Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario de los Ministros J.R.C.D., M.B.L.R., G.D.G.P., O.M.S.C. y J.N.S.M..

En las páginas 85 a 89 de la ejecutoria se sostiene que el artículo 50, párrafo cuarto, de la Ley Electoral del Estado de Querétaro no viola el artículo 35, fracciones II y III, de la Constitución Federal que confiere a todo ciudadano el derecho a votar y ser votado en elecciones populares, en virtud de que ese derecho no es absoluto, sino que debe sujetarse a los límites y términos que establezcan las leyes que en materia electoral emita la legislatura correspondiente bajo los principios rectores que consagran los artículos 41 y 116, fracción IV, de la mencionada N.F., a fin de garantizar que quienes lleguen a ocupar los cargos de representación popular sean personas que se identifiquen con esos principios, entre las que evidentemente no podrían figurar el dirigente estatal, el o los responsables del órgano interno encargado de las finanzas y el representante del partido político cuando incumplan con la obligación que les impone la Ley Electoral del Estado, de vigilar el origen y uso adecuado de los recursos otorgados al instituto político respectivo.

El precepto legal en cuestión, en la parte que interesa dispone;

"Artículo 50.

"...

"De igual forma se sancionará inhabilitando para participar en la siguiente elección como candidato o representante ante los órganos electorales, según el caso, al dirigente estatal, al o los responsables del órgano interno encargado de las finanzas y al representante acreditado ante el Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro del partido político o coalición que cometan la infracción y que hayan ejercido la responsabilidad en el periodo del incumplimiento. .."

Por su parte los artículos 34, 35, 36 y 38 de la Constitución Federal disponen:

(Reformado, D.O.F. 22 de diciembre de 1969)

"Artículo 34. Son ciudadanos de la República los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos:

"I.H. cumplido 18 años, y

"II. Tener un modo honesto de vivir."

"Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:

"I.V. en las elecciones populares;

"II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley;

(Reformada, D.O.F. 22 de agosto de 1996)

"III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país;

"IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la República y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes; y

"V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición."

"Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República:

(Reformada, D.O.F. 6 de abril de 1990)

"I.I. en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesión o trabajo de que subsista; así como también inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes.

"La organización y el funcionamiento permanente del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición del documento que acredite la ciudadanía mexicana son servicios de interés público, y por tanto, responsabilidad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los términos que establezca la ley,

"II. A. en la Guardia Nacional;

(Reformada, D.O.F. 22 de agosto de 1996)

"III.V. en las elecciones populares en los términos que señale la ley;

"IV. Desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de los Estados, que en ningún caso serán gratuitos; y

"V. Desempeñar los cargos concejiles del Municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado."

"Artículo 38. Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden:

"I. Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de las obligaciones que impone el artículo 36. Esta suspensión durará un año y se impondrá además de las otras penas que por el mismo hecho señalare la ley;

"II. Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión;

"III. Durante la extinción de una pena corporal;

"IV. Por vagancia o ebriedad consuetudinaria, declarada en los términos que prevengan las leyes;

"V. Por estar prófugo de la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensión hasta que prescriba la acción penal; y

"VI. Por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensión.

"La ley fijará los casos en que se pierden, y los demás en que se suspenden los derechos de ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitación."

Sin embargo, la conclusión a la que llega la ejecutoria, en relación a la infracción del artículo 35 constitucional, no se comparte, pues si bien el párrafo final del artículo 38 citado establece una facultad para que el legislador secundario determine los casos en que se suspenden los derechos del ciudadano, la norma con que finaliza este último precepto no faculta al legislador secundario para conferir a las autoridades administrativas, ni a las electorales, la posibilidad legal de suspender el derecho a ser votado, sino que al disponer "... y la manera de hacer la rehabilitación", está refiriéndose a una forma de extinción de la ejecución de una sanción penal, lo que denota que esa rehabilitación sólo podrá llevarse a cabo para poner punto final a la actividad del Estado encaminada a perseguir y sancionar al delincuente, de manera que el concepto jurídico denominado "rehabilitación" presupone y debe tener como origen la imposición de una pena por la comisión de un delito, que amerite como castigo la pérdida temporal de alguno de esos derechos.

Si esto es así, evidentemente la ejecutoria consideró la expresión "rehabilitación" en su sentido semántico ordinario,(1) sin considerar que en nuestro sistema jurídico este concepto está sometido a la materia penal como una de las formas de extinción de las penas.

En efecto, el artículo 38 constitucional establece en sus primeras cinco fracciones los casos en que transitoriamente pueden suprimirse los referidos derechos.

Así, en la primera fracción contempla una causal consistente en el incumplimiento de alguna de las obligaciones previstas en el artículo 36 de la misma N.F., ya que tan sólo por la inobservancia de alguna de ellas, el ciudadano se hará acreedor a una sanción equivalente a una suspensión de un año de los derechos que constitucionalmente se le habían conferido, punición que podrá coexistir con "... otras penas que por el mismo señalare la ley", pero todas ellas lógicamente estarán a cargo imponerlas como condena a un juez penal.

Los siguientes dos supuestos contemplan tanto el caso en que al ciudadano se le haya dictado en su contra auto de formal prisión, por su presunta responsabilidad en la comisión de un delito que amerite sanción con pena privativa de libertad, como la suspensión derivada de la compurgación de la condena que en su momento se dicte, independientemente del delito de que se trate.

Lo anterior encuentra justificación en la circunstancia de que tanto el auto que provisionalmente priva de la libertad a un individuo, como la sentencia que ordena la misma, imposibilita al sujeto para ejercer sus derechos ciudadanos debido a su situación, según se trate, de indiciado o de responsable en la comisión de un delito, ya que constitucionalmente no se le considera apto para ejercer a plenitud su ciudadanía de la cual derivan, entre otros derechos, la posibilidad de votar y ser votado.

A este respecto el Código Penal Federal establece lo siguiente:

"Artículo 46. La pena de prisión produce la suspensión de los derechos políticos y los de tutela, curatela, ser apoderado, defensor, albacea, perito, depositario o interventor judicial, síndico o interventor en quiebras, árbitro, arbitrador o representante de ausentes. La suspensión comenzará desde que cause ejecutoria la sentencia respectiva y durará todo el tiempo de la condena."

La vagancia, la ebriedad consuetudinaria, así como evadir la justicia penal, son las tres situaciones previstas en las fracciones IV y V, como condiciones que igualmente suspenden el goce de los derechos ciudadanos; en el primer caso, porque el afectado carece de un modo honesto de vivir, requisito de la ciudadanía instituido en el artículo 36 de la misma Constitución; en el segundo, debido a la incapacidad del individuo para conducirse por padecer una grave adicción; y en el tercero, porque voluntariamente se ha sustraído de la aplicación de las leyes y de la jurisdicción del Estado al eludir comparecer ante ella, lo cual redunda en una supresión de sus derechos de ciudadano.

Finalmente, la propia Constitución autoriza en la fracción VI del mismo artículo 38 en examen, la posibilidad de que la suspensión de los derechos ciudadanos, entre los cuales se encuentran los de carácter político como son el de votar y ser votado, se imponga como condena, de modo tal que la supresión temporal de la vigencia de esos derechos del ciudadano, sea el resultado de una conducta delictiva, pero debe tenerse presente que para que esto ocurra es menester que las leyes penales así lo dispongan.

Es conveniente seguir citando el Código Penal Federal en la parte relativa como ejemplo de lo anterior.

(Adicionado, D.O.F. 29 de julio de 1970)

"Artículo 143. Cuando de la comisión de los delitos a que se refiere el presente título resultaren otros delitos, se estará a las reglas del concurso.

"Además de las penas señaladas en este título, se impondrá a los responsables si fueren mexicanos, la suspensión de sus derechos políticos por un plazo hasta de diez años, que se computará a partir del cumplimiento de su condena. En los delitos comprendidos en los capítulos I y II del presente título, se impondrá la suspensión de tales derechos, hasta por cuarenta años."

Esta apreciación se obtiene de la clara y expresa redacción de la fracción VI referida, en la cual sin duda se permite la restricción de los derechos del ciudadano por virtud de una resolución formal y materialmente judicial, de carácter definitivo, que a título de reproche social se imponga como pena.

De esta manera aparece que también la Constitución autorizó la suspensión de los derechos ciudadanos a través de una sentencia firme dictada en un proceso penal, sin embargo, no se advierte por cuál o cuáles conductas antisociales habría de señalarse como medida de punición tal condena, aspecto que como se expondrá más adelante, el mismo artículo 38 resuelve en su último párrafo, guardando perfecta armonía con su fracción VI.

Antes de abordar el anterior problema conviene hacer un paréntesis y precisar que dentro del mismo último párrafo del artículo 38 constitucional, se comienza por señalar que al legislador ordinario le corresponderá establecer en qué casos operará la pérdida de los derechos ciudadanos, pero es evidente que esto no significa que las leyes de cualquier naturaleza puedan sancionar con esta grave medida a quienes estimen conveniente, pues entonces se llegaría a la conclusión extralógica de que el Constituyente se esmeró en señalar las causas de suspensión de los derechos del ciudadano, pero en cambio otra decisión de mayor entidad, como es la pérdida de esos derechos, la confirió al legislador secundario, lo cual es inaceptable.

Lo que ocurre es que esa supresión absoluta de los derechos del ciudadano también proviene de decisiones de carácter civil, por ejemplo tratándose del estado de interdicción, en el cual la imposibilidad de ejercer esos derechos no es producto de la imposición de una sanción, sino del estado de incapacidad que una persona mayor de edad sufre por un deterioro en la salud, y que amerita el discernimiento de un tutor, a fin de que en su representación ejerza los actos necesarios para el cuidado del patrimonio de aquél.

En este sentido el Código Civil Federal prevé los casos de incapacidad legal y natural en los siguientes términos:

"Artículo 450. Tienen incapacidad natural y legal:

"I. Los menores de edad;

(Reformada, D.O.F. 23 de julio de 1992)

"II. Los mayores de edad disminuidos o perturbados en su inteligencia, aunque tengan intervalos lúcidos; y aquellos que padezcan alguna afección originada por enfermedad o deficiencia persistente de carácter físico, psicológico o sensorial o por la adicción a sustancias tóxicas como el alcohol, los psicotrópicos o los estupefacientes; siempre que debido a la limitación, o la alteración en la inteligencia que esto les provoque no puedan gobernarse y obligarse por sí mismos, o manifestar su voluntad por algún medio."

Entendida así la norma final del artículo 38 constitucional, cobra sentido lógico que la Constitución no se haya ocupado de la pérdida de los derechos del ciudadano, pues este es un tema que deriva del problema de los ciudadanos incapacitados que igualmente pierden en definitiva la facultad de ejercer sus derechos como tales, debido a la existencia de un padecimiento que les impide gobernarse a sí mismos.

La siguiente norma contenida en el mismo último párrafo del artículo 38 de la Constitución Federal, que es la que básicamente interesa en el presente caso, previene que "... y los demás en que se suspenden los derechos de ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitación", locución que, como se anticipó, guarda conexión directa con la fracción VI que le precede, en la cual la Constitución autorizó la suspensión de los derechos ciudadanos como pena por la comisión de un delito, pues al señalar que las mismas leyes deberán precisar la forma de hacer la rehabilitación de esos derechos, está reafirmando el carácter punitivo de las leyes a que se refiere la parte final de dicho precepto, ya que la rehabilitación en su estricto sentido jurídico al cual se debe acudir dado el contexto en que se desenvuelve la norma encuentra cabal compresión dentro del capítulo del derecho penal relativo a la extinción de las penas.(2)

Para ilustrar lo anterior conviene citar las siguientes disposiciones del Código Penal Federal:

"Reconocimiento de inocencia e indulto

"Artículo 94. El indulto no puede concederse, sino de sanción impuesta en sentencia irrevocable."

"Artículo 95. No podrá concederse de la inhabilitación para ejercer una profesión o alguno de los derechos civiles o políticos, o para desempeñar determinado cargo o empleo, pues estas sanciones sólo se extinguirán por la amnistía o la rehabilitación."

"Rehabilitación

"Artículo 99. La rehabilitación tiene por objeto reintegrar al condenado en los derechos civiles, políticos o de familia que había perdido en virtud de sentencia dictada en un proceso o en cuyo ejercicio estuviere suspenso."

Con el mismo propósito se presenta el texto de otros preceptos del Código Federal de Procedimientos Penales:

"Rehabilitación

"Artículo 569. La rehabilitación de los derechos políticos se otorgará en la forma y términos que disponga, la Ley Orgánica del artículo 38 de la Constitución."

"Artículo 570. La rehabilitación de los derechos civiles o políticos no procederá mientras el reo esté extinguiendo la sanción privativa de libertad."

"Artículo 571. Si el reo hubiere extinguido ya la sanción privativa de libertad, o si ésta no le hubiere sido impuesta, pasado el término que señala el artículo siguiente, podrá ocurrir al tribunal que haya dictado la sentencia irrevocable, solicitando se le rehabilite en los derechos de que se le privó, o en cuyo ejercicio estuviere suspenso, para lo cual acompañará a su escrito relativo los documentos siguientes:

"I. Un certificado expedido por la autoridad que corresponda, que acredite haber extinguido la pena privativa de libertad que se le hubiere impuesto, o que se le concedió la conmutación, o el indulto, en su caso; y

"II. Un certificado de la autoridad municipal del lugar donde hubiere residido desde que comenzó a sufrir la inhabilitación, o la suspensión, y una información recibida por la misma autoridad, con audiencia del Ministerio Público, que demuestre que el promovente ha observado buena conducta continua desde que comenzó a sufrir su pena, y que ha dado pruebas de haber contraído hábitos de orden, trabajo y moralidad."

"Artículo 572. Si la pena impuesta al reo hubiere sido la de inhabilitación o suspensión por seis o más años, no podrá ser rehabilitado antes de que transcurran tres años, contados desde que hubiere comenzado a extinguirla.

"Si la inhabilitación o suspensión fuere por menos de seis años, el reo podrá solicitar su rehabilitación cuando haya extinguido la mitad de la pena."

"Artículo 573. Recibida la solicitud, el tribunal, a instancia del Ministerio Público o de oficio, si lo creyere necesario, recabará informes más amplios para dejar perfectamente precisada la conducta del reo."

"Artículo 574. Recibidas las informaciones, o desde luego si no se estimaren necesarias, el tribunal decidirá dentro de tres días, oyendo al Ministerio Público y al peticionario, si es o no fundada la solicitud. En el primer caso remitirá las actuaciones originales, con su informe, al Ejecutivo de la Unión, por conducto de la Secretaría de Gobernación, a efecto de que resuelva en definitiva lo que fuere procedente. Si se concediere la rehabilitación se publicará en el ‘Diario Oficial’ de la Federación; si se negare, se dejarán expeditos al reo sus derechos para que pueda solicitarla de nuevo después de un año."

"Artículo 575. Concedida la rehabilitación por el Ejecutivo, la Secretaría de Gobernación comunicará la resolución al tribunal correspondiente, para que haga la anotación respectiva en el proceso."

"Artículo 576. Al que una vez se le hubiere concedido la rehabilitación, nunca se le podrá conceder otra."

Bajo la óptica de la ciencia jurídica penal, la parte final del artículo 38 revela que el Constituyente así como previó con severidad la posibilidad de que a título de condena se cercenaran por un tiempo los derechos ciudadanos, también prudentemente y con toda atención, procuró la restitución de estos derechos fundamentales y ordenó que en las leyes (penales se insiste) se regulara también la forma de rehabilitar al delincuente en el disfrute de tales prerrogativas, una vez cumplida su condena.

Y no podría ser de otra manera. La dimensión del daño que sufre el individuo por el menoscabo de los derechos que la Constitución le confiere, entre los cuales se encuentra el de votar y ser votado, no podía quedar sin la posibilidad constitucionalmente prevista de que se le restituyeran una vez ejecutadas las sanciones que el Estado emplea contra los infractores de las leyes penales, pues esta protección humaniza dichas disposiciones e indica el tránsito de una justicia penal que antaño era sólo represiva, hacia un sistema que nuevamente reincorpore al sujeto a la sociedad con pleno desenvolvimiento moral, aunque haya sufrido el peso de la punición estatal.

El resguardo constitucional del derecho a votar y ser votado se observa, entonces, que aun cuando se haya visto disminuido temporalmente por la comisión de un delito, de cualquier forma el Constituyente mantuvo una constante protectora, en la medida que ordenó que se estableciera en las leyes penales la forma de restituirlo o más bien rehabilitarlo (técnicamente dicho conforme al derecho penal) que es la expresión que utiliza la Constitución y que no puede soslayarse, y menos aún hacerse extensiva por analogía a otras materias para que habiliten a las autoridades administrativas y éstas: 1o. dispongan de dichos derechos; 2o. los restrinjan como sanción administrativa y 3o. "rehabiliten" a quienes fueron afectados; ya que se sacrificaría necesariamente el postulado que impide imponer "... pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata", pues si no hay pena sin ley, menos todavía podría haber pena fuera de un procedimiento judicial y sin existir delito.

En conclusión, si el último párrafo del artículo 38 constitucional utilizó la expresión "rehabilitación" con la connotación técnica del derecho penal, no puede válidamente aceptarse que cualquier autoridad pueda sancionar en la vía administrativa a un ciudadano con la privación transitoria de los derechos que por esa condición jurídica le otorgó directamente la Constitución, ya que equivale a dejar a la disponibilidad de todo ente público la posibilidad de restringir ese derecho fundamental de votar y ser votado, fuera de un proceso penal como excepcionalmente lo autorizó un precepto de rango superior, cuyos conceptos jurídicos no hay razón alguna para examinarlos al margen de su acepción generalmente utilizada en los Códigos Penales y en la doctrina respectiva.(3)

El legislador, a través del artículo 50 , párrafo cuarto, de la Ley Electoral del Estado de Querétaro ha rebasado los límites constitucionales establecidos en los artículos 35 y 38 de la Constitución Federal, en primer término, por hacer nugatorio el derecho constitucional a ser votado; en segundo término, por dejar sin efecto las garantías constitucionales dirigidas a salvaguardar ese derecho (establecimiento del procedimiento penal para la suspensión de derechos políticos).

Esto es así, porque el legislador (Poder Constituido), a través de una ley (norma secundaria), ha establecido la posibilidad de sancionar administrativamente a un candidato electoral con la inhabilitación para participar en el proceso respectivo, generando que el derecho constitucional a ser votado bien pueda inaplicarse con base en una ley ajena a las penales, y con fundamento en un procedimiento distinto al previsto en la Norma Suprema (Poder Constituyente), lo que supone que con base en una norma secundaria el legislador resulte autorizado para disponer de los contenidos y garantías constitucionales, siendo que el principio de rigidez constitucional impide que el texto básico se encuentre sujeto a la voluntad del legislador ordinario, sin que sea óbice a lo anterior el hecho de que el precepto legal combatido establezca que la inhabilitación para participar como candidato sea únicamente para "la siguiente elección", si se considera que la experiencia electoral indica que las oportunidades reales de una participación política efectiva se gozan en un escenario histórico preciso, cuyo éxito depende en gran medida de las circunstancias que rodean ese momento, y que no volverán a repetirse.

Por estas razones estimamos que en el caso debió declararse la invalidez del artículo 50, párrafo cuarto, de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, en la porción normativa que estableció como sanción administrativa la inhabilitación para participar como "candidato" en la siguiente elección, por haberse alejado de los principios garantistas en los que la Constitución envolvió las reglas esenciales del proceso penal, al dejar en manos de las autoridades administrativas el derecho fundamental del ciudadano a ser votado que consagra el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal no obstante que dentro de las causas de suspensión que prevé el diverso artículo 38 de este último ordenamiento, no figura la posibilidad de que tales autoridades dispongan de ese derecho, el cual sólo puede verse disminuido cuando así se establezca en una sentencia firme pronunciada por un Juez penal, pues sólo éste puede ordenar, a la postre, la rehabilitación de tal derecho, aspecto que además constituye una garantía de la función postpenitenciaria a la que, como puede observarse en este caso, también está obligado el Estado.

______________

1. "Acción y efecto de rehabilitar. II 2 Der. Acción de reponer a alguien en la posesión de lo que le había sido desposeído. II 3 Der. Reintegración legal del crédito, honra y capacidad para el ejercicio de los cargos, derechos, dignidades, etc., de que alguien fue privado. II 4 Med. Conjunto de métodos que tiene por finalidad la recuperación de una actividad o función perdida o disminuida por traumatismo o enfermedad." Diccionario de la Lengua Española. 21a. edición. página 1932.

2. La Enciclopedia Jurídica Omeba a propósito del tema explica: "rehabilitación del penado ... Forma de rehabilitación. De la enunciación de los artículos mencionados, surge que el condenado se rehabilita de pleno derecho cuando por el mero transcurso del tiempo se cumple la pena de inhabilitación temporaria prevista por el Código Penal. El alcance de la rehabilitación está en relación directa con el de la privación de derecho, Por eso en los casos de incapacidades especiales, la rehabilitación es específica. La rehabilitación del penado se produce, también, cuando éste comienza a disfrutar de la libertad condicional. La situación de los que han sufrido condena de inhabilitación perpetua es distinta, ya que nuestro Código Penal no prevé forma alguna para poner punto final a esta inhabilitación. A este respecto difiere de los códigos italiano y suizo, como también del proyecto de reforma de nuestro Código Penal de 1960." (Tomo XXIV, página 544, 1979).

3. "Rehabilitación. Sólo es causa de extinción del derecho de ejecución, pero no del de la acción penal, ‘La rehabilitación tiene por objeto reintegrar al condenado en los derechos civiles, políticos o de familia que había perdido en virtud de sentencia dictada en un proceso o en cuyo ejercicio estuviere suspenso’ (artículo 99 C.P. y 90 P.. 1949). La rehabilitación fue conocida en Roma con el nombre de restitutio in integrum. En Francia se conocieron desde 1670 las lettres de rehabilitation por las que se devolvía la buena reputación al que había cumplido su condena. Entendida como una concesión graciosa del soberano, actualmente se ha transformado en un derecho reconocido a quien habiendo llenado los requisitos legales, la solicita; derecho que no empece para que deban tenerse en cuenta las condiciones personales de los condenados, asociado al criterio objetivo de la gravedad del hecho punible el subjetivo de la índole del delincuente (F.. En la legislación francesa de 1891 la rehabilitación se obtenía legalmente por el solo transcurso del tiempo, lo que fue criticado por no dar lugar a la prueba de la corrección y honradez del reo; y por ello el sistema de rehabilitación judicial sustituyó al primero (1919), exigiéndose la prueba de la conducta irreprochable del penado durante cierto plazo." (C. y T., R., Derecho Penal Mexicano, P. General, E.P., vigésima edición, 1999, página 862).