina entre otros aspectos, la creación y competencia de las secretarías del ramo y demás dependencias que auxiliarán al titular del Ejecutivo para el estudio y despacho de los asuntos de la administración pública.

"‘Que para el desempeño de las actividades públicas propias del titular del Poder Ejecutivo se le autoriza que delegue en diversas dependencias, entre las que se encuentra la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, la cual está facultada para expedir las placas y tarjetas de circulación de vehículos destinados al transporte público de conformidad con lo dispuesto por los artículos 18, fracción IV y 24, fracción XXIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.

"‘Que la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León tiene entre otras atribuciones la facultad de autorizar la expedición de placas y tarjetas de circulación de vehículos destinados al transporte público de conformidad con los artículos 41, fracción XII y 53, fracción IV de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado, 7o. fracciones VI, XIII y XIV de la Ley de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León y 6o. fracción VI de la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León.

"‘Que a la Contraloría Interna del Estado le corresponde organizar y coordinar los sistemas de control de la administración pública del Estado y llevar a cabo acciones y programas que propicien la legalidad y la transparencia en la gestión pública, según disponen las fracciones I XI y XII del artículo 32 de la citada Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.

"‘Que el artículo 44, fracción I, inciso b) de la citada ley de transporte señala que se requiere concesión para la prestación del servicio público de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler.

"‘Que en materia de transporte público, la concesión es el acto administrativo mediante el cual la autoridad competente faculta a una persona física o moral para la prestación del servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades, sin crear derechos reales sobre los bienes propiedad del Estado, de acuerdo con el artículo 2o. de la citada ley de transporte.

"‘Que el otorgamiento de las concesiones por la autoridad competente en los términos de la ley de transporte, es requisito indispensable para que una persona física o moral preste el servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades según el artículo 33 y específicamente el servicio público de pasajeros en su fracción I.

"‘Por tanto los juegos de placas y sus respectivas tarjetas de circulación siempre sin excepción están fundadas y derivan de un título concesión para poder otorgar dicho servicio público del transporte, salvaguardando el interés público, según establece el artículo 15 de la ley de transporte vigente en la entidad.

"‘Por lo que resulta necesario proceder a verificar que todo juego de placas y tarjetas de circulación expedidas a solicitud y por autorización de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, se deriven y funden en título concesión, para lo cual instruyó a las tres dependencias para que en la esfera de su competencia de inmediato practiquen una revisión de los procedimientos internos llevados a cabo en el otorgamiento de juegos de placas y tarjetas de circulación durante el periodo comprendido entre el 4 de octubre de 2003 y la fecha de este acuerdo en relación con la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler.

"‘Se instruye igualmente a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado para que aquellos pagos de derechos de los juegos de placas y tarjetas de circulación que se vean afectadas con la medida, se les reembolse de su integridad el monto cubierto más los intereses que corresponda contra la entrega de las láminas y tarjetas de circulación que se encuentren en este caso.

"‘Se instruye también a la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León para que de inmediato instale un módulo específico tendiente a explicar, informar y asesorar cualquier duda o cuestionamiento con motivo de la verificación practicada.

"‘Por lo antes expuesto y fundado, he tenido a bien expedir el siguiente:

"‘Acuerdo

"‘Primero: Se instruye al C.S. de Finanzas y tesorero general del Estado para que conforme al procedimiento que determine esa dependencia proceda a tomar las medidas conducentes que eviten la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación que se hayan expedido para la prestación del servicio público de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler en el periodo comprendido del 4 de octubre del 2003 a la fecha y únicamente en los casos en que se trate de una situación de alta de vehículo que forzosamente implique un nuevo título concesión expedido por la administración a mi cargo.

"‘Segundo: Se instruye al C. Director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León a fin de que de manera inmediata y de conformidad con el marco legal aplicable proceda a informar a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado respecto de sus autorizaciones para la expedición de juegos de placas y tarjetas de circulación que requieren de nuevo título concesión a partir del 4 de octubre de 2003 y hasta la fecha.

"‘Tercero: Se instruye a la C. Contralora interna para que dentro del marco de sus atribuciones, continúe, agote e informe el resultado de la revisión practicada en la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, respecto de los trámites efectuados en el periodo comprendido entre el 4 de octubre del año 2003 y la fecha de este acuerdo, en todo lo relacionado con las autorizaciones de juegos de placas y tarjetas de circulación solicitudes de altas y bajas de las mismas y en su caso lo referente a títulos concesión.

"‘Cuarto: Se instruye al C.S. de Finanzas y tesorero general del Estado para que en los términos del marco legal de la materia proceda al reembolso contra la entrega de los juegos de láminas y tarjetas de circulación respecto de los pagos ya efectuados y que no culminaron su trámite con la expedición del título concesión respectivo.

"‘Quinto: Se instruye al C. Director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León para que de inmediato se instale un módulo de orientación, información y asesoría para la debida atención de las personas interesadas ...’

"Tal como se advierte de la transcripción del acto reclamado, el mismo se integra por un acuerdo del gobernador del Estado (en su calidad de superior jerárquico), dirigido a los titulares de ciertas dependencias que se encuentran subordinados a él, dentro de los que figura la titular de la contraloría interna, con el fin de coordinarlos para que se verifique la forma en que se otorgaron las placas y tarjetas de circulación por parte de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte; se dejen sin efecto aquellas que hayan sido otorgadas entre el cuatro de octubre de dos mil tres y el seis de septiembre de dos mil cuatro, únicamente en los casos en que se trate de alta de vehículos que requieran necesariamente del otorgamiento de nueva concesión por parte del Ejecutivo Estatal; y para que se reembolsen los pagos por placas y tarjetas de circulación, cubiertos por aquellas personas que resulten afectadas con la medida.

"De ello se advierte que las instrucciones de coordinación entre dichas dependencias, no se limitan a recomendarles ciertos comportamientos a éstas, sino que al igual que la actitud que éstas deben adoptar para acatarlas, trascienden a la esfera jurídica de las personas que hayan obtenido placas y tarjetas de circulación dentro del periodo indicado, tratándose de trámites de alta de vehículos que requieran necesariamente de un nuevo título de concesión; esto es, tanto la norma como su cumplimiento por parte de las subordinadas, no sólo tiene eficacia en el ámbito interno de la administración, sino que trasciende a las prerrogativas de ciertos administrados que cuentan con placas y tarjetas de circulación y que, a raíz de ese acuerdo y de estimar la autoridad que se ubican en sus supuestos, tendrán que entregar las placas y tarjetas contra el reembolso del dinero que hayan cubierto para obtenerlas.

"De ello se deduce que, contrario a lo que argumenta la autoridad recurrente, a través de esa disposición (llámese acuerdo gubernamental), se crea una nueva norma general, imperativa y abstracta, que impone restricciones y deberes a los particulares que contempla dentro de sus supuestos, a la vez que les condiciona el ejercicio de sus derechos, mediante un acto concreto de aplicación que las autoridades tendrán que llevar a cabo.

"Luego, para advertir la verdadera naturaleza y alcances del acto reclamado, no debe atenderse exclusivamente a que en principio se trate de un acuerdo de coordinación, dirigido por un superior jerárquico a sus inferiores, sino al contenido y a la eficacia normativa, administrativa y jerárquica de cada una de las instrucciones que la integran, y que, como se ha señalado, tienden a dejar sin vigencia las placas y tarjetas de circulación otorgadas a ciertas personas, como la quejosa, dentro del periodo comprendido entre el cuatro de octubre de dos mil tres y el seis de septiembre de dos mil cuatro y que, para poder seguir prestando el servicio público de transporte, requieren de una nueva concesión.

"Por tanto, es desacertada la pretensión de la recurrente, en cuanto afirma que su actuación, derivada del acuerdo que se reclama, se limita a una relación de coordinación entre autoridades y que no trasciende a la esfera jurídica de la quejosa, pues como se ha visto, la instrucción que se le giró para proceder a verificar la regularidad en el otorgamiento de placas y tarjetas de circulación que, como las que posee la accionante de amparo, fueron expedidas en el periodo indicado, habrá de influir en los derechos de la demandante derivados de la posesión de tales documentos otorgados previamente por la autoridad.

"Así las cosas, es inexacto que en lo que corresponde a la autoridad recurrente debiera sobreseerse en el juicio por inexistencia del acto reclamado, o por falta de interés jurídico en la quejosa.

"Como corolario, al estimarse infundados los agravios de la autoridad recurrente, lo que procede es confirmar la sentencia impugnada.

"Sirve de apoyo en lo conducente, la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la página 79, Tomo I, mayo de 1995, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, con el rubro y texto siguientes:

"‘AMPARO CONTRA LEYES. LAS CIRCULARES CONSTITUYEN ACTOS DE APLICACIÓN APTOS PARA PROMOVERLO, SI ÉSTAS NO SÓLO REÚNEN CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDAD Y ABSTRACCIÓN, SINO ELEMENTOS QUE PERMITAN INDIVIDUALIZAR LA AFECTACIÓN DE LA DISPOSICIÓN LEGAL.’ (se transcribe)."

Asimismo, al resolver el amparo en revisión 106/2005, promovido por el Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, sostuvo:

"CUARTO. Resultan inoperantes en su totalidad los agravios que expresa la autoridad recurrente, y por lo tanto se debe confirmar la sentencia que se impugna, en atención a las consideraciones que enseguida se expresan.

"Previamente al estudio de los agravios que expone la impugnante, se estima necesario reseñar los antecedentes relevantes del caso, a efecto de resolver con claridad lo que corresponde.

"Por escrito presentado el tres de septiembre de dos mil cuatro, ante la Oficialía de Partes Común de los Juzgados de Distrito de la materia, que por razón de turno le correspondió al Juzgado Segundo en Materia Administrativa, la persona moral ‘Taxis Económicos de Monterrey, Sociedad Anónima de Capital Variable’, promovió juicio de garantías en contra del Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, y otras autoridades, de quienes reclamó: (se transcribe).

"En la misma demanda de amparo, y en relación con la demostración de su interés jurídico, la quejosa manifestó: (se transcribe).

"Admitida que fue la demanda de garantías, y seguido el juicio por sus restantes etapas, el J. de Distrito dictó la sentencia que ahora se recurre, en fecha diez de diciembre de dos mil cuatro, autorizada el día diez de enero del año en curso.

"En tal determinación, el J. a quo sustentó elementalmente las consideraciones que enseguida se sintetizan: (se transcriben).

"Ahora, para desvirtuar tales consideraciones, la autoridad recurrente argumenta en sus agravios, en síntesis:

"a) Que el J. de Distrito transgredió los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, pues soslayó que de acuerdo a los principios del juicio de garantías, se debe acreditar fehacientemente la afectación a los intereses jurídicos de la quejosa, al estimar de manera subjetiva que la accionante será afectada con las medidas que se tomen para evitar la vigencia de las placas y tarjetas de circulación, pero sin precisar cuál es el derecho tutelado por la norma a favor de la quejosa que resultará afectada.

"b) Que el J.F. pasó por alto, que las documentales exhibidas por la demandante, que consistieron en copias certificadas de las placas y las tarjetas de circulación, recibos de pago de derechos, diversas facturas a su favor y escritura constitutiva de la empresa, no son suficientes para acreditar que la accionante sea titular real y efectiva de un derecho vulnerado con el acto reclamado, es decir, que la quejosa cuente con un interés legítimamente tutelado por la norma objetiva.

"c) Que, si bien es cierto que el acuerdo reclamado contiene una instrucción para evitar la vigencia de placas y tarjetas de circulación que hayan sido expedidas para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler, entre el cuatro de octubre de dos mil tres y el seis de septiembre de dos mil cuatro, tal instrucción se refiere a los casos en que se trate de alta de vehículos, que necesariamente implica la existencia de un nuevo título de concesión.

"d) Que las tarjetas de circulación y las placas expedidas por la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, tienen como finalidad registrar e identificar los automotores, como se desprende de los artículos 10, fracción V y 14, fracción I, del Reglamento de la Ley de Transporte del Estado, de cuyo texto se aprecia que los conductores de vehículos afectos al servicio público de transporte, deben mostrar su licencia especial, la tarjeta de circulación y el número de placas en un lugar visible.

"e) Que la misma ley dispone, que la concesión es el acto administrativo mediante el cual la autoridad faculta a una persona para prestar el servicio de transporte público en cualquiera de sus modalidades, como se deriva de su artículo 2o., además de que en su numeral 16, establece que a los servidores del transporte público les corresponde prestar el servicio en los términos de la concesión; mientras que, de los diversos ordinales 22 y 33, fracción I, de ese cuerpo normativo, se advierte que forzosamente se requiere concesión para restar el servicio, amén de que en los artículos 72, 73 y 76 del Reglamento de la Ley de Transporte, se contemplan los diversos requisitos y trámites a que se debe sujetar una concesión, de lo que se infiere que el servicio será prestado exclusivamente cuando se haya expedido concesión; de tal manera que, para que el juicio de amparo sea procedente, es menester que acredite la titularidad a su favor de la concesión respectiva, pues en ello radicaría el derecho para que el quejoso pueda prestar el servicio y para poder estimar que en realidad cuenta con un derecho legítimamente tutelado, requisito que en todo caso correspondía demostrarlo a la quejosa.

"f) Que las placas y las tarjetas de circulación, únicamente comprueban el registro e identificación de los vehículos, para que éstos puedan transitar en las vías públicas, pero no demuestran el efectivo otorgamiento de la concesión.

"g) Que el J. a quo pasó inadvertido, que la quejosa confesó en su demanda, que carece de concesión, como se advierte de su manifestación en el sentido de que en términos del artículo 15 de la Ley de Transporte del Estado, no es necesaria la concesión para prestar el servicio de vehículo de alquiler.

"h) Que en el supuesto, no concedido, de que la quejosa hubiera acreditado contar con la concesión respectiva, el acuerdo y sus efectos no tendrían ejecución alguna en su perjuicio, ya que dicho acuerdo está dirigido a evitar la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación que no provengan de la concesión respectiva.

"i) Que es inexacto que la carencia de concesión tenga que ver con el fondo del asunto, pues precisamente de lo que se trata, es que no se estudie innecesariamente la constitucionalidad del acto reclamado.

"j) Que el J. de Distrito indebidamente incorporó a la litis constitucional, el argumento de que el estudio de fondo radica en determinar si las tarjetas de circulación y las placas respectivas generan a favor de la quejosa derecho alguno, lo que transgrede lo establecido en los artículos 77 y 78 de la ley de la materia, pues eso no fue planteado por la quejosa; tan es así que ésta afirmó en su demanda, que las copias de las placas y tarjetas justifican por sí mismas la existencia de la concesión, en términos del artículo 15 de la ley estatal de transporte; de ahí que no es cierto que el estudio de fondo radique en determinar si las placas generan algún derecho a favor de la quejosa.

"k) Que el J. a quo violó los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, pues realizó una indebida interpretación del artículo 15 de la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León, ya que con base en él obtuvo la equívoca conclusión de que las placas que se expidan para el servicio público de transporte, son una consecuencia de la concesión, de lo que se sigue según él, que las placas obtenidas por la quejosa son una consecuencia de una concesión otorgada en términos de la ley; sin embargo, las tarjetas y las placas de circulación, no pueden sustituir a la concesión, pues ésta solamente puede otorgarse después de haber acreditado los requisitos legales para ello.

"l) Que al tenor del artículo 15 de la Ley de Transporte del Estado, las placas y las tarjetas de circulación relativas al servicio público de transporte en su modalidad de vehículos de alquiler, deben ser siempre consecuencia de una concesión legalmente expedida por la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, por lo que las placas y tarjetas que no sean producto de esa necesaria relación de causa a efecto, no producirán la consecuencia de legitimar la prestación del servicio, y no relevan del deber de sujetarse al trámite legal que se debe seguir para obtener la concesión.

"m) Que el desatino del J. a quo, estriba en interpretar el artículo 15 de la ley de transporte, en el sentido de que al acreditarse la existencia de las placas y tarjetas de circulación se acredita implícitamente la titularidad de la concesión correspondiente, lo que se aparta de los dictados de la lógica y de la comprensión sistemática y coherente de las disposiciones legales invocadas; pues el J.F. aventuró un criterio ilógico y antijurídico, bajo la idea de que probándose lo accesorio (placas y tarjetas de circulación), se tiene por probado lo principal (concesión para prestar el servicio), cuando la regla es a la inversa, es decir, lo accesorio está sujeto a la suerte de lo principal.

"n) Que de adoptarse el criterio del J. de amparo, sería tanto como propiciar conductas ilícitas, como las encaminadas a la expedición y obtención fraudulenta de placas y tarjetas de circulación relativas al servicio público de transporte, confiados en que con ello se entendería otorgada la concesión.

"ñ) Que en la especie no era necesario objetar las documentales exhibidas por la quejosa, pues éstas lamentablemente sí se expidieron, aunque en forma irregular, por lo que no correspondía a la autoridad responsable acreditar esa irregularidad, sino que de acuerdo a los artículos 151 de la Ley de Amparo y 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, pesaba sobre la quejosa la demostración de la regularidad de sus placas y tarjetas, así como del nexo de causa a efecto con la concesión respectiva.

"o) Que el J. de Distrito sostuvo que el acuerdo reclamado trastoca en perjuicio de la quejosa sus garantías previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales, pero no precisó cuáles son esas garantías, esto es, únicamente realizó consideraciones para determinar si la quejosa tiene o no un derecho adquirido, pero nunca estableció con precisión la garantía vulnerada, ni calificó si el acto supuestamente inconstitucional es privativo o de molestia.

"p) Que en el caso no existe una lesión jurídica a la quejosa, puesto que en el considerando quinto de la resolución recurrida, el propio juzgador estableció que la quejosa será afectada en el momento en que las responsables eviten la vigencia de placas y tarjetas de circulación, de lo que se sigue que no se ha materializado alguna lesión jurídica en su perjuicio, sino que se trata de un acto futuro e incierto.

"q) Que si el J.F. determinó que la quejosa contaba con concesión, debió declarar improcedente el juicio de amparo, porque el acto reclamado no afectaba sus intereses jurídicos, dado que no estaría colocada en los supuestos de aplicación del acuerdo.

"r) Que es incorrecto que el J.F. haya otorgado el amparo a la quejosa, para el efecto de que no le sea aplicado y se desincorpore de su esfera jurídica el acuerdo objeto de reclamo, ya que en el supuesto de que la accionante contara con la concesión respectiva, como lo señala el J., el acuerdo reclamado no afectará su esfera de derechos.

"s) Que, contrario a lo que sostuvo el J. de amparo, el acto reclamado se encuentra debidamente fundado y motivado, sin que el J. haya expresado en qué consiste la ilegalidad de las consideraciones de tal acuerdo, por el contrario, de su parte considerativa se advierte la existencia de los motivos y fundamentos que lo sustentan, además de que en los conceptos de violación ni siquiera se presentó controversia al respecto, por lo que el J. a quo fue incongruente.

"Pues bien, los agravios que en esos términos se plantean resultan inoperantes, en virtud de que la autoridad recurrente se encarga de hacer diversas manifestaciones en las que insiste en la improcedencia del juicio de garantías por falta de interés jurídico de la quejosa; sin embargo, omite rebatir las consideraciones elementales en que se apoyó el juzgador para determinar que la quejosa sí acreditó la afectación a su esfera de derechos y que, por ende, procedía concederle el amparo, las cuales se hicieron consistir en que la demandante allegó al juicio diversas documentales, consistentes en copias certificadas de las tarjetas de circulación y de las placas respectivas, que pertenecen a los vehículos de alquiler de su propiedad, que fueron expedidas por las autoridades competentes durante los meses de julio y agosto de dos mil cuatro, como se desprende de los comprobantes de pago de derechos que también se presentaron; con lo cual se acredita que el acuerdo reclamado sí le afecta, pues al contar con tales tarjetas y placas expedidas por la autoridad dentro del término a que se refiere el acuerdo reclamado, necesariamente resulta afectada con la instrucción dada a las autoridades mediante ese acto, a fin de que eviten la vigencia de dichos documentos expedidos durante ese lapso; aunado a que, de acuerdo a la redacción del artículo 15 de la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León, las placas de circulación expedidas por la autoridad competente, relacionadas con el servicio público de transporte, son consecuencia necesaria de la concesión otorgada en los términos de ley, por lo que se debe considerar que las placas exhibidas por la quejosa también fueron precedidas por la concesión que le otorgó la autoridad competente, máxime que las copias certificadas que presentó la demandante no fueron objetadas por las autoridades responsables, de ahí que se deba presumir que la accionante realizó diferentes trámites y cubrió distintos requisitos que culminaron con el otorgamiento de las tarjetas y placas de circulación, las cuales le generaron un derecho adquirido.

"Así las cosas, si la autoridad impugnante no ataca los razonamientos medulares en los que se basó el J. de Distrito para estimar acreditado el interés jurídico, esto es, las estimaciones torales en que se sustentó para determinar la forma en que se justificó ese interés; lo que procede en el caso es declarar inoperantes todos y cada uno de sus agravios, e insuficientes para revocar la sentencia que se revisa, pues en el caso no se trata de establecer si las consideraciones del J. de amparo, que se ocuparon de estudiar la causa de improcedencia alegada, fueron o no apegadas a la legalidad, sino de resolver si los agravios que al respecto se exponen son o no suficientes para desvirtuar tales consideraciones, por tratarse de un recurso de revisión que se rige por el principio de estricto derecho, que obliga a la autoridad recurrente a refutar todos y cada uno de los razonamientos en que se apoye el fallo impugnado.

"Al respecto sirve de apoyo, la tesis de jurisprudencia de la otrora Tercera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que con el número 36, aparece publicada en la página 23, T.V., Octava Época, del A. al Semanario Judicial de la Federación, de 1917 a 1995, con el rubro y texto siguientes: ‘AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE NO COMBATEN LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA Y NO SE DA NINGUNO DE LOS SUPUESTOS DE SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LOS MISMOS.’ (se transcribe).

"Así como el criterio que este tribunal comparte, derivado de la tesis de jurisprudencia sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito, visible con el número 595, en la página 395, T.V., Octava Época, del A. al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1995, que dice: ‘AGRAVIOS INOPERANTES. EN EL RECURSO DE REVISIÓN.’ (se transcribe).

"Luego, al resultar inoperantes en su totalidad los agravios expresados por la autoridad recurrente, se impone confirmar la sentencia impugnada."

Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al fallar el amparo en revisión número 113/2005, interpuesto por el gobernador constitucional y Contraloría Interna del Estado de Nuevo León, determinó:

"SEGUNDO. Resulta innecesario analizar tanto las consideraciones que sustentan el fallo recurrido en revisión, como los agravios que en su contra se formulan por las autoridades disidentes, toda vez que este Tribunal Colegiado de Circuito advierte la actualización de una causal de improcedencia en el juicio de amparo, diversa a las analizadas y desestimadas por el J. de Distrito, cuyo estudio es oficioso y de examen preferente, atento a lo dispuesto en la parte in fine del precepto 73 de la Ley de Amparo.

"Avala tal proceder, la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que con el número doscientos treinta y dos, aparece publicada en las páginas ciento noventa y siguiente, T.V., Materia Común, del A. al Semanario Judicial de la Federación, de mil novecientos diecisiete a dos mil, al tenor de la voz y texto siguientes: ‘IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA.’ (se transcribe).

"También, la diversa jurisprudencia emitida por la Segunda S. del Máximo Tribunal de Justicia en el país, visible en la página ciento treinta y siete, T.V., julio de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dispone: ‘REVISIÓN. ESTUDIO OFICIOSO DE LAS CAUSALES DE IMPROCEDENCIA NO EXAMINADAS POR EL JUZGADOR DE PRIMER GRADO.’ (se transcribe).

"La causal de improcedencia que en el caso particular cobra vigencia y que conduce a revocar la resolución que se revisa, a efecto de imponer el sobreseimiento en el juicio extraordinario, es la prevista por el numeral 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación directa con el 107, fracción I, del Pacto Federal y 4o. de aquel ordenamiento, la cual, por cierto, fue predicada por la autoridad responsable denominada Contraloría del Gobierno del Estado de Nuevo León, al rendir su informe con justificación, del modo subsecuente: (se transcribe).

"No obstante, consta que el resolutor de primer grado omitió atender en su justa medida los planteamientos de previa reproducción, pese a incidir en una cuestión de orden público y de estudio preferente.

"De ahí que este órgano jurisdiccional federal proceda en consecuencia oficiosamente.

"Ahora bien, el artículo 107, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala: (se transcribe).

"Por su cuenta, la Ley de Amparo alude en el diverso numeral 4o.: (se transcribe).

"De lo asentado se obtiene que el juicio de amparo es un medio de control de constitucionalidad de los actos de las autoridades que, de conformidad con lo que establece la fracción I del artículo 107 del Pacto Federal, se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, requisito que se reproduce en el numeral 4o. de la Ley de Amparo.

"Dicho en otras palabras, el juicio extraordinario sólo puede promoverse por aquella persona a quien perjudique la ley, el tratado internacional, el reglamento o cualquier otro acto que se reclame, de modo que para que se estime genuino ese agravio, debe existir en forma ineludible una afectación actual, directa y personal en la esfera jurídica de derechos del gobernado.

"En el caso, precisa señalar que el acto reclamado en el juicio constitucional biinstancial, lo constituye el acuerdo de seis de septiembre de dos mil cuatro, publicado el día posterior en el Periódico Oficial de esta entidad federativa, autoría del gobernador de esta entidad federativa, cuyo tenor integral es el siguiente: (se transcribe).

"En el libelo actio de garantías se indicó, a manera de antecedentes, en lo que ahora resulta relevante, que:

"La persona moral quejosa es una sociedad mercantil dedicada, entre otras actividades, al transporte público terrestre en su modalidad de vehículo de alquiler, desde mil novecientos noventa y tres.

"Que por así exigirlo la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León, obtuvo de la autoridad competente un total de veinticinco juegos de placas y tarjetas de circulación que amparan el servicio que presta en esa modalidad, detalladas en el ocurso inicial de demanda y respaldadas con las documentales que obran a foja de la sesenta y dos a la doscientos cuarenta.

"Que del contenido del artículo 15 de la legislación en cita, se desprende que las placas y tarjetas de circulación son necesario resultado de una concesión; por tanto, dice, es concesionaria de la prestación del servicio público de transporte.

"Por otro lado, en el apartado relativo a la expresión de conceptos de violación, la gestionante de tutela constitucional refirió, de manera global, que el acto de autoridad que controvierte le agravia:

"Porque desde el momento mismo de su publicación queda automáticamente comprendida dentro de las hipótesis señaladas en dicho acuerdo, puesto que sus autorizaciones para otorgar el servicio público de trato las obtuvo en el periodo a que en él se alude, o sea, entre el cuatro de octubre de dos mil tres y el seis de septiembre de dos mil cuatro.

"Debido a que es clara la intención de las autoridades responsables de privarla de los derechos que en forma previa y conforme a la ley le fueron debidamente otorgados, sin que medie un juicio o procedimiento en el que sea oída y vencida.

"En función de que le pretenden desconocer sus derechos, así como retirar de la circulación los vehículos de alquiler que trabajan al amparo de la concesión que le fue conferida, sin que exista mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive su proceder.

"A la luz de la información preliminar, este cuerpo colegiado discurre en torno a que el acto reprochado a las autoridades responsables no genera a la parte quejosa un agravio actual, personal y directo, susceptible de ser analizado en esta vía constitucional, como lo exigen los preceptos 107, fracción I, de la Ley Fundamental y 4o. de la Ley de Amparo, ya explicitados.

"Antes bien, los perjuicios que de ese acto pudieran en un momento dado derivarle, se manifiestan futuros y de incierta realización, como a continuación se demostrará.

"El acuerdo dictado por el gobernador del Estado de Nuevo León, reseña en su parte considerativa, en esencia:

"I. Que el titular del Poder Ejecutivo está autorizado para delegar el desempeño de las actividades públicas que le son propias en diversas dependencias, entre ellas, la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, quien está facultada legalmente para expedir placas y tarjetas de circulación de vehículos destinados al transporte público.

"II. Que la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León tiene en la ley, entre otras atribuciones, la facultad de autorizar la expedición de placas y tarjetas de circulación de vehículos destinados al transporte público.

"III. Que a la Contraloría Interna del Estado le corresponde organizar y coordinar los sistemas de control de la administración pública del Estado y llevar a cabo acciones y programas que propicien la legalidad y la transparencia en la gestión pública.

"IV. Que el artículo 44, fracción I, inciso b), de la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León, señala que se requiere concesión para la prestación del servicio público de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler.

"V. Que en materia de transporte público, la concesión es el acto administrativo mediante el cual la autoridad competente faculta a una persona física o moral para la prestación del servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades, sin crear derechos reales sobre los bienes propiedad del Estado, de acuerdo con el artículo 2o. de la citada ley de transporte.

"VI. Que el otorgamiento de las concesiones por la autoridad competente en los términos de la ley de transporte, es requisito indispensable para que una persona física o moral preste el servicio de transporte en cualquiera de sus modalidades, según el artículo 33 y específicamente el servicio público de pasajeros en su fracción I.

"VII. Que los juegos de placas y sus respectivas tarjetas de circulación siempre, sin excepción, están fundadas y derivan de un título concesión para poder otorgar dicho servicio público de transporte, salvaguardando el interés público, según establece el artículo 15 de la ley de transporte vigente en la entidad.

"VIII. Que resulta necesario verificar que todo juego de placas y tarjetas de circulación expedidas a solicitud y por autorización de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, se deriven y funden en título concesión, para lo cual debía instruirse a las tres dependencias antes señaladas (Secretaría de Finanzas, Tesorería General, Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público, y Contraloría Interna, todas del Estado de Nuevo León), para que en la esfera de sus competencias practiquen una revisión de los procedimientos internos llevados a cabo en el otorgamiento de juegos de placas y tarjetas de circulación durante el periodo comprendido entre el cuatro de octubre de dos mil tres a la fecha del acuerdo, en relación con la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler.

"Todo lo anterior, dio margen a que el gobernador del Estado de Nuevo León acordara lo sucesivo:

"1. Instruir al secretario de Finanzas y tesorero general del Estado para que, conforme al procedimiento que determine esa dependencia, proceda a tomar las medidas conducentes que eviten la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación que se hayan expedido para la prestación del servicio público de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler en el periodo comprendido del cuatro de octubre de dos mil tres, al seis de septiembre de dos mil cuatro, ‘únicamente en los casos en que se trate de una situación de alta de vehículo que forzosamente implique un nuevo título concesión expedido por la administración a mi cargo’.

"2. Ordenar al director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, para que de manera inmediata informe a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, de las autorizaciones que confirió para la expedición de juegos de placas y tarjetas de circulación ‘que requieren de nuevo título concesión a partir del 4 de octubre del 2003 y hasta la fecha’.

"3. Disponer que la contraloría interna, dentro del marco de sus atribuciones, continúe, agote e informe el resultado de la revisión practicada en la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, respecto de los trámites efectuados en el periodo de referencia, en todo lo relacionado con las autorizaciones de juegos de placas y tarjetas de circulación, solicitudes de altas y bajas de las mismas y, en su caso, lo atinente a títulos concesión.

"4. Instruir al secretario de Finanzas y tesorero general del Estado, para que proceda al reembolso contra la entrega de los juegos de láminas y tarjetas de circulación respecto de los pagos ya efectuados y que no culminaron su trámite con la expedición del título concesión respectivo.

"5. Establecer que el director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, de inmediato instale un módulo de orientación, información u asesoría para la debida atención de las personas interesadas.

"Luego, el análisis de todos y cada uno de los puntos que integran el acuerdo reclamado, pone en evidencia que en él no se dispuso, en ningún momento, una instrucción que por sí y ante sí altere, modifique o extinga derecho alguno de la parte quejosa, relacionado con los juegos de placas y tarjetas de circulación que defiende.

"Ello se asegura, merced a que si bien en el punto 1 antecesor se ordena al secretario de Finanzas y tesorero general del Estado a que tome las medidas conducentes que eviten la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación que para la prestación del servicio público de pasajeros se hayan expedido en la modalidad de vehículos de alquiler, durante el lapso en el que a la peticionaria de garantías se le confirieron las propias, según constancias de autos (de donde emerge su interés para combatirlo).

"Lo cierto es que esa situación no se traduce en una privación o limitación, ni inmediata ni inminente, de los derechos de esta última, virtud a que el surgimiento de esa circunstancia está claramente supeditada:

"Primero, a que el director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, previa investigación, informe a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, de las autorizaciones que confirió para la expedición de juegos de placas y tarjetas de circulación ‘que requieren de nuevo título concesión a partir del 4 de octubre del 2003 y hasta la fecha’.

"Segundo, que en ese informe de carácter interno se haga del conocimiento del segundo funcionario en cita, que Controladora de Taxis, Sociedad Anónima de Capital Variable, se ubica en una situación de alta de vehículo que forzosamente implica un nuevo título de concesión expedido por la administración a cargo del actual gobernador del Estado, J.N.G.P..

"Tercero, que el aludido secretario de Finanzas y Tesorería General del Estado determine el procedimiento administrativo a seguir para, en su caso, tomar las medidas conducentes que eviten la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación de la promovente de amparo.

"Así las cosas, podría acontecer que el director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, después de efectuar la investigación correlativa, rinda su informe en el sentido de no incluir a la quejosa en una situación de alta de vehículo que forzosamente implique un nuevo título de concesión expedido por la actual administración, o bien, que sí incluyéndola, al desahogarse el procedimiento administrativo que en ese supuesto debe agotar el secretario de Finanzas y Tesorería General del Estado, éste determine, por el motivo que fuere, no interrumpir la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación que se expidieron a aquélla.

"En esos términos, queda patentizado que el acuerdo reclamado, ante su sola expedición, no genera un agravio actual, personal y directo a la parte quejosa, sino en todo caso, futuros y de incierta realización, dado que están sujetos a actos posteriores de autoridad que bien pueden nunca surgir.

"De ahí que proceda decretar la improcedencia del juicio de amparo ante la cristalización del supuesto normativo previsto en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en concordancia con el 107, fracción I, constitucional y 4o. de la primera legislación."

CUARTO. Con el fin de corroborar si existe la contradicción de tesis denunciada, es necesario constatar que se encuentran cumplidos todos los requisitos que determinan su existencia, tratándose de criterios emanados de Tribunales Colegiados de Circuito, a saber:

a) Que al resolver los negocios jurídicos, se hayan examinado cuestiones de derecho esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las resoluciones respectivas; y,

c) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos."

Lo anterior se deriva de la naturaleza y características propias de los conflictos de contradicción de tesis, así como de la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno, cuyos rubro, texto y datos de identificación, son los siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la S. que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 26/2001, página 76).

Los requisitos enunciados se surten en la especie.

Por principio, debe precisarse que los actos reclamados en las demandas de garantías que originaron los asuntos que conocieron los Tribunales Colegiados, fueron el acuerdo dictado el seis de septiembre de dos mil cuatro, del gobernador del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el día siete siguiente. En ninguno de los asuntos involucrados, se señaló un acto concreto de aplicación.

Ahora bien, los Tribunales Colegiados participantes emitieron sus pronunciamientos sobre la naturaleza de las disposiciones reclamadas, pues determinaron si de acuerdo a la afectación causada a la esfera jurídica de los gobernados, dicho acuerdo "ante su sola expedición, no genera un agravio actual, personal y directo ... sino en todo caso, futuro y de incierta realización" (Tercer Tribunal Colegiado), o bien, si tal acuerdo gubernamental "crea una nueva norma general, imperativa y abstracta que impone restricciones y deberes a los particulares" (Segundo Tribunal Colegiado).

Como puede verse, los referidos órganos emitieron sus respectivas resoluciones examinando cuestiones jurídicas iguales, por tratarse de los mismos elementos, como son los siguientes:

• El acuerdo examinado fue el mismo.

• Se reclamó por su sola entrada en vigor y no por un acto concreto de aplicación.

• La naturaleza de las disposiciones del acuerdo, es decir, si eran autoaplicativas o heteroaplicativas.

• La procedencia del juicio de amparo, respecto de tales disposiciones, desde el inicio de su vigencia.

Ahora bien, la valoración de los anteriores elementos, condujo a los órganos jurisdiccionales a conclusiones opuestas, en tanto el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, consideró, en esencia, que se trataba de normas heteroaplicativas que no podían ser reclamadas a través del amparo por su sola entrada en vigor; por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito, estimó que se trataba de normas autoaplicativas, porque imponía restricciones y deberes a los particulares.

En consecuencia, el punto de derecho en el que se centra la presente contradicción de tesis, consiste en:

• Si el acuerdo de seis de septiembre de dos mil cuatro, del gobernador del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad, contiene normas de naturaleza autoaplicativas o heteroaplicativas, a fin de determinar la procedencia del juicio de amparo cuando no se reclama ningún acto concreto de aplicación.

QUINTO. Respecto de la resolución del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, dictada en el amparo en revisión 106/2005, debe señalarse que no participa en la presente contradicción de tesis.

Lo anterior en virtud de que en la aludida resolución, el órgano colegiado no externó un criterio propio al confirmar la sentencia impugnada, sino que este sentido obedeció a que los agravios formulados por la autoridad recurrente fueron calificados como inoperantes, tal como se desprende con nitidez del primer párrafo del considerando cuarto de la ejecutoria correspondiente:

"Resultan inoperantes en su totalidad los agravios que expresa la autoridad recurrente, y por tanto se debe confirmar la sentencia que se impugna, en atención a las consideraciones que enseguida se expresan."

En consecuencia, tal como se ha precisado, dicha ejecutoria no puede formar parte de la presente contradicción de tesis, ello conforme a la tesis jurisprudencial de esta Segunda S., del tenor siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. ES INEXISTENTE CUANDO UNO DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CONTENDIENTES, AL RESOLVER, DECLARA INOPERANTES LOS ARGUMENTOS RELATIVOS Y EL OTRO LOS ESTUDIA. De lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo que regulan específicamente las hipótesis en que existe contradicción entre las tesis o criterios jurídicos sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito y del contenido de la tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que ha interpretado dichos artículos, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, se sigue que se presenta la contradicción o discrepancia entre tesis o criterios jurídicos, siempre que exista oposición entre ellos respecto de una misma cuestión jurídica; que dicha oposición se suscite en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas y, además, que los criterios en oposición deriven del examen de los mismos elementos. Consecuentemente, cuando uno de los tribunales en conflicto no entra al fondo de la controversia planteada, por haber declarado inoperantes los argumentos expuestos en la instancia relativa y el otro órgano colegiado sí aborda la litis propuesta, es claro que no se da la oposición de criterios, ya que en las sentencias de los Tribunales Colegiados de Circuito no se examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales, ni se sostuvieron criterios contradictorios, por lo cual debe declararse que no existe contradicción de tesis." (Novena Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, tesis 2a. CLXXIII/2001, página 519).

SEXTO. La presente contradicción ha de resolverse conforme al criterio que sobre el tema a debate sienta esta S. al tenor de las consideraciones que enseguida se expresan.

El artículo 114, fracción I, de la Ley de Amparo, establece:

"Artículo 114. El amparo se pedirá ante el J. de Distrito:

"I. Contra leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional, reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general, que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios al quejoso."

Del precepto anterior se desprende que los gobernados pueden combatir leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional, reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general, en dos momentos distintos: por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación, siempre que en ambos casos se cause perjuicio al quejoso.

Lo anterior cobra relevancia, en virtud de que si la norma no genera perjuicio al gobernado por su solo inicio de vigencia, entonces para que pueda ser combatida a través del juicio de garantías, se requerirá el acto concreto de aplicación.

Sobre el particular, debe atenderse a la tesis del Tribunal Pleno, del tenor siguiente:

"LEYES AUTOAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA. El elemento primordial que caracteriza a una ley autoaplicativa lo es el de que sus disposiciones resultan obligatorias desde el momento mismo en que entran en vigor, o sea, que desde ese preciso instante obligan al particular cuya situación jurídica prevén, a hacer o dejar de hacer, sin que sea necesario acto posterior de autoridad para que se genere dicha obligatoriedad y, por lo tanto, es evidente que cuando no se da dicho elemento esencial no se está en presencia de una ley de esa naturaleza, sino que en ese caso debe concluirse que se trata de una ley heteroaplicativa, que, por lo mismo, únicamente puede reclamarse al través del juicio de amparo hasta que se realice el acto de autoridad que vincula al particular al cumplimiento de la norma." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 103-108, Primera Parte, página 167).

Cabe señalar que en los asuntos materia de pronunciamiento de los órganos colegiados, el acuerdo se reclamó por su sola entrada en vigor, ya que en ningún caso se señaló un acto concreto de aplicación.

Por tanto, acorde al punto de contradicción fijado en su oportunidad, resulta necesario elucidar si el acuerdo reclamado impacta en la esfera jurídica del gobernado por su sola entrada en vigor, esto es, si se trata de disposiciones autoaplicativas o no.

En relación a este tema, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la tesis de jurisprudencia siguiente:

"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA. Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., julio de 1997, tesis P./J. 55/97, página 5).

Del criterio anterior se desprende que las leyes autoaplicativas se caracterizan por ser disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada.

A partir de las consideraciones anteriores, debe determinarse la naturaleza del acuerdo reclamado, el cual establece:

"J.N.G.P., Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 85, fracciones X y XXVIII y 87, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León; 2o., 4o., 8o., 9o., 18, fracción I y IV, 24, fracción XXIII, 41, fracción XII y 53, fracciones IV y V de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado; y

"Considerando

"Que la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, determina entre otros aspectos, la creación y competencia de las secretarías del ramo y demás dependencias que auxiliarán al titular del Ejecutivo para el estudio y despacho de los asuntos de la administración pública.

"Que para el desempeño de las actividades públicas propias del titular del Poder Ejecutivo se le autoriza que delegue en diversas dependencias, entre las que se encuentra la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, la cual está facultada para expedir las placas y tarjetas de circulación de vehículos destinados al transporte público de conformidad con lo dispuesto por los artículos 18, fracción IV y 24, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.

"Que la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León tiene entre otras atribuciones la facultad de autorizar la expedición de placas y tarjetas de circulación de vehículos destinados al transporte público de conformidad con los artículos 41, fracción XII y 53, fracción IV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado, 7o. fracciones VI, XIII y XIV, de la Ley de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León y 6o., fracción VI, de la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León.

"Que a la Contraloría Interna del Estado le corresponde organizar y coordinar los sistemas de control de la administración pública del Estado y llevar a cabo acciones y programas que propicien la legalidad y la transparencia en la gestión pública, según disponen las fracciones I, XI y XII del artículo 32 de la citada Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.

"Que el artículo 44, fracción I, inciso b), de la citada ley de transporte señala que se requiere concesión para la prestación del servicio público de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler.

"Que en materia de transporte público, la concesión es el acto administrativo mediante el cual la autoridad competente faculta a una persona física o moral para la prestación del servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades, sin crear derechos reales sobre los bienes propiedad del Estado, de acuerdo con el artículo 2o. de la citada ley de transporte.

"Que el otorgamiento de las concesiones por la autoridad competente en los términos de la ley de transporte, es requisito indispensable para que una persona física o moral preste el servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades según el artículo 33 y específicamente el servicio público de pasajeros en su fracción I.

"Por tanto los juegos de placas y sus respectivas tarjetas de circulación siempre sin excepción están fundadas y derivan de un título concesión para poder otorgar dicho servicio público del transporte, salvaguardando el interés público, según establece el artículo 15 de la ley de transporte vigente en la entidad.

"Por lo que resulta necesario proceder a verificar que todo juego de placas y tarjetas de circulación expedidas a solicitud y por autorización de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, se deriven y funden en título concesión, para lo cual instruyó a las tres dependencias para que en la esfera de su competencia de inmediato practiquen una revisión de los procedimientos internos llevados a cabo en el otorgamiento de juegos de placas y tarjetas de circulación durante el periodo comprendido entre el 4 de octubre de 2003 y la fecha de este acuerdo en relación con la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler.

"Se instruye igualmente a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado para que aquellos pagos de derechos de los juegos de placas y tarjetas de circulación que se vean afectadas con la medida se les reembolse de su integridad el monto cubierto más los intereses que corresponda contra la entrega de las láminas y tarjetas de circulación que se encuentren en este caso.

"Se instruye también a la agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León para que de inmediato instale un módulo específico tendiente a explicar, informar y asesorar cualquier duda o cuestionamiento con motivo de la verificación practicada.

"Por lo antes expuesto y fundado, he tenido a bien expedir el siguiente:

"Acuerdo

"Primero: Se instruye al C.S. de Finanzas y tesorero general del Estado para que conforme al procedimiento que determine esa dependencia proceda a tomar las medidas conducentes que eviten la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación que se hayan expedido para la prestación del servicio público de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler en el periodo comprendido del 4 de octubre del 2003 a la fecha y únicamente en los casos en que se trate de una situación de alta de vehículo que forzosamente implique un nuevo título concesión expedido por la administración a mi cargo.

"Segundo: Se instruye al C. Director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León a fin de que de manera inmediata y de conformidad con el marco legal aplicable proceda a informar a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado respecto de sus autorizaciones para la expedición de juegos de placas y tarjetas de circulación que requieren de nuevo título concesión a partir del 4 de octubre del 2003 y hasta la fecha.

"Tercero: Se instruye a la C. Contralora interna para que dentro del marco de sus atribuciones, continúe, agote e informe el resultado de la revisión practicada en la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, respecto de los trámites efectuados en el periodo comprendido entre el 4 de octubre del año 2003 y la fecha de este acuerdo, en todo lo relacionado con las autorizaciones de juegos de placas y tarjetas de circulación solicitudes de altas y bajas de las mismas y en su caso lo referente a títulos concesión.

"Cuarto: Se instruye al C.S. de Finanzas y tesorero general del Estado para que en los términos del marco legal de la materia proceda al reembolso contra la entrega de los juegos de láminas y tarjetas de circulación respecto de los pagos ya efectuados y que no culminaron su trámite con la expedición del título concesión respectivo.

"Quinto: Se instruye al C. Director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León para que de inmediato se instale un módulo de orientación, información y asesoría para la debida atención de las personas interesadas ..."

Respecto del acuerdo anterior, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, sostiene que:

"A través de esa disposición (llámese acuerdo gubernamental), se crea una nueva norma general, imperativa y abstracta, que impone restricciones y deberes a los particulares que contempla dentro de sus supuestos, a la vez que les condiciona el ejercicio de sus derechos, mediante un acto concreto de aplicación que las autoridades tendrán que llevar a cabo."

Como puede verse, se afirma que las normas en cuestión imponen restricciones y deberes a los particulares, por crearse una norma general imperativa y abstracta, es decir, que dicho órgano colegiado sostiene que el acuerdo de mérito por su sola entrada en vigor, crea situaciones concretas de derecho.

Del análisis del acuerdo de que se trata, se advierte que se contemplan los siguientes supuestos:

• El gobernador instruye al secretario de Finanzas y tesorero general del Estado para que conforme al procedimiento que determine esa dependencia proceda a tomar las medidas conducentes que eviten la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación que se hayan expedido para la prestación del servicio público de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler en el periodo comprendido del 4 de octubre del 2003 a la fecha y únicamente en los casos en que se trate de una situación de alta de vehículo que forzosamente implique un nuevo título concesión expedido por esa administración.

• También se instruyó al director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, a fin de que de manera inmediata y de conformidad con el marco legal aplicable proceda a informar a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado respecto de sus autorizaciones para la expedición de juegos de placas y tarjetas de circulación que requieren de nuevo título concesión a partir del 4 de octubre del 2003 y hasta la fecha.

• De igual forma se instruyó a la contraloría interna para que dentro del marco de sus atribuciones, continúe, agote e informe el resultado de la revisión practicada en la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, respecto de los trámites efectuados en el periodo comprendido entre el 4 de octubre del año 2003 y la fecha del acuerdo, en todo lo relacionado con las autorizaciones de juegos de placas y tarjetas de circulación, solicitudes de altas y bajas de las mismas y, en su caso, lo referente a títulos concesión.

• Además, se instruyó al secretario de Finanzas y tesorero general del Estado para que en los términos del marco legal de la materia proceda al reembolso contra la entrega de los juegos de láminas y tarjetas de circulación respecto de los pagos ya efectuados y que no culminaron su trámite con la expedición del título concesión respectivo.

• Finalmente, se instruyó al director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León para que de inmediato se instale un módulo de orientación, información y asesoría para la debida atención de las personas interesadas.

De los supuestos anteriores, se desprende con nitidez que las disposiciones del acuerdo en comento no crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho, ya que las instrucciones giradas por el gobernador del Estado de Nuevo León, consisten en que a través de un procedimiento que deberá ser determinado por la Secretaría de Finanzas, se procedan a tomar las medidas necesarias para evitar la vigencia de juegos de placas y tarjetas de circulación que se hayan expedido en el periodo señalado, únicamente cuando se trate de una situación de alta de vehículos que forzosamente impliquen nuevo título de concesión; sin embargo, para que se proceda en los términos apuntados, a su vez es necesario que la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León informe a la Secretaría de Finanzas respecto de las autorizaciones para la expedición de esos juegos de placas y tarjetas de circulación que requieren de nuevo título de concesión.

Además, la contraloría interna de esa entidad, también debe continuar e informar el resultado de la revisión practicada a la citada agencia respecto de los trámites efectuados entre el cuatro de octubre de dos mil tres y la fecha del acuerdo reclamado.

Como puede verse, se tratan de instrucciones de índole administrativo para que dichas autoridades realicen ciertas actividades atinentes a la revisión del estado en que se encuentran los juegos de placas y tarjetas de circulación para la prestación del servicio público de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler en el Estado de Nuevo León; sin embargo, no se advierte que dicho acuerdo contenga alguna disposición que por sí sola o directamente modifique o extinga algún derecho de los gobernados que utilizan los juegos de placas y tarjeta de circulación de mérito.

Lo anterior, en virtud de que mientras las órdenes administrativas no se cumplan y, en su caso, se obtengan resultados concretos respecto de gobernados específicos, la universalidad de aquellos que tienen en su poder los juegos de placas en cuestión (como los quejosos en cada caso), no sufren ninguna afectación en su esfera jurídica, pues como bien lo dijo el Tercer Tribunal Colegiado:

"Podría acontecer que el director general de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, después de efectuar la investigación correlativa, rinda su informe en el sentido de no incluir a la quejosa en una situación de alta de vehículo que forzosamente implique un nuevo título de concesión expedido por la actual administración, o bien, que sí incluyéndola, al desahogarse el procedimiento administrativo que en ese supuesto debe agotar el secretario de Finanzas y Tesorería General del Estado, éste determine, por el motivo que fuere, no interrumpir la vigencia de los juegos de placas y tarjetas de circulación que se expidieron a aquélla."

Al respecto, es importante destacar que si bien el gobernador del Estado instruye para llevar a cabo la verificación sobre los juegos de placas y tarjetas de circulación en comento, lo cierto es que mientras no se agoten esas investigaciones y, además, se obtengan los resultados correspondientes, con destinatarios concretos, no existe ninguna afectación a la esfera jurídica de los gobernados que utilizan los juegos de placas y tarjetas de circulación de que se trata, pues la sola ejecución de las instrucciones dadas a las autoridades administrativas, no genera ninguna obligación para aquéllos.

El señalamiento anterior se aprecia con mayor claridad al tenerse en cuenta que incluso pueden no llegar a ejercerse tales facultades, es decir, que nunca se materialicen, con lo cual se pone de manifiesto que mientras no exista un acto concreto de aplicación, el acuerdo en comento no genera ningún impacto en la esfera jurídica del gobernado.

En consecuencia, debe concluirse que el acuerdo examinado reviste el carácter de heteroaplicativo.

Al caso resultan aplicables, por identidad de razón, las tesis del tenor siguiente:

"BEBIDAS ALCOHÓLICAS. LOS ARTÍCULOS 16 AL 25, 40 AL 46 Y 54 AL 58 DE LA LEY QUE REGLAMENTA SU VENTA, DISTRIBUCIÓN Y CONSUMO, REQUIEREN DE UN ACTO CONCRETO DE APLICACIÓN PARA CAUSAR PERJUICIO A LOS GOBERNADOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE TABASCO, VIGENTE A PARTIR DEL 11 DE FEBRERO DE 1996).-Los artículos 16 al 25, antes citados, regulan la solicitud de licencias para el funcionamiento de establecimientos destinados a la venta y distribución de bebidas alcohólicas en el Estado de Tabasco, los requisitos y trámites de esa petición, así como las condiciones y plazos para la expedición de la licencia respectiva, su vigencia, revocación y revalidación; por su parte, los artículos 40 al 46 de la propia ley establecen los actos u omisiones que, para efectos de esa legislación, se reputan como infracciones relacionadas con los establecimientos, venta, distribución y consumo de bebidas alcohólicas en el propio Estado, así como las sanciones correspondientes; por otro lado, los artículos 54 al 58 del referido ordenamiento legal prevén hipótesis delictivas vinculadas con la venta y distribución de bebidas alcohólicas, las penas respectivas que son de naturaleza corporal y pecuniaria, y la medida de seguridad consistente en el decomiso de la mercancía. Por el contenido de las hipótesis que tales disposiciones legales establecen, es patente que no causan perjuicio a los gobernados por su sola entrada en vigor, sino que requieren de un acto concreto de aplicación para que se actualice el perjuicio y, por ende, revisten el carácter de heteroaplicativas. En efecto, respecto de los primeros numerales en cita, las exigencias que establecen se actualizan cuando los interesados acuden ante la autoridad administrativa correspondiente a efectuar la solicitud de licencia o revalidación de la misma; respecto de los preceptos señalados en segundo y tercer lugares, la simple existencia legal de supuestos de infracciones administrativas y de delitos relacionados con la venta y distribución de bebidas alcohólicas, no afecta la esfera jurídica de los particulares, pues ello depende de que éstos incurran en los ilícitos, así como de la actividad de las autoridades correspondientes, para que se generen consecuencias que involucren al respectivo particular. Por lo tanto, siendo los aludidos dispositivos de naturaleza heteroaplicativa, si no se acredita un acto concreto de aplicación, procede sobreseer, respecto de ellos, en el juicio de garantías." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., septiembre de 1997, tesis P./J. 61/97, página 64).

"CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. LOS ARTÍCULOS 91-A Y 91-B, ADICIONADOS MEDIANTE DECRETO DE REFORMAS, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 1998, TIENEN EL CARÁCTER DE NORMAS HETEROAPLICATIVAS.-Los preceptos mencionados son de naturaleza heteroaplicativa, puesto que por su sola vigencia no causan perjuicio a la parte quejosa, sino que es necesario un acto posterior de aplicación para que se acredite el agravio personal y directo, pues el artículo 91-A define la conducta constitutiva de una infracción, al establecer que se configura cuando el contador público que dictamine estados financieros, no observe en su informe la omisión de contribuciones recaudadas, retenidas, trasladadas o propias del contribuyente; a su vez, el artículo 91-B señala la sanción que debe imponerse por la comisión de aquella conducta; por lo tanto, de la sola vigencia de dichas disposiciones no deriva afectación a situaciones concretas de derecho, sino que se requiere de un acto de aplicación, a saber, la emisión de una resolución de autoridad en la que se imponga una multa al haberse cometido la infracción." (Novena Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, tesis 2a./J. 6/2000, página 39).

Una vez que se ha definido que las disposiciones del acuerdo en comento tienen el carácter de heteroaplicativas, es evidente que si se reclama por su sola entrada en vigor y no por un acto concreto de aplicación, el juicio de amparo resulta improcedente y, por tanto, debe decretarse el sobreseimiento.

Sobre el particular, resultan aplicables las siguientes tesis jurisprudenciales:

"LEYES HETEROAPLICATIVAS QUE NO CAUSEN PERJUICIO AL QUEJOSO. EL AMPARO ES IMPROCEDENTE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, EN RELACIÓN CON EL 114, FRACCIÓN I, A CONTRARIO SENSU, AMBOS DE LA LEY DE AMPARO.-Conforme a la técnica del juicio de garantías, para analizar el aspecto sustantivo de una norma, con motivo de su primer acto de aplicación, debe existir como presupuesto que la misma haya irrumpido en la individualidad de un gobernado, al grado de ocasionarle un agravio en su esfera jurídica, ya sea que se le aplique formal o materialmente, de manera escrita o de hecho, pues basta que dicho ordenamiento materialice sus efectos en el mundo fáctico y altere el ámbito jurídico de la persona, para que se estime aplicada. De no ser así, la ley reclamada no causa perjuicio y el amparo resulta improcedente, de conformidad con el artículo 73, fracción XVIII, ésta en concordancia con el artículo 114, fracción I, a contrario sensu, de la ley de la materia." (Novena Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., marzo de 1998, tesis 2a./J. 12/98, página 323).

"LEYES HETEROAPLICATIVAS. SI SE IMPUGNAN POR SU PRETENDIDA APLICACIÓN Y NO POR SU APLICACIÓN CONCRETA, EL JUICIO DE AMPARO RESULTA IMPROCEDENTE.-Si se reclama la expedición, promulgación y publicación de una ley porque con base en ella se pretende cobrar a la quejosa determinados derechos, aun cuando los actos de las autoridades se hayan tenido por presuntivamente ciertos, si no se señala el acto de aplicación, sino simplemente se expresa que las ejecutoras tratan de aplicar la ley, como no se impugna propiamente el mencionado cuerpo legal por su aplicación concreta al caso especial de la quejosa, sino por su pretendida aplicación, sin que ésta se haya demostrado, debe sobreseerse en el juicio." (Novena Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., enero de 1998, tesis 2a./J. 76/97, página 374).

"LEYES HETEROAPLICATIVAS. SI SE RECLAMAN POR ACTOS INMINENTES Y NO POR ACTOS CONCRETOS YA REALIZADOS, ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO.-Para que la acción constitucional sea procedente en contra de leyes heteroaplicativas, o sea, en relación con las que se impugnan por haber existido un acto concreto de aplicación en perjuicio del quejoso, es necesario que se demuestre la existencia misma de dicho acto de aplicación, relacionado con la fecha de presentación de la demanda y, por ende, no basta la inminencia de la aplicación de la ley para que el amparo sea procedente, ya que la referida inminencia no actualiza o concreta el perjuicio en la esfera jurídica del gobernado de manera real y actual, lo cual constituye requisito indispensable de procedencia del juicio de garantías, sino que sólo genera la presunción de que tal aplicación ha de realizarse, sin conocerse circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución, lo que impide constatar la existencia misma del perjuicio." (Novena Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., enero de 1998, tesis 2a./J. 77/97, página 382).

Por todo lo expuesto, la tesis que debe prevalecer es la sustentada por esta Segunda S., que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo, debe regir con carácter jurisprudencial, del rubro y texto siguientes:

-El acuerdo por el que se instruyen diversas medidas a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, a la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León y a la Contraloría Interna respecto de las autorizaciones de juegos de placas y tarjetas de circulación que requieren de nuevo título de concesión que se hayan expedido a partir del 4 de octubre de 2003 a la fecha, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 7 de septiembre de 2004, al no crear, transformar o extinguir situaciones concretas de derecho, no puede ser impugnado en juicio de amparo por su sola entrada en vigor. Ello es así, ya que las instrucciones giradas por el Gobernador consisten en que a través de un procedimiento que deberá determinarse por la Secretaría de Finanzas, se tomen las medidas necesarias para evitar la vigencia de juegos de placas y tarjetas de circulación expedidos en el periodo del 4 de octubre de 2003 al 6 de septiembre de 2004, únicamente cuando se trate de una situación de alta de vehículos que forzosamente impliquen nuevo título de concesión; y que para que se proceda en esos términos es necesario que la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Trasporte Público de Nuevo León informe a la mencionada Secretaría respecto de las autorizaciones para la expedición de esos juegos de placas y tarjetas de circulación que requieren de nuevo título de concesión y que la Contraloría Interna de esa entidad continúe, agote e informe el resultado de la revisión practicada a la citada Agencia respecto de los trámites efectuados en el periodo referido. Esto es, se trata de instrucciones de índole administrativa para que dichas autoridades realicen actividades específicas, pero de ninguna de ellas se advierte disposición alguna que por sí sola modifique o extinga algún derecho de los gobernados que utilizan los juegos de placas y tarjeta de circulación, ya que mientras las órdenes administrativas no se cumplan y, en su caso, se obtengan resultados concretos respecto de gobernados específicos, la universalidad de aquellos que tienen en su poder los juegos de placas en cuestión no sufre afectación en su esfera jurídica.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción de tesis entre las sustentadas por el Segundo y Tercer Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.

SEGUNDO.-No participa en el presente asunto la ejecutoria dictada en el amparo en revisión 106/2005, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.

TERCERO.-Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio que en esta resolución se sustenta.

N.; remítase de inmediato al Semanario Judicial de la Federación la tesis de jurisprudencia que se sustenta, hágase del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito de la República, para los efectos establecidos en el artículo 195 de la Ley de Amparo, y envíese copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados participantes; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R..

Fue ponente el M.G.I.O.M..