Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de resolución | 1043/2007 |
| Fecha | 01 Febrero 2011 |
| Número de registro | 40552 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2011 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Febrero de 2011, 1349 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo,Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el M.J.R.C.D. en relación con el amparo en revisión 1043/2007.
I.A. del caso
El promovente del juicio de amparo solicitó la protección de la Justicia de la Unión al considerar que violaron en su perjuicio los artículos 1o., 6o., 14, 16 y 133 constitucionales.
El accionante señaló como actos reclamados los siguientes: la negativa de acceso a la información pública, emitida por el Comité de Información del Instituto Federal Electoral, así como la realizada por la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral del instituto citado; la inconstitucionalidad del párrafo dos del artículo 254 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, porque en ésta se señala que concluido el proceso electoral se procederá a la destrucción de los sobres que contengan la documentación a la que se hace mención en el artículo 234 del mismo código.
Las circunstancias del caso se originan en el hecho de que el impetrante de amparo, el veintiocho de julio de dos mil seis, solicitó en la Unidad de Enlace de la Unidad Técnica de Servicios de Información y Documentación del Instituto Federal Electoral el acceso al sobre cerrado con las boletas sobrantes inutilizadas, los votos válidos y nulos en todas las casillas instaladas durante la jornada electoral de dos de julio de dos mil seis; además, pidió el acceso a las bodegas o a las instalaciones de los trescientos distritos electorales en el país para contabilizar de nuevo las boletas respecto a la elección de presidente de la República; y requirió que la documentación referida se pusiera a su disposición en forma ordenada, por sección y casilla, en cada distrito electoral.
El solicitante de información, mediante dos diversos escritos de la misma fecha, pidió ante la unidad de enlace citada las actas de la jornada electoral de las ciento treinta mil cuatrocientos setenta y siete casillas instaladas en todo el país, el acta final de escrutinio y cómputo de las casillas referidas, referentes a la elección de presidente de la República, las actas circunstanciadas de recepción del paquete electoral de los trescientos distritos electorales, el acta circunstanciada de la sesión de cómputo en los distritos citados y el acta de cómputo de los trescientos distritos electorales relativa a la elección de presidente de la República.
La Dirección Ejecutiva de Organización Electoral del Instituto Federal Electoral, el primero de septiembre de dos mil seis, determinó la imposibilidad de otorgar acceso a la información solicitada, lo que fue confirmado por el comité de información del instituto citado, el cinco del mes y año referido.
La Juez Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, titular del juzgado al cual se turnó la demanda, determinó, el veintiuno de septiembre de dos mil seis, desechar la demanda de garantías, porque consideró que se actualizó la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo, pues el acto reclamado fue emitido por una autoridad en materia electoral.
El promovente del amparo interpuso recurso de revisión, el cual fue turnado al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, órgano colegiado que solicitó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación el ejercicio de su facultad de atracción, a fin de que conociera del recurso citado.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación en resolución de tres de septiembre de dos mil siete determinó ejercer la facultad de atracción en el caso. Así, el Ministro presidente del Alto Tribunal, en el acuerdo de seis de noviembre de dos mil siete ordenó formar y registrar el asunto, así como turnarlo para su resolución.
II. Criterio de la mayoría
En el considerando sexto de la sentencia la mayoría resolvió que el caso es improcedente conforme a lo dispuesto en los artículos 41, 94, 99, 103 y 105, fracción II, constitucionales; y 73, fracciones VII y XVIII, de la Ley de Amparo, porque el juicio de garantías no es la vía para impugnar la inconstitucionalidad de leyes y actos de naturaleza electoral.(1)
La decisión considera que la norma reclamada -artículo 254 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales- tiene el carácter de electoral, porque determina el destino de los sobres que contienen las boletas sobrantes inutilizadas y las boletas de los votos válidos y los votos nulos de la elección, al establecer que las mismas se destruirán una vez concluido el proceso correspondiente, resaltando que el examen de constitucionalidad de la norma implica confrontarla con los principios rectores de la materia, entre éstos, legalidad, certeza y definitividad previstos en los artículos 41 y 99 de la Constitución.
A fin de sustentar su consideración, la mayoría analizó las etapas en las cuales se lleva a cabo el proceso electoral -preparación de la elección, jornada electoral, resultados y declaraciones de validez de las elecciones y dictamen y declaraciones de validez de la elección de presidente electo- para concluir que si dicho proceso se integra de esas fases y el artículo reclamado señala el destino final de la documentación electoral una vez concluido el proceso relativo, lógico es inferir que la norma es de naturaleza electoral, precisamente por establecer el destino de la documentación al término del proceso electoral.
Respecto al acto reclamado -acto de aplicación del precepto 254 impugnado- resolvieron que éste también es de carácter electoral, pues niega el acceso a los sobres que contienen las boletas electorales, porque la autoridad estimó, en apego al principio de legalidad, que no puede apartarse de lo ordenado en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual lo obliga a destruir las boletas una vez concluido el proceso electoral.
A fin de dar mayor sustento a su determinación, la mayoría especificó que las normas electorales no sólo establecen el régimen normativo de los procesos electorales, sino también las que regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con esos procesos o que deban influir en éstos.
Así, a su parecer, la norma impugnada regula un aspecto propio del proceso electoral, como lo es el destino final de las boletas en las cuales consta el voto popular y que constituyen la base del resultado de la elección.
Igualmente, la negativa de acceso a las referidas boletas electorales, como acto de aplicación de la norma controvertida, en vía de consecuencia, tiene la misma naturaleza de aquélla, pues la imposibilidad de acceso a las boletas se funda en el mandato legal consistente en su destrucción.
III. Razones del disenso
El motivo de mi desacuerdo con las consideraciones de la mayoría se debe a que la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo se encuentra dirigida a limitar la procedencia del juicio de garantías cuando se trata de actos en materia electoral, es decir, en dicha norma no se acorta la posibilidad de impugnación del acto en razón del órgano que lo emite, sino por lo relativo al campo de la materia electoral.(2)
Lo anterior, toda vez que existe la posibilidad de que un acto, aun emitido por autoridad electoral, no se refiera estrictamente a materia electoral, sino que el mismo afecte un derecho fundamental, porque el acto deriva de diversas obligaciones que la Constitución impone a las autoridades, esto es, que el mismo no demuestre el ejercicio de la atribuciones previstas en el artículo 41 constitucional para aquéllas; o porque el acto no sea propio de la materia comicial, pues derivó del ejercicio de cualquiera de las otras garantías constitucionales de los gobernados, situaciones que permiten concluir que esos actos son susceptibles de ser controvertidos, mediante el juicio de amparo, al no actualizarse la causal de improcedencia referida en el párrafo anterior.
Asimismo, como lo expuse en diverso voto particular, la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo, debe relacionarse con lo dispuesto en los artículos 41, 60 y 99 de la Constitución, pues en éstos se detallan las resoluciones irrecurribles de las autoridades administrativas y jurisdiccionales electorales.(3)
Ahora bien, las razones que expongo cómo se aplican al amparo en revisión del cual deriva este voto, es decir, cómo podemos determinar si los actos reclamados en el juicio se refieren a la materia electoral o están fuera del campo de la misma, sin importar, insisto, si esos actos los emitieron autoridades del Instituto Federal Electoral.
Las anteriores interrogantes se pueden contestar, en primer término, utilizando el criterio del Tribunal Pleno dictado en la controversia constitucional 114/2006, en el cual se sostiene que la materia electoral directa es aquella asociada al conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integración de los poderes públicos mediante el voto ciudadano, regidos por una normativa especializada e impugnables en un contexto institucional especializado.(4)
La materia electoral indirecta es la relacionada con los mecanismos de nombramiento e integración de órganos, mediante decisiones de otros poderes públicos, los cuales, por regla general, involucran a sujetos distintos a los que enfrentan los litigios técnicamente electorales.
Así, estos criterios sirven para calificar si un acto se circunscribe o no a la materia electoral, sin atender estrictamente a las funciones primigenias o principales del órgano que lo emite, pues las autoridades electorales pueden dictar actos o resoluciones que no se rigen únicamente por la normativa electoral y que no inciden únicamente en el ámbito de los comicios.
Igualmente, para conocer si el acto reclamado en el juicio de amparo está dentro de la materia electoral, se debe precisar cuál es el precepto constitucional -que se estima violado- que servirá de referente para analizar la constitucionalidad de los actos reclamados.
En el caso, se combaten los actos que niegan la posibilidad de acceso a las boletas electorales de la jornada electoral de dos de julio de dos mil seis, efectuada para elegir presidente de la República; determinación sustentada en el contenido el segundo párrafo del artículo 254 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual fue tachado de inconstitucional por el impetrante de amparo.
La negativa descrita la llevaron a cabo autoridades del Instituto Federal Electoral, sin embargo, éstas no lo hicieron ejerciendo una función estrictamente electoral de las que son asignadas en el artículo 41 constitucional, como competencia principal de ese instituto, porque la solicitud de acceso a la información realizada por el impetrante de amparo se deriva del artículo 6o. de la Constitución; por ende, la respuesta otorgada se relaciona con el contenido de este numeral y con la configuración legal del derecho del acceso a la información pública.
El artículo constitucional citado en último término, contiene el derecho de acceso a la información pública, el cual evidentemente no depende de la materia electoral, pues éste es un derecho fundamental que garantiza las condiciones de acceso a la información, entre otras, la preservación de los elementos -objetos sobre los que recae la petición- a fin de que sea posible el ejercicio del derecho, pues en la interpretación de éste debe prevalecer el principio de máxima publicidad.
En ese orden de ideas, si en el caso estamos ante el ejercicio de un derecho fundamental, previsto en el artículo 6o. de la Constitución, entonces, la norma constitucional con la cual se deben contrastar los actos reclamados es la citada; en consecuencia, pienso que no se actualiza la causal de improcedencia en la que se sustentó la decisión de la mayoría, porque el derecho de acceso a la información, que garantiza ese precepto constitucional, no forma parte de la materia electoral, pues no comparte ninguno de los atributos del conjunto de esa materia, ya que en sí mismo es un derecho fundamental que tiene independencia de ejercicio respecto de los comicios, cuyo fin se dirige a transparentar la información pública; autonomía que es posible predicar, aun cuando el ejercicio del derecho supone formular una solicitud, en ciertos casos, ante autoridades del Instituto Federal Electoral; entonces, la petición y la obligación de dar respuesta derivan de lo dispuesto en el numeral citado y no de las atribuciones electorales que en el artículo 41 constitucional se otorgan a ese instituto.
Pensar lo contrario, impediría solicitar información -ejercer el derecho de acceso a la información pública- al Instituto Federal Electoral, si se atiende únicamente a las facultades y obligaciones que son atribuidas en el artículo 41 constitucional; o el obstáculo se daría por el adjetivo calificativo utilizado en la denominación oficial de la autoridad, que llevaría a pensar que todas sus acciones se refieren al ámbito electoral; y la falta de posibilidad de acceso a la información también se podría derivar de los problemas técnicos que se presentan en los procesos electorales, entre otros, el tamaño del padrón, las homonimias, y porque éstos participan de los procesos genéricos en la materia electoral.
En esas circunstancias, se negaría el control constitucional de los actos de autoridad, al ser administrado el derecho de acceso a la información por autoridades del Instituto Federal Electoral, por ende, no existiría limitante constitucional a esas acciones o se impediría el control mediante el juicio de amparo, a fin de verificar su apego al artículo 6o. constitucional; asimismo, la solicitud de información, en relación con el proceso electoral, de manera absoluta no calificaría como el ejercicio del derecho de acceso a la información pública gubernamental, por encontrarse relacionada con la función electoral del instituto, es decir, porque su objeto lo constituye información pública gubernamental generada en el desarrollo de actos que estrictamente corresponden a la materia electoral.
Además, la ubicación legal del artículo 254 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el cual sustentaron las autoridades su negativa de acceso a la información pública, no puede considerarse el elemento central de la existencia absoluta de materia electoral en el caso, por el simple hecho de que la norma se encuentra dentro de un ordenamiento electoral, ni tampoco puede llevar a esa conclusión, que el precepto regule el destino final de las boletas electorales utilizadas en una jornada electoral, porque la determinación de la naturaleza del artículo impugnado implicaba un análisis que sobrepasa el correspondiente a la procedencia del juicio de garantías, así como el estudio semántico del precepto, en virtud de que, precisamente, la materia del fondo la constituiría el contraste de ese numeral con el precepto 6o. constitucional, a fin de verificar si se violenta el principio de máxima publicidad y la conservación del objeto material o elementos que constituyen el motivo de solicitud de acceso a la información, para conocer si se respeta dicho derecho.
Efectivamente, considero que el juicio no es improcedente, porque no se actualiza la causal prevista en la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo, porque los actos reclamados en el juicio de amparo están situados en el campo del derecho fundamental de acceso a la información pública, aun cuando se encuentren vinculados al proceso electoral debido al objeto material sobre el que se realizó la solicitud de acceso; por otra parte, pienso que es importante tener en cuenta que el derecho fundamental señalado, posiblemente fue vulnerado por las autoridades del Instituto Federal Electoral -considerando que esos actos escapan de la materia comicial- al no tratarse de materia electoral, sino del ejercicio de ese derecho; y por el contrario, considero que era preciso analizar el respeto o no al contenido del artículo 6o. constitucional, sin importar si las autoridades emisoras de los actos reclamados forman parte de la estructura orgánica del Instituto Federal Electoral, pues en este caso sus acciones inciden sobre un derecho fundamental que no forma parte de la materia electoral y cuyo fin no es la revisión de los actos que están dentro de ese campo, sino que su ejercicio busca la transparencia en la información pública mediante el acceso a ésta.
______________
1. La sentencia es de once de marzo de dos mil ocho, con la siguiente votación: "Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., L.R., F.G.S., G.P., A.G. y presidente O.M., quien razonó el sentido de su voto, coincidiendo en lo expuesto por la señora Ministra L.R. y por los señores M.F.G.S. y A.G.; los señores M.C.D., G.P., V.H., S.C. de G.V. y S.M. votaron en contra, y los señores M.C.D. y G.P. también razonaron el sentido de sus votos; los señores M.C.D., G.P. y V.H. reservaron su derecho para formular votos particulares; el señor M.S.M. reservó el suyo para formular un voto particular, y la señora M.S.C. de G.V. manifestó su adhesión a éste; y el señor M.G.P. reservó el suyo para formular voto concurrente. El engrose del asunto se aprobó en sesión privada de treinta y uno de marzo de dos mil ocho, por unanimidad de seis votos de los señores M.A.A., L.R., F.G.S., G.P., A.G. y presidente O.M.. Ausentes los señores M.C.D., G.P., V.H., S.C. de G.V. y S.M..".
2. "Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:
"...
(Reformada, D.O.F. 5 de enero de 1988) (Republicada, D.O.F. 11 de enero de 1988 y D.O.F. 1 de febrero de 1988)
"VII. Contra las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral."
3. Voto particular que formulé en el amparo en revisión 743/2005, promovido por J.C.G..
4. Controversia constitucional promovida por el Municipio de Buenavista, Estado de Michoacán, resuelta el dieciséis de agosto de dos mil siete, por mayoría de nueve votos.
