Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISION 363/91. PRODUCTORA DEL BAJIO, SOCIEDAD ANONIMA DE CAPITAL VARIABLE.

CONSIDERANDO:

CUARTO.- Son infundados los agravios expresados por la quejosa.

Mediante el primero de ellos la recurrente aduce, en lo sustancial, que de los directores, subdirectores y gerentes del Banco de México, se reclamó el Indice Nacional de Precios al Consumidor, correspondiente a los meses de enero a diciembre de mil novecientos ochenta y siete, mil novecientos ochenta y ocho, mil novecientos ochenta y nueve y enero a febrero de mil novecientos noventa; y que tales índices son emitidos en los términos del artículo 20 del Código Fiscal, con arreglo al cual el Banco de México determina como autoridad fiscal la base del impuesto, cuya cantidad depende del aludido índice, por lo que es clara la intervención que le da la ley al Banco de México y dentro de éste a los funcionarios citados.

Luego de referir un concepto doctrinario del término autoridad, la recurrente indica que por virtud de la competencia otorgada al Banco de México, éste tiene la faculta de realizar actos jurídicos que afectan su esfera jurídica en cuanto tipifican la base del impuesto, de allí que es inexacta -explica- la aplicación de las disposiciones por el J., ya que el artículo 20 del Código Fiscal de la Federación torna en autoridad al Banco de México y a sus funcionarios en cuanto que les encomienda una parte fundamental del impuesto.

Ahora bien, antes de señalar las razones por las que debe considerarse infundado ese agravio, conviene puntualizar que en el considerando primero de la sentencia combatida, el J. determinó sobreseer en el juicio respecto de los actos reclamados del director de Investigación Económica y del director de Disposiciones de Banca Central, consistentes en la "promulgación" de los Indices Nacionales de Precios al Consumidor combatidos; en tanto que en el considerando tercero decidió sobreseer en el juicio, respecto de los actos reclamados del Banco de México, por estimar que éste no tiene el carácter de autoridad. En esa tesitura, el agravio de la recurrente será analizado exclusivamente por lo que atañe al Banco de México pues, como se ve del agravio en estudio éste se refiere al carácter de autoridad no a la certeza de los actos.

Precisado lo anterior debe decirse que el agravio de la autoridad resulta infundado, porque el Banco de México como organismo descentralizado no reúne los atributos necesarios para ser considerado como una autoridad, sino que sólo actúa como un órgano auxiliar de carácter técnico, obligado por el artículo 20 del Código Fiscal de la Federación, a calcular un índice económico que es utilizado para determinar ciertas contribuciones y sus accesorios, por lo que, en consecuencia, es correcto el sobreseimiento decretado al respecto por el juzgador.

A esa conclusión llegó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al conocer de un asunto similar, cuyos datos son: amparo en revisión 6464/90, promovido por Herramientas Técnicas Mexicanas, sociedad anónima, fallado el veintidós de abril de mil novecientos noventa y dos, por unanimidad de diecisiete votos de los señores Ministros Alba Leyva, C.L., L.C., F.D., L.D., A.G., R.R., Cal y M.G., G. de L., G.M., V.L., M.F., G.V., A.G., D.R., C.G. y presidente S.O.. Los señores M.L.C. y C.L., formularon algunas salvedades. Fue ponente el señor M.M.A.G.. En dicho precedente se estableció: "Es fundada la causal de improcedencia transcrita. Conforme a la jurisprudencia ahí reproducida para que una persona u organismo tenga el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo debe estar en posibilidad material de ejercer actos públicos a través de la fuerza pública que posea por circunstancias de hecho o de derecho. El Banco de México no reúne los atributos anteriores por lo que no puede considerársele como autoridad para los efectos del juicio de amparo, pues aun cuando conforme lo dispuesto por los preceptos reclamados el Indice Nacional de Precios al Consumidor que calcula deba utilizarse para actualizar las contribuciones que se cubran fuera del plazo legal, ello no implica que actúe como autoridad al calcular dicho índice ni que se le deleguen facultades que correspondan a una autoridad; en realidad sólo actúa como un órgano auxiliar de carácter técnico, obligado por el artículo 20 del Código Fiscal de la Federación, a calcular un índice económico que es utilizado para determinar ciertas contribuciones y sus accesorios. Es aplicable analógicamente la jurisprudencia publicada con el número veintidós en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación mil novecientos diecisiete - mil novecientos ochenta y ocho, Primera Parte, V.I., página cuarenta y seis, que establece: 'AUTORIDADES. NO ACTUAN COMO TALES LOS ORGANISMOS QUE COMO CONTRIBUYENTES DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCION Y SERVICIO DE ENERGIA ELECTRICA LO TRASLADAN A LOS USUARIOS.- Es inexacta que la Comisión Federal de Electricidad o las personas morales que prestan el servicio de energía eléctrica, sean autoridades y liquiden o retengan dicho impuesto; lo que sucede en realidad es que como causantes del mencionado tributo, conforme a los artículos 1o., último párrafo, y 4o., de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, y trigésimo segundo transitorio de la Ley que Establece, Reforma, A. y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales, publicada en el Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, tienen obligación de trasladar ese impuesto a los usuarios, pero eso no significa que tales organismos actúen como autoridades, ya que únicamente están acatando la ley, sin perder su carácter de contribuyentes, pues tienen que hacer el pago correspondiente del impuesto de que se trata, ya sea que lo trasladen o no, pero en uno y otro caso, no se les delegan facultades que corresponden a una autoridad.'. Conforme a lo anterior debe sobreseerse en el juicio de amparo por lo que toca al Banco de México, al director de Investigación Económica y al director de Disposiciones de Banca Central, ambos dependientes del Banco de México, con fundamento en el artículo 73, fracción XVIII, primer párrafo, en relación con el 5o., fracción II, 11 y 116, fracción III, de la Ley de Amparo, y 74, fracción III del mismo ordenamiento legal.".

Por esas razones, aplicables al presente asunto, es infundado el agravio en estudio.

Por otra parte, en el segundo agravio la recurrente se inconforma respecto del sobreseimiento decretado en el juicio en lo que atañe a los artículos 141 y 144 del Código Fiscal de la Federación, porque no se acreditó la existencia de un acto de aplicación de ellos.

Sobre ese particular, dice la recurrente que los señalados artículos imponen a los causantes la obligación de garantizar los créditos fiscales a su cargo en forma indexada; y por lo tanto "los conceptos enderezados en contra de estas leyes en forma mediata lo son contra los artículos 141 y 144 del Código Fiscal de la Federación por lo que si existen conceptos de violación contra la indexación, existen contra los artículos 141 y 144. De donde la equivocada percepción del a quo y la inexacta aplicación de los preceptos que invoca la a quo.".

El agravio señalado es ineficaz pues no razona en contra de los fundamentos de la sentencia. Ello debido a que el J. no sobreseyó por cuanto a los artículos 141 y 144 del Código Fiscal de la Federación, por juzgar que no existían conceptos de violación, sino por considerar aplicable al caso el motivo de improcedencia previsto por la fracción VI del artículo 73 de la Ley de Amparo, o sea, porque siendo heteroaplicativos los citados artículos, no se probó la existencia de un acto que los individualizara en perjuicio de la quejosa.

En su tercer agravio la recurrente aduce, refiriéndose al considerando cuarto de la sentencia donde el J. determinó negar el amparo, que es errónea la apreciación del a quo pues no está a discusión si por fenómenos inflacionarios o por la conducta o plan económico del gobierno se produzcan variaciones económicas, sino que para la determinación de la base del impuesto es necesaria la aplicación del Indice Nacional de Precios que emite el Banco de México, como autoridad ajena al Congreso de la Unión y sin que esa variación inflacionaria esté prevista en ley, como lo requiere el principio de legalidad.

También señala que el J. llegó a la conclusión de que el artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación, no deja al arbitrio del Banco de México, la fijación del Indice Nacional de Precios al Consumidor.

Sobre este particular expresa como agravio la recurrente:

a) Que no está en controversia si la conducta del Banco de México está regulada por el Código Fiscal en su artículo 20 bis, sino que un organismo ajeno al Congreso de la Unión fija en última instancia la base del impuesto;

b) Que el Congreso de la Unión tiene facultades inerrantes (sic) como es la de legislar en materia fiscal y fijar la base (del impuesto) en toda su especie; en tanto que en el caso será una autoridad administrativa, el Banco de México, quien señalará el citado índice como elemento central para pagar el impuesto, por lo que la base en última instancia quedará a cargo de éste;

c) Con apoyo en lo anterior expresó la recurrente que, si bien señalando límites y taxativas, el Congreso de la Unión se despoja de sus facultades legislativas que recaen en un órgano de la administración pública, es decir, del Poder Ejecutivo, con violación de lo dispuesto por el artículo 49 constitucional; y

d) Que la conclusión del J., en el sentido de (que la reunión de) dos poderes en uno es legal si el titular originario delegante, le fija taxativas y límites al "delegatorio", resulta incorrecta porque el artículo 49 constitucional no contempla ninguna excepción.

El agravio de la recurrente es infundado, en primer lugar, porque, como explicó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia en el precedente citado al analizar el primer agravio, el Banco de México al calcular el Indice Nacional de Precios al Consumidor, no actúa como una autoridad, sino como un órgano auxiliar de carácter técnico, obligado por el artículo 20 del Código Fiscal de la Federación, a calcular un índice económico que es utilizado para determinar ciertas contribuciones y sus accesorios.

En segundo término, porque el procedimiento para determinar el monto de una contribución que se entera extemporáneamente sí se establece en la ley; y porque el Banco de México no es una autoridad legislativa ni queda a su arbitrio la fijación del Indice Nacional de Precios al Consumidor. Así lo consideró el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el precedente citado, en el que se dijo: "Décimo.- Este órgano colegiado considera infundado el primer concepto de violación de la demanda en el que se planteó que los artículos 17-A, 20 y 21 del Código Fiscal de la Federación violan el principio de legalidad tributaria consagrado por el artículo 31, fracción IV, constitucional. Efectivamente, los preceptos legales citados establecen que cuando las leyes fiscales así lo establezcan, a fin de determinar las contribuciones fiscales y sus accesorios se aplicará el Indice Nacional de Precios al Consumidor, el cual será calculado por el Banco de México y se publicará en el Diario Oficial de la Federación dentro de los primeros diez días del mes siguiente al que corresponda; que el monto de las contribuciones se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar, factor que se obtendrá dividiendo el Indice Nacional de Precios al Consumidor del mes más reciente del período entre el citado índice correspondiente al mes más antiguo de dicho período, así como que cuando no se cubran las contribuciones en la fecha o dentro del plazo fijado por las disposiciones fiscales, el monto de las mismas se actualizará desde el mes en que debió hacerse el pago y hasta que el mismo se efectúe. Se sigue de lo anterior que el procedimiento para determinar el monto de la contribución que se cubre extemporáneamente se establece con toda precisión, pues basta actualizarlo desde el mes en que debió hacerse el pago y hasta que se cubra, aplicando el factor de actualización a la cantidad que debe actualizarse, factor que se obtiene en la forma prevista por el artículo 17-A reclamado. No es obstáculo para la anterior conclusión el que para obtener el factor de actualización se utilice el Indice Nacional de Precios al Consumidor, pues si bien dicho índice lo determina el Banco de México que no es una autoridad legislativa, lo cierto es que el artículo 20-bis del código invocado establece con precisión el procedimiento que debe seguir el organismo mencionado para determinar dicho índice. Este precepto legal dispone: Artículo 20 bis.- El Indice Nacional de Precios al Consumidor a que se refiere el segundo párrafo del artículo 20, que calcula el Banco de México, se sujeta a lo siguiente:" I. Se cotizarán cuando menos los precios en treinta ciudades, las cuales estarán ubicadas en por lo menos veinte entidades federativas. Las ciudades seleccionadas deberán en todo caso tener una población de veinte mil o más habitantes, y siempre habrán de incluirse las diez zonas conurbadas o ciudades más pobladas de la República.". "II. Deberán cotizarse los precios correspondientes a cuando menos dos mil productos y servicios específicos agrupados en doscientos cincuenta conceptos de consumo, los cuales abarcarán al menos treinta y cinco ramas de los sectores agrícolas, ganadero, industrial y de servicios, conforme al catálogo de actividades económicas elaborado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.". "III. Tratándose de alimentos las cotizaciones de precios se harán como mínimo tres veces durante cada mes. El resto de las cotizaciones se obtendrán una o más veces mensuales.". "IV. Las cotizaciones de precios con las que se calcule el Indice Nacional de Precios al Consumidor de cada mes, deberán corresponder al período de que se trate.". "V. El Indice Nacional de Precios al Consumidor de cada mes se calculará utilizando la fórmula de Laspeyres. Se aplicarán ponderadores para cada rubro del consumo familiar considerando los conceptos siguientes: 'Alimentos, bebidas y tabacos; ropa, calzado y accesorios; vivienda; muebles, aparatos y enseres domésticos; salud y cuidado personal; transporte; educación y esparcimiento; otros servicios.'". "El Banco de México publicará en el Diario Oficial de la Federación los Estados, zonas conurbadas, ciudades, artículos, servicios, conceptos de consumo y ramas a que se refieren las fracciones I y II así como las cotizaciones utilizadas para calcular el índice." Deriva de la anterior transcripción que no queda al arbitrio o discreción del Banco de México el Indice Nacional de Precios al Consumidor, sino que este organismo debe determinarlo conforme al procedimiento previsto por el legislador, de lo que se sigue que es éste el que determine en un ordenamiento formal y materialmente legislativo el Indice Nacional de Precios al Consumidor y por ende los elementos necesarios para fijar el monto de la contribución que se pague extemporáneamente, pues el Banco de México sólo aplica el procedimiento previsto en la ley para el cálculo del índice de referencia. Se precisa que en la demanda de amparo no se reclamó la constitucionalidad del artículo 20-bis del Código Fiscal de la Federación, ni se alega en el concepto de violación que el procedimiento ahí previsto para calcular el Indice Nacional de Precios al Consumidor resulte vago e impreciso, sólo que su establecimiento se deja al Banco de México, lo que no viola el principio de legalidad tributario conforme a lo razonado. Además, es inexacto que al contribuyente se le deje en estado de indefensión por no establecerse recurso o medio de defensa alguno en contra del Indice Nacional de Precios al Consumidor, pues si bien dicho índice calculado por el Banco de México no constituye un acto de autoridad, ni en sí mismo lesiona algún derecho de los gobernados, lo cierto es que cuando es aplicado a fin de determinar la contribución fiscal, se integra a ésta y se torna obligatorio para el contribuyente y por ende, éste puede combatir como vicio de legalidad el procedimiento seguido para la fijación del impuesto a pagar, dentro de él, el índice calculado por el organismo mencionado y que es utilizado en el procedimiento de referencia, a través de los medios legales de defensa con que cuente el gobernado para combatir la determinación de la contribución fiscal.

Importa destacar que, como en el aludido asunto del cual surgió el precedente citado, en la demanda de amparo tampoco se reclamó la constitucionalidad del artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación; y, por otra parte, que las manifestaciones relativas a que se infringió lo dispuesto por el artículo 49 constitucional resultan inatendibles pues no se plantearon como conceptos de violación, en la demanda de amparo.

Tiene aplicación sobre este último pronunciamiento la jurisprudencia número ciento nueve, publicada en la página ciento ochenta y uno, Segunda Parte, del último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, que dice: "AGRAVIOS EN LA REVISION INATENDIBLES.- No pueden tenerse como agravios en la revisión, las violaciones que no fueron invocadas en la demanda de amparo, dando lugar con ello a que no se oiga a las autoridades responsables.".

En adición a lo anterior debe ponerse de manifiesto, que es inexacta la aseveración de la recurrente, resumida en el anterior inciso d), porque en la sentencia recurrida el J. no expresó la conclusión que refiere.

Finalmente, en su cuarto concepto de agravio la recurrente sostiene en lo medular, que es erróneo el criterio externado en la sentencia, por cuanto a la violación de lo dispuesto por el artículo 22 constitucional, porque éste sí contempla la prohibición de las multas excesivas, por lo que al imponer el artículo 21 del Código Fiscal citado una doble sanción, es evidente que transgrede lo dispuesto por aquél.

Es infundado el agravio en estudio porque parte de una premisa errónea, ya que el artículo 21 del Código Fiscal de la Federación no establece ninguna sanción o multa, según lo consideró el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al conocer del ya referido precedente, en el que estableció: "Décimo Primero.- Argumenta la quejosa en su tercer concepto de violación de la demanda que el artículo 21 del Código Fiscal de la Federación viola el artículo 22 constitucional al imponer una doble sanción o multa excesiva a los contribuyentes que incurran en mora al cubrir sus contribuciones fiscales. Resulta infundado lo anterior en virtud de que el artículo 21 reclamado no establece ninguna sanción o multa. Dicho precepto dispone que cuando no se cubran las contribuciones en la fecha o dentro del plazo fijado por las disposiciones fiscales, el monto de las mismas se actualizará desde el mes en que debió hacerse el pago y hasta que el mismo se efectúe y, además, que se cubrirán recargos en conceptos de indemnización al Fisco federal por la falta de pago oportuno. Ni la actualización del monto de la contribución que se paga extemporáneamente ni el pago de recargos constituyen sanción alguna. Efectivamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, constitucional y 2o, del Código Fiscal de la Federación los impuestos, aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos son contribuciones para sufragar los gastos públicos; por tanto, no puede considerarse que la actualización del monto de una contribución por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país sea una pena de aquellas a las que alude el artículo 22 constitucional. Dicha actualización sólo constituye un procedimiento utilizado para determinar el valor real de una cantidad mas no cae dentro del concepto de multa a que se refiere el precepto constitucional citado, que encierre el de una cantidad que deba cubrirse por incumplimiento o infracción a una disposición legal. La actualización de la contribución opera por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país para determinar su monto real mas no como una sanción por no haberse cubierto la contribución en la fecha o dentro del plazo fijado por las disposiciones fiscales. Asimismo, los recargos previstos por el artículo 21 reclamado deben cubrirse en concepto de indemnización al Fisco federal por la falta de pago oportuno de la contribución fiscal, mas no como una multa o pena por el incumplimiento en el pago oportuno de la contribución. La finalidad de los recargos no consiste en reprimir o castigar la violación cometida, sino en reparar el daño producido al Fisco por la falta de pago oportuno. En consecuencia, si ni la actualización del monto de la contribución ni los recargos constituyen multas o penas de aquellas a las que alude el artículo 22 constitucional, si no sólo la determinación del valor real del monto de una contribución y una indemnización por la falta de pago oportuno de la contribución, debe concluirse que el artículo 21 reclamado no infringe la disposición constitucional.".

En tal virtud, al resultar infundados los agravios de la recurrente debe confirmarse la sentencia impugnada, en lo que es materia de la revisión.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- En la materia de la revisión se confirma la sentencia revisada.

SEGUNDO.- Con la salvedad a que se refiere el resolutivo anterior, se sobresee en el juicio de garantías a que este toca se refiere, en los términos del resolutivo primero de la sentencia recurrida.

TERCERO.- La Justicia de la Unión no ampara ni protege a P.d.B., sociedad anónima de capital variable, en los términos del punto resolutivo tercero de la sentencia recurrida.

N.; y con testimonio de esta resolución vuelvan los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: por mayoría de catorce votos de los señores M.M.C., C.L., F.D., L.D., A.G., Alba Leyva, Cal y M.G., G. de L., V.L., M.F., G.V., D.R., C.G. y presidente S.O.; el señor M.G.M. votó en contra. No asistieron los señores M.C. de S.N., por estar disfrutando de vacaciones; F.L.C., M.M.G. y M.A.G., previo aviso a la Presidencia. Por unanimidad de quince votos, en la sesión del día veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y dos se calificó de legal el impedimento que, para conocer del asunto, formuló el señor M.L.C..

Firman el presidente y la Ministra ponente con el secretario general de Acuerdos que autoriza y da fe.