Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTRADICCIÓN DE TESIS 14/2000-PL. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

SEGUNDO.-El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 1174/80, promovido por T.V.M., en sesión de dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y uno, por unanimidad de votos, sostuvo la tesis que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 145-150, Sexta Parte, página 198, que es del tenor literal siguiente:

"PETICIÓN, DERECHO DE. ACTUACIÓN DE UNA DEPENDENCIA GUBERNAMENTAL COMO PERSONA DE DERECHO PRIVADO.-Conforme al artículo 8o. constitucional los funcionarios respetarán el ejercicio del derecho de petición, y a toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario. Ahora bien, aunque las autoridades de una secretaría de Estado pueden actuar como autoridades con imperio, o como representantes de una persona moral sujeta al derecho civil, en ciertas relaciones (artículo 25, fracciones I y II, del Código Civil aplicable en materia federal), lo cierto es que el funcionario en ningún caso pierde del todo su carácter de tal, como también es cierto que de hecho no hay la misma facilidad en demandar y obtener de una agencia gubernamental que de un particular. En consecuencia, un funcionario estará siempre obligado a respetar el derecho de petición garantizado mediante su inclusión en la Constitución Federal, tanto porque cualquier petición que como funcionario se le dirija está dirigida al funcionario y no a la persona física, cuanto porque la garantía constitucional está por encima de cualquier disposición secundaria de la ley civil, mercantil o de cualquier otra naturaleza. En consecuencia, un funcionario no podrá dejar de dar cumplimiento al derecho de petición alegando que dicha petición se refiere a una actuación suya que realizó como representante de una agencia de gobierno que actuaba como persona moral sujeta al derecho civil. En primer lugar, como se dijo, porque en ningún caso viene a quedar privado de su carácter de funcionario sujeto a la obligación constitucional y, en segundo caso y a mayor abundamiento, porque cuando un funcionario actúa, en cualquier orden, público o privado, está obligado como representante del gobierno a actuar con la mejor buena fe. Y es de notarse que cuando una agencia gubernamental está sujeta a una relación de derecho privado, aun así sigue conservando su carácter de agencia del gobierno, como se ve por las cuestiones relativas a absolución de posiciones, embargos, etc. Luego, sin prejuzgar sobre si su posición sea correcta o no, en cuanto al fondo de la cuestión, es claro que un funcionario no queda exento de respetar el derecho constitucional de petición por el hecho de pretender que la petición está vinculada con una actuación suya relacionada con un contrato de derecho civil, o por ninguna otra razón semejante. Por lo demás, en cuanto a lo que se conteste a la petición, esto queda sujeto a la congruencia, a la ley y a la buena fe."

La ejecutoria en que se sostuvo el anterior criterio no obra en autos, en virtud de la imposibilidad manifestada por el presidente de dicho tribunal para enviarla, por no haberse localizado el toca de revisión.

TERCERO.-Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el amparo en revisión 872/98, en sesión de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y ocho, por unanimidad de votos, sostuvo, en la parte conducente, lo siguiente:

"QUINTO.-Este tribunal considera infundada la causa de improcedencia expuesta por el Juez Federal en la sentencia recurrida, en relación con los actos reclamados consistentes en la falta de respuesta a los escritos de 12 de diciembre de 1996 y 23 de abril de 1997.-Ciertamente, el sobreseimiento respecto de estos actos debe ser confirmado, pero por distintas razones de las apuntadas por el Juez de Distrito.-En el fallo recurrido el Juez de Distrito sobreseyó respecto de los actos indicados, en términos de la fracción IV del artículo 74 de la Ley de Amparo, es decir, ante la negativa de la responsable estimó que los actos reclamados eran inexistentes.-Este tribunal estima que con independencia de que los actos sean ciertos o no, el juicio de garantías es improcedente, pues la falta de respuesta a los escritos de 12 de diciembre de 1996 y 23 de abril de 1997, atribuida al jefe de la Unidad de Contratación y Precios Unitarios de la Subdirección de Construcción de la Comisión Federal de Electricidad, significa tanto como un reclamo hecho a un particular y no a una autoridad.-El artículo 103 constitucional, en su fracción I y el artículo 1o., fracción I de la Ley de Amparo, establecen que el juicio de garantías procede contra leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales.-Por lo tanto, no es suficiente con que se reclame una violación a las garantías individuales para que el juicio de amparo se vuelva procedente, sino que es necesario que la contravención de los derechos fundamentales se atribuya a una autoridad.-De lo anterior se colige que si la violación de garantías individuales no es atribuida a una autoridad, entonces el juicio de garantías no puede ser procedente.-Establecido lo anterior, a continuación se debe determinar si el jefe de la Unidad de Contratación y Precios Unitarios de la Subdirección de Construcción de la Comisión Federal de Electricidad, en el caso concreto, es autoridad para los efectos del amparo, o no.-Para poder determinar lo anterior, este tribunal considera necesario analizar la naturaleza de las peticiones cuya omisión de respuesta se reclama.-En la petición de 12 de diciembre de 1996, el representante de EPN Ingeniería, solicitó que se le aclarara si el proyecto relativo a la licitación pública internacional SDC-27/96, se trata del mismo que ya le había sido adjudicado a EPN Ingeniería y Kanematsu Corporation, a través de los concursos SDC-CCP-36/90 y SDC-GPG-05/90, y en la petición de 23 de abril de 1997, insiste en la aclaración referida en el escrito de 12 de diciembre de 1996.-Pues bien, con base en lo anterior, es evidente que el jefe de la Unidad de Contratación y Precios Unitarios de la Subdirección de Construcción de la Comisión Federal de Electricidad, en este caso no actúa como autoridad para los efectos del amparo, pues dado el origen de las peticiones, es evidente que esta entidad está actuando en el plano de un particular en relación con EPN Ingeniería, o dicho de otro modo, la falta de respuesta a las peticiones se está presentando en una relación de igualdad entre la entidad señalada como responsable y la quejosa.-En efecto, si el Estado celebra una contratación de obra pública, lo que se vincule a ella no es un acto de autoridad sino de particular, pues estos actos se presentan en una relación de derecho civil entre el Estado como particular y el contratante, que también es un particular; por lo tanto, si en el caso EPN Ingeniería, formula peticiones en relación con la contratación de la obra pública que ya le había sido adjudicada por el jefe de la Unidad de Contratación y Precios Unitarios de la Subdirección de Construcción de la Comisión Federal de Electricidad, actuando como particular, es evidente que dicha entidad no procede como autoridad para efectos del amparo.-Ciertamente, el Estado tiene una doble personalidad, como se ha reconocido en diversas ejecutorias por la Suprema Corte de Justicia y por diversos órganos jurisdiccionales pertenecientes al Poder Judicial de la Federación, pero si los órganos estatales se conducen como entes de imperio, no puede concurrir el aspecto de ente particular a la misma vez, y viceversa. En otro orden de ideas, si el Estado actúa como particular en una relación determinada, entonces es jurídicamente incorrecto considerarla autoridad; y si el Estado ejerce funciones como autoridad, entonces por exclusión no puede ser considerado particular.-Con base en el anterior razonamiento y siendo claro que la relación entre EPN Ingeniería y el jefe de la Unidad de Contratación y Precios Unitarios de la Subdirección de Construcción de la Comisión Federal de Electricidad, se desarrolla en un plano de igualdad; la conclusión natural es que las peticiones que le fueron formuladas al ente paraestatal señalado como responsable deben regirse por las reglas del derecho civil y de las demás leyes aplicables, sin que sea dable solucionar su silencio a través del juicio de amparo que se caracteriza por el sometimiento a la potestad judicial de actos típicos de autoridad.-En consecuencia, el fundamento del sobreseimiento respecto de las peticiones antes indicadas, en lugar de ser el invocado por el Juez de Distrito, debe ser el artículo 74, fracción III, por actualización de la causa de improcedencia derivada de la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo y éste a su vez relacionado con el artículo 103, fracción I constitucional; 1o., fracciones I y II de la Ley de Amparo, estos tres últimos interpretados a contrario sensu.-Establecido todo lo anterior, es innecesario analizar el primer agravio que se vincula precisamente con los actos consistentes en la falta de respuesta a las peticiones que aquí se indicaron."

El anterior criterio dio lugar a la tesis que se encuentra publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., octubre de 1998, página 1135, que señala:

"DERECHO DE PETICIÓN. LA NATURALEZA DE LA RELACIÓN EXISTENTE ENTRE EL GOBERNADO QUE FORMULA UNA PETICIÓN Y LA ENTIDAD QUE DEBE DAR RESPUESTA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL, ES PREPONDERANTE PARA ESTABLECER LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTÍAS.-El artículo 103 constitucional en su fracción I, y el artículo 1o., fracción I de la Ley de Amparo establecen que el juicio de garantías procede contra leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales. Por tanto, no es suficiente con que se reclame una violación a las garantías individuales para que el juicio de amparo sea procedente; sino que es necesario que la contravención de los derechos fundamentales corra a cargo de una autoridad. De lo anterior se colige que si la violación de garantías individuales no es atribuida a una autoridad, entonces el juicio de garantías no puede ser procedente. Ahora bien, el artículo 8o. de la Constitución Federal establece que los funcionarios y empleados públicos deben respetar el ejercicio del derecho de petición en los términos señalados en dicha Ley Fundamental, pero el hecho de que se imponga esa obligación a los funcionarios y servidores públicos, no significa que su aplicación siempre pueda ser analizada en juicio de amparo, pues si se formula una petición a una entidad con el objeto de que aclare algunos aspectos pertenecientes a una relación de derecho civil, entonces el silencio de la entidad a través de su funcionario o servidor, no será un acto de autoridad, sino de particular. De todo ello se concluye que el examen de la naturaleza de la relación existente entre la entidad y el particular que pide amparo, es de valor preponderante para analizar la procedencia del juicio de garantías cuando se reclaman violaciones a los derechos fundamentales afines al artículo 8o. constitucional."

CUARTO.-De las tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, transcritas en los considerandos precedentes de esta resolución, deriva que sí existe la contradicción de tesis denunciada.

En efecto, partiendo ambos Tribunales Colegiados del mismo supuesto, a saber, juicios de amparo en los que se planteó la transgresión al derecho de petición, llegan a conclusiones discrepantes, pues mientras el Primer Tribunal Colegiado considera que la naturaleza privada o pública de la relación existente entre el particular y el funcionario resulta irrelevante, porque el servidor público en ningún caso pierde su carácter de tal, por lo que siempre estará obligado a respetar el derecho de petición garantizado en el artículo 8o. constitucional, lo que supone la implícita aceptación de la procedencia del juicio de amparo; el Segundo Tribunal Colegiado determina que es preponderante para establecer la procedencia del juicio de garantías, la naturaleza de la relación existente entre el particular formulante de la petición y el funcionario a quien se le plantea, pues si ésta se refiere a aspectos pertinentes a una relación de derecho privado, el juicio de amparo es improcedente porque el silencio que se atribuya al funcionario o servidor público no será un acto de autoridad, sino de particular.

Por tanto, el punto de contradicción estriba en determinar si el juicio de amparo es procedente contra la violación al derecho de petición que se atribuye a un funcionario o empleado público, cuando dicha petición se refiera a aspectos relativos a una relación de derecho privado, pues si bien en la tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, no se alude expresamente al aspecto relativo a la procedencia del juicio de amparo contra actos de dicha naturaleza, sino sólo a que el derecho de petición comprende la obligación de todo funcionario público de dar contestación a las peticiones que les formulen los particulares, aun cuando dicha petición se refiera a una actuación que haya realizado como representante del gobierno en una relación de derecho privado, tal pronunciamiento implica la determinación implícita de la procedencia del juicio de amparo en dicha hipótesis, al comprender el estudio de fondo planteado, es decir, implica el pronunciamiento tácito de que el juicio de amparo es procedente ante toda omisión de dar contestación a una petición formulada por el particular, con independencia de la naturaleza de la relación existente entre el gobernado que formula la petición y el servidor público que deba dar respuesta a la petición referente a tal relación.

El anterior punto de contradicción implica dilucidar también los alcances del derecho de petición consagrado como garantía individual en el artículo 8o. de la Carta Magna, para su salvaguarda y debida defensa a través del juicio de amparo, a fin de definir si el concepto de autoridad para efectos de la procedencia del juicio de garantías, debe determinarse atendiendo al carácter público o privado con que actúe el funcionario en su relación con el peticionante y a la cual se refiera la solicitud que le formule.

Debe precisarse que la contradicción de tesis se circunscribe a los aspectos anteriormente precisados, sin comprender el análisis relativo a las relaciones entre Estado y gobernado que puedan ser catalogados como de derecho privado, pues sobre este aspecto no puede desprenderse contradicción entre las tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados, ya que si bien de la ejecutoria pronunciada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se advierte que la relación calificada por dicho tribunal como de derecho privado, es la relativa a una licitación de contrato de obra pública; en la tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito (cuya ejecutoria no obra en autos por no haberse localizado el toca de la revisión, según lo manifestado por el presidente de dicho tribunal), no se advierte cuál fue la relación entre el Estado y el gobernado que dio lugar al pronunciamiento relativo e, inclusive, de la redacción de dicha tesis se desprende que el criterio sostenido fue en el sentido de que la relación existente entre el particular y el funcionario público, es irrelevante para efectos de la obligación que el artículo 8o. constitucional le impone a este último de dar contestación a la petición que se le formule, porque siempre está obligado a respetar el derecho de petición, lo que corrobora la falta de pronunciamiento de dicho tribunal en torno a la naturaleza privada o pública de la relación relativa, además de no hacerse referencia a cuál fue tal relación.

En consecuencia, no procede que este Alto Tribunal analice si la relación originada entre el particular y el Estado con motivo de una licitación de contrato de obra pública, es de derecho público o privado, al no ser este aspecto materia de la contradicción, la cual se circunscribe a la determinación relativa a si el derecho de petición consagrado por el artículo 8o. constitucional implica la obligación del funcionario o servidor público de dar contestación a la petición que un particular le formule en torno a una relación en que no actúe como sujeto de derecho público y si, por ende, la relación existente entre el funcionario y el particular es relevante para efectos de determinar la procedencia del juicio de amparo, como medio de salvaguarda de las garantías individuales consagradas en nuestra Carta Magna.

QUINTO.-Precisada así la existencia de la contradicción y el punto materia de la misma, este Alto Tribunal se aboca a su resolución, determinando que debe prevalecer con carácter jurisprudencial la tesis que se sustenta en la presente resolución.

La Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 71/98, en sesión de diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de cuatro votos, sostuvo en la parte conducente de su resolución, lo siguiente:

"... Es necesario, en primer término, precisar el término de ‘autoridad’, para los efectos del juicio de amparo.-El artículo 103 constitucional, establece: ‘Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados; y III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan las esferas de la autoridad federal.’.-Ni este precepto ni el artículo 107 de la propia Carta Magna, en el que se consagran los principios procesales del juicio de amparo, definen el término ‘autoridad’.-Tampoco en la ley reglamentaria de los preceptos constitucionales invocados precedentemente se definió el vocablo aludido; en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, se establece: ‘Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado.’.-Es decir, el legislador únicamente aludió a las formas en que la autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de garantías, pero no abordó las características que debe reunir ésta para ser considerada como tal para efectos de la procedencia de dicho juicio.-Con el propósito de ilustrar los antecedentes y la evolución que ha tenido el concepto de autoridad responsable, cabe realizar la transcripción de lo expuesto por el tratadista A.N.C. en su obra Lecciones de Amparo (cuarta edición, México, E.P., 1993, tomo I, páginas 342 a 345): ‘I. El juicio de amparo, como he establecido, se inicia en nuestro derecho público en el documento constitucional que se conoce con el nombre de Voto de la Minoría de 1842; se consigna por primera vez en nuestro derecho positivo en el Acta de Reformas de 1847 y define su forma definitiva, su propia fisonomía jurídica, en la Constitución de 1857; más tarde se expidieron las diversas leyes orgánicas de los artículos constitucionales respectivos, desde la de 1861, hasta las reformas sustanciales de 1950 y 1968.-A través de este periodo, en que nuestro juicio de amparo fue desenvolviéndose en los textos de nuestros diferentes documentos constitucionales, la institución adquirió su carácter propio y afirmó sus elementos constitutivos esenciales. Estos elementos, estimo, son los siguientes: Es un juicio de carácter constitucional que se tramita ante los tribunales federales, precisamente en contra de las autoridades y nunca de los particulares y que tiene como finalidad proteger al individuo en el goce de sus garantías constitucionales y mantener el equilibrio entre las soberanías de la Federación y de los Estados.-II. De estos caracteres esenciales, se destaca la circunstancia de que el juicio de amparo no puede ser hecho valer sino en contra de las autoridades. Tal y como concibió la institución su creador, don M.O., por medio del juicio de amparo, se creó un sistema de defensa de los particulares en contra del Estado y se procuró, por tanto, por medio del juicio constitucional, poner a cubierto a los individuos de las violaciones a sus derechos públicos que pudieran cometer precisamente las autoridades. Se trata, en conclusión, de un sistema de protección de los derechos del hombre en contra de sus violadores posibles, que no pueden ser otros que aquellos en contra de los cuales tales derechos han sido instituidos, en contra de los detentadores de la fuerza y del poder públicos.-Este principio fundamental del juicio de amparo, que se deriva de su propia naturaleza y de sus fines, ha hecho que a través de las diferentes reglamentaciones de la institución, ya sea en los textos constitucionales que se han elaborado al efecto, o bien en las leyes orgánicas que se han promulgado, se sostenga el principio de que el juicio de amparo sólo procede en contra de las autoridades. La Constitución Política en vigor sostiene este criterio en las tres fracciones del artículo 103 constitucional, cuando afirma que los tribunales de la Federación conocerán de las leyes y actos de las autoridades que violen las garantías individuales o bien impliquen invasión de la soberanía de la Federación o de los Estados y reitera este principio en las fracciones respectivas del artículo 107 constitucional, así como en los artículos 1o., fracciones II y III y 116, fracción VI, de la Ley de Amparo.-En esta situación es evidente que la técnica jurídica al ponerse en ejecución los textos constitucionales y reglamentar lo relativo al juicio de amparo, ha tenido necesidad de elaborar una tesis respecto de lo que deba entenderse por autoridad para los efectos de la procedencia del juicio de garantías. El concepto autoridad, como la mayor parte de los conceptos jurídicos, no es unívoco, sino eminentemente equívoco, es decir, su connotación puede ser muy diversa, razón por la cual la interpretación y aplicación de dichos conceptos, provoca sin duda alguna, dificultad en la práctica.-Por otra parte, debido a la proliferación de los órganos del Estado y a la complejidad cada vez mayor de dichos órganos y de sus auxiliares, se presentan muchas situaciones, que podríamos denominar de «penumbra», en las que es bien difícil determinar cuándo se trata de una verdadera autoridad y, en consecuencia, sus actos pueden ser impugnados por el juicio de amparo, o bien, se está en presencia de una entidad que carece de las calidades necesarias para ser considerada como tal y, por tal razón, el juicio constitucional es improcedente para combatir la constitucionalidad de sus actos.-Corresponde en esta cuestión, como en otras muchas de nuestro derecho constitucional, la honra al ilustre presidente de la Corte, don I.L.V., de haber señalado la ruta y el camino para definir el concepto de autoridad para los efectos del amparo.-Para mayor claridad, intentaré un compendio de la tesis de V.: 1. El amparo jamás juzga de la legitimidad de las autoridades, sino de su competencia.-2. El amparo tiene como finalidad garantizar al individuo el goce de sus libertades individuales, protegerlo contra las arbitrariedades de las autoridades, aun las de facto.-3. En principio, en un régimen de derecho, no pueden existir autoridades que no deriven su competencia de la ley; pero, es indudable que las entidades que tienen prima facie -de hecho- las características de tales y actúan en consecuencia, deben ser consideradas como autoridades y, por tanto, sus actos, cuando afectan los derechos de los particulares, pueden ser enjuiciados a través del juicio de amparo, siempre que impliquen violación a las garantías individuales.’.-Importa destacar de la transcripción anterior, que de la naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo no se juzgan actos de particulares. Por lo que un primer parámetro, para fijar el concepto de autoridad responsable, se desprende de distinguir entre actos de particulares y los que no lo son, siendo que en contra de estos últimos el juicio de amparo será procedente.-La definición del concepto de autoridad responsable ha quedado ahora a cargo de los tribunales federales, especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de máximo intérprete de la Constitución General de la República.-Al respecto, tradicionalmente se ha sostenido el criterio en el sentido de que el concepto de autoridad sólo comprende a quienes disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen. En efecto, la tesis relativa aparece publicada con el número 300, en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, correspondiente a los años 1917-1988, y su expresión literal es la siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.-El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’.-Sin duda, el criterio supraindicado se basa a su vez en el concepto de ‘imperio’ entendido como la potestad o parte de la fuerza pública necesaria para asegurar la ejecución de las decisiones y mandatos de la justicia.-Ciertamente, puede apreciarse en los precedentes relativos a dicha tesis de jurisprudencia, la alusión a esta potestad, como elemento esencial del concepto ‘autoridad’, según las ideas que sobre el particular expresó I.L.V.í, el primer precedente, relativo al amparo en revisión promovido por M.F.T., publicado en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo IV, página 1067, en lo conducente, señala que: ‘... Al decir la Constitución General de la República, que el amparo procede por leyes o actos de autoridades que violen las garantías individuales, no significa, en manera alguna, que por autoridades deba entenderse, para los efectos del amparo, única y exclusivamente aquellas que estén establecidas con arreglo a las leyes, y que, en el caso especial de que se trata, hayan obrado dentro de la esfera legal de sus atribuciones, al ejecutar los actos que se reputan violatorios de garantías individuales. Lejos de eso, enseñan el señor V. y otros tratadistas mexicanos de derecho constitucional, que el término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen; y agregan esos tratadistas que bajo ese concepto, debe entenderse que el amparo procede, no solamente contra autoridades legítimamente constituidas, sino también contra meras autoridades de facto, por más que se les suponga usurpadoras de atribuciones que legalmente no les correspondan.’.-De esta manera, los tribunales del Poder Judicial de la Federación han venido sosteniendo que la autoridad para efectos del juicio de amparo debe ser un órgano del Estado, sea persona o funcionario, o bien, entidad o cuerpo colegiado, que por circunstancias de derecho o de hecho dispongan de la fuerza pública y estén en posibilidad, por ello, de ejercer actos públicos, esto es, en ejercicio del poder de imperio. Para ilustrar lo precedentemente señalado, cabe invocar las tesis siguientes: ‘AUTORIDADES INTERNAS DE LAS COMUNIDADES. NO TIENEN EL CARÁCTER DE AUTORIDADES RESPONSABLES EN EL JUICIO DE AMPARO.-Jurídicamente es incorrecto tener en un juicio de amparo como autoridades ejecutoras de los actos reclamados a la asamblea general de comuneros y a los integrantes del comisariado de bienes comunales de un poblado, cuando, en realidad, esas autoridades internas de la comunidad no tienen el carácter de autoridades para los efectos del juicio de amparo, porque si bien es cierto que en las fracciones I y II del artículo 22 de la Ley Federal de la Reforma Agraria se incluye a las asambleas generales y a los comisariados entre las autoridades de los núcleos de población ejidales o comunales que poseen tierras, también lo es que de las atribuciones que los artículos 47 y 48 de la misma ley señalan a dichas autoridades internas, se desprende que no tienen el carácter de autoridades que puedan disponer de la fuerza pública, sino que son órganos de dirección de los ejidos o comunidades correspondientes.’ (publicada en la página 59 de los Precedentes que no han Integrado Jurisprudencia, de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1969-1985, Semanario Judicial de la Federación).-‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NO LO ES EL DIRECTOR DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD.-Del artículo 14 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que establece las obligaciones y facultades del director de la Comisión Federal de Electricidad, se advierte que los actos del citado director carecen de la imperatividad y coercitividad que caracterizan a todo acto de autoridad, pues sólo le otorga facultades propias de un administrador de empresa para el buen desempeño de sus funciones, pero ninguna de esas facultades le permiten, a dicho funcionario, incurrir con carácter imperativo y coercitivo en la esfera jurídica de los particulares. Por tanto, sus actos tienen el carácter de actos de particulares y, en consecuencia, no puede ser considerado como autoridad responsable en el juicio de amparo, que sólo procede contra actos de autoridad que violen garantías individuales conforme los artículos 103 y 107 constitucionales y 1o., fracción I, de la Ley de Amparo.’ (tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la página 835 del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XII, diciembre de 1993).-No obstante la definición que de autoridad responsable vino sosteniendo este Tribunal Constitucional, diversos tratadistas establecieron diversos conceptos sobre el tema en estudio, que revelaron la necesidad de ajustarlo a las nuevas realidades del actuar del Estado mexicano. De esta forma, el tratadista I.B. (El Juicio de Amparo, vigésima quinta edición, México, E.P., 1988, página 191) sobre el particular, sostiene: ‘De conformidad con lo anterior, y refiriendo el concepto de autoridad a nuestro juicio de amparo (no tocando por ahora la calificación de «responsable», por ser ello tema de otro capítulo posterior), debe decirse que el sentido en que está empleado en la fracción del artículo 103 constitucional y primera del artículo 1o. de la Ley de Amparo, es el siguiente: por «autoridades» se entiende a aquellos órganos estatales de facto o de jure, con facultades de decisión o ejecución, cuyo ejercicio engendra la creación, modificación o extinción de situaciones generales o particulares, de hecho o jurídicas, o bien produce una alteración o afectación de ellas, de manera imperativa, unilateral y coercitiva.’.-El propio autor A.N., en la obra anteriormente referida (página 346), se ocupa del tema en estudio en los siguientes términos: ‘De acuerdo con las doctrinas del derecho público, por autoridad debemos entender aquellos órganos que están, en atención a lo dispuesto por la ley, investidos de facultades de decisión y de ejecución. Con el fin de hacer más clara la exposición de esta doctrina, quiero consignar la opinión al respecto del maestro G.F., quien dice: «La división de competencia entre los órganos de la administración da lugar a la clasificación de ellos en razón de la naturaleza de las facultades que les son atribuidas. Desde este punto de vista, los órganos de la administración pueden separarse en dos categorías, unos que tienen carácter de autoridades y otros que tienen el carácter de auxiliares. Cuando la competencia otorgada a un órgano implica la facultad de realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, es decir, cuando el referido órgano está investido de facultades de decisión y de ejecución, se está frente a un órgano de autoridad ...».-En consecuencia, se debe aceptar, que a diferencia de los órganos que tienen el verdadero carácter de autoridades, existen otros, que se pueden llamar auxiliares, que carecen de las facultades de decisión y al mismo tiempo, de ejecución, toda vez que su actividad se reduce a coadyuvar con las autoridades en la ejecución de las decisiones por éstas dictadas.-Podemos pues, afirmar que tienen el carácter de autoridades, aquellas entidades que están investidas de las facultades de decisión o de ejecución y que, en consecuencia, están dotadas de la competencia necesaria para realizar actos de naturaleza jurídica que afectan la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones.-En consecuencia, podemos intentar definir el concepto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, conjugando los dos elementos, cuyo análisis he llevado al cabo, en los siguientes términos: Por autoridad, para los efectos del amparo, debe entenderse toda entidad que en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, están en posibilidad de realizar actos que afecten a los particulares en su persona o patrimonio y de imponer dichos actos en forma imperativa.’.-De lo anteriormente reproducido, se desprende que doctrinariamente se vino formulando un nuevo concepto de autoridad responsable para efectos del amparo, que partía de señalar que se trata de un órgano del Estado, sin destacar la cuestión relativa al uso de la fuerza pública como distintiva de la misma e insistía como características de su actuar la unilateralidad, las facultades de decisión y ejecución y, sobre todo, el hecho de que incidan en la esfera jurídica del gobernado.-Asimismo, debe destacarse que en la tesis en la que se señaló el imperio de la fuerza pública como elemento para determinar si se estaba en presencia de una autoridad para efectos del juicio de amparo, se hizo con el propósito de incluir a quienes sin tener sustento en la ley para usar de la fuerza pública podían realizar actos que afectaran al gobernado en sus garantías. En otras palabras, lo que se sostuvo no fue que para ser autoridad para los efectos del amparo resultaba esencial contar con la fuerza pública o con el imperio, sino que quien contara, incluso por vías de hecho, con esa fuerza pública o imperio, debía considerarse como autoridad. En buena lógica podría concluirse que en esa tradicional tesis de este Alto Tribunal, no se rechazó que una autoridad por disposición legal que no contara con fuerza pública, tuviera ese carácter para efectos del amparo, puesto que podía afectar al gobernado en sus garantías. Sin embargo, debe reconocerse que en forma casi automática se interpretó la tesis en el sentido de que el contar con la fuerza pública o el imperio, era el dato esencial para estimar si se estaba en presencia de una autoridad para efectos del juicio de amparo. Esto fue lo que dio lugar a una corriente doctrinal encaminada a dar mayor extensión al concepto de autoridad.-En efecto, reiteradamente la doctrina nacional se vino pronunciando sobre la urgente necesidad de ampliar el concepto de autoridad responsable para efectos del amparo. De esta forma, el tratadista H.F.Z. (en su obra Protección Jurídica de los Derechos Humanos. Estudios Comparativos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991, página 74), tras de exponer la urgente necesidad de revisar los conceptos e instrumentos tradicionales de defensa de los derechos humanos en México, recuerda que en el Primer Congreso Latinoamericano de Derecho Constitucional que se celebró en la Ciudad de México los días veinticinco a treinta de agosto de mil novecientos cuarenta y cinco, se aprobó la recomendación de revisar el concepto de autoridad responsable y, concretamente, hacer procedente el juicio contra actos de entidades paraestatales.-Los criterios jurisprudenciales anteriormente expuestos, en la interpretación que se hizo de ellos, fueron abandonados por el Tribunal Pleno al resolver el amparo en revisión 1195/92, promovido por Ó.T.A., el catorce de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por unanimidad de diez votos, en donde se sostuvo en relación con el tema de la presente contradicción de tesis, lo siguiente: ‘Sin embargo, la jurisprudencia establecida por este Alto Tribunal no tiene, necesariamente, que permanecer inalterable, sino que puede reexaminarse y modificarse o interrumpirse de acuerdo a las exigencias de la realidad en la que se pretenda fijar la norma.-Y es que el derecho es esencialmente dinámico, ya que al ser un producto social, es decir, al surgir por efecto de la vida del hombre en colectividad, siendo la sociedad por naturaleza evolutiva en el tiempo y espacio, en consecuencia, debe irse adaptando a esos cambios a fin de lograr su facticidad, esto es, la debida relación entre la norma jurídica y la realidad que regula y en la que se aplica.-De esta forma, la Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Federal, puede, sin duda alguna, modificar sus criterios de interpretación, cuando la realidad en que se aplican sufre cambios; ahora bien, sobre el particular se estima que la fijación que se ha dado al concepto de autoridad por este tribunal, debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales.-Efectivamente, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el decurso del tiempo.-De un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el que el crecimiento de la colectividad y concomitantemente de los problemas y necesidades de ésta, suscitaron una creciente intervención del ente público en diversas actividades, tanto de prestación de servicios como de producción y comercialización de productos. En este sentido, advertimos en la década de los ochenta profundos cambios constitucionales que dieron paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica.-Consecuentemente, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración paraestatal, formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto de autoridad establecido en la jurisprudencia de que se trata.-De esta guisa, la aplicación generalizada del criterio, en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, considerados ya individual o colectivamente, pues estos entes en su actuación, con independencia de la disposición directa que puedan tener o no de la fuerza pública, pueden, con fundamento en una norma legal, emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan su esfera legal.-Es decir, dichos entes pueden dictar actos que afectan la esfera jurídica de los particulares, por sí y ante sí de manera unilateral, esto es, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales y del consenso de la voluntad del afectado, que implican el ejercicio de facultades decisorias que les están atribuidas en la ley, y que por ende constituyen un poder ejecutivo, una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y no se agota, y que por tanto, sí se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.-En este sentido, es imprescindible aclarar que la tesis que nos ocupa no puede ser aplicada actualmente en forma indiscriminada, sino que debe atenderse a las particularidades de la especie. El criterio que debe servir de base para definir los casos en que se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse no tanto a la disposición directa de la fuerza pública y la naturaleza jurídica de quien lo emite, sino a la naturaleza del acto mismo.-En esta línea de interpretación, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del amparo, debe ante todo atender a la norma legal para examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o dictar resoluciones que afecten, unilateralmente, la esfera jurídica del interesado, y que pueden exigirse, ya sea directamente mediante el uso de la fuerza pública, o bien a través de otras autoridades que dispongan de ella.-Estas ideas, incluso han sido recogidas en diversas ejecutorias de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. A manera de ejemplo cabe citar las siguientes: En el amparo en revisión número 3996/34, promovido por J.C.O., contra actos de la Secretaría Particular de la Presidencia de la República, la Segunda S., después de aludir a la ejecutoria pronunciada en el amparo promovido por M.F.T., que constituye el primer precedente de la jurisprudencia clásica, relativa al concepto de autoridad para efectos del juicio constitucional, que ha sido reseñada con antelación, expresó lo siguiente: «A juicio de la S., deben precisarse aún más conceptos, encontrándose que el criterio que debe servir de norma para definir en qué casos se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse a la naturaleza misma de esos actos, los que pueden ser, según la doctrina antes expresada, una resolución que afecte a los particulares o actos de ejecución con esa misma característica, provenientes, uno de otros, de órganos del Estado, dentro o fuera de las órbitas de sus atribuciones legales. Partiendo de este punto de vista, debe concluirse que, independientemente de que, en términos generales, la secretaría particular del ciudadano presidente de la República tenga o no el carácter de una autoridad, en los términos de las leyes que regulen esa dependencia oficial, en el presente caso, el acto que se reclama sí constituye una decisión y la amenaza de la ejecución correspondiente, puesto que según se desprende de los documentos de autos, la oficina mencionada giró un oficio fechado el dos de junio de mil novecientos treinta y cuatro, en el que se le dice que, en virtud de estar plenamente acreditada la violación de la cláusula quinta del contrato de arrendamiento relativo, se declara administrativamente la caducidad del mismo, y en comunicación posterior, de veinticinco de junio del propio año, se dice que por no haber comprobado que se cumplió con las estipulaciones del mismo contrato, se da éste por rescindido y se le concede un plazo de cuarenta días para que proceda a la desocupación del local; y en el escrito de alegatos, presentado por la quejosa ante la S., se asienta que el comandante de resguardo del Bosque de Chapultepec, encargado de ejecutar el lanzamiento dictado en su contra, se presentó sin llevar orden ni mandamiento escrito de autoridad competente y ordenó se rompieran los sellos que se encontraban ubicados en las puertas del kiosco arrendado y que veinte subalternos a sus órdenes sacaran todas las mercancías y objetos que se encontraban en dicho lugar. De los términos de la primera de las comunicaciones mencionadas, se desprende sin duda alguna, que los actos que reclaman sí tienen el carácter de actos de autoridad para los efectos del amparo, ya que la declaración administrativa de la caducidad de un contrato, es un acto típico de autoridad, y también lo es el requerimiento que se hace sobre la entrega del local dado en arrendamiento. Así pues, debe estimarse que esos actos sí dan lugar a un juicio de amparo y en tal virtud, revocándose el sobreseimiento, debe examinarse el fondo de la cuestión constitucional planteada.» (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XLV, páginas 5037 y 5038).-En este caso, se aprecia que la Segunda S., al aclarar los conceptos vertidos en el precedente indicado, alude no tanto al empleo de la fuerza pública como al elemento definitorio de la autoridad para los efectos del juicio de garantías, sino a la naturaleza del acto reclamado, en tanto éste afecte la situación jurídica de un particular.-En la contradicción de tesis 29/94, entre las sustentadas por el Noveno Tribunal Colegiado y los Tribunales Colegiados Primero, Segundo, Tercero, Quinto y Séptimo, todos en Materia de Trabajo del Primer Circuito, la Segunda S., en su actual integración, consideró: «SEXTO.-A fin de dilucidar la contradicción de tesis planteada, es menester, primero, determinar qué es un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo.-El artículo 103, fracción I, de la Constitución General, dispone: .-Idéntico texto presenta la fracción I del artículo 1o. de la Ley de Amparo.-El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, señala en lo conducente: .-La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece en sus artículos 1o., 2o., 3o. y 45: .-.-.-.-Ahora bien, de acuerdo con la doctrina, existen los siguientes tipos de relaciones jurídicas que derivan de la actuación del Estado y sus órganos: Las relaciones de coordinación son los vínculos que se entablan por una diversidad de causas, entre dos o más personas físicas o morales, en su calidad de gobernados.-Las relaciones de supra a subordinación son las que surgen entre los órganos de autoridad, por una parte, y el gobernado, por la otra. En dichas relaciones la autoridad desempeña frente al particular los actos de autoridad propiamente dichos, que tienen como características la unilateralidad, la imperatividad y la coercitividad. Se dice que tales actos son unilaterales, porque su existencia depende sólo de la voluntad de la autoridad; son imperativos, en virtud de que se imponen aun en contra de la voluntad del gobernado, y son coercitivos, dado que si no se acatan voluntariamente, se puede lograr su cumplimiento coactivo mediante el uso de la fuerza pública.-En otros términos, el calificativo del acto de autoridad involucra a un órgano del Estado constituido por una persona o por un cuerpo colegiado, quien ejecuta ciertos actos en ejercicio del poder de imperio, actos que modifican, crean o extinguen una situación de hecho o de derecho por medio de una decisión, con la ejecución de esa decisión, o bien por ambas.-Al respecto, G.F. expresa: .-En lo que respecta al caso específico de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, la misma es un organismo público descentralizado de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares, en bienes ejidales o comunales; suscribir las escrituras públicas o títulos con los que reconozca la propiedad de los particulares en virtud de la regularización efectuada; celebrar los convenios que sean necesarios para su objeto; garantizar y/o entregar a la institución que corresponda, las indemnizaciones a que tengan derecho los núcleos de población ejidal o comunal con motivo de las expropiaciones. Además, corresponde específicamente al director general promover ante la Secretaría de la Reforma Agraria, la expropiación de los terrenos ejidales o comunales que requieran regularización.-La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que la administración pública centralizada está formada por las secretarías de Estado y por los departamentos administrativos y que la administración pública paraestatal se integra, entre otros, con los organismos descentralizados.-De acuerdo con lo anterior, tenemos que la comisión de que se trata, es parte integrante de la administración pública paraestatal, dado que fue creada por decreto del Ejecutivo Federal como un organismo descentralizado; así, aunque no forma parte del Poder Ejecutivo, sí constituye un órgano auxiliar del mismo.-Andrés Serra Rojas, define a la descentralización administrativa en los siguientes términos: ... Cabe agregar que esta S. en consideración que no todos los actos de la indicada comisión son, necesariamente, actos de autoridad para efectos del amparo, sino sólo aquellos en que afecta la esfera jurídica de los particulares mediante el ejercicio del poder, sea que lo haga dentro de las atribuciones jurídicas que las disposiciones le otorgan, o fuera de ellas.».-Lo hasta aquí expuesto conlleva a este Tribunal Pleno a interrumpir el criterio que aparece publicado con el rubro de: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», que se sustenta sobre la base de considerar como autoridad sólo a aquella persona que dispone de fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho, pues como se ha señalado, dicho criterio debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales que permiten conceptuar a la autoridad con independencia de que pueda o no hacer uso directo de la fuerza pública.-En el caso concreto, de manera tradicional se ha sostenido como un argumento definitivo que niega el carácter de autoridad para los efectos del juicio de garantías a las universidades, su naturaleza administrativa de organismos descentralizados autónomos, cuya esencia los excluye de la organización estatal, de tal suerte que no pueden ser considerados como órganos de éste ni de sus actos de autoridad.-Empero, este criterio resulta ahora inadmisible por las siguientes razones: El artículo 49 de la Constitución General de la República, en su primer párrafo, dispone que: «El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.». Esta disposición se encuentra recogida en las Constituciones de los Estados.-Ciertamente, con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la administración pública se organiza esencialmente en dos formas: la centralizada y la descentralizada.-La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por su jefe máximo, en el nivel federal encarnado en el presidente de la República, y en el local en los gobernadores de los Estados.-La administración pública descentralizada se expresa en una estructura de organismos desvinculados en diverso grado de la administración central, a los que se encomienda el desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región. En esta faceta del Estado, advertimos también a las empresas de participación estatal de las que se vale para realizar directamente actividades de intervención en la economía del país; ambas clases de entes conforman la llamada administración paraestatal.-En este orden de ideas, los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, en tanto que son componentes de la administración pública, y su objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden administrativo.-Sus objetos específicos son diversos. Así, en el nivel federal, advertimos que el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, establece que: «Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o de seguridad social.».-En estas condiciones, estos entes se configuran como entidades creadas por ley o decreto del titular del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En el orden federal, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45, determina que: «Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.».-Este otorgamiento de personalidad y patrimonio propios a los organismos que nos ocupan, tal y como lo acepta en forma general la doctrina, obedece a la necesidad de darles, ya sea una simple autonomía técnica o bien una autonomía verdaderamente orgánica, o ambas, con el fin de que cumplan los cometidos a su cargo.-La autonomía técnica implica el no sometimiento de los organismos a las reglas de gestión administrativa y financiera aplicables por lo general a todos los servicios centralizados del Estado.-La autonomía orgánica se traduce en la especial organización interna del organismo que le permite incluso en el caso extremo el autogobierno.-Bajo esta óptica, se trata pues de una autoadministración en el marco de las leyes, restringida a la ejecución de los fines específicos encomendados a dichos organismos.-Esto es, los organismos descentralizados reflejan una forma de organización administrativa del Estado, no ajena a éste, que presenta una autonomía para efectos de gestión y para lograr un desarrollo eficaz y eficiente de las funciones que tienen encomendadas, por lo que no es admisible la afirmación en el sentido de que no son parte del Estado.-Lo que en realidad se produce es, en los términos expuestos por la doctrina, una afectación por parte del Estado, de una parte de sus bienes, que siguen siendo de su propiedad, a las necesidades propias del servicio prestado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado, y si bien tales organismos obran en nombre propio, ello implica que actúan en nombre y por cuenta de un patrimonio especial del Estado en oposición al concepto de su patrimonio general, y que el ente público por su voluntad ha dotado de autonomía ... Por ello, se sostiene que no puede, bajo los argumentos examinados, admitirse la negación absoluta y general del carácter de autoridad de esta institución, y por el contrario, se afirma que debe atenderse al caso concreto y analizarse si dichos entes, con fundamento en una ley de origen público, ejercen un poder jurídico, de tal suerte que afecten por sí y ante sí y de manera unilateral la esfera jurídica de los particulares, con independencia de que puedan o no hacer uso directo de la fuerza pública ...’.-Las consideraciones vertidas anteriormente dieron origen a la tesis del Tribunal Pleno P. XXVII/97, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, página 118, que dice: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.-Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.», cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual (sic) y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades.’.-De lo reproducido precedentemente se desprende que la actual integración de esta Suprema Corte, estima que se trata de una autoridad para efectos del amparo la que emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, autoridad es la que ejerce facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, abandonando el criterio tradicional de disponibilidad de la fuerza pública como distintivo del concepto que se analiza.-Aunado a lo anteriormente expuesto, esta S. estima que el concepto de autoridad responsable está dado, en primer lugar, por exclusión de los actos de particulares, tal como se expuso al principio del presente considerando. En efecto, la naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo apuntan a sostener que éste es improcedente contra actos de particulares, de lo que se sigue, haciendo una interpretación en sentido contrario, que para analizar la procedencia del juicio debe atenderse a que si el acto reclamado no es de particulares, el juicio será procedente. Lo expuesto anteriormente revela que debe atenderse a la clasificación que la teoría general del derecho hace de las relaciones jurídicas de coordinación, supra a subordinación y supraordinación. Las primeras corresponden a las entabladas entre particulares y para dirimir sus controversias se crean en la legislación los procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas, dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil y laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones, es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contempladas por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación. Las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados y se regulan por el derecho público que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca el contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar del gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales. Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado.-Para definir el concepto de autoridad responsable, cabe analizar si la relación jurídica que se somete a la decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo, se ubica dentro de las denominadas de supra a subordinación, debe partirse del supuesto de que el promovente debe tener el carácter de gobernado, para lo cual resulta en la práctica más sencillo analizar, en primer lugar, si se trata de una relación de coordinación, la que por su propia naturaleza debe tener un procedimiento claramente establecido para ventilar cualquier controversia que se suscite, por ejemplo, un juicio civil, mercantil o laboral. De no contemplarse este procedimiento, y siendo el promovente un gobernado, debe llegarse a la conclusión de que se trata de una relación de supra a subordinación, existiendo entonces una autoridad responsable.-Debe destacarse que en parte, la argumentación expuesta precedentemente fue recogida en la tesis que a continuación se reproduce: ‘AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO.-Conforme a la tesis de jurisprudencia visible con el número 54 en la página 115 de la Sexta Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación publicado en 1965, autoridades son, para los efectos del amparo, todas aquellas personas que de hecho o de derecho «disponen de la fuerza pública». Esa tesis, formada con ejecutorias que van del Tomo IV al Tomo LXX de la Quinta Época del Semanario citado, necesita ser afinada en la época actual, en que las funciones del Poder Ejecutivo se han desplazado con complejidad creciente a organismos descentralizados y paraestatales. Y se tiene que llegar a la conclusión de que si los particulares no pueden por su voluntad unilateral, ni por estipulación respecto de tercero (artículos 1860, 1861, 1868 y relativos del Código Civil aplicable en materia federal), imponer a otros cargas que sean exigibles mediante el uso de la fuerza pública, ni directamente ni indirectamente (acudiendo para ello a los tribunales, por ejemplo), uno de los elementos que viene a caracterizar a las autoridades, para los efectos del amparo (artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal), es el hecho de que con fundamento en alguna disposición legal puedan tomar determinaciones o dictar resoluciones que vengan, en alguna forma cualquiera, a establecer cargas en perjuicio de terceros, que puedan ser exigibles mediante el uso directo o indirecto de la fuerza pública (según que dispongan ellas mismas de esa fuerza, o que haya posibilidad de un camino legal para acudir a otras autoridades que dispongan de ella). Y cuando esas cargas sean en alguna manera exigibles mediante el uso de la facultad económico coactiva, como impuestos, derechos o aprovechamientos (artículo 1o., fracción I, del Código Fiscal de la Federación), se estará frente a autoridades facultadas para dictar resoluciones de carácter fiscal.’ (Séptima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación, tomo 145-150, Sexta Parte, página 366).-Del criterio que informa la tesis precedentemente reproducida, se desprende que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, integró un concepto de autoridad responsable para efectos del amparo, tomando en consideración lo expuesto con anterioridad en torno a la distinción de este concepto por exclusión de los actos de particulares.-Asimismo, lo considerado hasta aquí, también en alguna medida fue aplicado por la anterior integración de este Alto Tribunal; sobre el particular cabe invocar las tesis siguientes: ‘SECRETARIO DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA PÚBLICA, NO ES AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO CONTRA LAUDOS DEL TRIBUNAL DE ARBITRAJE.-Debe sobreseerse el amparo en que se señala como autoridad responsable al secretario de Salubridad y Asistencia Pública, atribuyéndole como acto reclamado, el tratar de cumplir el laudo dictado por el Tribunal de Arbitraje en el conflicto laboral seguido por dicho secretario de Salubridad en contra del quejoso; pues si bien es verdad que el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, por el contenido de su artículo 1o., de ninguna manera priva a los respectivos titulares de su carácter de autoridad, antes bien, por tener ese carácter resultan vinculados por las disposiciones del propio estatuto, también es verdad que el artículo 2o., del mismo ordenamiento, reconoce la existencia de una relación jurídica de trabajo entre autoridades y funcionarios, por un lado, y por otro, los trabajadores al servicio de una y otros, ligados entre sí, por un complejo de obligaciones y derechos recíprocos. Ahora bien, la violación de las primeras y la infracción de los últimos, como producidos inter partes, dentro de aquella relación jurídico-laboral, no dan origen a controversias de que deban conocer los tribunales de la Federación, al tenor del artículo 103 constitucional, sino que surten la competencia del Tribunal de Arbitraje, según el artículo 99-I y el único procedimiento idóneo para resolverlo, es el previsto en el artículo 100, ambos del estatuto que se menciona.’ (Quinta Época, Cuarta S., Semanario Judicial de la Federación, Tomo C, página 61).-‘AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO, NO TIENE ESTE CARÁCTER LA DEPENDENCIA OFICIAL QUE HA SIDO DEMANDADA ANTE EL TRIBUNAL DE ARBITRAJE.-Si la Secretaría de Salubridad y Asistencia tuvo el carácter de parte demandada en el juicio seguido por el quejoso ante el Tribunal de Arbitraje, es claro que en el amparo no se le puede considerar como autoridad, y por lo mismo debe sobreseerse en el juicio de garantías, en atención a que de acuerdo con los artículos 103, fracción I, de la Constitución Federal y 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, el juicio constitucional sólo procede contra actos de autoridad.’ (Quinta Época, Cuarta S., Semanario Judicial de la Federación, Tomo XCVII, página 2632).-‘TRABAJADORES DEL ESTADO, AUTORIDAD RESPONSABLE EN CONFLICTOS DE LOS.-Si el secretario de Hacienda y Crédito Público intervino en calidad de actor en el conflicto individual que suscitó a un trabajador, y llegó a obtener resolución favorable, es claro que adquirió el derecho de ejecutarla, pero sólo como simple parte dentro de ese conflicto, y no como autoridad, por no habérsele encomendado esa ejecución, ni tampoco el tribunal sentenciador pudo ordenarle su cumplimiento, por no haber fungido con el carácter de autoridad, sino lisa y llanamente de particular, al colocarse en igual plano que éste cuando litiga ante un organismo con jurisdicción especial para resolver conflictos de la índole del en que surgió el acto reclamado. Por tanto, si el inferior estimó autoridad responsable a dicho secretario de Hacienda, al darle entrada a la demanda, con respecto a los actos que se le atribuyeron y considerándolo igualmente como tercer perjudicado, es indudable que infringió el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, por lo que debe declararse fundada la queja.’ (Quinta Época, Cuarta S., Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXVII, página 3080).-‘LAUDOS DEL TRIBUNAL DE ARBITRAJE, LA AUTORIDAD QUE LOS EJECUTA NO TIENE EL CARÁCTER DE RESPONSABLE PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO.-Como el reclamante señala autoridad responsable ejecutora, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y como esta institución fue actora en el conflicto de que dimana el acto reclamado, evidentemente que no tiene características de autoridad responsable dentro de la contienda constitucional, toda vez que al tratar de ejecutar dicha secretaría, no actúa en función de autoridad, sino cumplimentando la resolución del Tribunal de Arbitraje, en el conflicto sometido por la secretaría al conocimiento del mencionado tribunal y, por tanto, es improcedente el amparo y debe sobreseerse en cuanto se dirige en contra de sus actos.’ (Quinta Época, Cuarta S., Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXV, página 2463).-De los criterios anteriormente reproducidos, se desprende que al analizar la procedencia de los juicios de amparo se llegó a la conclusión de que la autoridad señalada como responsable no tenía ese carácter, en virtud de que en los supuestos analizados, se señaló a distintos órganos del Estado que tenían el carácter de patrón, lo que revela que se trataba de relaciones de coordinación que debían ventilarse a través del procedimiento ordinario establecido ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.-En adición a lo expuesto precedentemente, debe considerarse que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer el derecho a la jurisdicción, contempla la posibilidad del gobernado de plantear ante un órgano jurisdiccional cualquier controversia. El precepto referido establece: ‘Art. 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.-Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.-Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.-Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.’.-Del numeral reproducido se desprende que el Constituyente crea a favor de los gobernados la facultad de acudir a los órganos jurisdiccionales para plantear cualquier controversia, de lo que se sigue que el legislador debe establecer los procedimientos para que la garantía individual señalada se actualice, por lo que todas las relaciones jurídicas dentro del sistema jurídico mexicano deben ser susceptibles de ventilarse, en caso de controversia, ante un órgano jurisdiccional y en el supuesto de falta de reglamentación específica en un caso concreto, debe estimarse procedente el juicio de amparo, como lo consideró el Tribunal Pleno en el criterio visible en la tesis P. CLXIV/97, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1997, página 56: ‘ACCIÓN PENAL. LA GARANTÍA QUE TUTELA EL DERECHO DE IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO SOBRE EL NO EJERCICIO O DESISTIMIENTO DE AQUÉLLA, NO SE ENCUENTRA SUJETA A QUE SE ESTABLEZCA EN LEY LA VÍA JURISDICCIONAL DE IMPUGNACIÓN ORDINARIA, POR LO QUE MIENTRAS ÉSTA NO SE EXPIDA, EL JUICIO DE AMPARO ES PROCEDENTE EN FORMA INMEDIATA PARA RECLAMAR TALES RESOLUCIONES.-De la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, y de los antecedentes legislativos que le dieron origen, se desprende el reconocimiento en favor del querellante, denunciante, víctima del delito o de los familiares de ésta, del derecho de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, correspondiente al derecho de exigir al Estado la persecución de los delitos, lo que se traduce en el nacimiento de una garantía individual, cuyo respeto no puede considerarse postergado o sujeto a la condición suspensiva de que el legislador ordinario, en los diferentes fueros, emita las disposiciones legales que reglamenten el instrumento para impugnar por la vía jurisdiccional ordinaria las determinaciones de mérito, puesto que ante la vigencia de la disposición constitucional relativa, la protección del derecho garantizado es inmediata, ya que, en tal hipótesis, no se requieren medios materiales o legales diferentes de los existentes para que la autoridad cumpla cabalmente y desde luego, con el mandato constitucional de investigar y perseguir los delitos, siendo obvio que dentro del sistema constitucional mexicano, el medio para controlar directamente el cumplimiento de esas funciones es el juicio de amparo. Por consiguiente, la ausencia de ordenamientos legales que precisen la vía jurisdiccional ordinaria para impugnar por la vía de legalidad las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, no impide que tales determinaciones puedan ser reclamadas de modo inmediato y en tanto se expidan las leyes ordinarias, a través del juicio de amparo, dado que al estar regulada la actuación relativa de la representación social por la propia Constitución Política, entre otros de sus preceptos, en los artículos 14 y 16, bien puede y debe examinarse esa actuación en el juicio de garantías. Arribar a una postura que sobre el particular vede la procedencia del juicio de amparo, sería tanto como desconocer la existencia de la mencionada garantía individual y el objetivo y principios que rigen al juicio de amparo, que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es procedente contra leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales.’.-Por otro lado, el derecho constitucional comparado revela que los mecanismos de protección de los derechos humanos, se han extendido para proteger a los gobernados de cualquier acto de órganos públicos e inclusive, en algunos casos, de particulares, de lo que se desprende que ha sido preocupación internacional la de establecer mecanismos efectivos de defensa de los derechos humanos, independientemente del carácter del agente al que se le imputa la violación.-Para concretar el presente estudio en el tema de la presente contradicción, resulta conveniente reproducir enseguida la opinión sobre el concepto que de autoridad responsable da el presidente de esta Suprema Corte y tratadista, G.D.G.P. en su obra Introducción al Estudio del Juicio de Amparo (quinta edición actualizada, México, E.P., 1995, página 5): ‘Un ejemplo de la aplicación de la fórmula jurisprudencial que estudiamos, es el que dio el Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, al dictar la ejecutoria cuyo sumario dice: «AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NO LO ES EL DIRECTOR DE UNA ESCUELA OFICIAL.-El director de una escuela oficial ni de hecho, ni legalmente se encuentra en posibilidad de ejercer actos públicos, ni de imponerlos por la fuerza pública, por lo que no tiene el carácter de autoridad y el amparo dirigido en su contra es improcedente.-Revisión administrativa 412/71. E.T.M.. 14 de mayo de 1971.», pág. 139.-Este criterio, que sigue fielmente la jurisprudencia comentada, es, sin embargo, completamente equivocado. El director de una escuela oficial ejerce una autoridad administrativa propia o delegada, y tiene la representación del poder público dentro de su jurisdicción educativa y escolar, en virtud de la cual obra. El ramo de educación pública es un servicio público y la escuela oficial un establecimiento de ese servicio público y, por tanto, la persona encargada de dirigirla es una autoridad dentro de la esfera de su competencia.-Con mayor criterio, distinguiendo entre una resolución que afecte a los particulares y actos de ejecución con esa misma característica, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia, en un asunto jurídicamente similar, resolvió lo siguiente: «Si por autoridad debe entenderse toda persona investida por la ley para dictar, según su propio criterio y bajo su responsabilidad, determinaciones de cumplimiento obligatorio y para hacer cumplir esas mismas determinaciones y, en el caso el director y secretario de la Escuela Nacional de Maestros, dictaron e hicieron cumplir la determinación con fundamento en la cual se impidió al quejoso que se inscribiera en la susodicha escuela, resulta claro que los citados director y secretario de la mencionada escuela, sí tienen el carácter de autoridades.».-¿Era necesario un acto público impuesto por la fuerza pública, para impedir al quejoso que se inscribiera en la escuela? No. Evidentemente bastaba con la orden de que no se le inscribiera, para estar frente a un acto de autoridad.-El criterio que hemos transcrito de la Segunda S., fue dictado al resolver el recurso de revisión 466/930, promovido por C.A.R., que forma parte de los cinco asuntos que integraron la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia a que nos hemos referido. ...’."

El anterior criterio dio lugar a la tesis aislada XXXVI/99 de la Segunda S., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, marzo de 1999, página 307, que es del tenor literal siguiente:

"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.-La teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación que se entablan entre órganos del Estado. Los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado."

De las anteriores consideraciones, que este Tribunal Pleno hace suyas, y que dieron lugar a la tesis transcrita con anterioridad, deriva que el concepto actual de autoridad para efectos del juicio de amparo, definido por este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia en la tesis XXVII/97, intitulada: "AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.", en la cual se interrumpió la tesis jurisprudencial que lleva por rubro "AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.", refiere a aquellas a quienes la norma legal faculta para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales, esto es, autoridades para efectos del juicio de amparo son las que ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, lo que permite concluir que el concepto de autoridad excluye a los actos de particulares, precisándose así determinar para tal efecto si la relación jurídica se ubica dentro de las denominadas de supra a subordinación entablada entre los órganos de autoridad del Estado, por un lado, y el gobernado, por el otro, donde la voluntad del gobernante se impone de manera unilateral, imperativa y coercitiva al poderse exigir mediante el uso de la fuerza pública o a través de otras autoridades, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución.

En consecuencia, si es en la relación jurídica de supra a subordinación en la que se manifiestan las garantías individuales, al colocarse el gobernado como titular de las mismas frente a los actos unilaterales de la autoridad, como limitantes o restricciones jurídicas a su poder de imperio, es claro concluir que, concretamente, tratándose del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna, la naturaleza jurídica de la relación entre el formulante de la petición y el servidor público a la que ésta se dirige, es determinante para efectos de la procedencia del juicio de amparo.

En efecto, al ser el derecho de petición uno de los derechos públicos subjetivos que nuestra Constitución consagra a favor de los gobernados en las relaciones jurídicas de supra a subordinación entre éstos y el Estado y el juicio de amparo el medio de defensa instituido para la salvaguarda de tales derechos, el concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo se encuentra íntimamente relacionado con el sujeto pasivo de la relación jurídica que implica la garantía individual. Es decir, el concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo ha sido delimitado, precisamente, en razón de la naturaleza de la relación entre gobernante y gobernado, en el que se manifiestan los derechos públicos que la Carta Magna establece como limitantes a la actuación legal del Estado en el ejercicio de su poder público, coincidiendo, por tanto, el concepto de autoridad referido con el de los sujetos pasivos de la relación jurídica que las garantías individuales implican, pues es la autoridad en los términos que han quedado definidos, la obligada en una relación de supra a subordinación a respetar tales derechos públicos subjetivos.

El artículo 8o. constitucional dispone:

"Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

"A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."

El derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna anteriormente transcrito, cuyo titular es el gobernado en general, significa la facultad de ocurrir ante cualquier autoridad a formular una solicitud o instancia por escrito que adopta específicamente el carácter de petición administrativa, acción, recurso, etcétera, por virtud de la cual el Estado y sus autoridades, es decir, sus funcionarios y empleados tienen como obligación el dictar un acuerdo escrito a la solicitud que el gobernado les eleve, el cual debe serle dado a conocer en breve término.

La existencia de este derecho como garantía individual, surge como consecuencia de la exigencia jurídica y especial de un régimen de legalidad bajo el que no está permitido el hacerse justicia por propia mano, es decir, surge como negación del sistema de la vindicta privata, en que a cada cual era dable hacerse justicia por sí al sentirse vulnerado en sus derechos, para exigir el respeto a su esfera jurídica sin la intervención de autoridad alguna. La decadencia de tal sistema fue dando paso al régimen de autoridad en la solución de los conflictos y contiendas surgidos entre los miembros de la sociedad humana, para ya no ejercerse directamente represalias contra quienes se consideraran responsables, sino para ocurrirse ante las autoridades para que por conducto de ellas se resolviera el conflicto suscitado. El derecho de pedir surgió, por tanto, como la potestad de acudir a las autoridades del Estado con el fin de que éstos intervengan para hacer cumplir la ley, con la correlativa obligación de las autoridades de dictar un acuerdo escrito a la solicitud o petición que el gobernado les eleve.

Deriva de lo anterior, que el derecho de petición, tanto en virtud de su origen como en atención a su naturaleza de derecho público subjetivo consagrado como garantía individual, supone su manifestación en una relación entre gobernante y gobernado, pues la petición se dirige a la autoridad dotada de facultades y atribuciones por las normas legales en su calidad de ente del Gobierno del Estado, obligado como tal, a dar contestación por escrito y en breve término al gobernado, por lo que resulta indispensable que la petición se eleve al servidor público en su calidad de autoridad, en una relación de supra a subordinación entre gobernante y gobernado, para que surja el derecho público de este último a que se le dé contestación por escrito y esté en posibilidad de acudir al juicio de amparo contra la transgresión de este derecho en caso de que no se cumpla la obligación correlativa de la autoridad que supone este derecho.

Por consiguiente, la naturaleza de la relación existente entre el gobernado y el servidor público es preponderante para la existencia del derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Carta Magna, en la medida en que es necesario que la relación jurídica entablada sea de supra a subordinación para que la autoridad esté obligada a dar contestación a la petición que le formule el gobernado y proceda el juicio de amparo ante la omisión relativa de la autoridad, como medio de salvaguarda de las garantías individuales.

En atención a todo lo anteriormente expuesto, este Tribunal Pleno determina que el criterio que debe regir con carácter jurisprudencial, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, quede redactado bajo el siguiente rubro y texto:

-El derecho de petición es consagrado por el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como uno de los derechos públicos subjetivos del gobernado frente a la autoridad dotada de facultades y atribuciones por las normas legales en su calidad de ente del Gobierno del Estado, obligado como tal, a dar contestación por escrito y en breve término al gobernado, por lo que la existencia de este derecho como garantía individual y la procedencia del juicio de amparo para su salvaguarda requieren que la petición se eleve al funcionario o servidor público en su calidad de autoridad, es decir en una relación jurídica entre gobernante y gobernado, y no en una relación de coordinación regulada por el derecho privado en que el ente público actúe como particular.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción entre las tesis sustentadas por el Primer y Segundo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver los amparos en revisión 1174/80 y 872/98, respectivamente.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter jurisprudencial el criterio sustentado por este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia, bajo la tesis jurisprudencial redactada en el último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 145 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.M.d.C.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. Fue ponente el señor M.M.A.G.. El señor M.J.V.C. y C. no asistió por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.

Nota: La tesis aislada P. XXVII/97, de rubro: "AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO." citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, febrero de 1997, página 118.