Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCION DE TESIS 7/94. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEGUNDO CIRCUITO (ACTUALMENTE PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL Y DE TRABAJO).

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

V I S T O, para resolver el expediente número 7/94, relativo a la posible contradicción de tesis entre la sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito al resolver los amparos en revisión 84/93, 134/89, queja 20/91 y amparo en revisión 103/93, y la que sustenta el Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito al resolver la improcedencia 39/88.

RESULTANDO:

PRIMERO.- Por oficio recibido en la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis, el trece de octubre de mil novecientos noventa y tres, el Presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, denunció la posible contradicción de tesis en los siguientes términos:

"Con apoyo en lo previsto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo en vigor, así como en acatamiento al Acuerdo del Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el trece de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho, comparezco a denunciar la posible contradicción de tesis entre las emitidas por el Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, publicada en la página ciento ochenta y cinco del Tomo III, Segunda Parte-1 del Semanario Judicial de la Federación, Octava Epoca y la emitida por este Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, mismas que a continuación se transcriben en el orden respectivo:

"COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO NO ES AUTORIDAD LA.- La Comisión para la Tenencia de la Tierra es un organismo público descentralizado que se rige por el principio de autonomía de sus funciones, por lo cual se considera como persona moral distinta del Estado, aunque creada por voluntad estatal; así los actos que tales órganos realizan no son actos de autoridad para los efectos del amparo, pues aun cuando puedan ostentar los caracteres de unilateralidad e imperatividad, lo cierto es que no proviene de ningún órgano estatal, ni tiene coercitividad.

"SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEGUNDO CIRCUITO.

"Improcedencia 39/88.- J.V.C..- 24 de enero de 1989.- Unanimidad de votos.- Ponente: J.L.C.C..- Secretaria: G.M.L.D..

"COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA. TIENE EL CARACTER DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO CUMPLE FUNCIONES DE CARACTER SOCIAL.- Del Decreto de veintiséis de mayo de mil novecientos setenta y nueve, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el tres de abril de ese año, mediante el cual se reestructuró el referido organismo descentralizado, se advierte que sus funciones son de carácter técnico y social, implicando esta última una tarea pública la cual realiza no como órgano de consulta técnica sino como autoridad de facto, pues así se desprende tanto de algunas responsabilidades y obligaciones como de ciertas facultades decisorias que el ejecutivo federal le ha delegado para el cumplimiento de esa actividad pública, de las cuales destacan la ejecución de los decretos expropiatorios y el otorgamiento de escrituras públicas o títulos de propiedad a los particulares con motivo de la regularización de sus predios. Entonces, si dicha institución en uso de sus facultades decisorias pretende desconocer los derechos posesorios del quejoso, al escriturar el predio litigioso en favor de un tercero, es indiscutible que, en este caso, está actuando como autoridad para los efectos del amparo, en virtud de que tal decisión, aun cuando tenga que auxiliarse de otras dependencias, la impone coercitivamente al promovente de garantías.

"Revisión principal 84/93.- P.P.R..- 24 de agosto de 1993.- Mayoría de votos de los Magistrados: J.A.A.E. y R.M. de la Torre, en contra del voto del Magistrado R.C.C..- Ponente: J.A.A.E..- Secretaria: E.S.S.S..

"Revisión principal 134/89.- Comisariado Ejidal del Poblado de Jocotán, Municipio de Zapopan, J..- 9 de noviembre de 1989.- Mayoría de votos de los Magistrados: J.A.A.E. y R.M. de la Torre, en contra del voto del Magistrado R.C.C..- Ponente: R.C.C..- S.: J.L.C.G..

"Queja número 20/91.- M.d.C.R.d.C..- 13 de agosto de 1991.- Mayoría de votos de los Magistrados: J.A.A.E. y R.M. de la Torre, en contra del voto del Magistrado R.C.C.. Se encargó de la redacción el primero de los nombrados.- Ponente: R.C.C..- S.: J.L.C.G..

"Revisión principal 103/93.- A.B.C..- 17 de agosto de 1993.- Mayoría de votos de los Magistrados: J.A.A.E. y R.M. de la Torre, en contra del voto del Magistrado R.C.C..- Ponente: R.M. de la Torre.- Secretaria: S.Y.Y.S.S..

"En consecuencia, atendiendo a la disposición legal invocada y al acuerdo del Pleno del más alto Tribunal de la República, se formula la presente contradicción de tesis, para que en su caso, previos los trámites correspondientes, se decida cuál de ellas debe prevalecer".

SEGUNDO.- Mediante proveído de la Presidencia de la anterior Segunda S., dictado el catorce de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, se radicó el asunto y se ordenó recabar del Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito copia certificada de la sentencia dictada en la improcedencia 39/88.

Recibida esa documentación, por auto de cuatro de abril de mil novecientos noventa y cuatro, se ordenó dar vista al Procurador General de la República.

La agente del Ministerio Público Federal designada, formuló pedimento en el sentido de que debe prevalecer la tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

Por auto de veinticinco de abril del indicado año, se turnó el asunto al M.A.G.M..

Mediante proveído del nueve de febrero de mil novecientos noventa y cinco, del Presidente de la actual Segunda S., en términos del punto quinto del Acuerdo del Tribunal Pleno 2/1995, del día siete de febrero del propio año, se turnó el asunto al M.G.I.O.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.- Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República; 197-A, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, vigente a partir del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cinco, en relación con el punto segundo del Acuerdo Plenario 7/1995 de diecinueve de junio del mismo año, ya que se trata de una posible contradicción de tesis entre las sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito, que corresponden a la materia administrativa.

SEGUNDO.- Las sentencias del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, dicen en lo conducente:

REVISION PRINCIPAL 84/93, QUEJOSO: P.P.R..

"V.- No es factible analizar la sentencia recurrida a la luz de los agravios expresados en su contra por el quejoso, P.P.R., aquí recurrente, pues, como en seguida se verá, este órgano encuentra que en el caso se violaron las reglas fundamentales que rigen el procedimiento en el juicio de amparo, y como consecuencia de ello, procede revocar dicha sentencia y mandar reponer el procedimiento. Las transcripciones que con antelación se hicieron tanto de la sentencia como de los agravios, se han incluido únicamente por la información que ministran, para el conocimiento de este asunto. En efecto, el quejoso reclamó esencialmente en su demanda de amparo `...las órdenes para que se lleve a cabo la escrituración y la correspondiente inscripción, en favor de la tercera perjudicada `ESPERANZA VIRAMONTES LLANOS', del lote No. 06, manzana 03, de la zona 1, de `TETLAN II', Municipio de Guadalajara, J.', el contrato de regularización número 907326 de primero de junio de mil novecientos noventa y dos, celebrado por el Delegado Regional de la Tenencia de la Tierra con la tercero perjudicada, `...respecto del lote número 06, manzana 03, de la zona 1, de `TETLAN II', Municipio de Guadalajara, J., ...con superficie de 860 mts. cuadrados'; así como la escritura que emane de dicho contrato, la orden que se gire al Director del Registro Público de la Propiedad en donde se ordene la inscripción de esa escritura, y la entrega de ésta a la tercero perjudicada. Del análisis de dicha demanda no se aprecia que P.R. haya precisado la ubicación exacta del predio que reclama, es decir no señaló las medidas y colindancias del terreno en conflicto, elementos necesarios para fin de que el juzgador estuviera en aptitud de resolver lo que en derecho procediera. Cobra capital importancia la omisión en que incurrió el quejoso, al realizar el planteamiento de su demanda, porque precisamente el juez al dictar su sentencia determinó que P.R. no demostró ejercer derecho de posesión o de alguna otra especie, respecto del inmueble materia de la controversia, dado que con los medios de convicción que allegó al juicio sólo probó que adquirió determinados lotes del ejido de Tetlán; que es miembro activo de la Confederación de Colonos del Estado de J.; que pagó el alumbrado público y el servicio de agua potable; que solicitó el servicio de energía eléctrica ante la Comisión Federal de Electricidad, para la finca ubicada en Gigantes tres mil setecientos cuarenta y ocho en esta ciudad; que realizó gestiones ante la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, tendientes a la regularización del lote número 06, manzana 03, zona 1, en Tetlán, J.; que el quejoso habita en la finca número tres mil setecientos cuarenta y ocho de la calle Gigantes; que esta finca se encuentra bardada por los cuatro vientos, fincado un cuarto y al lado un tejabán por el mismo P.R., según dicho de los testigos, y `repítese', señala el a quo, el peticionario de amparo no demostró tener algún derecho jurídicamente tutelado respecto del multialudido lote, ni, destacó, que en éste estuviera ubicado el número tres mil setecientos cuarenta y ocho de la calle Gigantes. En lo considerado por el a quo está imbíbito que su determinación de sobreseer en el juicio la basó en que el quejoso no demostró que existía identidad respecto del predio sobre el cual pretendió demostrar tener la posesión y aquel que describió en su demanda de amparo. En esas condiciones, dado que la completa y exacta descripción del predio era esencial para la resolución de este asunto, porque indefectiblemente ha menester conocer en debida forma la materia del juicio, ante la omisión por parte del promovente del juicio de señalar las medidas y colindancias del terreno que reclama, independientemente de otros más datos sobre su ubicación, el juez de Distrito, de conformidad con lo que establece el artículo 146 de la Ley de Amparo, debió requerirle para que en vía de aclaración de la demanda lo hiciera, y al no haberse hecho así, es claro que contravino las reglas que rigen el procedimiento de amparo. Lo que procede, en consecuencia, es revocar la sentencia recurrida y ordenar la reposición del procedimiento, con fundamento en la fracción IV del artículo 91 de la Ley de Amparo, para el efecto de que el juez de Distrito declare insubsistente tanto la celebración de la audiencia constitucional, como todas las actuaciones que sean necesarias y, con apoyo en el numeral 146 de la ley de la materia, se requiera al quejoso para que, en vía de aclaración de su demanda, le precise con exactitud las medidas y colindancias del predio que reclama, así como mayores datos sobre su ubicación. A., por analogía y en lo conducente, la tesis de ejecutoria publicada en la página cuatrocientos tres, del Tomo X, de la Octava Epoca, correspondiente al mes de octubre de mil novecientos noventa y dos, del Semanario Judicial de la Federación, sustentada por este Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en el amparo en revisión número 119/92, que dice: `PROCEDIMIENTO, REPOSICION DEL. PROCEDE CUANDO EL JUEZ DE DISTRITO NO REQUIERE A LA PARTE QUEJOSA PARA QUE PRECISE LA FORMA EN LA QUE LE FUERON ENTREGADOS LOS TERRENOS EJIDALES MOTIVO DE LA CONTROVERSIA.- Para dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en los artículos 225 y 226 de la Ley de Amparo, que imponen al juez de Distrito la obligación de recabar oficiosamente todas aquellas probanzas necesarias para determinar con exactitud los derechos agrarios de las entidades o individuos que menciona el numeral 212 del mismo cuerpo de leyes, así como la naturaleza y efectos de los actos reclamados, es indispensable que el quejoso precise en su demanda de garantías, la forma en que le fueron entregados los terrenos que, según asevera, componen su unidad de dotación, para así estar en aptitud de establecer con certeza su interés jurídico. La omisión de dicha circunstancia y el consentimiento de ésta por parte del juzgador, al no requerirlo para que en vía de aclaración lo haga, viola las reglas fundamentales que rigen el procedimiento en el juicio constitucional en materia agraria, pues por virtud de tal omisión no estará en aptitud de cumplir con aquellas cargas procesales que le imponen los preceptos primeramente mencionados. Consecuentemente, debe reponerse el procedimiento en términos de la fracción IV del artículo 91 de la ley de la materia'. Cabe agregar que la reposición en los términos antes apuntados será propicia para que asimismo se purgue cualquier irregularidad cometida en perjuicio de la tercero perjudicada, inclusive la consistente en no haberle dado intervención al desahogar la prueba de inspección judicial ofrecida por el quejoso, que alega en el escrito que presentó ante este órgano colegiado el día tres del presente mes (fojas treinta y treinta y uno del toca)".

REVISION PRINCIPAL 134/89, QUEJOSO: COMISARIADO EJIDAL DEL POBLADO JOCOTAN, MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO.

"Tercero.- Es fundado y suficiente para revocar la sentencia que se revisa y ordenar la reposición del procedimiento de amparo, el agravio en que se aduce que se omitió llamar al juicio constitucional, al Director de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, en su carácter de autoridad responsable.

"En efecto, de la lectura de la demanda de amparo se advierte, que los quejosos promovieron su instancia constitucional señalando como acto reclamado, por una parte, la expedición del Decreto presidencial de veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación de once de mayo del mismo año, que expropia a favor de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, una superficie de sesenta y siete hectáreas, sesenta y nueve áreas y veintidós centiáreas, con noventa y cinco decímetros cuadrados, comprendidas en la dotación de su poblado; por otra parte, reclaman la ejecución material de dicho decreto.

"En tal demanda, los quejosos señalaron como autoridades responsables, entre otras, al Director de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, al delegado de esta Comisión en el Estado, y al comisionado por este último.

"Por acuerdo de veinte de mayo de mil novecientos ochenta y ocho, el a quo admitió la demanda de mérito, en que ordenó pedir a las autoridades señaladas como responsables sus informes justificados, y negó el carácter de autoridades al Delegado de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra en el Estado y su comisionado, en cambio, tuvo como tercero perjudicado al referido Delegado.

"Así pues, en el auto admisorio no se dijo expresamente si a la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, se le tenía como autoridad o no. Infiérese que se le reconoció tal carácter puesto que, sólo con aquellas salvedades, genéricamente se admitió la demanda y se mandó pedir sus informes a las autoridades señaladas como responsables, sin que en ninguna otra actuación posterior se haya negado el aludido carácter de autoridad a la susodicha Comisión.

"Debe decirse que la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, resulta ser autoridad responsable, porque a ella se le encomendó ejecutar el decreto reclamado, en tanto que a su cargo quedó la directa tarea de concretar la regularización de la superficie de que se trata, de lotificar y titular los predios en favor de sus ocupantes y aun de terceros, mediante su venta; y, sobre todo, la de pagar al ejido quejoso la indemnización que tal decreto ordena, por la superficie afectada, en la medida y plazo en que se capten los recursos económicos derivados de la expropiación.

"Por ende, tales facultades de ejecución y algunas de decisión que claramente se involucran en ese decreto, le otorgan, reitérase, el carácter de autoridad por lo que en el juicio de amparo debe ordenarse su emplazamiento como tal, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley de Amparo. Sobre el punto es aplicable, en lo conducente, la Tesis Jurisprudencial número setenta y cinco, publicada en la página ciento veintidós del Tomo `Común al Pleno y a las S.s', del Apéndice 1917-1985, que dice: `AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.- El término `autoridades' para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, están en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen'.

"También es atendible el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la Tesis publicada con el número nueve, en la página ochenta y nueve, de la parte correspondiente a los Tribunales Colegiados de Circuito, del Informe rendido por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el año de mil novecientos ochenta y siete, que dice: `COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA (CORETT); CASO EN QUE SI FUNGE COMO AUTORIDAD.- Cuando la Corett recibe el beneficio de la expropiación, con el fin preciso de regularizar la tenencia de la tierra y queda facultada para lotificar y titular predios en favor de los ocupantes y aun de terceros, en realidad es la ejecutora del decreto expropiatorio, pues queda facultada para decidir la lotificación, titulación y pago de indemnizaciones. Por ello funge como autoridad y tiene el carácter de responsable, en el amparo contra el acto hecho consistir en transmitir a un tercero la propiedad del terreno que ocupa el quejoso dentro de lo expropiado'.

"Es pertinente mencionar que la obligación del juez de Distrito de llamar a juicio a la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, como autoridad responsable, se actualiza hasta bajo el supuesto de que no hubiera sido señalada como tal, puesto que la acción constitucional proviene de un núcleo de población, y por eso el juzgador debe resolver acerca de todos los actos que resulten probados, no sólo los específicamente reclamados, según manda el artículo 225 de la Ley de Amparo.

"Consecuentemente, si el juez constitucional contravino las reglas fundamentales que norman el procedimiento del juicio de amparo en materia agraria, de acuerdo con el artículo 91, fracción IV de la ley de la materia, procede revocar la sentencia recurrida y ordenar la reposición del procedimiento en el juicio de garantías que nos ocupa, a efecto de que el juez del amparo, atendiendo a los lineamientos aquí precisados y a los pormenores y circunstancias procesales que él por su parte advierta o surjan, corrija el procedimiento, ordenando la práctica de las diligencias conducentes, todo lo cual comunicará oportunamente a las partes".

QUEJA 20/91, QUEJOSA: SUCESION A BIENES DE C.R.G..

"Tercero.- Son fundados los agravios. No puede considerarse correcta la determinación del juez de Distrito de desechar la ampliación de la demanda de garantías, con base en que, según él, fue presentada extemporáneamente. En efecto, dicho juez argumentó dogmáticamente, en el auto combatido, que del escrito de demanda se advertía que la ahora recurrente había reclamado `la emisión e inscripción del Decreto expropiatorio de dos de mayo de mil novecientos noventa, publicado en el Diario Oficial, el día 10 siguiente', de lo cual se colegía que no había tenido conocimiento extraoficialmente de ese decreto el quince de mayo de mil novecientos noventa y uno, como lo afirmaba en el capítulo de antecedentes de su escrito ampliatorio de la demanda, sino que lo tuvo a partir de la fecha en que presentó ésta (diecisiete de julio de mil novecientos noventa), por lo que era improcedente tal ampliación, de conformidad con el artículo 73, fracción XII, de la Ley de Amparo. Sin embargo, como se aduce en los agravios, si bien es cierto que la quejosa en su escrito de demanda hizo valer como actos reclamados tanto la emisión e inscripción del citado decreto, como el cumplimiento que a éste se pretendiera dar, también es verdad que el acto impugnado en el escrito ampliatorio se hizo consistir en la lotificación, titulación y adjudicación del mencionado predio, e inclusive el pago de indemnizaciones a terceros, como consecuencia de la ejecución del referido decreto, actos diversos a aquellos que se impugnaron en la demanda, en relación con los cuales, contrariamente a lo estimado por el a quo, no hay evidencia de que se hubieran dado desde la fecha en que la quejosa presentó su instancia constitucional. Por ello, aquél obró inexactamente al sostener lo contrario, pues el conocimiento del acto reclamado debe estar probado de manera directa y no inferirse a base de presunciones, según lo establece la Jurisprudencia número 52, que aparece publicada en la página ochenta y ocho del Tomo `Segunda Parte, S.s y Tesis Comunes', Apéndice 1917-1988, que dice: `ACTO RECLAMADO, CONOCIMIENTO DEL, COMO BASE DEL TERMINO PARA INTERPONER EL AMPARO.- El conocimiento del acto reclamado por el quejoso y que sirve de base para el cómputo del término para la interposición del juicio de garantías, debe constar probado de modo directo y no inferirse a base de presunciones'. Sobre este punto, también puede consultarse la Tesis que se lee en la página tres mil cuatrocientos sesenta del Tomo LXI, del Semanario Judicial de la Federación, Quinta Epoca, que reza: `DEMANDA DE AMPARO, TERMINO PARA AMPLIARLA.- Si el escrito de ampliación de la demanda de amparo fija nuevos actos y el quejoso asegura que acaba de tener conocimiento de los mismos, sin duda alguna que mientras no se comprueba que ese conocimiento fue anterior y que, por lo mismo, se trata de actos consentidos, por no haber sido reclamados dentro de los quince días siguientes a la fecha en que llegaron a conocimiento del quejoso, debe estimarse que la demanda fue hecha en tiempo oportuno'. Luego, la fecha que debe tomarse para efectuar el cómputo de los quince días que, para la promoción oportuna de la instancia constitucional, establece el artículo 21 de la Ley de Amparo, es la que señaló la propia quejosa en su escrito ampliatorio, es decir, el quince de mayo de mil novecientos noventa y uno, y como fue presentado el día veintiuno del mismo mes, es claro que aún se encontraba en tiempo. Por otra parte, tampoco asiste la razón al juez federal al considerar que en el caso la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra no tiene el carácter de autoridad para los efectos del amparo, pues del propio decreto expropiatorio reclamado (fojas 13 a 15 del primer tomo del cuaderno de amparo), se advierte que se le encomendó su ejecución, en tanto que a su cargo quedó la directa tarea de concretar la regularización de la superficie de que se trata, lotificar y titular los predios en favor de sus ocupantes y aun de terceros, mediante su venta y, sobre todo, la de pagar al ejido ahora tercero perjudicado (`Coapinole' del Municipio de Puerto Vallarta, J.), la indemnización que tal decreto ordena por la superficie afectada, en la medida y plazo en que se capten los recursos económicos derivados de la expropiación. Por ende,esas facultades de ejecución y algunas de decisión que claramente se involucran en el decreto, le otorgan el carácter de autoridad en el juicio de amparo del que deriva el presente recurso. Cabe señalar que este Tribunal Colegiado se pronunció en los mismos términos al resolver la revisión principal número 134/89, mediante ejecutoria de seis de febrero de mil novecientos noventa, con criterio análogo al sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, y el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito, en las Tesis números 9 y 5 publicadas en las páginas ochenta y nueve, y mil ciento sesenta y cuatro, de la parte correspondiente a los Tribunales Colegiados de Circuito, de los Informes rendidos por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los años de 1987 y 1989. También es aplicable, en lo conducente, la Jurisprudencia número 300, que se lee en la página quinientos diecinueve del indicado Tomo `Segunda Parte, S.s y Tesis Comunes', posturas todas ellas contrarias a las que sostiene la tesis de ejecutoria que invoca el juez federal como apoyo de su consideración. Esas tesis son del tenor literal siguiente: `COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA (CORETT); CASO EN QUE SI FUNGE COMO AUTORIDAD.- Cuando la CORETT recibe el beneficio de la expropiación, con el fin preciso de regularizar la tenencia de la tierra y queda facultada para lotificar y titular predios en favor de los ocupantes y aun de terceros, en realidad es la ejecutora del decreto expropiatorio, pues queda facultada para decidir la lotificación, titulación y pago de indemnizaciones. Por ello funge como autoridad y tiene el carácter de responsable, en el amparo contra el acto hecho consistir en transmitir a un tercero la propiedad del terreno que ocupa el quejoso, dentro de lo expropiado', `COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA. CASOS EN QUE RESULTA SER AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. (DERECHO DE PETICION).- Si la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, resulta ser la ejecutora del decreto expropiatorio que afectó la superficie del poblado quejoso, al ser la beneficiaria de tal expropiación, quedando facultada para lotificar y titular predios en favor de los ocupantes y aun de terceros y, para pagarle al quejoso las indemnizaciones a que tenía derecho, se colige que en este caso, la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, resulta ser un ente de la Administración Pública Descentralizada que queda incluida dentro de la categoría de autoridad, requerida por el artículo 103, fracción I, de la Constitución General de la República, puesto que la concepción simplificadora del concepto de autoridad para los efectos del juicio de garantías, ya ha sido superada por los tribunales de amparo, quienes en aras de la justicia social han sustentado diversos criterios, considerando en casos específicos a algunos organismos públicos descentralizados, entre éstos a la CORETT, como autoridades para los efectos del juicio de amparo, ya sea que actúen como autoridades de facto o de derecho. Sustentar el criterio opuesto equivaldría a propiciar en algunos casos que las decisiones unilaterales de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, a su libre albedrío, creara y privara de derechos a los particulares, sin que dichas decisiones pudieran ser impugnadas en amparo y con detrimento de los titulares de tales derechos, quedando el juicio constitucional como un ornamento doctrinario, puesto que se permitiría que en la actual complejidad de la función administrativa gubernamental, a través de organismos públicos descentralizados, se llevaran a trasmano actos de gobierno que pudieran venir a ser realizados por las autoridades administrativas, sin control constitucional y con posibilidad de hacerlo con flagrante violación de garantías individuales, lo que es inadmisible en nuestro país, que tiene un estado de derecho. Ahora bien, si el poblado amparista hizo una petición a la autoridad señalada como ejecutora, fundándose en el artículo 8o. de la Constitución Federal y ésta, sin justificación alguna, suspende el trámite de dicha solicitud, es claro también que está violando la garantía constitucional de mérito. Por otra parte, si la autoridad responsable en su informe justificado reconoce que la amparista le formuló la petición en cuestión, corresponde a la propia autoridad demostrar el hecho positivo de que sí hubo la contestación respectiva y de que se hizo del conocimiento del peticionario y como tal demostración no consta en autos, se concluye que se violó la garantía individual consagrada en el artículo 8o. de la Carta Magna, debiéndose conceder la protección federal al poblado amparista para el efecto de que la responsable dé contestación por escrito a la solicitud que le presentó el peticionario de garantías.' y `AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.- El término `autoridades' para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen'. Consecuentemente, lo que procede es revocar el auto recurrido para el efecto de que el juez a quo resuelva nuevamente acerca de la admisión o desechamiento de la ampliación de la demanda de garantías, pero absteniéndose de hacer esto último por los motivos que aquí se han estimado desatinados".

REVISION PRINCIPAL 103/93, QUEJOSA: A.B.C..

"Tercero.- Los agravios son infundados e inoperantes.

"En el primero de ellos, se alega que es improcedente el juicio que se revisa, porque la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra no es autoridad para los efectos del juicio de amparo, y para fundar su aseveración se invoca la tesis, que se transcribe, con el rubro `COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA, NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO'.

"No asiste la razón a la inconforme, porque si bien la tesis aludida establece que el organismo público en cuestión, es una institución técnica, cuya función es emitir opiniones encaminadas a regular la correcta planeación de los asentamientos humanos, y que carece de facultades decisorias, así como de disposición de la fuerza pública, también lo es que, evidentemente, dicha tesis sólo involucra los supuestos en los que la mencionada Comisión interviene como institución técnica, en cuyo caso efectivamente no actúa como autoridad, pero de ello no se sigue que cuando dicho organismo deja de fungir en su carácter eminentemente técnico, es decir, cuando actúa ejecutando los decretos expropiatorios tampoco esté actuando como autoridad. Es claro que en este último supuesto ya tiene facultades decisorias, y aun de ejecución. En el presente caso, se reclamó, esencialmente, la orden de escrituración con motivo de la indebida contratación que sobre un solar urbano efectuó la multialudida Comisión, con los terceros perjudicados, actos todos ellos realizados en ejecución de un decreto expropiatorio, supuesto totalmente diverso al contemplado en aquella tesis invocada en los agravios. De ahí que, en la especie, sí tenga el carácter de autoridad. A., en este punto, la Tesis de ejecutoria número cinco, publicada en la página mil ciento sesenta y cuatro, del Tomo relativo a los Tribunales Colegiados, del Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su Presidente, al terminar las labores correspondientes a mil novecientos ochenta y nueve, que dice: `COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA. CASOS EN QUE RESULTA SER AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. (DERECHO DE PETICION).- (La transcribe)'."

Esas sentencias dieron lugar a la siguiente tesis:

"COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA. TIENE EL CARACTER DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO CUMPLE FUNCIONES DE CARACTER SOCIAL.- Del Decreto de veintiséis de mayo de mil novecientos setenta y nueve, publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de abril de ese año, mediante el cual se reestructuró al referido organismo descentralizado, se advierte que sus funciones son de carácter técnico y social, implicando esta última una tarea pública la cual realiza no como órgano de consulta técnica sino como autoridad de facto, pues así se desprende tanto de algunas responsabilidades y obligaciones como de ciertas facultades decisorias que el Ejecutivo Federal le ha delegado para el cumplimiento de esa actividad pública, de las cuales destacan la ejecución de los decretos expropiatorios y el otorgamiento de escrituras públicas o títulos de propiedad a los particulares con motivo de la regularización de sus predios. Entonces, si dicha institución en uso de sus facultades decisorias pretende desconocer los derechos posesorios del quejoso, al escriturar el predio litigioso en favor de un tercero, es indiscutible que, en este caso, está actuando como autoridad para los efectos del amparo, en virtud de que tal decisión, aun cuando tenga que auxiliarse de otras dependencias, la impone coercitivamente al promovente de garantías".

Revisión principal 84/93.- P.P.R..- 24 de agosto de 1993.- Mayoría de votos de los Magistrados: J.A.A.E. y R.M. de la Torre, en contra del voto del Magistrado R.C.C..- Ponente: J.A.A.E..- Secretaria: E.S.S.S..

Revisión principal 134/89.- Comisariado Ejidal del Poblado de Jocotán, Municipio de Zapopan, J..- 9 noviembre de 1989.- Mayoría de votos de los Magistrados: J.A.A.E. y R.M. de la Torre, en contra del voto del Magistrado R.C.C..- Ponente: R.C.C..- S.: J.L.C.G..

Queja número 20/91.- M.d.C.R.d.C..- 13 de agosto de 1991.- Mayoría de votos de los Magistrados: J.A.A.E. y R.M. de la Torre, en contra del voto del Magistrado R.C.C.. Se encargó de la redacción el primero de los nombrados.- Ponente: R.C.C..- S.: J.L.C.G..

Revisión principal 103/93.- A.B.C..- 17 de agosto de 1993.- Mayoría de votos de los Magistrados: J.A.A.E. y R.M. de la Torre, en contra del voto del Magistrado R.C.C..- Ponente: R.M. de la Torre.- Secretaria: S.I.Y.S.S..

TERCERO.- La sentencia del Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, dictada en la improcedencia administrativa 39/88, quejoso J.V.C. y coagraviados, dice en lo conducente:

"Tercero.- Son infundados los agravios anteriormente transcritos, por las razones que a continuación se expresan:

"En efecto, es inexacto que, como lo sostiene el recurrente, la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra sí tenga el carácter de autoridad para los efectos del amparo, al tener facultades de decisión y ejecución en virtud de que, dicha Comisión fue creada para hacer frente a los problemas que plantean crecimientos urbanos y suburbanos desordenados, teniendo por objeto regularizar, programar y promover dicha tenencia en donde existen asentamientos humanos irregulares, sin que pueda resolver por sí y ante sí los problemas que se le presenten con motivo de la regularización de la tenencia de la tierra cuando entrañen o puedan entrañar conflictos de intereses respecto de la posesión de la misma, toda vez que los conflictos de posesión, como es el caso que nos ocupa, se encuentran regulados expresamente por disposiciones legales cuya aplicación está reservada a las autoridades competentes en juicio o procedimiento en el que se cumplan las formalidades esenciales y se funde y motive su causa legal. Además, no cuenta con facultades decisorias que impliquen la afectación de la esfera jurídica de los particulares y tampoco tiene facultades para disponer de la fuerza pública, atributo que es esencial en todo acto de autoridad.

"Por ello, el hecho de que la citada Comisión haya ordenado la contratación de los lotes objeto de la controversia a favor de las personas mencionadas como terceras perjudicadas, a través del acuerdo que se reclama, de ninguna manera significa que tenga facultades de decisión y ejecución, habida cuenta de que carece del poder de imperio del que debe estar investida toda autoridad, entendiéndose por éste, un poder superior que se despliega imperativamente, de forma tal, que a nada ni a nadie le es dable desobedecerlo o desacatarlo. Aunado a lo anterior, los organismos públicos descentralizados se rigen por el principio de autonomía de sus funciones, por lo que se consideran como una persona moral distinta del Estado, aunque creada por voluntad estatal. Por tanto, sus órganos competentes en quienes radica la facultad directiva de su actuación, no son órganos del Estado. De ello se infiere que los actos que tales órganos realizan no son actos de autoridad para los efectos del amparo, pues aunque puedan ostentar los caracteres de unilateralidad e imperatividad, lo cierto es que no provienen de ningún órgano estatal, ni tienen coercibilidad, salvo el caso de que tales actos provoquen, bajo cualquier aspecto, la decisión de algún órgano estatal que pueda afectar al gobernado, verbigracia, cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social determina créditos de previsión social a su favor y a cargo de particulares, para obtener su pago se ejercita la facultad económico-coactiva por órganos centralizados del poder público como son las Oficinas Federales de Hacienda. En estos casos es obvio que tales actos sí ostentan el carácter de actos de autoridad susceptibles de impugnarse en amparo. Pero, en la especie, no nos encontramos en el caso de dicha salvedad, toda vez que únicamente se reclama el acuerdo de fecha trece de abril de mil novecientos ochenta y ocho, emitido por el organismo público descentralizado denominado CORETT.

"Lo anterior queda corroborado con la Tesis Jurisprudencial número 108, Segunda S. del Informe rendido por el Presidente del más alto Tribunal del país en el año de 1980, que correctamente cita el juez de Distrito, visible a fojas 91 que dice: `COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO.- La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra creada por Acuerdo presidencial de fecha 7 de agosto de 1973 y reestructurada en posterior Decreto de 6 de noviembre de 1974, no es un organismo público descentralizado que cuente con facultades decisorias que impliquen la afectación de la esfera jurídica de los particulares y tampoco tiene facultades para disponer de la fuerza pública, en virtud de lo cual, no puede ser considerada como autoridad para los efectos del juicio de amparo'."

Dicho fallo dio origen a la tesis cuyo rubro y texto dicen:

"COMISION PARA LA REGULARIZACION DE LA TENENCIA DE LA TIERRA, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO NO ES AUTORIDAD LA.- La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra es un organismo público descentralizado que se rige por el principio de autonomía de sus funciones, por lo cual se considera como persona moral distinta del Estado, aunque creada por voluntad estatal; así los actos que tales órganos realizan no son actos de autoridad para los efectos del amparo, pues aun cuando puedan ostentar los caracteres de unilateralidad e imperatividad, lo cierto es que no proviene de ningún órgano estatal, ni tiene coercitividad".

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEGUNDO CIRCUITO.- Improcedencia 39/88.- J.V.C..- 24 de enero de 1989.- Unanimidad de votos.- Ponente: J.L.C.C..- Secretaria: G.M.L.D..

CUARTO.- En el presente caso sí existe contradicción entre los criterios de los Tribunales Colegiados aludidos, dado que llegan a soluciones opuestas respecto de cuestiones jurídicas esencialmente iguales.

De las transcripciones realizadas en los dos considerandos precedentes, se advierte que las resoluciones trataron cuestiones idénticas, pues analizaron si la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra es autoridad para efectos del juicio de amparo.

De esas resoluciones también se desprende la discrepancia de criterios, pues el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito sostiene que la aludida Comisión sí tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, cuando es la encargada de ejecutar los decretos expropiatorios, y tiene a su cargo concretar la regularización de la superficie, lotificar, titular los predios en favor de los ocupantes y aun de terceros, mediante la venta, y pagar la indemnización al ejido tercero perjudicado. En cambio, el Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, sostiene que la propia Comisión no tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, porque no puede resolver por sí y ante sí los problemas que se le presenten con motivo de la regularización de la tenencia de la tierra, pues los conflictos posesorios se encuentran regulados por disposiciones legales cuya aplicación está reservada a las autoridades competentes; estima, además, que los organismos públicos descentralizados tienen autonomía en sus funciones, por lo que son una persona distinta del Estado y sus actos carecen de coercibilidad salvo que los mismos provoquen la decisión de algún órgano estatal que pueda afectar al gobernado.

Lo expuesto en los párrafos precedentes pone de relieve la existencia de la contradicción de tesis, toda vez que los referidos órganos colegiados, al tratar en sus ejecutorias un tema similar, llegaron a soluciones distintas.

QUINTO.- Para el mejor conocimiento del asunto, se considera conveniente transcribir, en lo conducente, el decreto presidencial por el que se reestructuró la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, publicado en el Diario Oficial de la Federación de ocho de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro.

"Considerando

"Primero.- Que el elevado crecimiento demográfico del país y la constante migración de los habitantes del campo a la ciudad, han originado asentamientos irregulares de grupos de población en muchas zonas urbanas, provocando con ello entre otros problemas, controversias sobre la tenencia de la tierra y posesiones al margen de la ley, con su secuela de viviendas carentes de condiciones mínimas de higiene y ausencia de toda clase de servicios urbanos.

"Segundo.- Que para hacer frente a los problemas que plantea un crecimiento urbano desordenado, es indispensable disponer de instrumentos legales y políticas destinados a regular la tenencia de la tierra, a evitar ocupaciones ilegales de terrenos de propiedad ejidal, comunal o de particulares y a contribuir en general, al mejoramiento de las condiciones de vida de los legítimos poseedores de los predios y sus familias.

"Tercero.- Que debido a la variedad y creciente importancia de las funciones que tiene que cumplir el organismo responsable de la regularización de la tenencia de la tierra, se considera conveniente fortalecer su estructura actual, ampliar sus atribuciones y redefinir sus objetivos; otorgarle personalidad jurídica y patrimonio propios, a fin de que disponga de los elementos necesarios para prever las necesidades de espacio derivadas del crecimiento urbano.

"Cuarto.- Que el Comité para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, constituido como organismo descentralizado, favorecerá el crecimiento racional homogéneo de las zonas urbanas y contribuirá al bienestar de los habitantes de terrenos y fraccionamientos debidamente regularizados, al facilitarles la construcción o remodelación de sus viviendas, he tenido a bien dictar el siguiente

"Decreto

"Artículo Primero.- La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra es un organismo público descentralizado de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio en la ciudad de México, Distrito Federal.

"A.S..- La Comisión tiene por objeto:

"I.- Regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares, en bienes ejidales o comunales.

"II.- Promover ante las autoridades competentes la incorporación de las áreas regularizadas al fundo legal de las ciudades, cuando así proceda.

"III.- Suscribir, cuando así proceda, las escrituras públicas o títulos de propiedad con los que reconozca la propiedad de los particulares en virtud de la regularización efectuada.

"IV.- Coordinarse con las dependencias y organismos públicos cuyas finalidades concurran con las de la Comisión.

"V.- Celebrar los convenios que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto.

"La Comisión garantizará y/o entregará a la institución que corresponda, las indemnizaciones a que tengan derecho los núcleos de población ejidal o comunal con motivo de expropiaciones.

"Artículo Tercero.- Los órganos de la Comisión son:

"I.- El consejo de administración; y

"II.- El director general.

"Artículo Cuarto.- El consejo de administración es el órgano supremo de la Comisión y estará integrado por el S. de la Reforma Agraria, quien lo presidirá; y por los representantes de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Asentamientos Humanos y Obras Públicas; así como del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular, del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. Por cada consejero propietario se designará un suplente.

"La Comisión invitará a la Confederación Nacional Campesina para que designe un representante que también será miembro del consejo.

"El cargo de consejero de la Comisión será honorario ...

"Artículo Noveno.- Corresponde al director general: ...

"VII.- Promover ante la Secretaría de la Reforma Agraria la expropiación de los terrenos que requieran regularización;

"VIII.- Suscribir, cuando así proceda, las escrituras públicas en las que se reconozca la propiedad de los particulares en virtud de la regularización de sus predios;

"IX.- Celebrar toda clase de convenios o contratos y ejecutar los actos tendientes a la realización del objeto de la Comisión; ...

"Artículo Decimotercero.- La Comisión deberá coordinarse con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas y con el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda Popular, para delimitar en cada caso las superficies correspondientes a la regularización de terrenos de origen ejidal o comunal.

"La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, deberá considerar las opiniones de las autoridades estatales y municipales que tengan jurisdicción en los respectivos centros de población en que ejecute sus programas".

En el Diario Oficial de la Federación del tres de abril de mil novecientos setenta y nueve, aparecieron las reformas a aquel decreto, entre otras la del artículo noveno, fracción VII, que quedó en los siguientes términos:

"VII.- Promover ante la Secretaría de la Reforma Agraria la expropiación de los terrenos ejidales o comunales que requieran regularización".

SEXTO.- A fin de dilucidar la contradicción de tesis planteada, es menester, primero, determinar qué es un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo.

El artículo 103, fracción I, de la Constitución General, dispone:

"Artículo 103.- Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

"I.- Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales;".

Idéntico texto presenta la fracción I del artículo 1o. de la Ley de Amparo.

El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, señala en lo conducente: "AUTORIDAD ... III. Los juristas entienden por `autoridad': la posesión de quien se encuentra investido de facultades o funciones o la persona o cosa que goza (o se le atribuye) `fuerza, ascendencia u obligatoriedad'. Por extensión la expresión se aplica para designar a los individuos u órganos que participan del poder público, nombrando así a los detentadores (legítimos) del poder.

"De lo anterior se desprende que el significado persistente de auctoritas expresa, primeramente, `ascendencia, fuerza, vínculo'; en segundo lugar, manifiesta capacidad, atributo, potestad, función; por último, se refiere a los individuos o entidades investidos de estas facultades o funciones. Estos tres significados descriptivos (estrechamente relacionados entre sí) reciben la carga ritual, mágica o ideológica que rodea los usos deautoridad.

"El significado jurídico relevante de la noción de autoridad presupone la idea de una investidura (i. e. potestad, función). La noción de autoridad jurídica gira, así, alrededor del concepto de facultad la cual indica el poder o capacidad de un individuo (o grupo) para modificar la situación jurídica existente".

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece en sus artículos 1o., 2o., 3o. y 45:

"Artículo 1o.- La presente ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.

"La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos, integran la Administración Pública Centralizada.

"Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.

"Artículo 2o.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:

"I.- Secretarías de Estado, y

"II.- Departamentos Administrativos.

"Artículo 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:

"I.- Organismos descentralizados; ...

"Artículo 45.- Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonios propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten".

Ahora bien, de acuerdo con la doctrina, existen los siguientes tipos de relaciones jurídicas que derivan de la actuación del Estado y sus órganos:

Las relaciones de coordinación son: los vínculos que se entablan por una diversidad de causas, entre dos o más personas físicas o morales, en su calidad de gobernados.

Las relaciones de supraordinación son: las que se efectúan entre los diferentes órganos de gobierno en el desempeño de sus atribuciones.

Las relaciones de supra a subordinación son: las que surgen entre los órganos de autoridad, por una parte, y el gobernado, por la otra. En dichas relaciones la autoridad desempeña frente al particular los actos de autoridad propiamente dichos, que tienen como características la unilateralidad, la imperatividad y la coercitividad. Se dice que tales actos son unilaterales porque su existencia depende sólo de la voluntad de la autoridad; son imperativos en virtud de que se imponen aun en contra de la voluntad del gobernado, y son coercitivos dado que si no se acatan voluntariamente, se puede lograr su cumplimiento coactivo mediante el uso de la fuerza pública.

En otros términos, el calificativo de acto de autoridad involucra a un órgano del Estado constituido por una persona o por un cuerpo colegiado, quien ejecuta ciertos actos en ejercicio del poder de imperio, actos que modifican, crean o extinguen una situación de hecho o de derecho por medio de una decisión, con la ejecución de esa decisión, o bien por ambas.

Al respecto G.F. expresa:

"Cuando las facultades otorgadas a un órgano implican el poder de decisión y ejecución, es decir, la autorización para realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, se tiene el concepto de autoridad ... Los órganos de la administración que tienen el carácter de autoridades, pueden concentrar en sus facultades las de decisión y las de ejecución; y en este caso se les conoce con el nombre de órganos ejecutivos; pero también puede suceder que sólo tengan facultades de decisión y que la ejecución en sus determinaciones se lleve a cabo por otro órgano diferente".

Además, para que el acto de un órgano estatal sea conceptuado como tal, debe realizarse con motivo de relaciones de supra a subordinación; o sea entre sujetos colocados en diferentes planos, los particulares por un lado y el Estado por el otro, investido con su imperio.

En lo que respecta al caso específico de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, la misma es un organismo público descentralizado de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares, en bienes ejidales o comunales; suscribir las escrituras públicas o títulos con los que reconozca la propiedad de los particulares en virtud de la regularización efectuada; celebrar los convenios que sean necesarios para su objeto; garantizar y/o entregar a la institución que corresponda, las indemnizaciones a que tengan derecho los núcleos de población ejidal o comunal con motivo de las expropiaciones. Además, corresponde específicamente al director general promover ante la Secretaría de la Reforma Agraria la expropiación de los terrenos ejidales o comunales que requieran regularización.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que la administración pública centralizada está formada por las secretarías de Estado y por los departamentos administrativos y que la administración pública paraestatal se integra, entre otros, con los organismos descentralizados.

De acuerdo con lo anterior, tenemos que la Comisión de que se trata es parte integrante de la administración pública paraestatal, dado que fue creada por decreto del Ejecutivo Federal como un organismo descentralizado; así, aunque no forma parte del Poder Ejecutivo, sí constituye un órgano auxiliar del mismo.

A.S.R. define a la descentralización administrativa en los siguientes términos: "La descentralización administrativa es la técnica de la organización jurídica de un ente público, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada competencia territorial o aquella que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder político regulador y de la tutela administrativa".

A manera de ejemplo se transcribe a continuación, en lo conducente, el Decreto por el que se expropió una superficie de terrenos ejidales del Poblado San Mateo Nopala, Municipio de Naucalpan de J., Estado de México, publicado en el Diario Oficial de la Federación del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.

"Resultando Cuarto.- Que la Secretaría de Desarrollo Social emitió en su oportunidad el dictamen técnico en relación a la solicitud de expropiación formulada por la promovente en el que considera procedente la expropiación, en razón de encontrarse ocupada la superficie solicitada completamente por asentamientos humanos irregulares, la que se sujetará a las siguientes bases:

"a) La superficie del lote tipo no podrá exceder de la superficie del lote promedio de la zona.

"b) Unicamente podrá enajenarse a precio de interés social un lote tipo por jefe de familia para usos habitacionales, siempre y cuando ninguno de los ocupantes del lote sea propietario de otro inmueble.

"c) El precio de los lotes ocupados para usos habitacionales se fijará atendiendo el interés social.

"d) Cuando alguno de los avecindados posea una superficie mayor de la señalada para el lote tipo de la zona, podrá adquirir el excedente al valor comercial que corresponda de acuerdo al avalúo que para el efecto se practique.

"e) En caso de que alguno de los avecindados ocupe cualquiera de los predios que de acuerdo con las disposiciones del Estado de México en materia de desarrollo urbano, sea adecuado para destinarse a la ejecución de obras para la prestación de servicios al centro de población, la Comisión promoverá la reubicación del citado ocupante, en alguno de los lotes no ocupados, en este caso el precio de la operación se fijará en los términos del inciso c).

"f) Los lotes que se encuentren desocupados dentro de la superficie expropiada y que no se utilicen para los fines a que se refiere el inciso anterior, podrán ser enajenados para que sean destinados a la construcción de viviendas populares de interés social.

"g) La Comisión deberá donar a favor del municipio en el que se ubique la superficie expropiada, áreas para equipamiento, infraestructura y servicios urbanos de acuerdo con las necesidades del lugar y la disponibilidad de terrenos.

"h) Con los lotes motivo de la regularización se constituirá el patrimonio familiar de los adquirentes en los términos de la legislación aplicable.

"i) La venta y titulación de los lotes se hará con apego a las disposiciones legales en materia de desarrollo urbano que sean aplicables al Estado, así como a los criterios establecidos en este ordenamiento.

"La mencionada Comisión deberá publicar en uno de los diarios de mayor circulación de la localidad, la fecha de ejecución del Decreto expropiatorio ...

"Decreto: ...

"Segundo.- Se expropia por causa de utilidad pública una superficie de 139-83-48 Has. (CIENTO TREINTA Y NUEVE HECTAREAS, OCHENTA Y TRES AREAS, CUARENTA Y OCHO CENTIAREAS), de agostadero de uso común, de terrenos del ejido `SAN MATEO NOPALA', Municipio de Naucalpan de J., Estado de México, a favor de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, quien podrá disponer de esa superficie para su regularización mediante la venta a los avecindados de los solares que ocupan y para que se construyan viviendas populares de interés social en los lotes que resulten vacantes.

"La superficie que se expropia es la señalada en el plano aprobado por la Secretaría de la Reforma Agraria.

"Tercero.- Queda a cargo de la citada Comisión, pagar por concepto de indemnización por la superficie que se expropia la cantidad de N$1'943,703.72 (UN MILLON, NOVECIENTOS CUARENTA Y TRES MIL, SETECIENTOS TRES NUEVOS PESOS 72/100 M.N.), suma que se pagará en términos del artículo 96 de la Ley Agraria, en la inteligencia de que los bienes objeto de la expropiación, sólo podrán ser ocupados mediante el pago o depósito del importe de la indemnización que se hará de preferencia en el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal o en su defecto, mediante garantía suficiente ...

"Cuarto.- La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, deberá realizar las operaciones de regularización respetando el interés social, tratándose de usos habitacionales, la citada Comisión venderá los terrenos objeto del presente decreto, de conformidad con los avalúos que practique la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales. Los lotes motivo de la regularización se constituirán en patrimonio familiar de los adquirentes en los términos de la legislación aplicable.

"Se autoriza a la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, a realizar la venta de los terrenos expropiados en lotes, tanto a los avecindados que constituyen el asentamiento humano irregular como a los terceros que lo soliciten de las superficies no ocupadas .". Ahora bien, de acuerdo con las facultades legales que tiene la citada Comisión y según se desprende de la transcripción hecha, puede realizar actos que tiendan a concretar la regularización de la superficie de que se trate, como lotificar y titular los predios en favor de sus ocupantes y aun de terceros, mediante la venta, y pagar a la comunidad o al ejido la indemnización que le corresponda por la superficie que le fue expropiada; en otras palabras, está encargada de cumplir el fin de la expropiación, que es la regularización de la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares, en bienes ejidales o comunales y con los actos que lleva a cabo generalmente afecta la posesión de algún particular, por lo que en esta hipótesis ese actuar sí puede reputarse como emanado de una autoridad, para los efectos del juicio de amparo, como sucede cuando esa Comisión resuelve una controversia entre dos particulares y, previa observancia de algunas elementales formalidades procedimentales y del análisis de documentos aportados por los interesados, reconoce en favor de uno de ellos el derecho a la regularización y, por ende, a la consiguiente titulación del predio materia de la disputa, eliminando las pretensiones del otro, caso en el que resulta evidente que esa resolución sí incide en la esfera jurídica del particular, pues con base en ella se suscribirá la correspondiente escritura pública que ampare la propiedad del inmueble en controversia. O bien, como CORETT fracciona y urbaniza con base en lotes tipo, el poseedor sólo tiene derecho a uno de esos lotes a precio de interés social, y en caso de que posea una superficie mayor, podrá adquirir el excedente pero de acuerdo con el valor comercial que fije el avalúo; si hay alguna persona que posea una extensión menor a la que corresponda al lote tipo, se tomará el faltante de la extensión que posea el vecino, quien se tendrá que ajustar a lo que señale el plano, lo que provoca que se tengan que destruir casas o se pierda la propiedad de árboles frutales, etc. También sucede esto con el trazo de calles y banquetas, áreas verdes, mercados; así que, como se ve, la ejecución del decreto es la que provoca una diversidad de problemas que atañen a la posesión de los predios a regularizar.

Cabe agregar que esta S. toma en consideración que no todos los actos de la indicada Comisión son, necesariamente, actos de autoridad para efectos del amparo, sino sólo aquellos en que afecta la esfera jurídica de los particulares mediante el ejercicio del poder, sea que lo haga dentro de las atribuciones jurídicas que las disposiciones le otorgan, o fuera de ellas.

Consecuentemente, es de declararse que debe prevalecer, en esencia, el criterio sostenido sobre el particular por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al tenor de la siguiente tesis jurisprudencial:

- La Comisión de que se trata es un organismo público descentralizado, de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos irregulares, en bienes ejidales o comunales; suscribir las escrituras públicas o títulos con los que reconozca la propiedad de los particulares en virtud de la regularización efectuada; celebrar los convenios que sean necesarios para su objeto; garantizar y/o entregar a la institución que corresponda, las indemnizaciones a que tengan derecho los núcleos de población ejidal o comunal con motivo de las expropiaciones. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que la administración pública centralizada está formada por las Secretarías de Estado y por los departamentos administrativos, y que la administración pública paraestatal se integra, entre otros, con los organismos descentralizados. De acuerdo con lo anterior, la referida Comisión es parte integrante de la administración pública paraestatal, dado que fue creada por decreto del Ejecutivo Federal como un organismo descentralizado; así, aunque no forma parte del Poder Ejecutivo, sí constituye un órgano auxiliar del mismo. Ahora bien, cuando se emite un decreto expropiatorio y queda a cargo de la indicada Comisión cumplir los fines de la expropiación, su actuar sí puede reputarse como emanado de una autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que decide cuestiones de posesión a fin de determinar a quién y en qué medida le asisten derechos de preferencia para la adquisición de lotes, priva de la posesión sobre áreas que se destinarán a uso común y realiza otros actos de contenido similar que, además de significar afectación, se caracterizan como unilaterales e imperativos. Lo anterior sin perjuicio de que en cada caso se determine si se afecta la esfera jurídica de los particulares mediante el ejercicio del poder, sea que lo haga dicha Comisión dentro de las atribuciones jurídicas que las disposiciones le otorgan, o fuera de ellas.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.- Existe contradicción entre los criterios sustentados por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, al resolver, respectivamente, las revisiones principales 84/93, 134/89, 103/93, queja 20/91; e improcedencia 39/88.

SEGUNDO.- Se declara que debe prevalecer en esencia, el criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, bajo la tesis que con carácter de jurisprudencia ha quedado redactada en el considerando sexto de esta resolución.

N.; remítase la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, al Pleno, a la Primera S. de este alto Tribunal y a los Tribunales Colegiados que no intervinieron en la contradicción, envíese copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados entre los que se suscitó la contradicción y publíquese íntegramente en el Semanario Judicial de la Federación; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así, lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: G.D.G.P., M.A.G., G.I.O.M., S.S.A.A. y P.J.D.R.; siendo ponente el M.G.I.O.M..