Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente del M.M.A.G. a la resolución de siete de septiembre de 2004 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Es preciso reiterar que el voto concurrente no pretende demostrar que los señores Ministros integrantes del Pleno de este Alto Tribunal debieron emitir su voto de manera unánime aprobando el proyecto de resolución sometido a su consideración, pues como cuerpo colegiado, es natural que en algunos casos las posturas jurídicas de sus integrantes sean diferentes. Por el contrario, el objetivo de este voto es contribuir con argumentos que, atento a las razones del voto de minoría, fortifiquen las consideraciones en que se sustenta el sentido de la ejecutoria.

Para su desarrollo, este voto concurrente se dividirá en los puntos siguientes:

I.S. del voto de minoría.

II. Materia de la contradicción de tesis 4/2000 y oportunidad para plantear el abandono de un criterio.

III. La inexistencia del control difuso en el sistema establecido en la Constitución General de la República.

IV. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, único órgano facultado para ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes electorales.

V. El control de constitucionalidad de las leyes electorales y los principios de certeza y equidad consagrados en el artículo 41 constitucional.

I.S. del voto de minoría.

Del examen minucioso del voto hecho valer en contra de la ejecutoria pronunciada en la contradicción de tesis 4/2000, se advierte que el mismo se sustenta, en esencia, en las siguientes premisas:

1. No se comparte el criterio que este Alto Tribunal sostuvo con anterioridad, en relación con que la única vía para controvertir las leyes electorales es la prevista en la fracción II del artículo 105 constitucional, por lo que no es posible compartir el sentido de la presente resolución ni se asumen las consideraciones en que se funda el precedente utilizado para declarar que no hay materia en la presente contradicción.

2. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sí prevé un sistema de control difuso, es decir, permite a los órganos jurisdiccionales realizar el contraste entre una norma general y la Constitución en los procesos de los que les competa conocer, sin que se requiera un proceso especial para ello, destacando que los efectos de ese control consisten en la inaplicación de las normas, sin que exista un pronunciamiento general sobre la inconstitucionalidad de éstas.

3. Es inexacto que la única manera de controvertir las leyes electorales sea la prevista en la fracción II del artículo 105 constitucional, ya que en términos de los artículos 41, fracción IV y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación puede llevar a cabo un control difuso de la constitucionalidad de las normas electorales, es decir, puede emitir consideraciones sobre la constitucionalidad de alguna norma en la parte considerativa de la sentencia, pero no así en sus resolutivos.

4. El sistema de medios de impugnación en materia electoral tiene como finalidad garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad, como lo dispone la fracción IV del artículo 41 de la Constitución General de la República, por lo que aun cuando el Tribunal Electoral no cuenta con atribuciones para controlar la constitucionalidad de las normas generales en materia electoral, esto no obsta para que el tribunal pueda realizar un control cuyo resultado tenga como efecto la inaplicación de la respectiva norma electoral.

5. El Tribunal Electoral en su carácter de órgano terminal en la materia únicamente puede llevar a cabo su encomienda si se reconoce su atribución para analizar la conformidad de las normas electorales con la Constitución.

II. Materia de la contradicción y oportunidad para plantear el abandono de un criterio.

A) Materia de la contradicción de tesis. La materia de la contradicción de tesis 4/2000, conforme a los términos en que fue denunciada, consistía en determinar si existía oposición de criterios entre los sostenidos por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis de rubros: "CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN." y "CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES, NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.", y los sustentados por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en las tesis: "TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES." y "ESCRITO DE PROTESTA, SU EXIGIBILIDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL, ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."

Sobre este punto se consideró que sí existía una contradicción implícita, en virtud de que en los fallos que dieron lugar a las tesis de este Alto Tribunal se determinó que sólo tienen competencia para analizar la constitucionalidad de una ley los tribunales del Poder Judicial de la Federación que conozcan de los medios de control de la constitucionalidad de ese tipo de actos, en tanto que la Sala Superior del Tribunal Electoral, en los referidos criterios, sostiene que sí está facultado para analizar la constitucionalidad de una ley y determinar que ésta es inaplicable por oponerse a la Constitución General de la República.

A pesar de existir la respectiva contradicción de tesis, se concluyó que la misma carece de materia en virtud de que el punto de contradicción ya fue resuelto por el Pleno de este Alto Tribunal al resolver la contradicción de tesis 2/2000, que dio lugar a las tesis de jurisprudencia, cuyos rubros y datos de localización son los siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2002, tesis P./J. 24/2002, página 5).

"LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2002, tesis P./J. 25/2002, página 81).

"TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2002, tesis P./J. 23/2002, página 82).

"TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUS-TENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2002, tesis P./J. 26/2002, página 83).

Lo anterior pone de manifiesto que la resolución dictada en la contradicción de tesis 4/2000 una vez que se consideró que existía una contradicción de criterios implícita, se limitó a resolver que había quedado sin materia en virtud de que el punto de divergencia ya había sido resuelto previamente por el Pleno de este Alto Tribunal, al fallar la diversa contradicción de tesis 2/2000, sin pronunciarse sobre la cuestión de fondo, es decir, acerca de cuál criterio era el que debía prevalecer.

B) Oportunidad para plantear el abandono de un criterio. El análisis comparativo de los aspectos fundamentales en que se sustenta el voto de minoría y de las consideraciones de la resolución emitida en la contradicción de tesis 4/2000, pone de manifiesto la inoportunidad de las razones expuestas en contra del criterio mayoritario, atento a lo siguiente:

En el fallo respectivo no se abordó el estudio de los aspectos a los que se alude en el voto de minoría, es decir, no se realiza ningún análisis del artículo 133 constitucional y, por ende, tampoco se contiene en él pronunciamiento alguno sobre si dicho precepto autoriza o no el control difuso, o que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carezca de facultades de control constitucional y menos aún se afirma que la única manera de controvertir las leyes electorales es la prevista en la fracción II del artículo 105 constitucional, porque estos puntos, desde luego materia del fondo, no se examinaron por haber quedado sin materia la contradicción.

Lo anterior adquiere singular importancia, en tanto revela que los motivos aducidos no guardan relación con lo resuelto en la contradicción de tesis 4/2000, pues ésta se limitó a sostener que había quedado sin materia, pero sin examinar y menos aún pronunciarse sobre las cuestiones a que alude el voto de minoría, las que desde luego se encuentran dirigidas contra el criterio de este Tribunal Pleno al resolver la diversa contradicción de tesis 2/2000 y de la que derivaron las tesis jurisprudenciales antes citadas.

En este contexto, si no se comparten dichos criterios jurisprudenciales y los mismos no emanan de lo resuelto en la contradicción de tesis 4/2000, porque en ésta el Pleno no se pronunció sobre ninguna de las cuestiones a las que se alude en aquél, se estima que deberá esperarse a que se presente algún caso concreto y entonces solicitar la modificación de la jurisprudencia.

En efecto, los artículos 192, párrafos segundo y tercero, y 197, párrafo último, de la Ley de Amparo, disponen:

"Artículo 192. ...

"Las resoluciones constituirán jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustenten en cinco sentencias ejecutorias ininterrumpidas por otra en contrario, que hayan sido aprobadas por lo menos por ocho Ministros si se tratara de jurisprudencia del Pleno, o por cuatro Ministros, en los casos de jurisprudencia de las S..

"También constituyen jurisprudencia las resoluciones que diluciden las contradicciones de tesis de S. y de Tribunales Colegiados."

"Artículo 197. ...

"Las S. de la Suprema Corte de Justicia y los Ministros que las integren y los Tribunales Colegiados de Circuito y los Magistrados que los integren, con motivo de un caso concreto podrán pedir al Pleno de la Suprema Corte o a la Sala correspondiente que modifique la jurisprudencia que tuviesen establecida, expresando las razones que justifiquen la modificación; el procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. El Pleno o la Sala correspondiente resolverán si modifican la jurisprudencia, sin que su resolución afecte las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias que integraron la tesis jurisprudencial modificada. Esta resolución deberá ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

De conformidad con estos preceptos, la jurisprudencia se establece de tres maneras:

a) Por reiteración;

b) Por contradicción de tesis; y,

c) Por modificación.

En el caso, si las razones en las que se funda el voto minoritario se relacionan directamente con los criterios jurisprudenciales P./J. 23/2002, P./J. 24/2002, P./J. 25/2002 y P./J. 26/2002, sustentados por este Alto Tribunal al resolver la contradicción de tesis 2/2000, la vía idónea sería que una vez que se dé el presupuesto a que alude el párrafo último del artículo 197 de la Ley de Amparo, es decir, que se presente un caso concreto en el que proceda el análisis jurídico de las cuestiones a las que se refiere el voto minoritario, podrá pedirse al Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que modifique la jurisprudencia que tiene establecida, expresando las razones que justifiquen tal modificación, observándose el procedimiento que señala el mencionado precepto.

Sólo en este caso se estaría en aptitud de debatir los temas a que alude el voto de minoría, pero no en la contradicción de tesis en relación con la cual se formuló, porque en ésta el Pleno se limitó a sostener que el tema jurídico materia de la denuncia respectiva ya estaba resuelto en jurisprudencia y, por ende, procedía declararse sin materia.

En abono a lo anterior, debe tomarse en cuenta que a través de una contradicción de tesis no es factible modificar una jurisprudencia previamente establecida sobre el punto que es materia de esa contradicción.

Es decir, si se presenta una contradicción de tesis sobre un punto de derecho y el mismo ya se resolvió, la misma, necesariamente, debe declararse sin materia, pues si la finalidad de esa institución es generar seguridad jurídica dirimiendo la respectiva oposición de criterios, aun cuando el órgano que conozca de la contradicción estime que la jurisprudencia existente no es adecuada, no será la contradicción de tesis la vía procedente para modificar la jurisprudencia relativa ya que, para tal fin, la Ley de Amparo prevé en el artículo 197 antes transcrito, el mecanismo conducente.

En ese orden de ideas, en el caso concreto, válidamente, la jurisprudencia establecida previamente por el Pleno no se puede modificar en una diversa contradicción de tesis, ya que ésta carece de materia.

III. La inexistencia del control difuso en el sistema establecido en la Constitución General de la República.

El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

Existen diversas posiciones teóricas a favor y en contra del control difuso. Las primeras coinciden en que los Jueces al conocer de cualquier juicio, sí tienen atribuciones para pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley que debe aplicarse para resolver la litis respectiva, sin que ello implique una declaración de inconstitucionalidad con efectos generales. Otras interpretaciones, acordes con la sostenida actualmente por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consideran que el artículo 133 constitucional no es fuente de competencias que permitan a los juzgadores pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley en procesos que no fueron creados expresamente para tal fin, ya que tales atribuciones corresponden únicamente a los tribunales dotados expresamente de atribuciones para conocer de un juicio en el que es factible la emisión de determinaciones de esa índole.

Al respecto, cabe agregar que este Alto Tribunal aun cuando llegó a pronunciarse en el sentido literal de que: "Los Jueces de cada Estado se arreglarán a la Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados", ha considerado que dicho precepto no es fuente de facultades de control constitucional.

Si bien la última parte del precepto constitucional transcrito aparentemente contempla el control difuso, ello no puede llevar a concluir a que se trata de una norma incongruente, ajena al sistema constitucional, por lo que para fijar su alcance debe tomarse en cuenta el sistema de medios de control establecido en la Constitución.

Es cierto que la doctrina ha reconocido la existencia de controles difusos y concentrados, sin embargo, en la Constitución General de la República no se establece ninguno de esos sistemas, que son los extremos teóricos, sino que prevé un sistema intermedio donde se otorgan atribuciones a diversos órganos del Poder Judicial de la Federación e incluso a los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, tratándose de la jurisdicción concurrente a que se refiere el artículo 107, fracción XII, constitucional, conforme al cual la atribución para pronunciarse sobre la constitucionalidad de leyes se encuentra dispersa entre diversos órganos que tienen competencia para conocer de los medios de control de constitucionalidad previstos en la Constitución General de la República.

En ese tenor, destaca lo establecido en los artículos 103, 105, fracciones I y II, y 107, fracciones VII y XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dicen:

"Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

"I. Por leyes o actos de la autoridad que viole las garantías individuales.

"II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y

"III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal."

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"...

"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo. ..."

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"VII. El amparo contra actos en juicio, fuera de juicio o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio, contra leyes o contra actos de autoridad administrativa, se interpondrá ante el J. de Distrito bajo cuya jurisdicción se encuentre el lugar en que el acto reclamado se ejecute o trate de ejecutarse, y su tramitación se limitará al informe de la autoridad, a una audiencia para la que se citará en el mismo auto en el que se mande pedir el informe y se recibirán las pruebas que las partes interesadas ofrezcan y oirán los alegatos, pronunciándose en la misma audiencia la sentencia;

"...

"XII. La violación de las garantías de los artículos 16, en materia penal, 19 y 20 se reclamará ante el superior del tribunal que la cometa, o ante el J. de Distrito o Tribunal Unitario de Circuito que corresponda, pudiéndose recurrir, en uno y otro caso, las resoluciones que se pronuncien, en los términos prescritos por la fracción VIII.

"Si el J. de Distrito o el Tribunal Unitario de Circuito no residieren en el mismo lugar en que reside la autoridad responsable, la ley determinará el J. o tribunal ante el que se ha de presentar el escrito de amparo, el que podrá suspender provisionalmente el acto reclamado, en los casos y términos que la misma ley establezca; ..."

Como se advierte de estos numerales, en el sistema previsto en la Constitución General de la República, los medios a través de los cuales se puede examinar la constitucionalidad de cualquier disposición de observancia general, son los siguientes:

a) La controversia constitucional;

b) La acción de inconstitucionalidad; y,

c) El juicio de amparo.

En tal virtud, únicamente los órganos jurisdiccionales a los que se les otorgan atribuciones para conocer de esos medios, son los que pueden pronunciarse sobre la constitucionalidad de leyes.

Lo anterior encuentra su justificación en el hecho de que los medios de control de la constitucionalidad únicamente pueden estar previstos en la propia Constitución.

Sustenta lo anterior, la tesis jurisprudencial 155/2000, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. CONFORME AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL LOS MEDIOS RELATIVOS DEBEN ESTABLECERSE EN LA PROPIA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y NO EN UN ORDENAMIENTO INFERIOR. En virtud de que el ejercicio de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de los medios de control de la constitucionalidad, tiene por efecto que ese órgano fije el alcance de las normas supremas, que expresan la soberanía popular, debe considerarse que la jerarquía de las bases contenidas en ese Magno Ordenamiento conlleva el que sólo en ellas, mediante la voluntad soberana manifestada por el Constituyente o por el Poder Revisor de la Constitución, pueda establecerse la existencia de los referidos medios; ello sin menoscabo de que el legislador ordinario desarrolle y pormenorice las reglas que precisen su procedencia, sustanciación y resolución. La anterior conclusión se corrobora por lo dispuesto en los diversos preceptos constitucionales que, en términos de lo previsto en el artículo 94 de la propia Constitución General de la República, determinan las bases que rigen la competencia de la Suprema Corte de Justicia, en los que al precisarse los asuntos de su conocimiento, en ningún momento se delega al legislador ordinario la posibilidad de crear diversos medios de control de la constitucionalidad a cargo de aquélla." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, tesis P./J. 155/2000, página 843).

Cabe agregar que el control de constitucionalidad de una disposición de observancia general consiste en verificar si lo previsto en ésta se apega a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ende, con independencia de las particularidades procesales que rodeen a un pronunciamiento de esa naturaleza, cuando un órgano del Estado analice si una disposición se apega o no a la Constitución General de la República, estará ejerciendo una función de esa índole.

En este contexto, con independencia de que el problema de constitucionalidad de disposiciones de observancia general se haga valer en vía de acción o que surja como una cuestión incidental, la actividad que realice el juzgador al analizar la validez de una ley, contrastando lo previsto en ella con lo establecido en la Constitución General de la República, implicará el ejercicio de una atribución de control de la constitucionalidad.

En efecto, con independencia de que el pronunciamiento de constitucionalidad se dé en un juicio en el que en vía de acción se haya impugnado una norma o, en el supuesto de que dentro de un juicio se introduzca como una cuestión incidental, como sucede en otras latitudes cuando el J. que conoce de la causa introduce de oficio un problema de constitucionalidad, o bien, en el curso de un juicio alguna de las partes al sufrir la aplicación de la norma introduce un planteamiento de esa naturaleza, debe tomarse en cuenta que en todos esos casos el juzgador contrastará lo dispuesto en la ley respectiva con lo previsto en la N.F., expresión soberana de la voluntad popular.

Incluso, debe tomarse en cuenta que esta Suprema Corte de Justicia ha sostenido que con independencia de la naturaleza de la norma impugnada, su control respecto a lo establecido en la Constitución General de la República, no puede realizarse al conocer de juicios que no fueron creados expresamente para tal fin, como deriva de la tesis 2a./J. 109/2004, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE LOS VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD QUE EN LA DEMANDA RESPECTIVA SE ATRIBUYAN A UNA REGLA GENERAL ADMINISTRATIVA. Conforme a la tesis jurisprudencial P./J. 74/99, emitida por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, página 5, con el rubro: ‘CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.’, el control de la constitucionalidad directa de lo dispuesto en una regla general administrativa, en tanto implica verificar si lo previsto en ésta se apega a lo establecido en un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituye una facultad que se encuentra reservada a los órganos del Poder Judicial de la Federación. En consecuencia, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es incompetente para pronunciarse respecto del planteamiento relativo a que lo previsto en una disposición de esa naturaleza vulnera las garantías de seguridad jurídica o de audiencia, o bien, el principio de legalidad tributaria." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, tesis 2a./J. 109/2004, página 219).

Por tanto, la referida función de control sólo puede realizarse por los órganos que conforme a la Constitución tienen competencia para conocer de un juicio en el cual fue voluntad del propio Constituyente se analizara la constitucionalidad de una disposición de observancia general.

Acorde con lo anterior, la atribución para pronunciarse sobre la constitucionalidad de leyes corresponde exclusivamente a los órganos del Estado mexicano que pueden conocer conforme a lo previsto en la Constitución General de la República, de un medio de control de la constitucionalidad.

En efecto, el sistema de control de la constitucionalidad en México, prevé supuestos en los que el órgano de control no emite una declaración con efectos generales, incluso, también se prevé el caso en que la declaración está limitada a la desaplicación de la norma o del acto en que se haya aplicado, como es el caso del amparo directo a que se refiere el artículo 166, fracción IV, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, que dice:

"Artículo 166. La demanda de amparo deberá formularse por escrito, en la que se expresarán:

"...

"IV. ... Cuando se impugne la sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin al juicio por estimarse inconstitucional la ley, el tratado o el reglamento aplicado, ello será materia únicamente del capítulo de conceptos de violación de la demanda, sin señalar como acto reclamado la ley, el tratado o el reglamento, y la calificación de éste por el tribunal de amparo se hará en la parte considerativa de la sentencia."

Cabe agregar que si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede introducir un problema de constitucionalidad de leyes, ello no implica que esté ejerciendo un control difuso de la constitucionalidad, sino que se trata propiamente de un control de oficio. Consecuentemente, en el sistema constitucional mexicano, el artículo 133 de la Constitución General de la República no otorga atribución alguna para pronunciarse sobre la constitucionalidad de leyes y, por ende, para inaplicar alguna norma, ya que ello implica un control de constitucionalidad.

Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis siguientes:

"CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. El texto expreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene que ‘Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, tesis P./J. 74/99, página 5).

"REVISIÓN. ES IMPROCEDENTE CUANDO MEDIANTE ELLA SE PRETENDE IMPUGNAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE AMPARO APLICADA EN LA SENTENCIA RECURRIDA. No es jurídicamente posible que a través del recurso de revisión previsto en los artículos 83 y siguientes de la Ley de Amparo, se pueda impugnar ésta. En el sistema constitucional mexicano la impugnación de leyes por parte de los gobernados puede hacerse a través del juicio de amparo, por violación a las garantías individuales, de acuerdo con los lineamientos trazados por el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reglamenta la Ley de Amparo; esto es, por medio de la promoción de un juicio de amparo indirecto, en el que impugnen en forma destacada la propia ley por su sola vigencia o por virtud del primer acto de aplicación; o mediante la promoción de un amparo directo contra una sentencia o laudo definitivo o resolución que ponga fin al juicio, en el cual dicha impugnación sólo será materia del capítulo de conceptos de violación de la demanda, sin señalar como acto reclamado la ley, el tratado o reglamento, en la inteligencia de que la calificación por el tribunal de amparo se hará en la parte considerativa de la sentencia. El recurso de revisión, no se halla previsto en el sistema constitucional como una de las formas de control de la Ley Suprema sino, exclusivamente, como un medio técnico de optimizar la función jurisdiccional realizada por el juzgador primario en el juicio de amparo, por lo que es improcedente el recurso de revisión que pretenda impugnar la inconstitucionalidad de la Ley de Amparo aplicada en la sentencia recurrida. Lo anterior no significa que la Ley de Amparo quede fuera de control constitucional puesto que existen los medios a que se refiere el artículo 105, fracción II, de la Ley Suprema, además del control difuso que excepcionalmente pueda ejercer esta Suprema Corte." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, tesis P. XCVI/98, página 260).

IV. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, único órgano facultado para ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes electorales.

La acción constitucional, como medio de control de la constitucionalidad se instituyó en la fracción II del artículo 105 de la Constitución General de la República, en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes electorales.

A través de la reforma al mencionado precepto constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción de inconstitucionalidad contra ese tipo de normas, entendiéndose por éstas no sólo las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales sino también aquellas que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos.

Lo anterior encuentra sustento en la tesis jurisprudencial P./J. 25/99, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO. En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, tesis P./J. 25/99, página 255).

En relación con la competencia para conocer y pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma general electoral, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 2/2000-PL, de entre los criterios sustentados por Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la jurisprudencia emitida por este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98, consideró que el pronunciamiento de la Sala Superior del Tribunal Electoral sobre la inconstitucionalidad de una ley local, rompe con el sistema de atribuciones establecido en la Constitución General de la República, ya que conforme al artículo 99 constitucional, sólo le compete resolver sobre la constitucionalidad de actos o resoluciones emitidas por las autoridades electorales, pero carece de atribuciones para hacer consideraciones ni pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma general electoral, bajo el pretexto de la inaplicabilidad de la misma, ya que la única vía para resolver sobre ese aspecto, es la acción de inconstitucionalidad, cuyo conocimiento es exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conclusión que se sustenta en las consideraciones que, en lo conducente, se transcriben a continuación:

"Acorde con el citado artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de su ley reglamentaria, las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse cuando menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse; y el sistema de impugnación es el siguiente:

"a) Durante el proceso electoral dichas normas generales electorales no podrán ser sujetas de modificaciones fundamentales.

"b) La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución es la acción de inconstitucionalidad, que deberá ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de su publicación.

"c) La única autoridad competente para conocer y resolver respecto de la acción citada en el inciso anterior, es la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"d) La Suprema Corte debe tramitar y resolver esos asuntos en plazos breves a fin de que el legislador esté en posibilidad de llevar a cabo las modificaciones pertinentes, en caso de que la norma impugnada sea declarada inconstitucional.

"De lo anterior se advierte que el objetivo de este sistema consiste en que quede establecido cuáles serán las normas aplicables en un determinado proceso electoral, y que exista certeza en el sistema jurídico que lo regula.

"Para el caso de que los entes legitimados para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales, no las impugnen dentro del plazo establecido y en la vía exclusiva prevista para ello, deberá entenderse que las consintieron y, por ende, que tales normas gozan de firmeza y se presuma su constitucionalidad.

"Ahora bien, dado que en ambos casos las leyes electorales adquieren firmeza, los órganos legislativos, federal y locales, se encuentran impedidos legalmente para introducir modificaciones al sistema electoral que va a regir el proceso electoral correspondiente una vez que ha iniciado, como lo establece el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, al señalar: ‘Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.’

"Asimismo, del sistema referido deriva que no es factible impugnar este tipo de leyes ante el Tribunal Electoral con motivo de los actos y resoluciones en los que se hubieran aplicado, dado que atendiendo a su naturaleza, en cuanto a que están destinadas a regir un proceso electoral, es imprescindible partir de la firmeza de dichas leyes, pues de otra forma se vulneraría el equilibrio del propio proceso electoral; pues no resulta lógico, conforme a un sistema de contienda electoral entre partidos políticos, que se cuestione la constitucionalidad de una norma que rigió ese proceso con motivo de actos y resoluciones producidos en el mismo.

"Entonces, si conforme al marco jurídico constitucional el legislador previó que los órganos legislativos no pudieran modificar las leyes electorales dentro de los noventa días anteriores al inicio del proceso electoral ni durante éste; tampoco es posible que el Tribunal Electoral lo pueda hacer so pretexto de determinar su aplicación, ya que para ello necesitaría realizar un cotejo de la norma frente a la Constitución Federal, facultad que no puede llevar a cabo por estar fuera de sus atribuciones y en razón de que se vulneraría el principio de certeza que deben tener en el proceso electoral las normas que lo rigen."

En abono de lo anterior, cabe destacar que el artículo 99 de la Constitución General de la República, en su párrafo cuarto, fracciones I a IX, faculta al Tribunal Electoral para resolver en forma definitiva e inatacable sobre:

"Artículo 99...

"...

"Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre:

"I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores;

"II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior.

"La Sala Superior realizará el cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular la declaración de validez de la elección y la de presidente electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos;

"III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales;

"IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos;

"V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes;

"VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el tribunal y sus servidores;

"VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores;

"VIII. La determinación e imposición de sanciones en la materia; y

"IX. Las demás que señale la ley."

Como puede advertirse, en la fracción III se acotaron las atribuciones del Tribunal Electoral, al determinarse que en relación con los problemas de constitucionalidad, únicamente podría abordarlos para actos concretos emitidos por la autoridad electoral federal.

En ese orden de ideas, si el Tribunal Electoral no tiene competencia para conocer y pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma de observancia general, debe concluirse que solamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes electorales.

V. El control de constitucionalidad de las leyes electorales y los principios de certeza y equidad consagrados en los artículos 41 y 99 constitucionales.

Para corroborar que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no está facultado para pronunciarse sobre una ley electoral, debe tomarse en cuenta el alcance de los principios de certeza y equidad que rigen los procesos electorales.

El principio de certeza implica que la contienda electoral se va a desarrollar conforme a las reglas aceptadas por los partidos políticos. Ello deriva del hecho de que dichos partidos están legitimados para promover la acción de inconstitucionalidad contra cualquier ley electoral.

En esa virtud, desde que se expide la ley electoral, indefectiblemente antes de que inicie la contienda los sujetos que legalmente pueden participar en ella estarán en posibilidad de promover las acciones que permitan contender al tenor de una legislación apegada fielmente a la Constitución.

En abono a lo anterior, debe tomarse en cuenta que fue intención del Poder Reformador de la Constitución generar certeza entre los partidos políticos al establecer en el artículo 105, fracción II, párrafo penúltimo, que las leyes electorales deberán publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que han de aplicarse, sin que durante el mismo pueda haber modificaciones fundamentales. Dicho precepto, en lo conducente, dice:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"...

"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales."

Del texto antes transcrito destaca incluso la clara intención del Poder Reformador de la Constitución en el sentido de que las normas que rijan un proceso electoral, por ningún motivo pueden modificarse una vez iniciado el mismo, lo que implica necesariamente que la validez del referido proceso deberá analizarse por el tribunal competente, atendiendo exclusivamente a las leyes vigentes al momento de su inicio, lo que excluye la posibilidad de que el Tribunal Electoral, a través de cualquier vía, se pronuncie sobre la constitucionalidad del marco respectivo y, en su caso, estime inaplicable alguna de las normas que rigieron la contienda, pues de aceptarse tal facultad, además de afectarse el sistema de distribución de atribuciones para conocer de medios de control de la constitucionalidad de leyes, se afectaría gravemente el principio de certeza antes referido, ya que se resolvería la contienda electoral conforme a un marco normativo diverso al que todos los partidos políticos tomaron en cuenta para participar en el proceso respectivo.

Incluso, debe señalarse que reconocer al Tribunal Electoral las atribuciones para pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley electoral, también afectaría gravemente el principio de equidad que debe regir toda contienda electoral, pues daría lugar a que a pesar de que todos los partidos políticos contendientes se sometieron a las mismas reglas, por un pronunciamiento posterior a dicho proceso, se considere que uno de esos sujetos no debe regirse por las mismas que el resto de los contendientes, lo que le permitiría un beneficio ajeno a los fines del sistema de control de las leyes electorales previsto en el artículo 105 constitucional.

En tal virtud, contrariamente a la concepción del voto minoritario, es inexacto que los preceptos constitucionales transcritos contemplen un sistema de control difuso a efecto de que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación pueda llevar a cabo un control de la constitucionalidad de las normas electorales.

En efecto, si bien es cierto que conforme al artículo 41, fracción IV, constitucional, se ha establecido un sistema de medios de impugnación para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, a pesar de ello, el establecimiento del mencionado sistema no puede llevarse al extremo de considerar que para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, la Sala Superior del Tribunal Electoral pueda llevar a cabo un control difuso de la constitucionalidad de las normas electorales.

Lo anterior es así, porque aun cuando en términos del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación en esa materia, es a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a la que le corresponde conocer en forma exclusiva, por disposición expresa del artículo 105, fracción II, de la propia Constitución, de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma general y la Constitución General de la República, siendo dichas acciones la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la propia Ley Fundamental.

Consecuentemente, como lo ha sostenido el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia P./J. 23/2002, visible en la página 82, T.X., junio de 2002, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.", la facultad para resolver sobre la contradicción de normas electorales y la Carta Magna está claramente limitada por mandato constitucional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que el Tribunal Electoral sólo puede manifestarse respecto de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto constitucional, siempre que ésta no sea para verificar la conformidad de una ley electoral con el propio Ordenamiento Supremo, ya que de lo contrario estaría ejerciendo una facultad que constitucionalmente no le corresponde.