Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISION 399/95. E.S. TORRES.

CONSIDERANDO:

QUINTO.- Resulta parcialmente fundado y suficiente para conceder el amparo y protección de la Justicia Federal al quejoso el argumento que esgrime, consistente en que el artículo 79, fracción III, del código adjetivo civil para el Estado de Puebla, que prevé el arresto como medida de apremio, vulnera el artículo 21 constitucional.

El tenor literal del artículo 21 de la L.F. en la parte que interesa, es el siguiente:

"Artículo 21.- La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas".

Cabe destacar que el hecho de que el Constituyente de mil novecientos diecisiete haya establecido en la primera parte del artículo 21 supraindicado que la imposición de penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial y que la persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, puso fin al sistema inquisitivo y dio lugar al sistema acusatorio en el que existen dos órganos: Uno, el que lleva a cabo la acusación, el que procura la justicia; y otro, el que resuelve respecto a la acusación.

En la segunda parte, el artículo 21 constitucional, señala que compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, los que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas.

De la redacción del precepto de la L.F. que se analiza deriva la necesidad de determinar qué debe atenderse por pena y qué por sanción administrativa.

Al respecto, cabe señalar que en términos generales la doctrina señala a la pena como una acción punitiva impuesta como consecuencia de la comisión de un delito que se caracteriza por tener un contenido expiatorio; por estar condicionada a la demostración de culpabilidad del autor, y por tener un plazo de duración proporcional a la gravedad del delito.

En tanto que la sanción administrativa, en el contexto que se estudia, no se impone como consecuencia de la comisión de un delito, sino por la violación a una disposición administrativa, concretamente a reglamentos gubernativos y de policía.

Conviene destacar que los reglamentos de policía tienen como finalidad el aseguramiento de la paz, tranquilidad y orden público; en tanto los gubernativos organizan y encauzan las actividades de los particulares vinculadas directamente con los intereses sociales, por ser la comunidad misma el fin teleológico de la actividad gubernativa; de ahí que pueda afirmarse que si el Constituyente confirió a las autoridades administrativas, la facultad de sancionar las infracciones al mencionado tipo de reglamentos, lo hizo con base en el concepto de "facultad de policía", que se refiere al buen gobierno y al orden que queda a cargo de las autoridades administrativas para el bienestar de la "polis", de donde deriva el término "policía".

De los elementos hasta aquí asentados se sigue que el artículo 21 constitucional, regula dos aspectos, uno penal (persecución de delitos) y uno administrativo (infracciones a reglamentos gubernativos y de policía).

Ahora bien, por lo que atañe al aspecto administrativo, es menester precisar que al aprobarse por el Constituyente el artículo 21 constitucional, se determinó que competía a la autoridad administrativa el castigo por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía, el cual únicamente consistiría en multa o arresto hasta por treinta y seis horas y en caso de que el infractor no pudiera pagar la multa, ésta podría permutarse por arresto que no excediera de quince días.

Efectivamente, el texto del artículo 21, originalmente aprobado, fue el siguiente:

"ARTICULO 21.- La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía; el cual únicamente consistirá en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de quince días. Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podrá ser castigado con multa mayor del importe de su jornal o sueldo en una semana".

El texto aprobado en los términos supraindicados, fue resultado de múltiples debates, en los cuales la preocupación fundamental versó sobre la reducción del término de arresto y el evitar abusos por parte de la autoridad administrativa.

Ciertamente, el antecedente directo del artículo 21 constitucional en la Constitución de mil novecientos diecisiete, se encuentra en el mismo numeral de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, que preveía la facultad de la autoridad administrativa, para imponer hasta un mes de reclusión en los casos y modos determinados por la ley.

El tenor literal del artículo 21 de la Constitución, de mil ochocientos cincuenta y siete, era el siguiente:

"Artículo 21.- La aplicación de las penas propiamente tales, es exclusiva de la autoridad judicial. La política o administrativa sólo podrá imponer, como corrección, hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusión, en los casos y modo que expresamente determine la ley".

El precepto en cita establece en esencia, los principios recogidos por el texto actual del artículo que se examina, esto es, que corresponde en exclusiva a la autoridad judicial la imposición de penas "propiamente tales" y a la autoridad administrativa la imposición de correcciones; sin embargo, como ya se indicó en dicho precepto se establecía la posibilidad de que se impusiera hasta un mes de arresto como corrección.

Ahora bien, los motivos que se tuvieron en el Congreso Constituyente para reducir el término de arresto a quince días, se desprenden del contenido del mensaje formulado por V.C.; del dictamen formulado por la Comisión Dictaminadora y de los Debates del Constituyente, en los que respecto al tema de los arrestos se dijo respectivamente, lo siguiente:

"El artículo 21 de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, dio a la autoridad administrativa la facultad de imponer como corrección hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusión en los casos y modo que expresamente determine la ley, reservando a la autoridad judicial la aplicación exclusiva de las penas propiamente tales. Este precepto abrió una amplísima puerta al abuso, pues la autoridad administrativa se consideró siempre en posibilidad de imponer sucesivamente y a su voluntad, por cualquier falta imaginaria, un mes de reclusión, mes que no terminaba en mucho tiempo. La reforma que sobre este particular se propone, a la vez que confirma a los jueces la facultad exclusiva de imponer penas, sólo concede a la autoridad administrativa castigar la infracción de los reglamentos de policía, que por regla general sólo da lugar a penas pecuniarias y no a reclusión, la que únicamente se impone cuando el infractor no puede pagar la multa".

Por otra parte, la Comisión Dictaminadora expuso sobre este tema:

"La primera parte del artículo 21 del proyecto de Constitución puede considerarse como una transcripción del segundo párrafo del artículo 14, supuesto que en éste se declara que nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de la propiedad, sino mediante juicio seguido ante los tribunales y conforme a las leyes expedidas de antemano, declaración que incluye la de que sólo la autoridad judicial puede imponer penas. Sin embargo, en el artículo 21 la declaración parece más circunscrita y terminante y colocada como para deslindar los respectivos campos de acción de las autoridades judicial y administrativa. Tanto por esta circunstancia, como por conservar el enlace histórico, creemos que debe conservarse la primera frase del artículo 21. En la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, se limitan las facultades de la autoridad política o administrativa a la imposición de multa hasta de $500.00 y arresto hasta por treinta días, y en el proyecto se ha suprimido este límite. Es innecesario éste, ciertamente, en lo que se refiere al castigo pecuniario, supuesto que cualquier exceso de la autoridad a este respecto quedaría contenido por la prohibición que se establece en el artículo 22, de imponer multas excesivas; pero nos parece juicioso limitar las facultades de la autoridad administrativa, en lo relativo a la imposición de arresto, a lo puramente indispensable. Las infracciones de los bandos de policía son, en tesis general de tal naturaleza, que no ameritan más castigo que una multa; pero hay casos en los que se hace forzoso detener al infractor cuando menos durante algunas horas. Creemos, que a esto debe limitarse la facultad de arrestar administrativamente salvo el caso de que se haga indispensable el arresto por mayor tiempo, cuando el infractor no puede o no quiere pagar la multa que se le hubiere impuesto; pero aun en este caso es conveniente también fijar un límite; estimaríamos justo que éste sea de quince días. La institución de la policía judicial...".

De los debates parlamentarios, interesa transcribir lo siguiente:

"El C. MUGICA: La reforma que contiene el proyecto relativo a las facultades de la autoridad administrativa, es sin duda alguna muy importante; se desprende de la exposición de motivos que la funda; así como de la experiencia que todos tenemos con respecto a los procedimientos de las autoridades administrativas para castigar a los individuos que caen bajo su férula. La libertad que el proyecto mismo deja a las autoridades para imponer el arresto o la pena pecuniaria, es, como ya lo expresamos nosotros, consecuencia de las garantías que la misma Constitución establece en otro lugar, para corregir los abusos que pueden dimanarse de los fundamentos de esa facultad, porque efectivamente, a un individuo por ejemplo de nuestra categoría que ganase los quince pesos que ganamos diariamente, una multa de quinientos pesos sería gravoso. Sería excesiva. La Constitución lo prevé en el artículo 20, y desde luego tendríamos derecho de que se nos protegiera contra actos de esa naturaleza, de cualquier autoridad administrativa. En cambio, para algún adinerado que delinquiese no sería capaz de una multa, no digamos de quinientos pesos, sino hasta de mil, para que esa pena produjera algún resultado; es indudable que tienen que ser correlativas a los individuos a quienes se aplican; hay a este respecto un proverbio que dice: `Según la urraca es la escopeta'. Efectivamente, señores diputados, para un adinerado no sería absolutamente ninguna pena mil o dos mil pesos de multa, porque por el solo gusto de satisfacer su amor propio no respetando un bando de policía, lo estaría haciendo todos los días, y sería muy curioso que una autoridad municipal no tuviese facultades para imponerle una multa mayor de quinientos pesos, que, repito, para este individuo no sería una pena. En cuanto a la restricción de la pena corporal, la Comisión tuvo en cuenta para reducir el término a un mes, esta circunstancia que se ve en la vida práctica: un individuo de nuestra categoría social, se siente profundamente lastimado cuando se le mete a la cárcel; un momento que esté preso por infracción a algún reglamento de policía, es suficiente castigo para el individuo que tiene vergüenza, para el individuo que tras de tener vergüenza, tiene empeñado su amor propio en no penetrar a una prisión, es indudable que todavía será mayor castigo aunque ese castigo se reduzca sólo a unas cuantas horas de detención. Queda el castigo corporal ¨Qué haríamos alguno de nosotros en el caso de estar en la disyuntiva de pagar una multa que no fuese excesiva o de entrar a la cárcel aunque fuese por unas cuantas horas? Señores, pagar la multa, hacer el sacrificio. Es proverbio vulgar entre nosotros decir: `Yo daría todo lo que tengo, todo lo que poseo, por no sufrir una detención en la cárcel'. Esto es cierto; es una herencia nuestra que no nos hemos de poder quitar en mucho tiempo. Queda pues, la pena de prisión y de arresto. ¨Para quién? para el individuo que no pueda pagar una multa y que en su costumbre ya ancestral de recibir todos los atropellos, no considera como pena la prisión. Pero aquí es precisamente donde surge el deber del legislador y de una manera especial de los Constituyentes; porque ese individuo no tiene suficiente delicadeza para recibir un castigo por el acto mismo de la privación de su libertad. ¨Vamos a dejarlo en manos de la autoridad por un tiempo indefinido? La Comisión ha creído que no, y esperamos que el Congreso opine que no, y por esa razón hemos restringido el arresto administrativo a sólo quince días. Con quince días de arresto, un individuo pobre que vive de su trabajo sufre muchos perjuicios, y en cambio, la detención por sí misma constituye ya la pena impuesta por algún reglamento de policía. Estas son las razones que la Comisión ha tenido en cuenta para haber presentado el artículo 21 en la forma en que lo ha presentado".

"El C. MACIAS: ...dejar a la autoridad administrativa el castigo de esas infracciones que no pueden ser del conocimiento de la autoridad judicial, porque entonces sería un trabajo abrumador que se echara sobre ella y se conseguiría lo que la Comisión no quiere que en los reglamentos de policía puedan ponerse multas excesivas o arrestos excesivos, que es lo que el ciudadano primer jefe ha tenido en este artículo, porque él lo dice claramente en su exposición, que este artículo dio lugar durante toda la época en que ha estado vigente la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, a que se impongan hasta quinientos pesos de multa por treinta días de arresto por puros caprichos, y se daba con esto el caso de que años enteros estaba un individuo en la cárcel, porque las autoridades administrativas habían adoptado ese sistema de un mes de arresto `y sigue' y ese mes de arresto no terminaba; de manera que si la Comisión quiere como parece que quiere hacerlo con toda razón limitar esa facultad, puede decir: `la autoridad administrativa puede imponer, penas por la infracción a los reglamentos de policía, penas que en ningún caso excederán de tantos pesos de multa o de tantos días de arresto', y yo creo que de esta manera todos quedaríamos satisfechos".

De los antecedentes hasta aquí asentados, se advierte, como se indicó inicialmente, la preocupación del Constituyente por establecer un tiempo máximo para la privación de la libertad como consecuencia del arresto impuesto por infracciones administrativas, para evitar con ello, abusos por parte de la autoridad, así como para reducir a lo indispensable ese límite.

La anterior tendencia se vio reflejada en la reforma al artículo 21 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos noventa y tres, por medio de la cual el término original de quince días, fue reducido por el de treinta y seis horas, tratándose de infracciones a reglamentos gubernativos y de policía.

La exposición de motivos de la iniciativa presidencial que contiene las razones que motivaron estas modificaciones, las que se acogieron en los mismos términos por las Comisiones Dictaminadoras de las Cámaras del Congreso de la Unión y por los miembros de éste sin mayor debate, dice así:

"El advenimiento de una sociedad igualitaria encuentra en la administración de la justicia su manifestación más generosa. La Norma Suprema consagra los principios que rigen y orientan la administración de justicia y que garantizan la igualdad de los ciudadanos en conflicto. La justicia junto con la libertad es el valor supremo de la convivencia social y del derecho. No hay un sistema social válido que postergue la justicia en aras de la libertad, como tampoco es legítimo cancelar la libertad con miras a extender el ámbito de justicia. La dinámica social ha puesto en entredicho el contenido justiciero del artículo 21 de la Constitución Política que, entre otras garantías, dispone que la sanción administrativa por violaciones a reglamentos gubernativos y de policía sólo podrá consistir en multa o arresto, para así erradicar otras prácticas sancionadoras repugnantes a la dignidad del hombre y a la recta impartición de la justicia y que en caso de incumplimiento de la sanción pecuniaria se sustituirá por arresto hasta de quince días. Si bien el propósito del Constituyente fue brindarle al infractor de escasos recursos la posibilidad de optar por el arresto en lugar de cubrir la multa que se le impusiere, para así proteger su patrimonio, la realidad socioeconómica del país llevó a que el cumplimiento del arresto impidiera la obtención del salario o jornal. El artículo 21, por otra parte, previene que el máximo del arresto será de 72 horas, pero permite su ampliación hasta por 15 días, si proviene de multa no pagada, lo que redunda en perjuicio de los infractores de escasos recursos. En tal virtud y atendiendo a un reclamo recurrente del pueblo, se propone a esa H. Cámara la reforma del artículo citado para que en todo caso el arresto, cualquiera que sea su origen sea hasta por 36 horas y en ningún caso la multa a imponer al jornalero u obrero sea mayor a un día de su salario. Con ese cambio se logrará el equilibrio entre una correcta impartición de justicia por faltas administrativas y las condiciones económicas y sociales de las grandes mayorías nacionales dentro de los anhelos de mejoramiento de la administración de justicia ...".

Resulta, pues, evidente que desde el siglo XIX, el Constituyente pretendió proteger la libertad de los seres humanos, disponiendo que podían ser privados de ella únicamente en aquellos casos limitativa y expresamente autorizados por la norma jurídica.

Sentado lo anterior se procede a dilucidar si al arresto como medida de apremio es aplicable o no, el término máximo de treinta y seis horas, previsto para el arresto administrativo que regula el artículo 21 constitucional.

En primer término, debe señalarse que la palabra apremio proviene del latín "premer" que significa oprimir, apretar; de ahí que pueda afirmarse que la medida de apremio tiene como finalidad compeler a una persona para que realice un acto.

Ciertamente, el arresto como apremio previsto en el artículo 79, fracción III, del código adjetivo del Estado de Puebla, constituye un instrumento que obedece a la necesidad de que los jueces o tribunales puedan hacer cumplir sus determinaciones y que tiene por objeto obligar al contumaz al cumplimiento de sus mandatos; dicha medida encuentra su fundamento constitucional en el párrafo tercero del artículo 17 de la Carta Magna, que dispone que las legislaturas locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

De lo antes expuesto, se sigue que el arresto como medida de apremio no se impone con el objeto de castigar al individuo, como sucede tratándose del arresto administrativo impuesto por infracciones a reglamentos gubernativos y de policía; el primero como ya se indicó, se encuentra regulado por el artículo 17, párrafo tercero de la Constitución General de la República y el segundo por el multiinvocado artículo 21 de la propia L.F.; sin embargo, ambos traen como consecuencia, la privación de la libertad del individuo al que se imponen fuera de un procedimiento penal, lo que implica un punto de coincidencia esencial entre ambos.

Ahora bien, tomando en consideración que el artículo 17 constitucional, no establece en forma específica los medios que pueden establecer las legislaturas locales para hacer cumplir las determinaciones de jueces y magistrados ni en consecuencia la forma o tiempo máximo en que pueden ser impuestos, debe recurrirse, por interpretación extensiva, a lo dispuesto en el artículo 21 constitucional en cuanto atañe el arresto administrativo, por ser, se insiste en ambos casos, la libertad individual, un bien axiológico y jurídico que debe ser tomado en cuenta para su imposición.

En consecuencia, si el artículo 21 constitucional, establece el arresto administrativo por un tiempo máximo de treinta y seis horas; si la finalidad del Constituyente al redactar el invocado precepto de la L.F. fue la de evitar sanciones excesivas, hacer extensivo dicho término al arresto como medida de apremio y salvaguardar los valores de justicia y libertad; y, si el artículo 79, fracción III, del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Puebla, establece el arresto como medida de apremio hasta por diez días, debe concluirse que el numeral ordinario va más allá del texto de la L.F. y por ende, debe ser declarado inconstitucional.

Es menester precisar que del análisis de algunas de las disposiciones procesales civiles estatales, expedidas con anterioridad al año de mil novecientos ochenta y dos (fecha en que se reformó el artículo 21 constitucional para reducir el término de quince días por el de treinta y seis horas tratándose de infracciones a reglamentos gubernativos y de policía), se advierte en ellas la influencia del invocado artículo 21 constitucional, al establecer el arresto como medida de apremio por un término máximo de quince días, entre dichas disposiciones locales se citan las siguientes:

El artículo 73, fracción IV del Código de Procedimientos Civiles del Estado de Baja California, expedido en el año de mil novecientos setenta y dos, dispone:

"ARTICULO 73.- Los jueces, para hacer cumplir sus determinaciones, pueden emplear cualquiera de los siguientes medios de apremio que juzguen eficaz:... IV.- El arresto hasta por quince días".

El artículo 67, fracción IV, del Código de Procedimientos Civiles del Estado de Aguascalientes, expedido en el año de mil novecientos cuarenta y siete, disponía:

"ARTICULO 67.- Los jueces, para hacer cumplir sus determinaciones, podrán emplear cualquiera de los siguientes medios de apremio que juzguen eficaces:... IV.- La privación de libertad hasta por quince días".

En los mismos términos se encuentran redactados los artículos 73, fracción IV, del Código de Procedimientos Civiles del Estado de Durango; el artículo 42, fracción IV, del código adjetivo civil del Estado de Nuevo León, expedido en el año de mil novecientos setenta y tres; 110 inciso c) y 81, fracción IV, de los Códigos Procesales Civiles del Estado de Chihuahua y C., respectivamente.

Debe concluirse que si las legislaturas locales se inspiraron en el texto original del artículo 21 constitucional, que estableció el arresto administrativo por quince días, plazo que fue modificado por el de treinta y seis horas a partir de mil novecientos ochenta y dos, al haber sido reformado aquel precepto de la Constitución Federal de la República, las disposiciones locales deben adecuarse a sus términos, por ser la L.F. el máximo ordenamiento normativo.

Así las cosas, debe concluirse como ya se indicó que el artículo 79, fracción III, que se reclama en el presente juicio de garantías es violatorio del artículo 21 constitucional, y por ende, procede revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo y protección de la Justicia Federal al quejoso.

En el anterior contexto, al haber resultado inconstitucional el artículo 79, fracción III del Código de Procedimientos Civiles del Estado de Puebla, el acto de aplicación consistente en la orden de arresto decretada en los autos del juicio ejecutivo mercantil número 494/94, del índice del Juzgado Sexto de lo Civil de esa propia entidad federativa, también adolece de inconstitucionalidad y, por ende, es procedente otorgar al quejoso el amparo y protección de la Justicia Federal respecto del mismo, de conformidad con la Jurisprudencia número 13, consultable en la página 235, Primera Parte del último Apéndice de Jurisprudencia que dice:

"LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACION.- Cuando se promueve un juicio de amparo en contra de una ley o reglamento con motivo de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el juez no puede desvincular el estudio de la ley o reglamento del que concierne a su aplicación, acto éste que es precisamente el que causa perjuicio al promovente del juicio, y no por sí solo, considerados en abstracto, laley o reglamento. La estrecha vinculación entre el ordenamiento general y el acto concreto de su aplicación, que impide examinar el uno prescindiendo del otro, se hace manifiesta si se considera a) que la improcedencia del juicio en cuanto al acto de aplicación necesariamente comprende a la ley o reglamento; b) que la negativa del amparo contra estos últimos, por estimarse que adolecen de inconstitucionalidad, debe abarcar el acto de aplicación si el mismo no se combate por vicios propios; y c) que la concesión del amparo contra la ley o el reglamento, por considerarlos inconstitucionales, en todo caso debe comprender también el acto de su aplicación".

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.- La Justicia de la Unión ampara y protege a E.S.T., en contra de las autoridades y por los actos precisados en el resultando primero de esta resolución.

N.; con testimonio de la presente resolución y vuelvan los autos del juicio de amparo al juzgado de su origen, y en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores Ministros: A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y P.A.A..