Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

SOLICITUD DE REVOCACIÓN POR HECHO SUPERVENIENTE DE LA RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL PLENO RECAÍDA EN EL RECURSO DE RECLAMACIÓN INTERPUESTO EN EL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN RELATIVO A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 51/96. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA, PUEBLA.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIO: R.L.H..

FALLADA: 16 DE JUNIO DE 1998.

CONSIDERANDO:

SEXTO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estima procedente declarar que no ha lugar a revocar la negativa de la suspensión decretada en sesión de fecha siete de noviembre de mil novecientos noventa y seis, al resolver el recurso de reclamación interpuesto por la parte demandada en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional número 51/96, por las siguientes consideraciones.

Los artículos 14 y 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen:

"Artículo 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el Ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el Ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.

"La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales."

"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:

"I. La entidad, poder u órgano actor, su domicilio y el nombre y cargo del funcionario que los represente;

"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio;

"III. Las entidades, poderes u órganos terceros interesados, si los hubiere, y sus domicilios;

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado;

"V. Los preceptos constitucionales que, en su caso, se estimen violados;

"VI. La manifestación de los hechos o abstenciones que le consten al actor y que constituyan los antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demande."

De los preceptos transcritos se colige:

1. Que el Ministro instructor, de oficio o a petición de parte, puede decretar la suspensión de la norma general o acto cuya invalidez se demande.

2. Que para decidir sobre la medida cautelar, es un requisito necesario que el acto o norma general, de que se trate, se encuentren incorporados a la litis de la controversia constitucional, esto es, que en términos de lo dispuesto por la fracción IV del artículo 22 de la ley reglamentaria citada, el actor haya señalado precisamente ese acto o norma general, respecto de la cual se hará el pronunciamiento.

3. Obviamente el acto o norma general respecto del cual se otorgará o no la suspensión, debe ser atribuido, por la parte actora, a una entidad, poder u órgano que se señale como demandado, en términos de lo dispuesto por el artículo 22, fracción II, de la propia ley, pues, será propiamente la autoridad demandada la que tendrá, en su caso, que abstenerse de realizar determinados actos, por virtud de un eventual pronunciamiento de concesión de suspensión, esto es, también es un requisito necesario para efectos de la suspensión que se señale en la demanda a la autoridad a quien se atribuye el acto.

Ahora bien, en relación a la suspensión por hecho superveniente o por hecho nuevo, los artículos 17, 18, 27 y 41, de la propia ley, disponen:

"Artículo 17. Hasta en tanto no se dicte la sentencia definitiva, el Ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión por él mismo dictado, siempre que ocurra un hecho superveniente que lo fundamente.

"Si la suspensión hubiere sido concedida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación previsto en el artículo 51, el Ministro instructor someterá a la consideración del propio Pleno los hechos supervenientes que fundamenten la modificación o revocación de la misma, a efecto de que éste resuelva lo conducente."

"Artículo 18. Para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. El auto o la interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva."

"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciera un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;

"II. Los preceptos que la fundamenten;

"III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados;

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya invalidez dependa de la propia norma invalidada;

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso, la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

Como se desprende, pues, para decidir sobre la suspensión por un hecho nuevo o por un hecho superveniente, resultan también como presupuestos necesarios que éste o aquél sean incorporados a la litis de la controversia constitucional y, se señale a la entidad, poder u órgano a quien se le atribuye, esto es, en la eventualidad de que surja un hecho nuevo o un hecho sobrevenido, en términos de lo dispuesto en el artículo 27 transcrito, el actor debe ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciera un hecho nuevo, o bien hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciera un hecho superveniente.

Al respecto cabe señalar que en la iniciativa presidencial que sometió a consideración del Congreso de la Unión, la propuesta de Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, señala:

"... En el proyecto de ley que se pone a consideración de esta Cámara se precisan también los requisitos que deben contener los escritos de demanda y contestación. Esta previsión tiene como propósito que las partes encaminen adecuadamente sus escritos iniciales a efecto de estar en posibilidad de llegar a constituir de inmediato la materia de la controversia correspondiente. Aun cuando respecto de este tipo de asuntos pudiera parecer excesivo exigir este tipo de requisitos formales en procesos de carácter constitucional, a la larga resulta más conveniente proveerlos para lograr una adecuada tramitación y resolución de los juicios. Por estas mismas razones, se prevé la posibilidad de que la parte actora amplíe su demanda en el caso de que la contestación de la demanda aparecieren hechos nuevos, o si durante el curso del procedimiento y hasta antes del cierre de la instrucción, apareciere un hecho superveniente ..."

Al respecto cabe invocar el criterio sustentado por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia, que este Tribunal Pleno hace suyo, en el sentido de que la ampliación de la demanda de controversia constitucional procede tanto con motivo de un hecho nuevo como de un hecho superveniente, según lo decidido en la tesis número CXXVI/97, publicada en la página número 555 del Tomo VI, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, correspondiente al mes de octubre de 1997, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA PROCEDE TANTO CON MOTIVO DE UN HECHO NUEVO COMO DE UN HECHO SUPERVENIENTE. Del artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desprende que en el procedimiento establecido para la sustanciación de las controversias constitucionales, la ampliación de la demanda opera cuando se actualiza cualquiera de las dos hipótesis siguientes: la primera dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción, si apareciera un hecho superveniente. Esas diferentes hipótesis requisitan la oportunidad en que debe hacerse valer la ampliación con base en la distinción entre un hecho nuevo y un hecho superveniente, que no significan lo mismo para la ley en consulta; así, para que se actualice el supuesto de hecho nuevo, no importa el momento en que nace, que puede ser anterior o posterior a la presentación de la demanda, sino la época de conocimiento de su existencia por la parte actora, en especial, que ese conocimiento resulte o derive de la contestación de la demanda, ya que el citado precepto legal dice ‘... al de la contestación si en esta última apareciera un hecho nuevo ...’. En cambio, tratándose del hecho superveniente, la época de su nacimiento es de capital importancia, ya que la connotación del concepto superveniente, ilustra con relación a que un hecho es de esa naturaleza cuando sobreviene o acontece con posterioridad a cierto momento, según lo previene la ley, después de que se presentó la demanda y hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción; además, una característica propia del hecho superveniente es la de que sea susceptible de cambiar el estado jurídico en el que se encontraba la situación al presentarse la demanda o al entablarse la litis."

La conclusión de que el hecho nuevo o el hecho sobrevenido que se haga valer para efectos de la suspensión, deben incorporarse, como tal, a la litis de la controversia constitucional y que, además, debe señalarse a la autoridad a quien se le atribuya, a efecto de resolver sobre la procedencia o no de la medida, se corrobora si se tiene en consideración, que en términos del artículo 18 de la ley reglamentaria en análisis, en el eventual caso de que se concediera la medida cautelar, en el auto o interlocutoria de que se trate, se deben precisar los alcances y efectos de la suspensión y los órganos obligados a cumplirla y, por otra parte, en su oportunidad, al resolverse el fondo del asunto el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá pronunciarse también sobre el hecho superveniente o el hecho nuevo y, en su caso, establecer los alcances y efectos de la sentencia, señalando con precisión los órganos obligados a cumplirla, las normas o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia, según lo dispone el artículo 41, fracciones I, IV y V, de la ley citada.

Pues bien, establecido lo anterior, debe decirse que en la especie, la petición del quejoso de que se revoque la negativa de conceder la suspensión solicitada en su demanda de controversia constitucional, por la aparición de un hecho superveniente, se apoya en la circunstancia de que el Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado de P., publicó en el Diario Oficial de la Federación en fecha diez de febrero de mil novecientos noventa y ocho, la convocatoria pública internacional número APA-PUE-97-01-A, dirigida a los países miembros del BID para celebrar el Contrato de Modernización del Sistema Comercial de Agua Potable y llevar a cabo las obras que en el mismo se mencionan.

Esto es, de lo expresado por el Municipio actor, aun cuando en su promoción solicita la revocación por un hecho superveniente, se desprende que su pretensión es la de que por un acto que atribuye al Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado de P., que no fue señalado en la demanda de controversia constitucional como parte demandada, se conceda la suspensión provisional.

En efecto, del análisis de las constancias de autos incidentales, se desprende que el Municipio actor señaló como demandados al gobernador del Estado de P. y al Congreso de la misma entidad federada y, los actos y normas generales cuya invalidez solicita, son atribuidos a éstos.

Por otra parte, también la pretensión es el que se conceda la suspensión por un hecho que se alega como sobrevenido, respecto del cual no amplió la demanda en términos de lo dispuesto por los preceptos antes mencionados.

Efectivamente, contrariamente a lo que se solicita, de lo dispuesto en los artículos 17, 18, 27 y 41, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, a que antes se hizo referencia, el Municipio actor pretende que se conceda la suspensión por un hecho que alega como superveniente, que no atribuye a los demandados, sino a un órgano diverso y, además, que no incorporó a la litis constitucional, ni el hecho ni a la autoridad emisora del mismo, aun cuando para ello fue requerida, según se desprende de las actuaciones del cuaderno incidental en que aparece que mediante auto de fecha veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, y con motivo de la solicitud de revocación de la negativa de suspensión acordada por este Tribunal Pleno en fecha siete de noviembre de mil novecientos noventa y seis, el Ministro instructor requirió al Municipio actor a efecto de que externara si era o no su voluntad ampliar su demanda de controversia constitucional, en cuanto al hecho que hace valer como superveniente.

Al desahogar la vista ordenada con el anterior proveído, según se desprende de la transcripción relativa que obra en la parte final del resultando séptimo de esta resolución, por una parte, el Municipio actor acepta que el hecho superveniente que se haga valer para efectos de la suspensión debe incorporarse a la litis de la controversia constitucional, pues de otra manera no sería posible resolver sobre la procedencia de la medida solicitada y, no obstante lo anterior, manifiesta que no desea ampliar su demanda; por otra parte, externa los razonamientos que estima pertinentes para acreditar que la convocatoria de licitación pública es un hecho superveniente y, por tal motivo, debe concederse la suspensión solicitada en contra de ese acto y revocarse la resolución dictada por este Tribunal Pleno en fecha siete de noviembre de mil novecientos noventa y seis.

En consecuencia de lo anterior, como el hecho nuevo o el hecho sobrevenido que se haga valer para efectos de la suspensión, debe incorporarse, como tal, a la litis de la demanda de controversia constitucional y, además, debe señalarse a la autoridad a quien se le atribuya, es de estimarse que la petición del Municipio actor debe negarse por no darse los supuestos necesarios para que este Tribunal Pleno se pronuncie respecto de su petición.

Por otra parte, tomando en consideración lo sustentado en la tesis número CXXVI/97, antes transcrita, en el sentido de que una característica propia del hecho superveniente es la de que sea susceptible de cambiar el estado jurídico en el que se encontraba la situación al presentarse la demanda o al entablarse la litis, es de estimarse que contrariamente a lo alegado por el Municipio actor, el hecho que refiere como sobrevenido, no es tal, pues, se trata de un acto emitido por un órgano que no fue señalado como demandado en la controversia constitucional, que no puede, en consecuencia, alterar el estado jurídico prevaleciente al presentar su demanda de controversia constitucional ni al entablarse la litis.

En efecto, para poder estimar que se trata de un hecho superveniente, éste debe estar comprendido entre los actos impugnados, esto es, el hecho sobrevenido viene a actualizar lo que se atribuye al acto reclamado y, debe provenir de la misma autoridad y no de una autoridad diversa, por tanto, en la especie, debe considerarse que se trata no de un hecho superveniente, sino de un hecho nuevo no comprendido en el núcleo de los actos originalmente combatidos, surgido de una autoridad distinta a las señaladas como demandadas en la controversia constitucional, independiente de los reclamados en la demanda y tan es independiente que pudo o no darse, esto es, el organismo al que se le atribuye este nuevo hecho pudo o no haber sacado esa convocatoria de licitación, y aun cuando éste pudiera ser susceptible de invadir la esfera de atribuciones del Municipio actor, como se alega, ello sería en todo caso una cuestión idónea de analizarse en el fondo del asunto, en el supuesto de que hubiere sido señalado dicho órgano como demandado y se le atribuyera el acto referido en ampliación de la demanda, lo cual no sucedió en el caso.

Lo anterior se corrobora si, además, se toma en consideración que del análisis de la convocatoria pública internacional número APA-PUE-97-01-A, se desprende que ésta fue autorizada por acuerdo del Congreso del Estado de P., mediante acuerdo de fecha once de diciembre de 1997, según el texto que dice: "... Por acuerdo de fecha once de diciembre de 1997, el H. Congreso del Estado autorizó al SOAPAP para asumir las obligaciones contenidas en las bases de licitación del concurso relacionado con el servicio público de agua potable, alcantarillado y saneamiento del sistema comercial en la ciudad de P. ...". Esto es, el hecho sobrevenido no lo es propiamente el que refiere el Municipio actor, sino en todo caso, lo sería el emitido por el Congreso del Estado de P. al autorizar la convocatoria mencionada, dado que es en este asunto autoridad demandada y la temática de la convocatoria sí se relaciona con lo demandado, hecho por el cual tampoco amplió su demanda de controversia constitucional.

Por otra parte, lo anterior no soslaya que en la demanda de controversia constitucional, se está cuestionando, como violatorio del artículo 115 constitucional, la legal estructura, organización, funcionamiento y control del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de P., de quien, ahora, emana el hecho señalado como superveniente.

Ahora bien, este Tribunal Pleno teniendo en consideración el cuestionamiento planteado por el Municipio actor, estima que el organismo público descentralizado de la administración pública del Municipio de P., antes mencionado, sí era susceptible de ser señalado con el carácter de demandado en la presente controversia constitucional, con motivo de un hecho nuevo, como sucede en la especie, a efecto de asegurar la vigencia del orden legal establecido en nuestra Ley Fundamental, si se toma en consideración la finalidad perseguida con dicho medio de control constitucional, a través de su evolución legislativa, la tutela jurídica de la figura y su armonización con otras normas constitucionales.

Por lo anterior y, a efecto de dar significado al artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, en primer término, se analizará la evolución legislativa de la figura de la controversia constitucional.

La figura de la controversia constitucional nace con el México independiente y, se prevé en su primera Ley Suprema del 4 de octubre de 1824, que en su artículo 137, fracción I, dispuso: "Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia son las siguientes: I. Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la Federación, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o más vecinos de otro, o entre particulares, sobre pretensiones de tierras, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio de que las partes usen su derecho, reclamando la concesión a la autoridad que la otorgó.".

Las Bases Orgánicas de la República Mexicana publicadas el doce de junio del año de 1845, establecieron en su artículo 118, fracción V, lo siguiente: "Son facultades de la Corte Suprema de Justicia: ... V. Conocer de la misma manera de las demandas judiciales que un departamento intentare contra otro, o los particulares contra un departamento, cuando se reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso.".

La Constitución de 1857, en sus artículos 97 y 98, dispuso:

"Artículo 97. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:

"I. De las controversias que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de las leyes federales.

"II. De las que versen sobre derecho marítimo.

"III. De aquellas en que la Federación fuere parte.

"IV. De las que se susciten entre dos o más Estados.

"V. De las del orden civil o criminal que se susciten a consecuencia de los tratados celebrados con las potencias extranjeras.

"VI. De las concernientes a los agentes diplomáticos y cónsules."

"Artículo 98. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde la primera instancia, el conocimiento de las controversias que se susciten de un Estado con otro, y de aquellas en que la Unión fuere parte."

El Constituyente de 1917, estableció en los artículos 104 y 105 de la Constitución Federal del mismo año, lo siguiente:

"Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:

"I. De las controversias ...

"II. De todas las controversias ...

"III. De aquellas en que la Federación fuese parte.

"IV. De las que se susciten entre dos o más Estados, o un Estado y la Federación, así como de los que surgieren entre los tribunales del Distrito Federal y los de la Federación o un Estado ..."

"Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación fuese parte."

Las reformas que posteriormente sufrieron los textos mencionados, son las siguientes:

(Texto reformado del artículo 105 publicado en el D.O.F. el 25 de octubre de 1967)

"Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley."

(Texto publicado en el D.O.F. el 25 de octubre de 1993)

"Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados; entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley."

(Texto actual del artículo 104, fracción IV, publicado en el D.O.F. el 31 de diciembre de 1994)

"Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:

" ...

"IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artículo 105, mismas que serán del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; ..."

El texto actual del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, establece:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los siguientes asuntos:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

"d) Un Estado y otro;

"e) Un Estado y el Distrito Federal;

"f) El Distrito Federal y un Municipio;

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

De la evolución legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas:

1. En una primera etapa, se concibió la controversia constitucional, sólo para resolver las que se presentaren entre un Estado y otro.

2. En una segunda etapa, se contemplan además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federación y uno o más Estados.

3. En un tercer periodo, a las anteriores, se suman los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y, las que se susciten entre órganos de gobierno del Distrito Federal.

4. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal amplía los supuestos mencionados en el numeral anterior, para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras y, en su caso, a la Comisión Permanente.

También se desprende de la reseña legislativa, que la finalidad perseguida por el legislador no sólo ha sido la de dar una respuesta a los diversos conflictos que en el devenir histórico se plantearon, primero, entre los órganos locales, después, entre éstos y los federales, posteriormente, entre aquéllos y los Municipios y, finalmente, los que pudiesen presentarse entre los propios órganos del Gobierno del Distrito Federal o entre éstos y los antes mencionados; sino también el de establecer un instrumento procesal de carácter constitucional que pudiere ser accionable por alguno de los órganos antes mencionados por virtud de un acto que estimen vulnere su esfera competencial; de tal manera que la figura de la controversia busca dar respuesta y una solución jurídica a todas las controversias que puedan surgir entre los diversos entes públicos y, claro está, dicha solución será la de subordinar la totalidad de los actos del poder público a la Constitución.

Esto es, en el devenir histórico el legislador ha buscado transformar la figura de la controversia constitucional, a efecto de adaptarla a la evolución que va teniendo el país, de tal suerte que con el texto actual del artículo 105, fracción I, constitucional, no se soslaya la complejidad que en la realidad actual se puede presentar en la integración de los distintos órganos que integran los niveles de gobierno que establece la propia Ley Suprema y, por ello, al ampliar los supuestos se persigue la finalidad de albergar en ellos a todos los órganos originarios del Estado, quienes, en todo caso, son los que pueden ejercer el medio de control constitucional, contra actos invasores de la esfera de atribuciones que la Ley Fundamental estableció en su favor.

Lo anterior se corrobora si se tiene en consideración la exposición de motivos que dio origen al texto actual del artículo 105, fracción I, constitucional, que en sus partes relativas, dice:

"... La rica tradición constitucional de México nos ha enseñado que la convivencia armónica sólo está garantizada en el marco del derecho; que el progreso nacional sólo es posible a partir del cumplimiento de la ley y de la constante adecuación de nuestro marco jurídico a las nuevas realidades del país. Hoy, los mexicanos nos encontramos frente a la apremiante necesidad de adecuar las instituciones responsables de la seguridad pública y la justicia para que el derecho siga siendo garantía de convivencia pacífica e instrumento efectivo de cambio ... La reforma se inscribe en la larga tradición nacional que ha buscado subordinar la totalidad de los actos del poder público a la Constitución y a las leyes ... La iniciativa plantea la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los Estados y los Municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los poderes de las entidades federativas, o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros días tiene la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales ... Adicionalmente a las reformas constitucionales de carácter orgánico y estructural descritas en el apartado anterior, la iniciativa propone llevar a cabo una profunda modificación al sistema de competencias de la Suprema Corte de Justicia para otorgarle de manera amplia y definitiva, el carácter de tribunal constitucional ... Por las dificultades técnicas que implicará el artículo 105 constitucional de aprobarse la presente iniciativa, será necesaria la promulgación de la correspondiente ley reglamentaria. Los complejos problemas técnicos que habrán de ser materia de los procesos previstos en dicha norma constitucional no pueden seguirse tramitando conforme a las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, ordenamiento formulado para resolver, en principio, litigios entre particulares; de ahí que la reforma prevea la conveniencia de que sea una ley reglamentaria de esta disposición constitucional la que preceptúe su cabal aplicación. Las controversias constitucionales. El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando. Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado. Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas ..."

Como corolario a la finalidad que la evolución legislativa ha dado a la figura de la controversia constitucional, cabe citar la definición que el tratadista J.V.C. y C., en su obra denominada "El Artículo 105 Constitucional", después de realizar un análisis histórico de este medio de control constitucional, la define de la siguiente manera: "... son procedimientos planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, accionables por la Federación, los Estados, el Distrito Federal o cuerpos de carácter municipal, y que tienen por objeto solicitar la invalidación de normas generales o de actos no legislativos de otros entes oficiales similares, alegándose que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado ... todo ello para preservar el sistema y la estructura de la Constitución Política.".

Como se colige de la muy acertada definición transcrita y, como ya antes se mencionó, la finalidad de la figura de la controversia constitucional, no sólo se encuentra encaminada a buscar una solución jurídica a los diversos conflictos que puedan suscitarse entre los órganos de gobierno establecidos en la Constitución, sino también que éstos tengan a su alcance un instrumento procesal de carácter constitucional a efecto de invalidar normas generales o actos no legislativos.

Lo anterior se corrobora con el espectro de la tutela jurídica del medio de control constitucional que se analiza, como enseguida se verá.

Por cuanto se refiere a la tutela del medio de control constitucional, debe decirse que la Constitución es la Ley Suprema del Estado de acuerdo a lo que dispone en su artículo 133, ya que es la expresión normativa de las decisiones fundamentales de carácter político, social, económico, cultural y religioso, así como la base misma de la estructura jurídica del Estado que sobre éstas se organiza, de tal manera que debe autopreservarse frente a la actuación de toda de los órganos estatales que ella misma crea -órganos primarios- o de los órganos derivados, ya que como lo señala don F.T.R., en su obra de "Derecho Constitucional Mexicano", si la Constitución pudiera ser violada impunemente, los preceptos constitucionales no pasarían de ser principios teóricos o mandamientos éticos y, por ello, entiende que todo régimen constitucional debe establecer un medio para protegerlo contra las transgresiones ya sean por error o con propósito deliberado.

Nuestra Constitución Federal establece diversos instrumentos procesales, con el objeto de restablecer el orden constitucional cuando el mismo sea transgredido por un órgano de autoridad, entre ellos, el que se analiza en el presente caso.

Por lo anterior, bien puede sostenerse que la tutela jurídica de esos instrumentos procesales o también llamados medios de control constitucional, se da en dos vertientes o tienen una doble finalidad, por un lado, en todos los casos se persigue la de preservar a la Ley Suprema del país y, por otra parte, según el caso específico del medio de que se trate, se perseguirá, ya preservar la esfera específica de los gobernados y la esfera competencial de las autoridades federales o locales.

En cuanto a la tutela jurídica, en lo específico, de las controversias constitucionales, del análisis de su evolución legislativa, se colige, que es la de proteger el ámbito de atribuciones que prevé para los órganos del Estado que expresamente se mencionan en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, como lo son, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio, el Distrito Federal, el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de sus Cámaras o, en su caso, la Comisión Permanente, los poderes de una misma entidad federada y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal.

La tutela jurídica de este medio de control constitucional, pues, es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, lo cual se corrobora si se tiene en consideración que el legislador al establecer, en las diversas etapas a que antes se hizo mención, los supuestos que pueden dar origen al ejercicio de la acción constitucional, sólo hace referencia a los órganos constitucionales u originarios del estado y, no así, a los órganos derivados o legales, pues, estos últimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental, sin embargo, no por ello, puede estimarse que no están sujetos al medio de control que se analiza, ya que el espectro de la tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos y, en lo general, se da para preservar el orden establecido en la Constitución Federal, a que también se encuentran sujetos los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias.

Es precisamente por el espectro de la tutela jurídica del instrumento procesal constitucional previsto en la fracción I del artículo 105 constitucional, por lo cual no podría sostenerse que en el proceso legislativo haya pasado desapercibida la posibilidad de que en la realidad se pudieran presentar casos en que órganos derivados o legales, eventualmente, en su actuar, pudiesen invadir la esfera de atribuciones que la misma Ley Suprema reservó para los órganos constitucionales u originarios del Estado, pues el instrumento procesal de carácter constitucional se concibe para que éstos estén en aptitud de ejercer la acción constitucional en contra de cualquier ente público invasor de su esfera competencial, ya originario o derivado.

Esto es, dada la tutela jurídica del medio de control, resultaba, por una parte, innecesario que el legislador estableciera la posibilidad de que un órgano originario del Estado pudiese ejercer la acción constitucional en contra de un órgano derivado, en el caso de que estime vulnerada su esfera constitucional de atribuciones y, por otra parte, que realizara un listado exhaustivo que incluyera a todos aquellos órganos derivados que auxilian a los órganos originarios en el ejercicio de las tareas de gobierno que la Ley Suprema les encomendó.

Por cuanto se refiere a los órganos originarios, es que no pueden soslayarse en la interpretación del artículo 105, fracción I, constitucional, aquellos diversos preceptos, también de la Ley Fundamental, que prevén el sistema federal y el principio de división de poderes, como lo son los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122, de los que derivan los órganos constitucionales u originarios a que se refiere el mencionado en primer término.

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal ..."

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial ..."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre ..."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial ..."

"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo.-Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia ..."

De la armonización de los preceptos transcritos con el 105, fracción I, incisos a) a k), de la Constitución Federal, se colige que los órganos originarios del Estado, a que antes se hace referencia y que, por tanto, pueden ejercer e intervenir en una controversia constitucional, lo son: la Federación, una entidad federada, un Municipio y el Distrito Federal (que serían los niveles de gobierno establecidos en nuestra Ley Fundamental); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de sus Cámaras o, en su caso, la Comisión Permanente (Poderes Federales), los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales) y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal (Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno y el Tribunal Superior de Justicia).

Por lo anterior, es de estimarse que el artículo 105, fracción I, constitucional, no puede interpretarse literalmente ni puede considerarse que establezca un listado taxativo de supuestos que pueden dar lugar a plantear una controversia constitucional, pues de ser así, se perdería de vista su finalidad, su tutela jurídica y, su armonización con aquellas normas que establecen los niveles de gobierno en nuestro país y el principio de división de poderes, quedando, en consecuencia, inauditos algunos supuestos que podrían dar lugar a plantear una controversia constitucional, como enseguida se menciona.

En tal sentido, debe entenderse que el precepto analizado, si bien sí refiere a todos los órganos originarios del Estado, sólo contiene una relación enunciativa de casos que pueden motivar el planteamiento de una controversia constitucional y, por ello, no se requiere necesariamente que se actualice alguno de los supuestos establecidos en los incisos a) a k), para que un ente originario del Estado pueda plantear una controversia constitucional, pues, por una parte, éste no contempla todas aquellas posibles combinaciones que se pueden realizar, de entre los órganos originarios del Estado, como sería, por citar algunos ejemplos, la que se planteara por un Municipio en contra de actos del Poder Ejecutivo Local o viceversa, la que se suscitara entre un Municipio y un órgano de gobierno del Distrito Federal, las que se suscitaran entre el Poder Ejecutivo Federal y un Municipio, etcétera, por otra parte, no precisa como sujetos de una controversia constitucional a los Poderes Ejecutivo Local, Legislativo Local (Comisión Permanente, D.P., etcétera) y Judicial Local, como sí lo hace, en relación al Ejecutivo Federal y al Legislativo Federal, y, por último, tampoco precisa como órganos del gobierno del Distrito Federal, a su Asamblea Legislativa, a su jefe de Gobierno ni a su Tribunal Superior de Justicia.

Pues bien, establecida la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, su tutela jurídica y su armonización con las demás normas constitucionales analizadas, debe señalarse que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción de controversia constitucional, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que serían los niveles de gobierno establecidos en nuestra Ley Fundamental); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales) y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal (órganos); porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Ley Fundamental.

En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional.

Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, pues, ello implicaría desconocer el principio de supremacía constitucional y, con ello, la doble finalidad del medio de control, en consecuencia, debe estimarse que los órganos derivados eventualmente sí pueden estar legitimados pasivamente para intervenir en el procedimiento constitucional, esto es, para ser señalados con el carácter de demandados.

En consecuencia, la legitimación activa o pasiva para intervenir en el procedimiento relativo, debe analizarse atendiendo a la finalidad y tutela jurídica del medio de control constitucional y, no de que se actualice, textualmente, alguno de los supuestos expresamente establecidos en la fracción I del artículo 105 constitucional.

En virtud de lo antes expuesto, el sentido y alcance que debe darse a las fracciones I y II del artículo 10 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, en cuanto establece los sujetos que tendrán legitimación activa y pasiva, debe entenderse en los términos antes señalados.

Por último, debe mencionarse, que el anterior criterio no pasa desapercibido el sustentado por este Alto Tribunal al resolver por unanimidad de diez votos de los señores M.A.A., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A., ausente el M.A.G.; en sesión del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, el recurso de reclamación en la controversia constitucional número 5/97, en la que se sostuvo: "... porque de conformidad con el artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, para tener la calidad de parte dentro de una controversia constitucional, en los tres casos, actora, demandada o tercero interesada, se requiere poseer idénticas características, es decir, que se trate de una entidad, poder u órgano a los que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Ley Fundamental al que remite expresamente el citado artículo 10 de la ley reglamentaria del mencionado precepto constitucional ...".

Criterio que da sustento a la tesis jurisprudencial número 54/97, publicada en la página 397, Tomo V, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de junio de 1997, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL.-De lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II de dicho precepto constitucional, se advierte que para tener la calidad de parte (actora, demandada o tercera interesada) dentro de una controversia constitucional, es requisito indispensable que se trate de una entidad, poder u órgano. En el caso del Municipio, éste es el titular exclusivo de la acción de controversia constitucional, quien puede hacerla valer -u oponerse a ella-, por medio del Ayuntamiento, o bien del concejo municipal, por ser las instituciones en las que recae tal representación, de conformidad con lo señalado en el artículo 115 constitucional. Por ende, es inconcuso que cualquier miembro aislado, por sí mismo (presidente municipal, regidores o síndicos), del Ayuntamiento o concejo municipal de un Municipio, carece de legitimación para intervenir, por derecho propio, dentro de una controversia constitucional; y si la pretensión fuera deducida en defensa de los intereses del Municipio, resultaría ineficaz, pues la representación de ese ente corresponde sólo al Ayuntamiento y, de modo extraordinario, al concejo municipal."

Sin embargo, por virtud de las consideraciones anteriores con las cuales se da sentido y alcance al artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal y, en consecuencia, al artículo 10, fracciones I y II, de su ley reglamentaria, este Tribunal Pleno estima que procede apartarse de manera parcial del criterio antes transcrito, en lo relativo a su primera parte y, de manera particular, en cuanto se considera que para tener legitimación pasiva dentro de una controversia constitucional es requisito indispensable que se trate de alguno de los entes públicos señalados en el precepto constitucional mencionado.

Por las anteriores razones, es de estimarse que, si en la especie, el Municipio actor se queja de la invasión del ámbito de atribuciones que la Constitución le reserva, por cuanto a la legal estructura, organización, funcionamiento y control del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de P., sí resultaba procedente que ampliara su demanda de controversia constitucional por el acto emitido por dicha autoridad que reclama como superveniente.

Pues bien, teniendo en consideración lo expuesto, debe concluirse que al no darse los supuestos necesarios para que este Alto Tribunal se pronuncie respecto de la petición del promovente de la controversia constitucional, en consecuencia, debe confirmarse la negativa de la suspensión decretada por este Tribunal Pleno en sesión de fecha siete de noviembre de mil novecientos noventa y seis, al resolver el recurso de reclamación interpuesto por la parte demandada en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional número 51/96.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Es improcedente la solicitud de revocación por hecho superveniente promovida por el Municipio de P., P..

N.;

Así, lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los señores M.A.A., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.. El señor M.A.G. manifestó que, en los términos de lo dispuesto en el artículo 146, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, estaba en causa de impedimento para conocer del asunto. Por unanimidad de diez votos se calificó de legal el impedimento. Los señores M.D.R., S.C. y S.M. formularon salvedades y manifestaron su inconformidad con las consideraciones contenidas en las páginas de la sesenta y nueve a la noventa y tres. Fue relator el M.S.S.A.A..