Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Genaro David Góngora Pimentel. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XVII, Abril de 2003, 567 |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2003 |
| Fecha | 01 Abril 2003 |
| Número de resolución | 2a./J. 53/2007 |
| Número de registro | 20162 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE CUANDO SE PROMUEVE EN CONTRA DE LA OMISIÓN DE EXPEDIR UNA LEY, SI ES QUE LA NORMA CONSTITUCIONAL PREVIÓ UN MANDATO A ESTE RESPECTO.
Voto particular del Ministro G.D.G.P., en la acción de inconstitucionalidad 7/2003, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, contra actos del Congreso del Estado de Tabasco y otras autoridades, resuelta por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de cuatro de marzo de dos mil tres.
Mi punto de vista que en esta ocasión difiere del que sostiene el criterio de la mayoría de este Tribunal Pleno y parte de la hipótesis central sobre la eficacia jurídica que pueden tener las normas constitucionales si el legislador, al cual obligan, hace caso omiso al mandato constitucional de emitir una disposición legislativa o adecuar la ya existente. A mi entender, considero que se deja muy mal parada la norma constitucional, la que queda como una hoja de papel. Un tribunal constitucional no puede dejar de incentivar la eficacia jurídica de una norma constitucional, pues en la medida en que no lo haga, estará permitiendo su propia vulneración. Sin ánimo academicista pero con la responsabilidad de formar parte de un tribunal constitucional, debe insistirse sobre la eficacia jurídica de las normas constitucionales y el grado de obligación que despliegan respecto al legislador, uno de los destinatarios naturales de las normas constitucionales, ya que a él le corresponde desarrollar el contenido de las normas constitucionales para lograr una mayor eficacia de las mismas.
Por eso, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tanto que es tribunal constitucional debe considerar que la omisión completa de ajustar las disposiciones legales orgánicas y secundarias al Decreto 192 publicado el 27 de noviembre de 2002, mediante el cual se modificaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, debe hacer procedente la acción de inconstitucionalidad.
Construyo mi opinión desde dos premisas que considero constituyen la columna estructural del proceso constitucional que conocemos como acción de inconstitucionalidad. Una de ellas se señaló claramente en la exposición de motivos de la reforma a la Constitución Federal, publicada el 31 de diciembre de 1994 según la cual, la finalidad de estas acciones de inconstitucionalidad consiste en el interés genérico de preservar la supremacía constitucional. La otra que tan sólo se dejó entrever, está relacionada con la característica de abstracción de la acción de inconstitucionalidad.
Nuestro texto fundamental es la norma jurídica que se encuentra en una posición de supralegalidad y prevalencia sobre todo el ordenamiento jurídico. Que se encuentre en la cima jurídica significa que siempre hay que estar a lo que ella dispone y que, en consecuencia, no debe permitirse que se le ponga en entredicho. Su supremacía se resguarda con el control constitucional que ejerce este Alto Tribunal, el cual encuentra una de sus concreciones en la presente acción de inconstitucionalidad.
Que la acción de inconstitucionalidad se caracterice igualmente por ser un control abstracto, significa que el control constitucional que se ejerce a través de ella tiene lugar sin que la norma impugnada haya sido aplicada y, mucho menos, que cause un perjuicio o agravio. La abstracción, en consecuencia, hace que prevalezca en la acción de inconstitucionalidad un interés objetivo de depuración de lo que puede ir en contra de la Constitución.
La supremacía y la abstracción encuentran acomodo en dos aspectos sustanciales de la acción de inconstitucionalidad: la contradicción a la Constitución que debe provocar un acto jurídico y la publicación de una norma jurídica.
En cuanto al primer aspecto, debemos indicar que la fracción II del artículo 105 constitucional señala que las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto la contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución. Esto es, debe haber contradicción. Sin embargo, si analizamos con detalle esta disposición constitucional, podemos advertir que en ella se regula la contradicción que existe entre el producto de lo que normalmente hace el juzgador, las leyes y la Constitución.
Esta contradicción tiene como punto de partida la expedición de una norma como consecuencia del cumplimiento natural de la obligación que produce la obligatoriedad de las normas constitucionales. Dicho en otros términos, al publicarse una ley se está cumpliendo con una obligación constitucional y ello puede acarrear una contradicción, la cual hay que controlar. Entonces, la naturaleza de la norma constitucional tiene mucho que ver con la obligación que de ella deriva y con la contradicción que produce. De esta manera, si estamos frente a una norma legal a la cual no se le señaló plazo para ser expedida, sino que se hizo espontáneamente y en virtud de la fuerza normativa que despliegan las normas constitucionales, habrá contradicción con el contenido de la norma constitucional cuando aquélla sea publicada.
En contrapartida, la obligación constitucional puede derivar de un mandato concreto al legislador para expedir una disposición legal dentro de un plazo determinado. En este supuesto habrá contradicción desde el momento mismo en que la norma legal no fue publicada, una vez transcurrido el plazo para ello.
Luego, se menoscaba la norma constitucional tanto expidiendo una ley que contradiga su contenido material, como no expidiéndola si es que la norma constitucional previó un mandato a este respecto.
En consecuencia, no debe extrañarnos que en el caso de una omisión legislativa absoluta, esto es, cuando el legislador no expide la norma legal, tenga lugar una contradicción frontal con el texto constitucional que pone en entredicho el interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Por ello, considero que la fracción II del artículo 105 constitucional prevé ambos tipos de contradicciones.
Pero hay un dato más que no debemos perder de vista para caminar en el control constitucional de las omisiones legislativas con plazo. En las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, como la presente, está previsto el control con parámetro de normas constitucionales formales temporales. En efecto, en el tercer párrafo del inciso f) de la fracción II del artículo 105 constitucional se establece que las leyes electorales deben promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral, entonces, cuando ello no se cumpla, esto es, cuando no se promulgue y expida una norma legal dentro de ese plazo, habrá lugar a la invalidez correspondiente.
En este sentido, si en materia electoral la norma constitucional señala un plazo para que se promulgue y expida una ley electoral para no caer en invalidez, no vemos por qué en el caso de omisión legislativa, esto es, no habiéndose expedido la norma legal en el plazo señalado, no tiene lugar la misma invalidez.
Por otra parte, la publicación tiene mucho que ver en la acción de inconstitucionalidad, es el momento a partir del cual comienza el control constitucional. Pues bien, la fecha de publicación funciona para marcar la entrada del análisis de la contradicción de una norma legal expedida con el texto constitucional. Pero igualmente funciona cuando la norma constitucional habiendo previsto un mandato al legislador para que expida una ley no se ha hecho así, pues debe considerarse que se incurre en la transgresión constitucional correspondiente, cuando la norma no se haya publicado en el tiempo precisamente señalado en la disposición constitucional. En consecuencia, la fecha nos sirve para determinar tanto el momento en que se publicó una ley y debe controlarse, como el momento a partir del cual hay que considerar que la misma no se publicó, a pesar de haberlo mandado la norma constitucional, y se está contradiciendo el texto constitucional, dando lugar a su control.
Como puede advertirse, sí es cierto que la acción de inconstitucionalidad busca la preservación de la supremacía constitucional, y si la contradicción y publicación tienen lugar tanto en el caso de normas legales expedidas como las no expedidas a pesar del mandato constitucional que obliga a expedirlas, consideramos que debe proceder la acción de inconstitucionalidad en contra de omisiones legislativas.
Por otra parte, como se trata de una acción de inconstitucionalidad de leyes electorales, la omisión que tenga lugar puede ser hecha valer tanto por el 33% del órgano legislativo que insistió en que se tramitara la misma, sin haberlo conseguido, pero porque lo manda la Constitución, como los partidos políticos que están a la espera de su publicación para actuar con mayor certeza y seguridad en el proceso electoral.
A mi entender, la omisión legislativa no se corrige considerando la eficacia directa que pudiera desplegar la norma constitucional, pues en muchas ocasiones, y creo que ésta es una de esas, el contenido del texto constitucional depende de la norma legal que debe expedirse. Por más aplicación directa que tenga la norma constitucional, cuando el desarrollo de su contenido se dejó a la norma legal, no podrá colmarse hasta en tanto no sea expedida esta última.
Por último, debe advertirse que no estamos frente a un amparo contra leyes en que se impugna la omisión del legislador ordinario de expedir una ley o armonizar un ordenamiento legal a una reforma constitucional en que pudiera violentar el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo, pues no rige en la acción de inconstitucionalidad este principio y sí, en cambio, provoca, como lo dice el partido promovente, una falta de certeza y seguridad jurídica sobre las reglas del proceso electoral para la renovación de los Ayuntamientos y del Congreso del Estado de Tabasco. Luego, considero que debería ampliarse en este aspecto la procedencia de la acción de inconstitucionalidad llenando el vacío que dejó el Poder Reformador que, cuando calla, no dice sí pero tampoco no a la procedencia de la acción en este caso de omisión.
