Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
| Número de resolución | 2a./J. 12/93 |
| Fecha de publicación | 01 Diciembre 1993 |
| Fecha | 01 Diciembre 1993 |
| Número de registro | 96 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XII, Diciembre de 1993, 103 |
| Materia | Suprema Corte de Justicia de México |
| Emisor | Segunda Sala |
CONTRADICCION DE TESIS 23/92. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMERO Y SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y tres.
VISTOS; Para resolver, los autos del expediente varios 23/92, formado con motivo de la denuncia formulada por el presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, con relación a la contradicción de tesis sustentadas por dicho tribunal y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del mismo Circuito, en los expedientes revisiones fiscales 17/89 y 13/90; y, los amparos directos 61/88, 7/89 así como en las revisiones fiscales 29/89, 30/91 y 8/92, respectivamente; y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio número mil quinientos cuarenta y cuatro presentado el día seis de mayo de mil novecientos noventa y dos, en la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, remitido el cinco de junio de mil novecientos noventa y dos a la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de dicho Alto Tribunal, quien a su vez lo remitió el día ocho del mismo mes y año a esta Segunda S., el presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, expresó lo siguiente:
"Con apoyo en lo previsto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo en vigor, y en acatamiento al acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el veintiocho de abril de mil novecientos ochenta y nueve, comparezco a denunciar la contradicción de tesis entre las emitidas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y este Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del mismo Circuito. A continuación se procede a transcribir cada una de las tesis: 'SENTENCIAS FISCALES. DEBEN CONTENER EL EXAMEN DE TODOS LOS PUNTOS CONTROVERTIDOS AUN CUANDO LOS ARGUMENTOS DE LA NULIDAD NO SE HUBIERAN PROPUESTO EN EL RECURSO ORDINARIO. Las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación deben contener el examen de todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, aun cuando los argumentos vertidos en los conceptos de anulación no hayan sido expuestos en el medio de defensa ordinario, porque, en términos del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, la S. está obligada a examinar y resolver cada uno de ellos, puesto que del precepto en cita no se desprende que los argumentos no aducidos en el procedimiento administrativo, no puedan hacerse valer en el juicio fiscal, sin que pueda considerarse que la demandada queda en estado de indefensión, toda vez que en la contestación puede rebatir todos y cada uno de los conceptos de anulación hechos valer en la demanda. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.' Amparo directo 61/88. F.P.G.. Catorce de junio de mil novecientos ochenta y nueve. Unanimidad de votos. Ponente: T.G.V.. Secretaria: C.J.C.. Amparo directo 7/89. Embotelladora la Higiénica, Sociedad Anónima de Capital Variable. Once de octubre de mil novecientos ochenta y nueve. Unanimidad de votos. Ponente: F.H.S.. Secretario: F.A.D. de León Mercado. Revisión fiscal 29/89. Consejo Consultivo Delegacional del Instituto Mexicano del Seguro Social en el Estado de Colima. Catorce de febrero de mil novecientos noventa. Unanimidad de votos. Ponente: F.H.S.. Secretaria: E.R.S.. Revisión fiscal 30/91. Consejo Consultivo Delegacional del Instituto Mexicano del Seguro Social en el Estado de J.. Diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y uno. Unanimidad de votos. Ponente: F.H.S.. Secretario: R.A.M.R.. Revisión fiscal 8/921. M.G.G.. Once de marzo de mil novecientos noventa y dos. Unanimidad de votos. Ponente: T.G.V.. Secretaria: C.J.C.. 'SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FISCAL. NO PUEDEN OCUPARSE DE CONCEPTOS DE ANULACION QUE REFIEREN CUESTIONES NO PROPUESTAS EN EL RECURSO ORDINARIO. La disposición contenida en el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, que manda a las S. del Tribunal Fiscal de la Federación examinar todos y cada uno de los puntos controvertidos, no debe entenderse en el sentido de que ellas puedan y deban estudiar hasta las cuestiones no planteadas en el recurso ordinario correspondiente, puesto que tal interpretación desarmoniza esa disposición con las previstas en los artículos 54, 132, 202, fracciones V y VI, y 215 del propio código, así como el numeral doscientos setenta y cuatro de la Ley del Seguro Social y los artículos 12, 22 y 26 del reglamento de ese precepto, en los cuales se involucran los principios de preclusión, definitividad, litis cerrada y paridad procesal, al establecer: el primero (54), que los contribuyentes pueden impugnar los hechos contenidos en el acta final de visita; el segundo (132), la prohibición de que la autoridad resolutora revoque o modifique los actos administrativos en la parte no impugnada en los recursos de revocación, oposición al procedimiento o nulidad de notificaciones; el tercero (202, fracciones V y VI), la improcedencia del juicio de nulidad que se promueva contra actos combatibles antes mediante recursos ordinarios; el cuarto (215), que en la contestación de la demanda no se pueda variar los fundamentos de la resolución impugnada; el quinto (274), que se entenderán consentidos los acuerdos, liquidaciones o resoluciones del Instituto Mexicano del Seguro Social no impugnados oportunamente y en debida forma; el sexto (12), la pérdida del derecho a que se admitan y desahoguen pruebas en el recurso de inconformidad ante el consejo consultivo, por no cumplir con ciertas cargas procesales; el séptimo (22), la congruencia que debe de observar tal consejo consultivo al resolver dicho recurso; y el octavo y último de los citados artículos (26), la procedencia del recurso de revocación contra lo resuelto por el secretario general del Instituto Mexicano del Seguro Social o por el secretario general del Consejo Consultivo Delegacional, tratándose de la admisión del recurso de inconformidad o de las pruebas ofrecidas. Los principios de preclusión y definitividad se aniquilarían al obligar o permitir que la S.F. analice todo lo que el demandante aduzca en la demanda de nulidad aun sin cumplir con aquellas obligaciones procesales, mientras que los de litis cerrada y paridad procesal se desconocerían al atender sin taxativas ni limitaciones la extendida defensa ejercida por el demandante, frente a la circunstancia contraria impuesta a la autoridad demandada de que no puede citar distintos fundamentos a los consignados en la resolución impugnada. Esa previsión del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación no está referida a una litis abierta, sino al principio de congruencia en cuya virtud los fallos fiscales deben ocuparse de todas las cuestiones oportuna y debidamente planteadas. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.' Revisión fiscal número 17/89. Llantas Gigantes del Centro, Sociedad Anónima de Capital Variable. Diecinueve de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve. Unanimidad de votos. Ponente: J.A.A.E.. Secretario: P.R.A.A.. Revisión fiscal número 13/90. Titular de la Unidad Administrativa encargada de la Defensa Jurídica de los intereses de la Delegación en J. del Instituto Mexicano del Seguro Social. Diecinueve de junio de mil novecientos noventa. Unanimidad de votos. Ponente: Magistrado R.M. de la Torre. Secretaria: R.E.S.G.. En consecuencia, atendiendo a la disposición legal invocada y al acuerdo del Pleno del más alto Tribunal de la República, se formula la presente denuncia de contradicción para que en su caso, previos los trámites correspondientes, se decida cuál criterio debe prevalecer."
SEGUNDO. Con fecha veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y dos, la presidenta de la Segunda S. dictó el siguiente acuerdo:
"Con los oficios 03/006/92 y 1544 de la subcoordinadora de la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis dependiente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, recibido con anexos, fórmese y regístrese el expediente C.T. 23/92 relativo a la denuncia de posible contradicción de tesis que se da según el referido Magistrado al emitir el Tribunal Colegiado en el que se encuentra adscrito la tesis bajo la voz: SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FISCAL. NO PUEDEN OCUPARSE DE CONCEPTOS DE ANULACION QUE REFIEREN CUESTIONES NO PROPUESTAS EN EL RECURSO ORDINARIO, al resolver las revisiones fiscales 17/89 y 13/90, con lo emitido por el Segundo Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito en la tesis bajo el rubro SENTENCIA FISCALES. DEBEN CONTENER EL EXAMEN DE TODOS LOS PUNTOS CONTROVERTIDOS AUN CUANDO LOS ARGUMENTOS DE LA NULIDAD NO SE HUBIERAN PROPUESTO EN EL RECURSO ORDINARIO, al resolver los amparos directos 61/88 y 7/89 y las revisiones fiscales 29/89, 30/91 y 8/92. A fin de proveer lo conducente dígase al presidente del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito que, a la brevedad, remita a esta Presidencia copias certificadas de las resoluciones emitidas en los amparos directos 61/88 y 7/89 y en las revisiones fiscales 29/89, 30/91 y 8/92. N.."
Con el oficio número diez mil quince de siete de agosto de mil novecientos noventa y dos, el secretario de Acuerdos del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, remitió copias certificadas de las ejecutorias dictadas por ese tribunal en los juicios de amparo directo números 61/88 y 7/89, y de las revisiones fiscales números 29/89, 30/91 y 8/92.
TERCERO. Las resoluciones dictadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en las revisiones fiscales números 17/89 y 13/90, en la parte que interesa, expresan lo siguiente:
REVISION FISCAL 17/89: "VIII. Son infundados e inatendibles los anteriores conceptos de anulación. En primer lugar, sobre lo que alega la inconforme en el sentido de que al haber negado lisa y llanamente la relación laboral que la une con los supuestos trabajadores, era obvio que correspondía al instituto demandado demostrar su existencia, y que al haber negado que alguno de sus empleados hubiera acudido al Instituto Mexicano del Seguro Social a afiliar a los que supuestamente son sus trabajadores, no le podía parar perjuicio alguno la gestión de negocios realizada por aquél, porque ésta (la gestión de negocios), de conformidad con el artículo 19 del Código Fiscal de la Federación en materia jurídico-tributaria, está prohibida, razón por la cual contrariamente a lo sostenido por la demandada en su resolución, los actos impugnados no cuentan con la debida fundamentación y motivación que les impone el artículo 16 constitucional; el estudio de tales alegaciones no puede abordarlas este tribunal porque no se hicieron valer como agravio en el recurso de inconformidad, según puede advertirse de su lectura, cuya fotocopia certificada obra de fojas cincuenta y cuatro a sesenta y dos del juicio de nulidad; de hacerlo se estarían introduciendo en esta instancia, cuestiones nuevas que no fueron materia de la litis originalmente planteada. Acerca de esto es aplicable, por analogía, la tesis de jurisprudencia número doscientos cuatro, publicada en la página trescientos ochenta y tres, del 'Tomo Segunda S.', A. mil novecientos diecisiete-mil novecientos ochenta y cinco que dice: 'CONCEPTOS DE VIOLACION EN EL AMPARO DIRECTO. INEFICACIA DE LOS ARGUMENTOS NO PROPUESTOS A LA SALA FISCAL RESPONSABLE. Los argumentos que se aducen en los conceptos de violación y que no se hicieron valer ante la S. del Tribunal Fiscal que emitió la sentencia que constituye el acto reclamado, no pueden ser tomados en consideración, pues resultaría injustificado examinar la constitucionalidad del acto reclamado a la luz del razonamiento o hechos que no conoció la S.F. responsable, al no haberse propuesto a la misma.'. Aunque el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación manda que se examine todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, y no haya disposición alguna que literalmente disponga el rechazo de las cuestiones no aducidas en el recurso administrativo, sin embargo tales circunstancias no pueden llevar al extremo de determinar que en el juicio de nulidad el Tribunal Fiscal pueda y deba ocuparse en su resolución hasta de planteamientos no propuestos en aquel recurso. Es decir, no porque a la letra diga ese precepto que se examinarán todos los puntos de la controversia, es posible entender que en el juicio de nulidad se dé una litis abierta y desvinculada de los cuestionamientos que fueron materia del recurso administrativo, sino que simplemente la norma contiene el principio de congruencia que rige el dictado de los fallos, por cuya virtud el órgano resolutor está obligado a decidir todos los puntos sujetos oportunamente a debate. Apreciarlo de otra manera, como, lo han hecho homólogos tribunales (Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito: tesis de ejecutoria número veintidós, página ochenta, Informe de mil novecientos ochenta y ocho. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito: jurisprudencia número cuatro, página noventa a noventa y uno, del mismo Informe), implicaría trastocar, desvirtuar y aniquilar diversas disposiciones que inciden en el problema. En efecto, el artículo 54 del propio Código Fiscal de la Federación prevé que los contribuyentes inconformes con el resultado de la visita pueden impugnar los hechos contenidos en el acta final, por escrito que deberán presentar ante las autoridades fiscales en el plazo de cuarenta y cinco días siguientes al posterior a aquél en que se cerró tal acta. Es claro que si el interesado no ocurrió a este medio de defensa entonces precluye su derecho para combatir los hechos asentados en tales actas, y bajo esa tesitura los planteamientos que hiciera en el juicio de nulidad no sería materia de decisión a cargo de la S.. El artículo 132, aparte de que su inicio contiene también el principio de congruencia antes referido, en el penúltimo párrafo contempla que no se podrán revocar o modificar los actos administrativos en la parte no impugnada por el recurrente, refiriéndose a los recursos de revocación, de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, y a la impugnación de las notificaciones, que previenen los artículos 125 al 129. Así pues, aquí se encuentra también el principio de preclusión por no combatir expresamente actuaciones administrativas, por lo cual, asimismo, en caso de incluirse en el juicio de nulidad temas diversos a los sometidos en aquellos recursos, la S. no puede ni debe pronunciarse para resolverlos. Igualmente, acerca de la preclusión, se observa el contenido del artículo 212 que frente a la contestación inoportuna e incompleta a la demanda dispone que se tengan como ciertos los hechos que el actor impute al demandado. Ya concretamente, en relación con el recurso de inconformidad, que en el presente caso fue el recurso cuya resolución fue materia de la demanda del juicio de nulidad, el artículo 274 de la Ley del Seguro Social, en su último párrafo dice que las resoluciones, acuerdos o liquidaciones del instituto que no hubiesen sido impugnados en la forma y términos que señala el reglamento correspondiente se entenderán consentidos. Es la preclusión. Así, en caso de que ante la S., en el juicio de nulidad, se combatan actos del instituto sin haberlo atacado previamente mediante el recurso de que se trata, lo aducido ante la S. no pueda ser materia de decisión. Por otra parte, el artículo 11 del reglamento del artículo 274 de la Ley del Seguro Social dice, que una vez admitida la inconformidad, se pedirán de oficio los informes conducentes a las dependencias del instituto, y es claro que el vocablo conducentes indica que los informes deben versar sobre los puntos controvertidos. El artículo 12 del mismo reglamento contempla la figura de la preclusión cuando el interesado no cumpla con ciertas cargas procesales, tratándose del ofrecimiento y desahogo de pruebas. El artículo 13 manda que se admitan las pruebas en cuanto se relacionen estrictamente con la controversia. El artículo 22 del referido reglamento contempla el principio de congruencia que debe observar el Consejo Consultivo Delegacional al resolver el recurso de inconformidad. El artículo 26 del propio reglamento prevé que contra las resoluciones del secretario general del instituto o del secretario del Consejo Consultivo Delegacional procede el recurso de revocación, tratándose de la admisión del recurso de inconformidad y de las pruebas ofrecidas. Es obvio que si no se recurren oportunamente este tipo de resoluciones, no es posible válidamente que ellas se impugnen directamente en el juicio de nulidad. Si se aceptara la, por otros tribunales, sugerida litis abierta, con ello quedarían desvirtuadas las normas procesales antes mencionadas, puesto que los efectos inherentes a la preclusión por no incluir todos los planteamientos en el recurso administrativo o dejar de recurrir las actuaciones adversas recaídas en ellos, no cobrarían aplicación al permitirse que el interesado controvirtiera libremente en el juicio de nulidad. Estimar que la litis ante la S.F. no está circunscrita por la del recurso administrativo hace además a éste superfluo y, por otra, propicia la duplicación o repetición de contiendas contrarias a los efectos de la preclusión, lo que constituye mala técnica. En otro aspecto, es claro que se desnaturalizaría el principio de definitividad contenido en las fracciones V y VI del artículo 202 del citado Código Fiscal de la Federación, pues en virtud de este principio las cuestiones aducibles en el juicio de nulidad antes deben ser sometidas al criterio de las autoridades administrativas para que ellas, a la luz de las razones que el interesado invoque, pueda corregir sus actos, lo cual no sería factible con aquella liberada litis mediante la que se propondría directamente a las S. Fiscales el análisis de los problemas. Desde otro punto de vista, como el artículo 215 del Código Fiscal de la Federación prohibe a la autoridad demandada que pueda aducir diversos fundamentos de derecho de los contenidos en la resolución impugnada, si el contribuyente demandante no estuviera constreñido por los puntos debatidos ante aquélla, entonces se rompería con el principio de paridad procesal que está presente en tal código a la luz de todas aquellas figuras procesales antes reseñadas. Es cierto que el actual Código Fiscal de la Federación no contiene una disposición similar al artículo 219 del código anterior, que ordenaba apreciar la resolución impugnada, tal como apareciera probada ante la autoridad, salvo que ésta se hubiera negado a admitir pruebas que se le ofrecieran, o que en el procedimiento administrativo no se le hubiese dado al actor oportunidad de ofrecerlas, empero, no se ve que este principio haya sido abandonado o abatido por la legislación en vigor, toda vez que en la exposición de motivos del Código Fiscal de la Federación que iba a entrar en vigor el primero de octubre de mil novecientos ochenta y dos, así como la del código que sí entró en vigor (el primero de enero de mil novecientos ochenta y tres, en una parte, y el primero de abril del mismo año por lo que ve al título sexto), nada expresaron sobre que ahora la litis del juicio de nulidad fuera abierta. La primera exposición de motivos, en el séptimo párrafo expresó: Las materias tratadas por el nuevo código son ciertamente las mismas que contiene el ordenamiento en vigor desde mil novecientos sesenta y siete; pero la orientación de las disposiciones y los preceptos que con ellas se persiguen, varían concretamente con la transformación de la legislación fiscal, dotando así a la sociedad con un cuerpo de normas jurídicas, moderno, equilibrado, que facilite el siempre conflictivo cumplimiento de los deberes fiscales. En el duodécimo párrafo, esa exposición dijo: 'Se garantiza una mejor defensa de los particulares simplificando los diversos recursos administrativos; se amplían considerablemente los plazos para hacerse valer a fin de que con ellos se puedan presentar las pruebas correspondientes y los asuntos queden integrados, prácticamente desde su origen, facilitando así la rápida resolución'. En el párrafo siguiente agregó: En todos los medios de defensa se busca que prevalezcan los aspectos de fondo. Se pretende reducir formulismos, reservando sólo las formalidades necesarias para la seguridad jurídica de los contribuyentes. De tal guisa, volviendo a la disquisición sobre la vinculación de los planteamientos que se hacen en los recursos administrativos, con los que integran la controversia en el juicio de nulidad, resulta evidente que de permitir que la parte demandante incluya temas nuevos en el juicio de nulidad, y como consecuencia de ello obligar a la S. a decidirlos, se contravendrían los fines consistentes en que los asuntos se integren desde su origen y prevalezcan los aspectos de fondo, que según la exposición antes transcrita se persiguen con las características dadas a los recursos administrativos. I., si se aceptara liberar la litis en el juicio de nulidad, entonces sería ocioso que en los recursos administrativos se exigieran requisitos a cargo de las partes, puesto que en ninguna consecuencia jurídica acarrearía su falta de cumplimiento. Para no destruir todas aquellas disposiciones en que se contempla la preclusión, ni hacer eso mismo con el principio de paridad procesal, debe ocurrirse, en términos del segundo párrafo del artículo 5o. del Código Fiscal de la Federación, al método de interpretación jurídica lógico sistemático o contextual, que propone tratar de armonizar todas las normas que componen un cuerpo normativo o sistema jurídico, evitando así en la mayor medida las contradicciones que pudieran surgir por una impropia técnica legislativa. Entonces, cabe convenir en que el deber del Tribunal Fiscal de examinar todos y cada uno de los puntos controvertidos, debe entenderse cabalmente como la obligación de resolver los puntos que hubieran sido oportunamente debatidos, en atención al principio de congruencia que debe estar presente en el dictado de las sentencias, o, si quiere tener más apego a la letra del proceso, cuando mucho que la referida obligación queda cumplida por este tribunal con analizar los puntos controvertidos, todos mas repudiando el pronunciamiento de fondo sobre aquellos temas desvinculados del recurso administrativo, y resolviendo solamente los ya debatidos. Lógicamente no es concebible que el legislador, al ocuparse de la materia fiscal sancione severamente al promovente del juicio de nulidad, con el sobreseimiento, por no hacer valer agravios en la demanda correspondiente, según dispone el artículo 202, fracción X del Código Fiscal de la Federación, pero que, en actitud contraria, benignamente le permita incluir nuevas cuestiones en tal juicio, no obstante haber omitido hacerlas valer en el recurso administrativo. Para concluir con la tarea de hermenéutica propuesta en líneas precedentes, es pertinente reproducir algunos de los conceptos que sobre la figura de la preclusión expresa el Tomo número XXII de la Enciclopedia Jurídica Omeba, legibles en las páginas setecientos setenta y nueve a setecientos ochenta y cuatro, que aquí se han atendido: '... Nos enseñó C. (3) que la preclusión es una institución general que tiene frecuentes aplicaciones en el proceso, y que consiste en la pérdida de una facultad procesal por haberse llegado a los límites fijados por la ley para el ejercicio de esta facultad en el juicio o en una fase del juicio ... Una explicación del concepto, que mereció la cita respetuosa de los principales autores (5), nos la dio C. en su monografía Cosa giudicata e preclusione (6), donde dice: Entiendo por preclusión la pérdida o extinción o caducidad de una facultad procesal, que se produce por el hecho: a) o de no haberse observado el orden señalado por la ley para su ejercicio, como los términos perentorios o la sucesión legal de las actuaciones o de las excepciones; b) o por haberse realizado un acto incompatible con el ejercicio de la facultad, como la proposición de una excepción incompatible con otra, o la realización de un acto incompatible con la intención de impugnar una sentencia; c) o de haberse ejercitado ya una vez válidamente la facultad (consumación propiamente dicha)'. El primer sentido de los recién expuestos es aquél que se manifiesta en los casos en que el transcurso del término sin haberse realizado el acto opera la extinción de la facultad de ejercitarlo, por haberse cerrado la etapa destinada a ello según la estructura articulada del proceso que consagra la ley. Así, el no contestarse la demanda en el término del emplazamiento, o el no ofrecerse las pruebas en el periodo concedido para ello, o el no producirse alegato de bien probado durante el tiempo que pende esa posibilidad de la parte, o no interponerse recursos o expresar agravios contra la sentencia en el limitado lapso en que ello puede hacerse válidamente, impide hacerlo más adelante. Como dice C. (7) 'transcurrida la oportunidad, la etapa del juicio se clausura y se pasa a la subsiguiente, tal como si una especie de compuerta se cerrara tras los actos impidiendo su regreso.'. En cuanto al segundo sentido, se refiere a los supuestos en que una actividad procesal incompatible con otra, descarta, la posibilidad del ejercicio de ésta. Así el contestar la demanda en cuanto al fondo del asunto precluye la facultad de interponer excepciones dilatorias. Y en lo relativo a éstas, deben todas oponerse de una sola vez y en un solo escrito por imponerlo la ley en homenaje al principio de concentración y celeridad a la vez que el de eventualidad que luego analizaremos. En cumplimiento de la prestación ordenada en la sentencia condenatoria, sin reservas, importa la extinción de la facultad de impugnarla aunque aún no haya vencido el término para hacerlo. Por último, la consumación por uso de la facultad procesal, también produce un caso de preclusión ya que ejercitado el acto de que se trata, no es posible volver a realizarlo aun sea con pretexto de mejorarlo o integrarlo con elementos omitidos en la primera oportunidad. Así, contestada la demanda, se cierra la posibilidad de ampliar las defensas de fondo y se tiene por trabada la relación procesal. Lo mismo una vez presentado el alegato o la expresión de agravios o su contestación, no es admitido volver sobre dichos actos por haber quedado precluida la facultad a la vez a que el estadio en que ello podía efectuarse. ... A., por su parte, contribuye a dar fisonomía al concepto que examinamos, destacando el plan articulado del proceso y el rol del impulso procesal, en los siguientes términos: 'El paso de un estadio al siguiente supone la clausura del anterior, de tal manera que los actos procesales cumplidos quedan firmes y no puede volverse sobre ellos. Esto es lo que constituye la preclusión: el efecto que tiene un estadio procesal de clausurar el anterior. Precisamente -continúa el maestro- los conceptos de preclusión e impulso procesal nos explican el mecanismo del proceso: el impulso procesal carecería de objeto sin la preclusión porque de lo contrario los actos procesales podrían repetirse y el proceso no progresaría, tampoco la preclusión sería suficiente por sí mismo porque no se pasa de un estadio a otro, mecánicamente, sino por efecto del impulso procesal (10). ... Nos recuerda W.M. (13) que 'un sistema procesal, puede, a su discreción, establecer o no la división vertical de la causa en fases, en cada una de las cuales corresponde adoptar determinadas medidas procesales.'. Después de mostrar como ejemplo más detalladamente organizado de una tal división, el del procedimiento romano canónico, con sus catorce o quince fases, afirma: 'Cuando con arreglo a la ley, el procedimiento está articulado en tal forma, dícese que impera en él el principio de orden consecutivo legal. En cuanto no prescriben las leyes dicha articulación, rige el principio de orden consecutivo discrecional' (14). Y agrega el citado autor: 'Cuando existen tales fases, puede regir o no la regla de que una medida particular ha de realizarse dentro del término que le corresponde, o no puede ejecutarse en absoluto.'. '... Obra entonces el principio de preclusión que es simplemente la expresión de la idea ineludible y que evidentemente existe, en mayor o menor proporción en todos los sistemas -tanto si tiene procedimientos articulados como no articulados- , de que la parte que deje de actuar en el tiempo prescrito, queda impedida o precluida de hacerlo después'. 'A esto llama preclusión por fases. '. A continuación nos explica que el sistema contrario está representado por el principio de la unidad de la causa o de libertad procesal que significa que las partes en juicio pueden presentar sus alegaciones y pruebas, según surja la necesidad, hasta el momento de la sentencia; todo lo cual excluye la idea de una preclusión fundada en la existencia de fases procesales. 4) Preclusión y carga procesal. Las partes en el proceso actúan movidas por su justificado interés en obtener una sentencia favorable. Para ello deben realizar todos los actos convenientes a esa finalidad y no desperdiciar ninguna de las facultades y momentos que se le ofrecen en el régimen de la ley. No están obligadas a nada respecto del adversario ni del J., ya que su pasividad no le impondrá la realización compulsiva de los actos omitidos, puesto que éstos no son otra cosa que facultades que podrán o no ejercitar bajo su propio riesgo. El proceso judicial es un campo de lucha donde el derecho se halla sometido a las contingencias del debate y a la posibilidad de su transformación, a través del mismo en la sentencia. Los litigantes hallan que durante aquél no poseen otra cosa que expectativas, posibilidades y riesgos según los cuales se alejan o se acercan de una decisión favorable, según sean el modo y la oportunidad en que ejerzan sus respectivas facultades. Hay como una constelación de situaciones jurídicas dadas por la posición que van alcanzando los sujetos del proceso durante su desarrollo. Lo que mueve a las partes a actuar de una manera conforme a su interés y en su debido momento es la carga procesal, la que, según C., 'puede definirse como una situación jurídica instituida en la ley consistente en el requerimiento de una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejada una consecuencia gravosa para él' (19). El litigante puede contestar la demanda, ofrecer su prueba, alegar, apelar, expresar agravios, etcétera, y ello en cada caso importará una posible ventaja en su favor. Pero de no hacerlo, de no liberarse de la carga que lo impele a cumplir dicho acto conveniente, no le ocurre otra consecuencia que la privación de sus efectos ventajosos. El proceso avanza y sigue adelante de todos modos y acaso en desmedro del que despreció las 'chances' que él mismo brindaba. Aquí advertimos la vinculación del concepto de carga procesal con el de preclusión. Esta última actúa limitando el uso de las facultades y la liberación de las cargas, en razón del tiempo puesto como media de los actos permitidos. Los distintos estadios o etapas del proceso, a mérito del impulso -ya sea privado, de oficio o ministerio legis- se desarrollan, clausuran y suceden unos a otros con el alcance de extinguir por preclusión las facultades que las partes dejaron de usar en su debido momento. La preclusión, pues es la sanción y efecto más destacado que se produce ante la pasividad del litigante en la adecuada liberación de las cargas que le atañen. A la vez, es la más segura garantía de fijación y respecto de los actos ya cumplidos en obediencia de tales imperativos."
REVISION FISCAL 13/90: "CUARTO. Los agravios transcritos son sustancialmente fundados en parte, e inoperantes en el resto. En efecto, en el considerando cuarto de la sentencia recurrida, la S. Regional de Occidente del Tribunal Fiscal de la Federación, estimó que el Instituto Mexicano del Seguro Social, no acreditó, conforme le correspondía, la relación laboral entre la empresa 'Hules Compuestos de Alta Calidad', Sociedad Anónima de Capital Variable, y sus presuntos trabajadores relacionados en las liquidaciones recurridas. Por ese motivo, declaró la nulidad de la resolución número 1143/89, para efectos, dijo, por configurarse una de las causales previstas en la fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal Federal. Concluyó el referido considerando, haciendo el señalamiento de que: 'Respecto de lo resuelto con anterioridad resultan totalmente irrelevantes las argumentaciones que hace valer la autoridad en su contestación de demanda, en cuanto sostiene que debe desestimarse el agravio antes estudiado porque no fue esgrimido por el patrón en su recurso, toda vez que esta juzgadora en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, está obligada a examinar y resolver todos y cada uno de los puntos en controversia del acto impugnado, sin que la demandada en el caso haya quedado en estado de indefensión, pues en la contestación pudo refutar como lo hizo, todos los conceptos de nulidad hechos valer en su demanda'. Pues bien, como se aduce en los agravios, el anterior razonamiento es erróneo, porque el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, en que la S. apoyó su supuesta obligación de examinar y resolver todos y cada uno de los puntos en controversia, no debe entenderse en el sentido de que el estudio deba abarcar incluso cuestiones no planteadas en el recurso ordinario correspondiente, puesto que tal interpretación desarmoniza esa disposición con las previstas en los artículos 54, 132, 202, fracciones V y VI, y 215 del propio código, así como el numeral 274 de la Ley del Seguro Social, y los artículos 12, 22 y 26 del reglamento de ese precepto, en los cuales se involucran los principios de preclusión, definitividad, litis cerrada y paridad procesal. Los preceptos indicados establecen: El primero (54), que los contribuyentes pueden impugnar los hechos contenidos en el acta final de visita; el segundo (132), la prohibición de que la autoridad resolutora revoque o modifique los actos administrativos en la parte no impugnada en los recursos de revocación, oposición al procedimiento o nulidad de notificaciones; el tercero (202), fracciones V y VI) la improcedencia del juicio de nulidad que se promueve contra actos combatidos (sic) antes mediante recursos ordinarios; el cuarto (215), que en la contestación de la demanda no se puede variar los fundamentos de la resolución impugnada; el quinto (274), que se entenderán consentidos los acuerdos, liquidaciones o resoluciones del Instituto Mexicano del Seguro Social no impugnados oportunamente y en debida forma; el sexto (12), la pérdida del derecho a que se admitan y desahoguen pruebas en el recurso de inconformidad ante el consejo consultivo, por no cumplir con ciertas cargas procesales; el séptimo (22), la congruencia que debe de observar tal consejo consultivo al resolver dicho recurso; y el octavo y último de los citados artículos (26), la procedencia del recurso de revocación contra lo resuelto por el secretario general del Instituto Mexicano del Seguro Social, o por el secretario del Consejo Consultivo Delegacional, tratándose de la admisión del recurso de inconformidad o de las pruebas ofrecidas. Los principios de preclusión y definitividad se aniquilarían al obligar o permitir que la S.F. analice todo lo que el demandante aduzca en la demanda de nulidad, aun sin cumplir con aquellas obligaciones procesales, mientras que los de litis cerrada y paridad procesal se desconocerían al atender sin taxativas ni limitaciones la extendida defensa ejercida por el demandante, frente a la circunstancia contraria impuesta a la autoridad demandada, de que no puede citar distintos fundamentos a los consignados en la resolución impugnada. Esa previsión del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, no está referida a una litis abierta, sino al principio de congruencia en cuya virtud los fallos fiscales deben ocuparse de todas las cuestiones oportuna y debidamente planteadas. Tal criterio fue sostenido por este tribunal, al resolver la revisión fiscal número 17/89, derivada del juicio de nulidad número 398/88, promovido por 'Llantas Gigantes del Centro', Sociedad Anónima de Capital Variable, el diecinueve de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve. Según lo expuesto, es dable concluir que, indebidamente la S. declaró la nulidad de la resolución al haber analizado el planteamiento relativo a que el Instituto Mexicano del Seguro Social no probó la relación que atribuyó a la empresa con los trabajadores listados en las liquidaciones, pues al hacer tal estudio se apartó de la litis integrada desde su origen; en tal virtud es innecesario analizar tanto lo que dijo la S. acerca de la relación obrero-patronal, así como lo que en su contra aduce el recurrente, pues el tema no debió integrarse a la sentencia por los motivos ya expuestos."
CUARTO. En las resoluciones dictadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Tercer Circuito, en los amparos directos 61/88 y 7/89, así como en las revisiones fiscales 29/89, 30/91 y 8/92, en las partes conducentes se dice:
AMPARO DIRECTO 61/88: "... CUARTO. Son fundados los argumentos contenidos en el tercer concepto de violación hecho valer. En efecto, en ellos, en esencia, se alega que la S.F. incurrió en violación de las garantías consagradas por los artículos 14 y 16 constitucionales, al indicar, en el quinto párrafo del considerando segundo de la sentencia impugnada, que desestimaba el segundo concepto de anulación hecho valer en la demanda de nulidad, porque, del análisis que hizo de las actuaciones contenidas en autos, llegó a la conclusión de que las argumentaciones esgrimidas en ese concepto no se hicieron valer en el recurso de revocación y que, por esa razón, no podían formar parte de la controversia, lo que, se alega, resulta incorrecto, ya que, con esa estimación, se dice, la responsable infringió lo dispuesto por el artículo 237 del código tributario federal, que impone que las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación se fundarán en derecho y examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, teniendo incluso la facultad de invocar hechos notorios, y además, porque, se afirma, en el recurso administrativo, en el capítulo de agravios, punto número dos, inciso c), se señalaron las argumentaciones contenidas en el concepto de anulación desestimado. Tales alegaciones resultan ciertas, pues, efectivamente, la S. responsable, al resolver el juicio de nulidad número 37/88, en el quinto párrafo del segundo considerando de su sentencia (folio ciento tres del expediente natural), expresó '... debe desestimarse el segundo concepto de anulación que hace valer el actor en su demanda, habida cuenta de que, del análisis de las actuaciones que obran en autos esta juzgadora llega a la conclusión de que las argumentaciones que ahora esgrime no las hizo valer en el recurso al que recayó la resolución combatida y por consiguiente no pueden formar parte de la controversia a resolver en el presente juicio. Consideraciones que este colegiado estima incorrectas, cuenta habida que, aun cuando el actor no hubiera hecho valer en el recurso administrativo de revocación los argumentos que propuso ante la S. responsable, ello no impide que ésta los tenga como integrantes de la litis y, en consecuencia, proceda a su análisis, acorde con lo dispuesto por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, que le impone la obligación de analizar todos y cada uno de los conceptos de anulación planteados en la demanda, tal como lo estableció la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis ciento treinta y cinco, publicada a páginas ciento veinte y ciento veintiuno de la parte relativa a la Segunda S. del Informe de Labores rendido al terminar el año de mil novecientos ochenta y cuatro, cuyo texto literal en seguida se transcribe: <
AMPARO DIRECTO 7/89: "... De la lectura de la sentencia que constituye el acto reclamado, se advierte que la S.F. se limitó a estudiar una parte de los aspectos contenidos en los conceptos de anulación, puesto que para confirmar la validez de la resolución administrativa impugnada estimó en su considerando tercero, en síntesis, que aunque fundado el primer concepto de nulidad alegado por la actora, era insuficiente para declarar la nulidad de la resolución administrativa combatida, en la parte donde afirmó que se violó el artículo 4o. de la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria, porque sí tenían legitimación para promover en representación en forma particular de sus afiliados, ya que, sostuvo, contrariamente a lo resuelto por la autoridad, las Cámaras de Comercio sí estaban legitimadas para promover en representación de sus agremiados y que al resolverse lo contrario, no le causaba agravio al demandante porque la autoridad había resuelto el fondo del asunto; es decir, tácitamente la autoridad sí aceptó la legitimación de la cámara al promover en representación del actor, ya que, afirmó, de no haber sido así, la instancia se hubiera desechado. También sostuvo la S., que era infundado lo alegado en el mismo concepto de nulidad en el sentido de que se debió prevenir a la cámara promovente para que acreditara su personalidad, ya que sí se le había tenido como legitimada para actuar; que no le asistía la razón a la actora en cuanto afirmó que la autoridad al resolver el recurso administrativo no valoró las pruebas que aportó, ya que, expresó la S., al examinar la resolución impugnada observaba que contrariamente a lo alegado, sí se habían valorado las pruebas puesto que en la resolución se decía que la promovente no comprobó haber pagado oportunamente y que en algunos casos el pago era posterior al oficio de sanción, por lo que no prosperaba la violación alegada. La S.F. también estimó, que el segundo concepto de nulidad era infundado al ser inexacto que la resolución impugnada careciera de la debida fundamentación y motivación, ya que, consideró, si bien era cierto que en el recurso se probó que sí se había inscrito en la Cámara de Comercio, también lo era que tal inscripción fue posterior a la fecha de imposición de la sanción y en el acto combatido en el juicio de anulación claramente se decía que la multa se confirmaba porque la inscripción no se hizo oportunamente, ya que dicha inscripción se debía de haber efectuado en el mes de enero, como al efecto lo establece el artículo 5o. de la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria, y el recibo con el cual pretendió acreditar la inscripción la actora, que exhibió en copia certificada, sólo probaba que se había efectuado en el mes de junio de mil novecientos ochenta y siete y que en consecuencia era correcta la razón de la multa, porque ésta se había impuesto por la falta de inscripción a la cámara en la fecha en que se impuso la sanción; que era infundado lo alegado en el referido segundo concepto de nulidad en cuanto al monto de la multa, ya que era inexacto que fuera excesiva y su importe debiera ser por la cantidad de veintitrés mil novecientos pesos, toda vez que, indicó la a quo, la actora hacía una interpretación aislada de la ley de la materia que la conducía al error, ya que en realidad se cuantificó la sanción en apego a lo que se leía en el párrafo segundo, del artículo 6o. de esa ley que dice: 'la secretaría impondrá al infractor oyéndolo previamente en defensa, una multa hasta del doble de la cuota máxima de inscripción que podrá aplicarse en caso de reincidencia', y que el párrafo tercero del artículo 5o. de la misma ley dispone 'que por la inscripción en el registro, las cámaras cobrarán una cuota anual que no será menor de $120.00 ni mayor al equivalente a diez veces el monto mensual del salario mínimo general de la zona correspondiente al área metropolitana'; que por ello era erróneo que la multa debiera ser de veintitrés mil novecientos pesos pues el salario mensual en el mes de junio de mil novecientos ochenta y siete en el Distrito Federal era de ciento nueve mil ochocientos pesos y el equivalente a diez veces el mismo, era la cantidad de un millón noventa y ocho mil quinientos pesos que como multa correctamente se le imponía, pues era el cincuenta por ciento del permitido por la ley, cuya sanción consideró la S. Regional, era legal. Finalmente, la S. responsable se abstuvo de examinar la otra cuestión propuesta por la empresa quejosa, a saber, que la resolución recurrida no fundó ni motivó las causas particulares para la imposición de la multa, porque, sostuvo, que del análisis del escrito de veintitrés de junio de mil novecientos ochenta y siete por el cual se interpuso el recurso de reconsideración, advertía que no se hizo valer tal argumento, por lo que no se podía alegar ahora en el juicio de nulidad. Concluyó la a quo, confirmando la validez de la resolución administrativa impugnada (fojas noventa y uno y noventa y dos). Como se ve, la S. responsable se negó a examinar la cuestión propuesta por la parte quejosa en el segundo concepto de anulación de su demanda, que hizo consistir, en la parte que aquí interesa, que: 'SEGUNDA. La resolución que se combate debe dejarse sin efectos por cuanto carece de la debida fundamentación y motivación ya que la autoridad dejó de cumplir con lo señalado por el artículo 16 constitucional ... ya que el artículo 6o. de la ley que invoca la demandada (sic), establece como sanción máxima hasta el doble de la cuota máxima de inscripción; esto es para el supuesto caso de que procediera la multa, ésta debió imponerse sobre la cantidad de $23,900.00 y no como lo pretende la autoridad sancionadora imponer una multa de $1'098,500.00 sin que el efecto funde y motivo (sic) las causas particulares' (fojas seis y siete). Ahora bien, este Tribunal Colegiado estima que la S. responsable actúa en forma incorrecta al abstenerse a analizar en su sentencia el agravio antes transcrito, al considerar que aquél no se había hecho valer en el recurso de reconsideración, pues no es obstáculo para que la a quo deje de examinar tal argumento, el que no se haya aducido en el recurso administrativo, puesto que, al disponer el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación vigente, entre otras cosas, que las sentencias de Tribunal Fiscal se fundarán en derecho y examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado; es claro, que tal precepto le impone a la S. regional la obligación de que el emitir su resolución, se ocupe de todos los conceptos de nulidad propuestos en la demanda. El anterior criterio fue sustentado por este Tribunal Colegiado al resolver en sesión de veinticuatro de enero del año en curso, por unanimidad de votos, el juicio de amparo directo número 28/88, promovido por 'Estambres el Fénix', Sociedad Anónima de Capital Variable. Luego entonces, es evidente que al omitir la S. responsable cumplir con ese requisito al dictar su resolución, infringió en perjuicio de la parte quejosa, sus garantías individuales, contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales. Es aplicable al caso, la tesis jurisprudencial número trescientos diecinueve, consultable en la página quinientos treinta y ocho, del último A. al Semanario Judicial de la Federación, tercera parte, que dice: 'SENTENCIA FISCAL. DEBE COMPRENDER TODOS LOS CONCEPTOS DE NULIDAD. LA OMISION DEL ESTUDIO DE ALGUNO DE ELLOS AMERITA QUE EN EL AMPARO SE OBLIGUE A LA SALA RESPONSABLE A PRONUNCIAR NUEVO FALLO. Las sentencias de las S. del Tribunal Fiscal de la Federación deben contener el examen de los conceptos de nulidad y las consideraciones que hace valer la actora, es decir, el análisis de los argumentos que se hacen valer en la demanda de nulidad. Al dejar de estudiar la S. responsable algún concepto de nulidad, debe concederse al quejoso el amparo para el efecto de que se deje insubsistente la sentencia combatida y la S. responsable dicte otra en que analice además el concepto de nulidad omitido.'. Finalmente, este órgano colegiado comparte el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la tesis jurisprudencial número cuatro, visible en las páginas noventa y noventa guión uno del Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su presidente, al terminar el año de mil novecientos ochenta y ocho, tercera parte, Tribunales Colegiados, invocado por la parte quejosa en sus conceptos de violación, que dice. '1.2o.A.1. CONCEPTOS DE ANULACION. EL TRIBUNAL FISCAL ESTA OBLIGADO A ESTUDIARLOS AUN CUANDO NO SE HAYAN PROPUESTO EN EL RECURSO ORDINARIO. El Tribunal Fiscal no puede abstenerse de estudiar conceptos de anulación que no se hicieron valer en el recurso administrativo, porque, de conformidad con el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias de dicho tribunal examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado y en ninguna parte dispone que sean improcedentes los argumentos jurídicos no aducidos en el recurso administrativo. El precepto autoriza, pues, a afirmar que con el juicio de anulación se inaugura una nueva litis en la cual las partes pueden desplegar su defensa plenamente, sin que la demandada quede en estado de indefensión, pues en la contestación puede refutar todos los conceptos de nulidad hechos valer en la demanda, cualesquiera que sean los tópicos que propongan.'. Por todo lo expuesto, procede conceder la protección de la Justicia Federal solicitada ..."
REVISION FISCAL 29/89: "... Por otra parte, es inexacto que la S. responsable (sic) no haya contestado al argumento de que en el recurso de inconformidad no se había alegado nada respecto al acto de notificación, y que por tanto debía desestimarse el agravio relativo, porque no tenía relación con el acto impugnado. En cuanto a esto la responsable (sic) sostuvo que de acuerdo a lo establecido por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, está obligada a examinar y resolver todos y cada uno de los puntos en controversia del acto impugnado, porque dicho precepto legal en ninguna parte dispone que deban desestimarse las argumentaciones jurídicas no aducidas en el recurso". Además, la S. responsable (sic) apoyó sus consideraciones en la tesis sustentada por la S. Superior de ese tribunal "al resolver el recurso de revisión número 2704/86, publicada en su revista número nueve, tercera época del mes de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho, página treinta y dos", que dice: "CONCEPTOS DE ANULACION NO CONTROVERTIDOS. NO IMPIDEN QUE LA SALA REGIONAL EMITA SENTENCIA. Si la autoridad al contestar la demanda, se abstiene de controvertir uno de los conceptos de anulación de la misma, aun cuando alegue la imposibilidad de hacerlo por causas ajenas a su voluntad, ello no impide que la S. a quo cumpla con el deber jurídico de emitir sentencia ajustada a derecho examinando todos los puntos controvertidos del acto impugnado, y en su caso haciendo las presunciones que procedan, en debida aplicación de los artículos 212, primer párrafo, 234, fracción II, 237 del Código Fiscal Federal y 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en materia fiscal.". Ahora bien, este tribunal considera que la S. actuó correctamente, pues el hecho de que el argumento relativo a la ilegalidad de la notificación cuestionada, no haya sido propuesto en el recurso de inconformidad, cuya resolución se impugnó en el juicio de nulidad, no significa que ya no pueda plantearse en la demanda de anulación, pues precisamente con motivo de lo resuelto en aquella resolución, fue que surgió ese nuevo argumento jurídico, y por ende, una nueva litis en la que las partes pueden defenderse plenamente. Este criterio encuentra apoyo en la tesis número ciento treinta y cinco, emitida por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que aparece publicada en las páginas ciento veinte y ciento veintiuno del Informe de Labores rendido por el presidente de ese Alto Tribunal al finalizar el año de mil novecientos ochenta y cuatro, que dice: "RECURSO ADMINISTRATIVO, ARGUMENTOS JURIDICOS QUE NO SE HICIERON VALER EN EL. CUESTIONES NO EXCLUIDAS DE LA CONTROVERSIA ANTE EL TRIBUNAL FISCAL. INTERPRETACION CORRECTA DEL ARTICULO 219 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION (sic)." (ya se transcribió). No pasa inadvertido a este tribunal que la anterior tesis se refiere a la interpretación que debe darse al artículo 219 del Código Fiscal de la Federación derogado; empero, se estima aplicable al caso que nos ocupa en virtud de que en lo sustancial se llega a la conclusión referida; esto es, que la S. del conocimiento está obligada a examinar todos y cada uno de los argumentos jurídicos propuestos por la actora, aun cuando éstos no hayan sido planteados en el recurso administrativo. También sobre el particular este tribunal comparte el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la tesis de jurisprudencia número cuatro publicada en las páginas noventa y noventa guión uno, del Informe del referido presidente, Tercera Parte, relativo al año de mil novecientos ochenta y ocho, que dice: "CONCEPTOS DE ANULACION. EL TRIBUNAL FISCAL ESTA OBLIGADO A ESTUDIARLOS AUN CUANDO NO SE HAYAN PROPUESTO EN EL RECURSO ORDINARIO." (transcribe). Por las razones antes expresadas este órgano colegiado no comparte el criterio que invoca la recurrente, emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la tesis número cuarenta y cinco, publicada en las páginas setenta y setenta y uno del Informe rendido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tercera Parte, al terminar el año de mil novecientos ochenta y seis, que es del tenor siguiente: "TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION, EXAMEN DE ARGUMENTOS QUE NO SE HICIERON VALER ANTE LA AUTORIDAD DEMANDADA. Al examinar la S. responsable el primer concepto de nulidad, sostuvo que no se hizo valer por la empresa hoy quejosa en el recurso de inconformidad, por lo que en términos de lo dispuesto por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación vigente, desestimó dichos argumentos. Ahora bien, en la demanda de garantías la quejosa sostiene que la S. responsable incurrió en inexacta interpretación y aplicación del mencionado artículo 237 del Código Fiscal de la Federación vigente, porque éste impone a las S. del tribunal, el deber de examinar todas las cuestiones que integran la litis. La obligación impuesta por el legislador a las S. del Tribunal Fiscal, es la de examinar todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, al momento de pronunciar sentencia. De ello se sigue que las cuestiones materia de controversia tienen que examinarse en el juicio fiscal, de manera forzosa, en relación con el acto impugnado y no desvinculadas del mismo. Esto es, del propio texto del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación vigente, se establece que los puntos controvertidos en los juicios de nulidad no pueden legalmente atenderse si resultan ajenos al acto impugnado; contra lo que se pretende en la demanda de garantías. Es necesario destacar que en su concepto de violación la quejosa pretende dar al artículo 237 del mencionado código un alcance que no tiene, pues no es verdad que de tal precepto se establezca que en el juicio fiscal se puedan someter al conocimiento de las S. del Tribunal Fiscal cuestiones distintas a las que fueron estudiadas y resueltas en el acto impugnado; sin que la quejosa aduzca que estuviese imposibilitada para plantear esas mismas cuestiones en el recurso de inconformidad. Luego si la empresa quejosa no estuvo impedida para hacer valer dentro del recurso de inconformidad, las cuestiones jurídicas que alegó hasta la demanda de nulidad, se impone concluir que la S. responsable con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, las desestimó."
REVISION FISCAL 30/91: "... V. Los agravios hechos valer por la parte recurrente, son jurídicamente ineficaces para modificar o revocar la resolución que se revisa. En efecto, este órgano colegiado no encuentra objetivamente incorrecto lo sustentado por la S. a quo, en el sentido de que con independencia de que la parte actora no haya planteado en la fase oficiosa las argumentaciones consistentes en la falta de firma autógrafa en la liquidación impugnada y en el cumplimiento por parte del instituto del procedimiento establecido en el artículo 18 del reglamento del Seguro Social obligatorio para los trabajadores de la construcción por obra o tiempo determinado; tales alegatos, deben formar parte de la litis del juicio de nulidad y deben ser analizados en los términos del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación. Se concluye así, porque este tribunal ha sostenido que los argumentos no formulados en el recurso de inconformidad, válidamente pueden alegarse en la demanda de nulidad, toda vez que el Tribunal Fiscal no puede abstenerse de estudiar tales conceptos de anulación, ya que de conformidad con el referido artículo 237, las sentencias de dicho tribunal examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado y en ninguna parte dispone que sean improcedentes los argumentos jurídicos no deducidos en el recurso administrativo; por tanto, resulta claro que los mismos deben ser materia de estudio dado que con el juicio de nulidad prácticamente se abre una nueva litis en la cual las partes pueden alegar todo lo que favorezca a sus intereses, sin que pueda considerarse que la demandada queda en estado de indefensión, toda vez que al contestar la demanda puede rebatir todos y cada uno de los conceptos de anulación hechos valer por la parte actora. Para arribar a esta conclusión, este órgano colegiado ha tomado en consideración la tesis de ejecutoria número ciento treinta y cinco, sustentada por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual aparece publicada en las páginas ciento veinte y ciento veintiuno del Informe de Labores rendido por el presidente de ese Alto Tribunal al Pleno del mismo, al finalizar el año mil novecientos ochenta y cuatro, la cual si bien no interpreta el referido artículo 237 del Código Fiscal de la Federación vigente, sí se considera aplicable al caso en estudio por las razones que la informan, pues el interpretar el numeral 219 del Código Fiscal de la Federación de mil novecientos sesenta y siete, concluye en que el hecho de que determinado argumento jurídico no haya sido propuesto en el recurso administrativo en que se dictó la resolución impugnada de nulidad ante el Tribunal Fiscal, no autoriza concluir que ese mismo argumento ya no puede plantearse en la demanda de anulación; el texto íntegro de dicha tesis, es del tenor literal siguiente: "RECURSO ADMINISTRATIVO, ARGUMENTOS JURIDICOS QUE NO SE HICIERON VALER EN EL. CUESTIONES NO EXCLUIDAS DE LA CONTROVERSIA ANTE EL TRIBUNAL FISCAL. INTERPRETACION CORRECTA DEL ARTICULO 219 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION." (ya se transcribió). Coinciden también con el presente criterio, la tesis de jurisprudencia número cuatro sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la cual aparece publicada a fojas noventa y noventa guión uno del Informe de Labores rendido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a ese Alto Tribunal, al finalizar el año de mil novecientos ochenta y ocho, cuyo rubro dice: "CONCEPTOS DE ANULACION. EL TRIBUNAL FISCAL ESTA OBLIGADO A ESTUDIARLOS AUN CUANDO NO SE HAYAN PROPUESTO EN EL RECURSO ORDINARIO."; la tesis de ejecutoria número dos sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la cual aparece publicada en las páginas ciento doce y ciento trece del Informe de Labores aludido, cuyo rubro dice: "AGRAVIOS EN EL JUICIO DE NULIDAD. EL TRIBUNAL FISCAL LOS DEBE ESTUDIAR AUNQUE NO SE HAYAN PROPUESTO EN EL RECURSO ADMINISTRATIVO DEL CUAL EMANE LA RESOLUCION IMPUGNADA."; la ejecutoria número veintidós del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que aparece publicada en la página ochenta del Informe en comento con el título siguiente: "TRIBUNAL FISCAL, CONCEPTOS DE ANULACION NO EXCLUIDOS DE LA LITIS ANTE EL."; y, la tesis de jurisprudencia sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, la que aparece publicada con el número ciento dos en la página cincuenta y cinco de la Gaceta número treinta y ocho del Semanario Judicial de la Federación, correspondiente al mes de febrero de mil novecientos noventa y uno; cuyo rubro es el siguiente: "CONCEPTOS DE ANULACION. CUESTIONES NO PROPUESTAS EN EL RECURSO ADMINISTRATIVO. PLANTEADAS EN LOS.". Atento las anteriores consideraciones, este órgano colegiado también comparte lo sustentado por la S. Superior del Tribunal Fiscal de la Federación en la tesis de jurisprudencia invocada por la a quo, con el rubro: "LITIS EN EL JUICIO DE NULIDAD. INTERPRETACION DE LOS ARTICULOS 219 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION DE MIL NOVECIENTOS SESENTA Y SIETE Y 237 DEL CODIGO TRIBUTARIO EN VIGOR.". En cambio, por esas mismas razones no se comparte el criterio que sustenta el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de este Tercer Circuito, que transcribe la autoridad inconforme en su escrito de agravios.
REVISION FISCAL 8/92: "... Y, como conceptos de agravio, la autoridad adujo: a) Que en la sentencia impugnada, la S. a quo pasa por alto la manifestación que se hizo en la contestación, respecto a que la falta de firma autógrafa no fue motivo de inconformidad ante la autoridad demandada. b) Que es erróneo que el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación faculte a la juzgadora para analizar agravios no expuestos en el medio de defensa ordinario; pues que, con ello, desarmoniza con los artículos 132 y 202, fracciones V, VI, 215 del Código Fiscal de la Federación y 274 de la Ley del Seguro Social, así como los artículos 12 y 22 del reglamento del citado precepto de la ley en los que se involucran los principios de preclusión, definitividad, litis cerrada y parcial procesal. Para apoyar sus argumentos, alude a que independientemente de la tesis de jurisprudencia que citó en la contestación y que solicita se tengan por reproducidas como si a la letra se insertaran, es también aplicable el criterio con el rubro de: 'JUICIO DE NULIDAD, LITIS EN EL, INTERPRETACION DE LOS ARTICULOS 215 Y 237 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION EN VIGOR.'; sentido en el que, afirma, también se ha pronunciado el Primer Tribunal Colegiado de este Tercer Circuito en Materia Administrativa, al resolver los recursos de revisión fiscal número 3/88, 17/89 y 13/90. c) Que no obstante lo anterior, la autoridad responsable al dictar su fallo considera que la falta de firma autógrafa en la copia que anexa el demandante del capital constitutivo impugnado es suficiente para declarar la nulidad de la resolución impugnada, sin tomar en cuenta que, al contestar la demanda, se anexó el original del capital constitutivo con firma autógrafa que autentifica la competencia de los funcionarios que lo emiten. Para apoyar este agravio invoca el criterio que dice sostenido por el Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito con el rubro de: 'FIRMA FACSIMILAR. EN LAS CEDULAS DE LIQUIDACION IMPUGNADAS NO INVALIDA EL ACTO SI LAS ORIGINALES O COPIAS AL CARBON CONTIENEN FIRMA AUTOGRAFA DE QUIEN LAS EMITIO.'. Ahora bien, tales agravios, por una parte, son inoperantes, pues, estructurados como se indicó, no se expresan en ellos realmente argumentos lógicos jurídicos tendientes a combatir las consideraciones expresadas y las tesis invocadas por la S.F. para declarar la nulidad del acuerdo número 634/91. En efecto, la recurrente no indica en forma pormenorizada porque en su concepto es erróneo que el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación faculte a la juzgadora para analizar los conceptos de anulación no expuestos en el medio de defensa ordinario; asimismo, no explica por qué la interpretación que hace la S. de ese precepto, en el sentido de que la obliga al estudio de todos los conceptos de anulación, desarmoniza con los artículos 132 y 202, fracciones V, VI, 215 del Código Fiscal de la Federación y 274 de la Ley del Seguro Social, así como los artículos 12 y 22, el reglamento del artículo 274 de dicha ley, pues su simple afirmación de que en ellos se involucran los principios de preclusión, definitividad, litis cerrada y parcial procesal, no son razones suficientes para acreditar la desarmonía que aduce, máxime que no explica por qué se configuran esos principios en tales disposiciones. Por otra parte, son infundados, puesto que es inexacto que la S. a quo pasara por alto la manifestación que se hizo en la contestación a la demanda, respecto a que la falta de firma autógrafa no fue motivo de inconformidad ante la autoridad administrativa; cuenta habida que, respecto a tal afirmación la S. dijo: 'No es óbice para sentenciar lo anterior, el hecho de que el argumento analizado no se planteó por el actor en el trámite de la inconformidad ...' (foja cuarenta y cinco), dando, como ya se indicó, las razones pormenorizadas del por qué de esa consideración. Tampoco es verdad que la S. no tomara en cuenta que en la contestación a la demanda se anexó el original del capital constitutivo con firma autógrafa, puesto que, al respecto, la a quo sostuvo que no es el original del documento que exhibe la demandada la que debe cumplir con la garantía consagrada por el artículo 16 constitucional, sino que es la copia entregada al particular la que debe estar revestida del requisito de validez consistente en la firma autógrafa para que se cumpla con tal garantía (foja cuarenta y cuatro vuelta). Finalmente, este Tribunal Colegiado no comparte el criterio contenido en las tesis invocadas por la autoridad recurrente, cuenta habida que, en relación al problema que aquí nos ocupa, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia trescientos diecinueve y en tercera tesis relacionada a la jurisprudencia número trescientos setenta y tres que aparecen publicadas en las páginas quinientos treinta y ocho y seiscientos treinta y ocho del tomo correspondiente a la Segunda S., del apéndice de mil novecientos diecisiete mil novecientos ochenta y cinco, sostuvo, respectivamente, lo siguiente: 'SENTENCIA FISCAL. DEBE COMPRENDER TODOS LOS CONCEPTOS DE NULIDAD. LA OMISION DEL ESTUDIO DE ALGUNO DE ELLOS AMERITA QUE EN EL AMPARO SE OBLIGUE A LA SALA RESPONSABLE A PRONUNCIAR NUEVO FALLO. Las sentencias de las S. del Tribunal Fiscal de la Federación deben contener el examen de los conceptos de nulidad y las consideraciones que hace valer la actora, es decir, el análisis de los argumentos que se hacen valer en la demanda de nulidad. Al dejar de estudiar la S. responsable algún concepto de nulidad, debe concederse al quejoso el amparo para el efecto de que se deje insubsistente la sentencia combatida y la S. responsable dicte otra en que analice además el concepto de nulidad omitido.'; y, 'FIRMA FACSIMILAR. EL MANDAMIENTO DE AUTORIDAD EN QUE SE ESTAMPA CARECE DE LA DEBIDA FUNDAMENTACION Y MOTIVACION.' (transcribe). Además, en relación al asunto de que se trata, este tribunal comparte los criterios sostenidos por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en las tesis de jurisprudencia número uno y veinte, que aparecen en el sistema de consulta de jurisprudencias y tesis aisladas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que respectivamente dicen: CONCEPTOS DE ANULACION. EL TRIBUNAL FISCAL ESTA OBLIGADO A ESTUDIARLOS AUN CUANDO NO SE HAYAN PROPUESTO EN EL RECURSO ORDINARIO (transcribe); y, FIRMA FACSIMILAR. LA QUE CONTIENE UNA COPIA DE LA RESOLUCION NOTIFICADA. AL AFECTADO NO SE SUBSANA CON LA EXHIBICION POSTERIOR DEL ORIGINAL CON FIRMA AUTOGRAFA. Cuando al afectado por una resolución se le notifica mediante una copia que contiene firma facsimilar, la autoridad no puede subsanar dicha irregularidad exhibiendo durante el juicio el original de esa resolución con firma autógrafa. De consiguiente, debe convenirse que la S. estuvo correcta en su pronunciamiento."
QUINTO. En proveído de siete de septiembre de mil novecientos noventa y dos la presidenta de la Segunda S. acordó que ésta se avocara al conocimiento del asunto y ordenó dar vista al procurador general de la República por el término de treinta días para que expusiera lo que a su representación conviniera.
Mediante oficio presentado el veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y dos en la Secretaría de Acuerdos de la Segunda S., fue devuelto el expediente de contradicción de tesis 23/92 por el procurador general de la República, además se expuso su parecer en cuanto a la denuncia de contradicción citada; y,
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25, fracción XII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, reformada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de tres de enero de mil novecientos noventa, ya que se trata de una denuncia de contradicción de tesis sustentadas en recursos de revisión fiscal y en amparo directo por diversos Tribunales Colegiados de Circuito.
Sirve de apoyo la tesis sustentada por esta Segunda S., que aparece publicada en las páginas ciento veintiuno y ciento veintidós del Tomo VI, primera parte, Pleno y S., de la Octava Epoca del Semanario Judicial de la Federación, que dice: "CONTRADICCION DE TESIS. EL PRONUNCIAMIENTO PARA DIRIMIRLA ES APLICABLE CUANDO UNA DE ELLAS HA SIDO EN AMPARO Y LA OTRA EN REVISION FISCAL. El régimen que establecen los artículos 195 y 195 bis de la Ley de Amparo, con la finalidad de decidir cuál es el criterio que en lo futuro ha de prevalecer, no sólo debe aplicarse al caso de contradicción entre dos tesis sustentadas dentro de juicios constitucionales, sino también cuando una de las tesis se ha emitido al resolver un amparo, y la otra, al fallar un recurso de revisión fiscal. En efecto, debe tomarse en cuenta la íntima conexión que, en ciertas hipótesis, puede presentarse entre los temas que propone el recurso de revisión fiscal y los problemas planteados en el juicio de garantías.".
SEGUNDO. Antes de entrar a estudiar la contradicción de tesis denunciada, primeramente y con objeto de estar en posibilidad de resolver la cuestión debatida, debe precisarse en qué consiste la posible contradicción.
El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, consideró, esencialmente, que las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación no pueden ocuparse de argumentos, que como conceptos de anulación se hayan formulado, que refieran cuestiones o argumentos no propuestos en el recurso ordinario. Ello, en razón de que, a juicio del órgano colegiado de referencia, la disposición contenida en el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, que manda a las S. del Tribunal Fiscal de la Federación examinar todos y cada uno de los puntos controvertidos, no debe entenderse en el sentido de que ellas puedan y deban estudiar hasta las cuestiones no planteadas en el recurso ordinario correspondiente, puesto que tal interpretación desarmoniza esa disposición con las previstas en los artículos 54, 132, 202, fracciones V y VI, y 215 del propio código, así como el numeral doscientos setenta y cuatro de la Ley del Seguro Social y los artículos 12, 22 y 26 del reglamento de ese precepto, en los cuales se involucran los principios de preclusión, definitividad, litis cerrada y paridad procesal.
El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, estimó que las sentencias fiscales deben contener el examen de todos los puntos controvertidos, aun cuando los argumentos de la nulidad no se hubieran propuesto en el recurso ordinario, porque, en términos del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, la S. está obligada a examinar y resolver cada uno de ellos, puesto que de dicho precepto no se desprende que los argumentos no aducidos en el procedimiento administrativo, no puedan hacerse valer en el juicio fiscal, sin que pueda considerarse que la demandada queda en estado de indefensión, toda vez que en la contestación puede rebatir todos y cada uno de los conceptos de anulación hechos valer en la demanda.
Precisado lo anterior, cabe señalar que para que exista contradicción de tesis, es necesario que el criterio sostenido por uno de los Tribunales Colegiados al abordar una cuestión jurídica, sea contradictoria al sustentado por otro tribunal en el examen de la misma situación, por lo que debe existir un punto en común respecto del cual lo que uno de ellos afirme el otro lo niegue en su sentencia.
Al respecto debe aclararse que los asuntos de los cuales conoció cada uno de los tribunales señalados, que son motivo de la denuncia de contradicción, tienen su origen en juicios de nulidad, en donde se pronunciaron respecto de si las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación pueden o no ocuparse de conceptos de anulación que refieren cuestiones no propuestas en un recurso ordinario que se agota antes de acudir al juicio de nulidad.
Como se aprecia, aun cuando las condiciones genéricas de los asuntos es similar, los tribunales llegaron a conclusiones diferentes, en cuanto a que si es o no factible ocuparse en el juicio de nulidad de argumentos no propuestos en el recurso ordinario, pues mientras uno, el Primer Tribunal, consideró que las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación no pueden ocuparse de argumentos, que como conceptos de anulación se hayan formulado, que refieran cuestiones o argumentos no propuestos en el recurso ordinario, el otro, el Segundo Tribunal, estimó que las sentencias fiscales deben contener el examen de todos los puntos controvertidos, aun cuando los argumentos de la nulidad no se hubieran propuesto en el recurso ordinario.
Pues bien, siendo similares las condiciones que condujeron a la emisión de las resoluciones y opuestas en su sentido jurídico, en lo que respecta a la procedencia del estudio de los conceptos de anulación que refieren cuestiones no propuestas en el recurso ordinario, se concluye que en ellas se sustentan tesis contradictorias.
Delimitada así la materia de la contradicción, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estima que debe prevalecer el criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, de acuerdo a las consideraciones siguientes:
Para una mejor comprensión del asunto es necesario hacer una breve referencia al recurso administrativo en general.
Para la doctrina española el recurso administrativo es un tradicional y eficaz medio de control de legalidad de la actuación de la autoridad administrativa. En cambio, en México, unos lo consideran un freno para el logro de una justicia rápida y expedita; otros una trampa mortal para el particular, por cuanto que si éste lo promueve por sí mismo los errores que cometa no podrán corregirse ante los tribunales, y otros lo critican por la ausencia de profesionistas que conozcan de la importancia y del manejo de este medio de defensa, ante el casi total abandono que los abogados han hecho del derecho administrativo y tributario.
Tenemos que el recurso administrativo es todo medio de defensa al alcance de los particulares para impugnar, ante la administración pública, los actos y resoluciones por ella dictados en perjuicio de los propios particulares, por violación al ordenamiento aplicado o falta de aplicación de la disposición debida.
El recurso administrativo da, pues, origen a una controversia entre la administración y el administrado.
Como en el recurso administrativo y en el juicio ante los tribunales hay un litigio, se distingue entre uno y otro, diciéndose que en el primero el particular agota un recurso y en el segundo ejerce una acción.
En cuanto al fundamento del recurso administrativo, debemos decir que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, hasta mil novecientos veintiocho, con apoyo en criterios muy firmes que venían del siglo pasado, había rechazado la pretensión de que en las leyes administrativas existiesen recursos administrativos cuyo conocimiento fuese previo al procedimiento judicial; lo más que se había aceptado era un juicio de oposición ante los Juzgados de Distrito, contra resoluciones de la hacienda pública mexicana, pero dejando en libertad al opositor para optar por acudir al juicio de garantías.
En mil novecientos veintinueve dichos criterios fueron derribados por esta propia Suprema Corte de Justicia al variar su jurisprudencia y establecerse que la prosecución del recurso administrativo constituía un trámite obligatorio para el particular, previo a la interposición de su demanda de amparo.
La Ley de Amparo, al recoger lo anterior, estableció en su artículo 73, fracción XV, que es improcedente el juicio de garantías contra actos de autoridades distintas de las judiciales, cuando deban ser revisadas de oficio, conforme a la ley que los rija, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa legal, por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a la misma ley se suspendan los efectos de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la presente ley consigna para conceder la suspensión definitiva.
Causal similar respecto al juicio de anulación encontramos en el artículo 202, fracción VI del Código Fiscal de la Federación, al indicarse que es improcedente el juicio ante el Tribunal Fiscal, contra actos que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquellos cuya interposición sea optativa.
Por cuanto a su naturaleza técnica y jurídica, algunos especialistas en la materia niegan importancia técnica y jurídica al recurso administrativo, sosteniendo que si bien en el recurso administrativo se puede solicitar a la administración una determinada resolución basándose en consideraciones de hecho más que legales, y por el contrario, en el contencioso exclusivamente se toman en cuenta razonamientos jurídicos, dicha situación no implica la imposibilidad de hacer uso de esto último también con carácter exclusivo en un recurso administrativo, y que se considera que toda exigencia técnica que condicione la procedencia del recurso o limite la acción del órgano revisor del acto, contribuye a negar la justicia más elemental o a hacer nugatoria la garantía o defensa que significa el recurso administrativo para el derecho de los particulares.
Como se aprecia, se quiere hacer aparecer el recurso administrativo como una defensa al alcance de los particulares ante la administración pública, en la que el conflicto deberá dirimir más cuestiones o situaciones de hecho que de derecho, libre de todo tecnicismo.
Sin embargo, existen también especialistas de esta materia que estiman que el recurso administrativo es eminentemente técnico y jurídico. El desconocimiento o el menosprecio de estas características trae consigo el que muchos particulares, al estar mal asesorados, no obstante asistirles toda la razón, pierden la oportunidad de la defensa.
Nuestro legislador se ha esmerado en darle al recurso administrativo un carácter eminentemente ágil, pero sin apartarse de aspectos técnicos y jurídicos, pues constituye la base o piedra angular de la que partirá toda defensa que ante los tribunales, administrativos o judiciales, hagan los particulares.
Estimar que por el hecho de que en el recurso administrativo la autoridad y el interesado pueden convenir respecto al orden de presentación de las pruebas, o que las mismas se amplíen, o que dialoguen una y otra vez sobre el problema a resolver, le resta seriedad y significación jurídica al recurso, es incurrir en un grave error que se apreciará al acudir ante un tribunal, por las reglas y formalidades que rigen el procedimiento.
Por otra parte, debe decirse que cuando el particular agota el recurso administrativo y demuestra los errores u omisiones en que incurrió la autoridad cuya resolución o acto se recurre, la autoridad revisora no puede subsanar las fallas que se señalan pues sería sustraerse de la litis en perjuicio del recurrente.
Con demasiada frecuencia la autoridad revisora olvida que aun cuando es parte, debe actuar como J.; revisar el acto frente a las violaciones legales que esgrime el inconforme, pruebas que presenta y resolver a quién le asiste la razón, pero no aprovechar su papel de autoridad administrativa para corregir las fallas legales cometidas por la autoridad recurrida.
Lamentablemente gran número de las autoridades administrativas o fiscales, al resolver un recurso administrativo, tienden a corregir los errores cometidos por la autoridad recurrida, lo cual va en perjuicio del particular y confirma ante éste que en tal medio de defensa la autoridad se vuelve J. y parte. Como el grueso de estos recursos los promueven los propios particulares sin intervención de peritos en la materia, no se percatan ellos del exceso en que incurre la autoridad que los resuelve.
El problema se agrava cuando el recurso se ha tramitado y resuelto por la misma autoridad que emitió el acto que se recurre, ya que al expedir su segundo acto corrige las irregularidades que cometió en el primero.
Al respecto, la S. Superior del Tribunal Fiscal de la Federación ha expresado que al resolverse el recurso de revocación no se pueden subsanar las irregularidades en que incurrió la autoridad que emitió la resolución impugnada, y, que si la autoridad que lo resuelve es la misma que emitió el acto impugnado, no puede subsanar los errores cometidos por ella misma al emitir su resolución inicial.
Los recursos administrativos presuponen el logro de una justicia administrativa rápida y expedita, observándose, en los últimos años, que nuestro legislador los ha previsto en numerosos ordenamientos, sean administrativos o tributarios.
Se sostiene, con frecuencia, que agotar un recurso administrativo no tiene mayor importancia, porque el escrito de inconformidad no debe de ajustarse, en su presentación, a la formalidad que debe llenar un escrito de demanda que se presenta ante un tribunal.
Esto es cierto, pero el no confiar en un perito en derecho la inconformidad, desde el recurso administrativo, ha originado que asuntos en los que le asiste toda la razón legal al particular, éste pierde no sólo el recurso sino también el juicio que con posterioridad promueva contra la resolución recaída en el propio recurso. El hecho de que el legislador exima al particular del cumplimiento de requisitos de orden secundario, al presentar una inconformidad administrativa, no significa que también lo libera de la obligación de ofrecer pruebas cuando deben presentarse para demostrar lo que se afirma, pues sostener lo contrario es negar no sólo la importancia práctica, sino esencialmente jurídica, que tiene el recurso administrativo.
La doctrina y nuestros tribunales están acordes en que el recurso administrativo no se sujete a las mismas formalidades o tecnicismos propios del recurso que se hace valer ante un tribunal, sino que deben darse el máximo de facilidades para que los particulares puedan acudir en inconformidad ante la misma administración. Que los requisitos mínimos que se exijan deben de permitirse que se satisfagan sin un rigorismo extremo.
Debe decirse que la resolución que ponga fin al recurso administrativo deberá estar debidamente fundada y motivada; aludir a todas las causales de ilegalidad expuestas por el recurrente; examinar las pruebas ofrecidas y presentadas, cuidando que ella no omita nada de lo que fue la litis en dicho medio de defensa.
El Código Fiscal es el ordenamiento que nos señala los requisitos que debe satisfacer esa resolución al expresar, en su artículo 132 lo siguiente:
"La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente, teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero cuando uno de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado, bastará con el examen de dicho punto."
"La autoridad podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del recurrente, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso. Igualmente podrá revocar los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance de su resolución.
"No se podrán revocar o modificar los actos administrativos en la parte no impugnada por el recurrente.
"La resolución expresará con claridad los actos que se modifiquen y si la modificación es parcial, se indicará el monto del crédito fiscal correspondiente."
Un aspecto muy importante, es el concerniente a lo que es la litis del recurso, que se forma con los argumentos que constituyen la defensa del particular, sus pruebas y, según el caso, con el contenido de la resolución impugnada (cuando se alega incompetencia del funcionario que la emitió, o violación de las formalidades, o violación del procedimiento de notificación, el contenido de la resolución no está en juego).
Por otra parte, por cuanto hace al juicio contencioso administrativo, que es el que procede contra la resolución que recaiga al recurso administrativo, debe decirse que como es bien sabido, México al igual que muchos otros países del orbe, se inspiró en el sistema francés para la redacción de la Ley de Justicia Fiscal, primer ordenamiento regulador de la justicia administrativa, cuyos postulados más importantes fueron retomados más tarde por los Códigos Fiscales Federales de los años de mil novecientos treinta y ocho y mil novecientos sesenta y siete, hasta llegar al vigente del año de mil novecientos ochenta y tres.
Entre los principios fundamentales del contencioso francés que fueron incorporados a nuestro régimen, están los conocidos por la doctrina con los nombres de "jurisdicción revisora" y "decisión previa", a los cuales cabría agregar otro, adoptado más bien por sistemas judicialistas como el de España y otros países de Sudamérica, relacionado con la necesidad de que la resolución reclamada haya "causado estado en sede administrativa".
Conforme a los dos primeros, la jurisdicción contencioso administrativa cumple solamente una función revisora de la actuación de la administración, por lo cual en principio y salvo contadas excepciones, está impedida para conocer de asuntos en los cuales no exista un pronunciamiento previo de aquélla, es decir, una decisión susceptible de ser revisada. De acuerdo con el tercero, no basta simplemente la existencia de esa decisión previa; es necesario además que, previamente a la promoción del juicio, se interpongan en su contra todos los recursos administrativos procedentes, de manera tal que ante el tribunal se impugne una resolución que haya quedado firme en sede administrativa.
Los tres principios han sido acogidos por nuestras leyes, y en la actualidad por el artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, cuando en su primer párrafo previene, como requisito procesal, la existencia de una resolución (esto es la decisión previa) firme (que haya causado estado en sede administrativa), al decir así:
"Artículo 23. Las S. regionales conocerán de los juicios que se inicien contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación."
El Tribunal Fiscal de la Federación ante quien se ventila el juicio contencioso-administrativo, por mandato expreso del artículo 104, fracción I, párrafo segundo de la Constitución General de la República, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticinco de octubre de mil novecientos sesenta y siete (el que después pasó a ser la fracción XXIX-H del artículo 73 de la propia Constitución, según el artículo único del decreto de veintinueve de julio de mil novecientos ochenta y siete, en vigor a partir del día quince de enero de mil novecientos ochenta y ocho), fue creado como un órgano jurisdiccional independiente de la administración activa de la cual provienen las resoluciones administrativas de cuya legalidad conoce dotado de plena autonomía y que, como tal, tiene por función la de impartir justicia.
Expuesto lo anterior, debe decirse que el estudio de alegaciones que no se hace valer como agravio en el recurso administrativo correspondiente, no puede abordarlas el tribunal ante quien se ventile el juicio contencioso administrativo, de hacerlo se estarían introduciendo en esa instancia, cuestiones nuevas que no fueron materia de la litis originalmente planteada.
Aunque el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación manda que se examinen "todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado", y no haya disposición alguna que literalmente disponga el rechazo de las cuestiones no aducidas en el recurso administrativo, sin embargo tales circunstancias no pueden llevar al extremo de determinar que en el juicio de nulidad el Tribunal Fiscal pueda y deba ocuparse en su resolución hasta de planteamientos no propuestos en aquel recurso. Es decir, no porque a la letra diga ese precepto que se examinarán todos los puntos de la controversia, es posible entender que en el juicio de nulidad se dé una litis abierta y desvinculada de los cuestionamientos que fueron materia del recurso administrativo, sino que simplemente la norma contiene el principio de congruencia que rige el dictado de los fallos, por cuya virtud el órgano resolutor está obligado a decidir todos los puntos sujetos oportunamente a debate. Apreciarlo de otra manera, implicaría trastocar, desvirtuar y aniquilar diversas disposiciones que inciden en el problema, que involucran los principios de preclusión, definitividad, litis cerrada y paridad procesal.
En efecto, el artículo 132, en el penúltimo párrafo del propio Código Fiscal de la Federación, contempla que no se podrán revocar o modificar los actos administrativos en la parte no impugnada por el recurrente, refiriéndose a los recursos de revocación y de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, así como a la impugnación de las notificaciones, que previenen los artículos 125 al 129. Así pues, aquí se encuentra el principio de preclusión por no combatir expresamente actuaciones administrativas, por lo cual, asimismo, en caso de incluirse en el juicio de nulidad temas diversos a los sometidos en aquellos recursos, la S. no puede ni debe pronunciarse para resolverlos. De lo contrario, cualquier persona afectada por un acto, al agotar el recurso administrativo correspondiente podría dejar de impugnar ciertas partes de dicho acto y en caso de resultar desfavorable la resolución que recaiga al recurso, tendría otra oportunidad, a través del juicio de nulidad, de impugnar las partes no combatidas en su momento, lo cual iría en contra de lo establecido en el penúltimo párrafo del artículo 132 del Código Fiscal de la Federación.
A propósito del principio de preclusión cabe transcribir el artículo 125 del Código Fiscal en su primer párrafo que dice: "El interesado podrá optar por impugnar un acto a través del recurso de revocación o promover directamente contra dicho acto, juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Deberá intentar la misma vía elegida si pretende impugnar un acto administrativo que sea antecedente o consecuente de otro, a excepción de resoluciones dictadas en cumplimiento de las emitidas en recursos administrativos". En este caso si el particular opta por el recurso contra el acto administrativo antecedente deberá intentar la misma vía contra el acto consecuente o viceversa. Sin embargo, si se intenta la vía sólo por uno de esos actos ya no podrá impugnarse el otro en el juicio de nulidad, pues precluye su derecho a realizarlo. Estimar que el artículo 237 del código de referencia permite incluir en el juicio de nulidad temas diversos a los sometidos en los recursos, sería tanto como abolir la letra de la ley, es decir acabar con el principio de preclusión que establece el artículo 125 citado.
El artículo 202, fracciones V y VI del Código Fiscal de la Federación dispone que es improcedente el juicio de nulidad contra actos que sean materia de un recurso que se encuentre pendiente de resolución ante una autoridad administrativa, o que puedan impugnarse a través de un recurso o medio de defensa, con excepción de aquellos cuya interposición sea optativa. Aquí se encuentra el principio de definitividad, por lo que una vez agotado el recurso procedente, en el que se tiene que hacer valer todos los argumentos que constituyen la defensa del particular, al que le recayó una resolución que puso fin a dicho recurso, la que en principio debe de estar fundada y motivada, aludir a todas las causales de legalidad expuestas por el recurrente, y sin omitir nada de lo que fue la litis en dicho medio de defensa, el particular afectado al acudir al juicio de nulidad ya no podrá formular argumentos nuevos que tuvo oportunidad de hacer valer en el recurso porque el acto que ahora se reclama en el contencioso administrativo no lo es la resolución que originó el recurso, sino la resolución que recayó a dicho medio de defensa (litis cerrada), pues ésta sustituye a aquélla.
El artículo 215 del Código Fiscal de la Federación establece que en la contestación de la demanda de nulidad no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada. Aquí se involucran los principios de litis cerrada y el de paridad procesal, puesto que la litis se forma con la resolución impugnada (en el caso la que recayó al recurso administrativo), los argumentos en contra de dicha resolución que constituyen la defensa del actor y sus pruebas, así como con la contestación de la demanda, la que en caso de la autoridad, ya no podrá cambiar los fundamentos de la resolución impugnada, sino limitarse a defender sus motivos y fundamentos que la llevaron a emitirla en determinado sentido. Por cuanto al principio de paridad procesal, debe decirse que como la autoridad demandada le está prohibido mejorar sus motivos y fundamentos de la resolución que se le impugna, la parte actora tampoco puede introducir nuevos argumentos que no propuso en el recurso pudiendo haberlo hecho. De lo anterior se concluye, que los principios de litis cerrada y paridad procesal se desconocerían al atender sin taxativas ni limitaciones la extendida defensa ejercida por el demandante, frente a la circunstancia contraria impuesta a la autoridad demandada, de que no puede citar distintos fundamentos a los consignados en la resolución impugnada.
Cabe recordar, que los recursos administrativos no sólo se encuentran previstos en el Código Fiscal de la Federación, así tenemos, por ejemplo, el recurso de inconformidad previsto en el artículo 274 de la Ley del Seguro Social, el que en su último párrafo establece que las resoluciones, acuerdos o liquidaciones del instituto que no hubiesen sido impugnados en la forma y términos que señala el reglamento correspondiente se entenderán consentidos. Aquí también se encuentra el principio de preclusión. Así, en caso de que ante la S., en el juicio de nulidad, se combatan actos del instituto sin haberlos atacado previamente mediante el recurso de que se trata, lo aducido ante la S. no puede ser materia de decisión.
Es obvio que si no se recurren oportunamente los actos administrativos en todas sus partes, no es posible válidamente que se impugnen directamente en el juicio de nulidad. Si se aceptara la litis abierta, con ello quedarían desvirtuadas las normas procesales antes mencionadas, puesto que los efectos inherentes a la preclusión por no incluir todos los planteamientos en el recurso administrativo o dejar de recurrir las actuaciones adversas recaídas en ellos, no cobrarían aplicación al permitirse que el interesado controvirtiera libremente en el juicio de nulidad. En otras palabras si se aceptara que las sentencias fiscales deban contener el examen de todos los puntos controvertidos, aun cuando los argumentos de la nulidad no se hubieran propuesto en el recurso ordinario pudiendo haberse hecho, no tendrían razón de ser o existir los recursos administrativos.
Estimar que la litis ante la S.F. no está circunscrita por la del recurso administrativo hace además a éste superfluo y, por otra, propicia la duplicación o repetición de contiendas contrarias a los efectos de la preclusión, lo que constituye mala técnica. En otro aspecto, es claro que se desnaturalizaría el principio de definitividad contenido en las fracciones V y VI del artículo 202 del citado Código Fiscal de la Federación, pues en virtud de este principio las cuestiones aducibles en el juicio de nulidad antes deben ser sometidas al criterio de las autoridades administrativas para que ellas, a la luz de las razones que el interesado invoque, pueda corregir sus actos, lo cual no sería factible con aquella liberada litis mediante la que se propondría directamente a las S. Fiscales el análisis de argumentos no propuestos a aquéllas.
I., si se aceptara liberar la litis en el juicio de nulidad, entonces sería ocioso que en los recursos administrativos se exigieran requisitos a cargo de las partes, puesto que en ninguna consecuencia jurídica acarrearía su falta de cumplimiento; es decir, no tendrían razón de existir los recursos.
Desde otro punto de vista, como el artículo 215 del Código Fiscal de la Federación prohíbe a la autoridad demandada que pueda aducir diversos fundamentos de derecho de los contenidos en la resolución impugnada, si el contribuyente demandante no estuviera constreñido por los puntos debatidos ante aquélla, entonces se rompería con el principio de paridad procesal que está presente en tal código a la luz de todas aquellas figuras procesales antes reseñadas.
Lo anterior no se contrapone a la tesis sustentada por esta S., que aparece publicada en la página ciento veinte, Segunda Parte, Segunda S., del Informe de mil novecientos ochenta y cuatro, que dice: "RECURSO ADMINISTRATIVO, ARGUMENTOS JURIDICOS QUE NO SE HICIERON VALER EN EL. CUESTIONES NO EXCLUIDAS DE LA CONTROVERSIA ANTE EL TRIBUNAL FISCAL. INTERPRETACION CORRECTA DEL ARTICULO 219 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION (sic). Ni gramatical, ni lógicamente tiene el artículo 219 del Código Fiscal de la Federación de mil novecientos sesenta y siete, la interpretación que pretende darle la S. Superior del Tribunal Fiscal de la Federación en su jurisprudencia número tres. El hecho de que determinado argumento jurídico no haya sido propuesto en el recurso administrativo en que se dictó la resolución que se impugna de nulidad ante el Tribunal Fiscal, no autoriza a concluir que ese mismo argumento ya no puede plantearse en la demanda de anulación. La jurisprudencia de la S. Superior del Tribunal Fiscal que sustenta lo contrario, fundándose en el artículo 219 del derogado Código Fiscal, es inaceptable, puesto que de la interpretación sistemática de este precepto se infiere que al decir que la resolución impugnada de nulidad se apreciará tal como aparezca probada ante la autoridad demandada, el artículo se refería a las pruebas y no a los argumentos jurídicos.", puesto que dicha tesis se formó al interpretar únicamente y en forma aislada el artículo 219 del Código Fiscal de la Federación de mil novecientos sesenta y siete (disposición que ya no existe), el que ciertamente, exclusivamente se refería a la rendición de pruebas; y, la interpretación que se hace en este asunto, lo es del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación (el que no dispone lo mismo que establecía el 219), además se efectuó en relación con otros preceptos del propio código.
En efecto, la interpretación del artículo 237 citado se realizó en relación con los artículos 132, 125, 202, fracciones V y VI, y el artículo 215 del Código Fiscal de la Federación. Esto se hizo así atendiendo a que la interpretación de un precepto debe realizarse en relación con los demás del mismo ordenamiento legal, en el sentido de que no se contradigan, para establecer su verdadero sentido y alcance, como lo ha sustentado el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, en la tesis que aparece publicada en la página ochocientos setenta de la primera parte, precedentes que no han sentado jurisprudencia, del A. al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete-mil novecientos ochenta y ocho, que dice: "INTERPRETACION DE LA LEY. Los preceptos de un ordenamiento legal deben interpretarse principalmente en el sentido de que no se contradigan; y para lograrlo, a fin de establecer su verdadero sentido y alcance, deben ser interpretados en relación con los demás de la misma ley, armónicamente.". Por lo que aun cuando no exista un precepto legal que expresamente establezca que en el juicio de nulidad no pueden plantearse argumentos no propuestos en el recurso ordinario, pudiendo haberse realizado, de la interpretación armónica de los preceptos citados se llega a esa conclusión.
Cabe expresar que si bien el Tribunal Fiscal de la Federación es autónomo, y que al promoverse la demanda de nulidad se inicia una nueva litis, no por ello debe analizar los argumentos jurídicos no propuestos, y que se tuvieron oportunidad de proponer, en el recurso administrativo, porque precisamente la nueva litis se forma con la resolución impugnada (en el caso la que recayó al recurso administrativo), los argumentos en contra de dicha resolución que constituyen la defensa del actor y sus pruebas, así como con la contestación de la demanda, la que en caso de la autoridad, ya no podrá cambiar los fundamentos de la resolución impugnada, sino limitarse a defender sus motivos y fundamentos que la llevaron a emitirla en determinado sentido. En otras palabras, lo que se reclama en el juicio de nulidad, y que integra la litis, es la resolución que recayó al recurso administrativo y no la resolución que lo originó, porque aquélla sustituye a ésta; por tanto, todos los argumentos que se hagan valer como conceptos de anulación, deben ir encaminados a combatir la resolución sustituta, sin que se puedan hacer valer argumentos no propuestos en dicho recurso, cuando pudieron haberse realizado en ese momento, pues en este caso el tribunal que conozca del juicio debe desestimarlos, porque resultaría injustificado examinar la legalidad del acto que se reclama a la luz de razonamientos o hechos que no conoció la autoridad ante quien se llevó el recurso administrativo, al no haberse propuesto a la misma.
Similar razonamiento ha sustentado esta S., aunque al resolver amparos directos, en relación con argumentos no propuestos en el juicio de nulidad, el cual se cita por ser caso análogo al que se estudia, dicho criterio se estableció en la tesis de jurisprudencia que ahora aparece publicada con el número cuatrocientos cuarenta y cuatro, en la página setecientos ochenta y tres de la segunda parte, S. y Tesis Comunes, del A. al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete-mil novecientos ochenta y ocho, que dice: "CONCEPTOS DE VIOLACION EN EL AMPARO DIRECTO. INEFICACIA DE LOS ARGUMENTOS NO PROPUESTOS A LA SALA FISCAL RESPONSABLE. Los argumentos que se aducen en los conceptos de violación y que no se hicieron valer ante la S. del Tribunal Fiscal que emitió la sentencia que constituye el acto reclamado, no pueden ser tomados en consideración, pues resultaría injustificado examinar la constitucionalidad del acto reclamado a la luz del razonamiento o hechos que no conoció la S.F. responsable, al no haberse propuesto a la misma.".
Por otra parte, podría pensarse que el Tribunal Fiscal al ser un tercero independiente quien resuelve sobre la procedencia de las pretensiones deducidas por el particular en el juicio de nulidad, el que se desarrolla en forma contradictoria, de manera que ninguna de las partes queda inaudita, debe concluirse que sólo dándole al particular la oportunidad de hacer valer en su demanda de nulidad todos los argumentos y alegaciones tendientes a desvirtuar la legalidad del acto administrativo en contra del cual se inconformó primero en la vía administrativa, se cumple cabalmente con la garantía de audiencia prevista por el artículo 14 constitucional. Sin embargo esto no es correcto, pues la garantía de audiencia se cumple al tener el particular la oportunidad de defenderse ante la propia autoridad administrativa, a través del recurso ordinario, en el que puede hacer valer todos los argumentos que estén a su alcance para desvirtuar la legalidad del acto administrativo, y aunque hay quienes dicen que al intentarse el recurso administrativo la autoridad es J. y parte, ésta tiene la obligación de resolver conforme a derecho, siguiendo los lineamientos establecidos previamente por la ley, por lo que de no hacerlo así, la resolución que emita puede combatirse a través del juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, el cual fue creado precisamente con el propósito de garantizar el régimen de legalidad administrativa.
Hay quienes sustentan que al contener las sentencias del juicio contencioso administrativo el examen de todos los puntos controvertidos, aun cuando los argumentos de la nulidad no se hubiesen propuesto en el recurso ordinario, no contraría ni se aparta de las reglas contenidas en los artículos 215 y 237 del Código Fiscal de la Federación, ni tampoco coloca a la autoridad demandada en una situación de desventaja frente al particular cuando éste es demandante, puesto que en todo caso aquélla estará en posibilidad, una vez conocida por su parte el contenido de la demanda de nulidad, los argumentos en ella expuestos y las pruebas allí anunciadas, de esgrimir en defensa del acto administrativo, que confirmó al resolver el recurso, todos los elementos de derecho y las pruebas necesarias para apoyar su oposición a las pretensiones de la actora, pues no podría impedirse en aras del principio de igualdad procesal de las partes que la demandada contestase los nuevos argumentos, si antes no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre su eficacia. Sin embargo, esto es inaceptable, porque de aprobarse esa postura, como ya se expresó, no tendrían razón de ser los recursos administrativos.
También podría pensarse que la interpretación que se hace en este asunto conduciría a restringir las posibilidades de defensa del gobernado, pero los recursos están previstos en una determinada forma que involucran los principios de preclusión, definitividad, litis cerrada y paridad procesal, por lo que a pesar de eso no podría hacerse una interpretación contraria a la que se sustenta, hasta en tanto no se modifiquen los preceptos que regulan dichos recursos.
R., aunque el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación manda que se examinen "todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado", y no haya disposición alguna que literalmente disponga el rechazo de las cuestiones no aducidas en el recurso administrativo, sin embargo tales circunstancias no pueden llevar al extremo de determinar que en el juicio de nulidad el Tribunal Fiscal pueda y deba ocuparse en su resolución hasta de planteamientos no propuestos en aquel recurso. Es decir, no porque a la letra diga ese precepto que se examinarán todos los puntos de la controversia, es posible entender que en el juicio de nulidad se dé una litis abierta y desvinculada de los cuestionamientos que fueron materia del recurso administrativo, sino que simplemente la norma contiene el principio de congruencia que rige el dictado de los fallos, por cuya virtud el órgano resolutor está obligado a decidir todos los puntos sujetos oportunamente a debate. Apreciarlo de otra manera, desarmonizaría esa disposición con las previstas en los artículos 132, 125, 202, fracciones V y VI, y el 215 del Código Fiscal de la Federación, en los cuales se involucran los principios de preclusión, definitividad, litis cerrada y paridad procesal. Los preceptos indicados establecen: la prohibición de que la autoridad resolutora revoque o modifique los actos administrativos en la parte no impugnada en los recursos de revocación y de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, así como a la impugnación de las notificaciones, que previenen los artículos 125 al 129 del propio Código Fiscal; que se deberá intentar la misma vía elegida si pretende impugnar un acto administrativo que sea antecedente o consecuente de otro; la improcedencia del juicio de nulidad que se promueve contra actos que deban ser combatidos antes mediante recursos ordinarios; que en la contestación de la demanda no se pueden variar los fundamentos de la resolución impugnada. Los principios de preclusión y definitividad se aniquilarían al obligar o permitir que la S.F. analice todo lo que el demandante aduzca en la demanda de nulidad, aun sin cumplir con aquellas obligaciones procesales, mientras que los de litis cerrada y paridad procesal se desconocerían al atender sin taxativas ni limitaciones la extendida defensa ejercida por el demandante, frente a la circunstancia contraria impuesta a la autoridad demandada, de que no puede citar distintos fundamentos a los consignados en la resolución impugnada. En otras palabras, no tendrían razón de existir los recursos administrativos y por ende los principios que ellos establecen.
Por esas razones, según se dijo, debe prevalecer el criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se declara que de las tesis sometidas a la consideración de esta S., debe prevalecer la sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.
SEGUNDO. Dese a conocer la presente resolución al Tribunal Pleno y a las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como a los Tribunales Colegiados de Circuito de la República; y publíquese íntegramente en el Semanario Judicial de la Federación.
TERCERO. R. testimonios de esta resolución a los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del Tercer Circuito.
N..
Así por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros J.M.V.L., C. de S.N., F.M.F., N.C.L., en contra del voto emitido por el M.A.G.M., quien manifestó que formulará voto particular, lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
