Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 23/2009.

En este asunto, el Tribunal Pleno, en la sesión del día 14 de abril de 2011, por unanimidad de 11 votos, decretó la validez de los artículos 94, fracción I, inciso a) y 97, apartado B, fracción V, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública,(1) los cuales establecen, respectivamente, que la conclusión del servicio de uno de sus integrantes se produce cuando hubiera sido convocado a tres procesos consecutivos de promoción sin que hubiera participado en ellos o, habiendo participado, no obtuviera el grado inmediato superior que le correspondería por causas imputables a él (causal vinculada a que hubiera alcanzado la edad máxima correspondiente a su jerarquía conforme a las leyes aplicables y que de su expediente no se desprendan méritos suficientes a juicio de las comisiones para conservar su permanencia); y, que la certificación de los elementos de los cuerpos de seguridad pública tiene por objeto identificar los factores de riesgo que interfieran, repercutan o pongan en peligro el desempeño de las funciones policiales, con el fin de garantizar la calidad de los servicios, enfocándose, entre otros aspectos, a no estar sujeto a proceso penal.

Concurro en lo sustancial con esa decisión, de la cual participé; sin embargo, no comparto plenamente la interpretación conforme(2) que sustenta la declaración de validez del artículo 97, apartado B, fracción V, de la ley impugnada, pues ésta se efectúa sobre la premisa de que la no sujeción a proceso penal es un requisito de ingreso pero no de permanencia y, por tanto, que al no prever un supuesto de pérdida definitiva de los derechos de quienes aún no han ingresado, no viola el principio de presunción de inocencia, ya que los aspirantes sólo tienen derecho a ser tomados en cuenta en el proceso de selección.

No comparto esa distinción, porque considero que no existe una razón lógica que justifique una diferencia tratándose del ingreso o de la permanencia de los miembros de las instituciones policiales, sino todo lo contrario, el requisito en comento, consistente en no estar sujeto a proceso penal, debe operar igualmente en uno y otro caso, conforme a la intención del autor de la norma.

Considero que esto es así, porque la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal, relativa a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, señala en lo conducente:

"Adicionalmente, se requiere que las instituciones de seguridad pública cuenten con personal certificado por una instancia que brinde certeza en la prestación del servicio encomendado. De singular relevancia resulta esta disposición, en tanto tiende a combatir factores de riesgo para la corrupción al garantizar que quienes forman parte de las instituciones de seguridad pública sean sometidos a rigurosos exámenes de control de confianza, que abarquen desde la ausencia de adicciones toxicológicas, hasta un adecuado desarrollo patrimonial, pasando por la verificación de la inexistencia de vínculos con la delincuencia, o aspectos personales que los hagan proclives a desviaciones de poder.

"Esa fue la intención del Constituyente Permanente al reformar el artículo 21 constitucional, ya que determinó como requisito para que los agentes de policía puedan realizar sus funciones de prevención e investigación, del delito, que se sometan a un proceso de certificación, cuyas directrices deberán establecerse en las leyes federales e incorporadas en las legislaciones locales."

Conforme a esta teleología de la norma,(3) el proceso de certificación del personal de las instituciones de seguridad pública tiene la finalidad de someterlos a rigurosos exámenes de control de confianza para verificar, entre otras cosas, aspectos personales que los hagan proclives a desviaciones en el ejercicio de la función, acorde con la intención del Constituyente Permanente al reformar el artículo 21 constitucional. Por tanto, es un requisito esencial, para que los agentes de la policía puedan realizar sus funciones de prevención e investigación del delito, que se sometan a dicho proceso de certificación, cuyas directrices deberán establecerse en la ley federal, en este caso.

Consecuente, con el alcance y sentido de la Constitución Política de los Estados Mexicanos en este aspecto, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, establece en sus artículos 65 y 66,(4) que ninguna persona podrá ingresar o permanecer en esas instituciones sin contar con el certificado y registro vigentes y que dicho certificado tiene por objeto acreditar, precisamente, que el servidor público es apto para ingresar y permanecer en ellas, así como que cuenta con los conocimientos, el perfil, las habilidades y aptitudes necesarias para el ejercicio del cargo.

Por ello, aunque el artículo 88, inciso A, fracción II, de la ley de la materia(5) establece que la no sujeción a proceso penal es un requisito de ingreso, no hay razón para considerar que únicamente opera en este caso y no para la permanencia, pues para preservarse en el cargo es necesario mantener actualizado el certificado único policial, como lo previene el inciso B, fracción II de ese mismo precepto(6) y, precisamente, la certificación prevista en el precepto impugnado, tiene por objeto identificar los factores de riesgo que interfieran, repercutan o pongan en peligro el desempeño de las funciones policiales, entre los cuales se encuentra, el estar sujeto a proceso penal.(7)

Ahora bien, los párrafos penúltimo y último inciso a), del artículo 21, y el primer párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123, ambos preceptos de la Constitución, disponen:

"Artículo 21. ...

"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. ...

"Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

"a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones."

"Artículo 123. ...

"B. ...

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido."

Conforme a la interpretación teleológica y sistemática de esas normas constitucionales, es claro que el Constituyente dio igual importancia al cuidado que se tiene que tener para el ingreso como para la permanencia de los integrantes de los cuerpos policiales; entonces la diferencia establecida en la sentencia por la mayoría no tiene justificación ni resulta razonable; desde un juicio de ponderación constitucional, el proyecto no justifica el trato desigual que dio al sostener que la exigencia de no estar sujeto a un proceso penal, es un requisito válido constitucionalmente para ingresar a la corporación policiaca pero no para que se otorgue la certificación para permanecer en el cargo.

Conforme a la ley de la materia (artículo 96): "La certificación es el proceso mediante el cual los integrantes de las instituciones policiales se someten a las evaluaciones periódicas establecidas por el Centro de Control de Confianza correspondiente, para comprobar el cumplimiento de los perfiles de personalidad, éticos, socioeconómicos y médicos, en los procedimientos de ingreso, promoción y permanencia."

Si la mayoría consideró constitucionalmente válido el requisito de ingreso a una corporación policiaca consistente en no estar sujeto a un proceso penal, por considerar que ello es condición que por sí misma pone en peligro el desempeño de la función policial, al correrse el riesgo de incorporar a un elemento que ha delinquido, por lo que para el caso no implica violación al principio de presunción de inocencia; no resulta razonable, ante las finalidades perseguidas constitucionalmente al establecer que las corporaciones policiales se regirán por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución, alegar que sí existe violación al Texto Fundamental cuando se exige el requisito de no estar sujeto a proceso penal, para permanecer en la corporación.

La mayoría que votó la resolución en esos términos perdió de vista que a través de la certificación se garantiza que los miembros de las instituciones policiales acrediten que siguen estando en aptitud de continuar en ejercicio de la función estatal de la seguridad pública, por lo que existe la misma razón para exigir ese requisito para el ingreso que para la permanencia; si se consideró constitucional para el ingreso que el sujeto no estuviese sujeto a un proceso penal, la pregunta sigue siendo ¿por qué si la mayoría, de la que formé parte, estimó constitucional el requisito de ingreso de no estar sujeto a proceso penal, no lo consideró así para el efecto de la certificación para la permanencia a ese requisito? Máxime si se considera que podría resultar más grave estar sujeto al proceso penal y resultar culpable del delito correspondiente, cuando se es parte ya de una corporación policiaca.

En mi opinión, el artículo 97, apartado B, fracción V, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en cuanto hace al requisito de no estar sujeto a proceso penal para permanecer en una corporación policiaca, debió haberse considerado constitucional bajo el mismo estándar que la mayoría utilizó para considerarlo así como requisito de ingreso, puesto que existe la misma racionalidad constitucional en ambos supuestos; por ello, me separo en este punto de la interpretación conforme que se plasmó en la resolución que se adoptó por la mayoría en la acción de inconstitucionalidad 23/2009.

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1. "Artículo 94. La conclusión del servicio de un integrante es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las siguientes causas:

"I. Separación, por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de permanencia, o cuando en los procesos de promoción concurran las siguientes circunstancias:

"a) Si hubiere sido convocado a tres procesos consecutivos de promoción sin que haya participado en los mismos, o que habiendo participado en dichos procesos, no hubiese obtenido el grado inmediato superior que le correspondería por causas imputables a él."

"Artículo 97. La certificación tiene por objeto:

"...

"B. Identificar los factores de riesgo que interfieran, repercutan o pongan en peligro el desempeño de las funciones policiales, con el fin de garantizar la calidad de los servicios, enfocándose a los siguientes aspectos de los integrantes de las instituciones policiales:

"...

"V. Notoria buena conducta, no haber sido condenado por sentencia irrevocable por delito doloso, ni estar sujeto a proceso penal y no estar suspendido o inhabilitado, ni haber sido destituido por resolución firme como servidor público."

2. N.. registro: 170280. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2008, tesis P. IV/2008, página 1343.

"INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN.-La interpretación de una norma general analizada en acción de inconstitucionalidad, debe partir de la premisa de que cuenta con la presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entonces, cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma; sin embargo, no debe perderse de vista que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que tiene como una de sus finalidades preservar la unidad del orden jurídico nacional, a partir del parámetro constitucional; como tampoco debe soslayarse que tal unidad se preserva tanto con la declaración de invalidez de la disposición legal impugnada, como con el reconocimiento de validez constitucional de la norma legal impugnada, a partir de su interpretación conforme a la Ley Suprema, ya que aun cuando los resultados pueden ser diametralmente diferentes, en ambos casos prevalecen los contenidos de la Constitución. En consecuencia, el hecho de que tanto en el caso de declarar la invalidez de una norma legal, como en el de interpretarla conforme a la Constitución, con el propósito de reconocer su validez, tengan como finalidad salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones de la Ley Suprema, este Tribunal Constitucional en todos los casos en que se cuestiona la constitucionalidad de una disposición legal, debe hacer un juicio razonable a partir de un ejercicio de ponderación para verificar el peso de los fundamentos que pudieran motivar la declaración de invalidez de una norma, por ser contraria u opuesta a un postulado constitucional, frente al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente y el órgano reformador de la Norma Suprema."

N.. registro IUS: 163300. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2010. Tesis 2a./J. 176/2010, página 646.

"PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN.-La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el J. constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico."

3. N.. registro IUS: 196537. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., abril de 1998. Tesis: P. XXVIII/98, página 117.

"INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR.-El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico."

4. "Artículo 65. Los aspirantes que ingresen a las instituciones de procuración de justicia, deberán contar con el certificado y registro correspondientes, de conformidad con lo establecido por esta ley.

"Ninguna persona podrá ingresar o permanecer en las instituciones de procuración de justicia sin contar con el certificado y registro vigentes."

"Artículo 66. Los centros de evaluación y control de confianza de las instituciones de procuración de justicia emitirán los certificados correspondientes a quienes acrediten los requisitos de ingreso que establece esta ley y el ordenamiento legal aplicable a la institución de que se trate.

"El certificado tendrá por objeto acreditar que el servidor público es apto para ingresar o permanecer en las instituciones de procuración de justicia, y que cuenta con los conocimientos, el perfil, las habilidades y las aptitudes necesarias para el desempeño de su cargo."

5. "Artículo 88. La permanencia es el resultado del cumplimiento constante de los requisitos establecidos en la presente ley para continuar en el servicio activo de las instituciones policiales. Son requisitos de ingreso y permanencia en las instituciones policiales, los siguientes:

"A. De ingreso:

"...

"II. Ser de notoria buena conducta, no haber sido condenado por sentencia irrevocable por delito doloso, ni estar sujeto a proceso penal."

6. "Artículo 88.

"...

"B. De permanencia:

"...

"II. Mantener actualizado su certificado único policial."

7. El apartado B del artículo 97 de la Ley General de Seguridad Pública y, en particular su fracción V, señalan textualmente:

"Artículo 97. La certificación tiene por objeto:

"...

"B. Identificar los factores de riesgo que interfieran, repercutan o pongan en peligro el desempeño de las funciones policiales, con el fin de garantizar la calidad de los servicios, enfocándose a los siguientes aspectos de los integrantes de las instituciones policiales. ...

"V. Notoria buena conducta, no haber sido condenado por sentencia irrevocable por delito doloso, ni estar sujeto a proceso penal y no estar suspendido o inhabilitado, ni haber sido destituido por resolución firme como servidor público."