Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVI, Julio de 2007, 1679 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2007 |
| Fecha | 01 Julio 2007 |
| Número de resolución | 2a./J. 4/2008 |
| Número de registro | 20781 |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Constitucional,Derecho Procesal |
| Emisor | Pleno |
Voto particular del M.S.S.A.A. en relación con los efectos de la invalidez decretada en la sentencia de la controversia constitucional 18/2006.
En la sentencia dictada en la controversia que al rubro se cita, el Tribunal en Pleno decidió declarar la invalidez del decreto por el que se aprueban las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones impugnado por el Municipio y señalar a la Legislatura Estatal un plazo de treinta días hábiles para que, si lo considera conveniente, atienda y se pronuncie respecto de la propuesta municipal.
En relación con los efectos de dicha ejecutoria, y en congruencia con lo ya manifestado en el voto concurrente emitido por el mismo motivo en la controversia constitucional 15/2006, deseo reiterar lo siguiente:
La controversia constitucional que nos ocupa, fue presentada por el Municipio de El Marqués, Querétaro, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad, toda vez que consideró que la aprobación de las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones para el ejercicio fiscal de 2006 resultaba violatoria de la Constitución Federal, ya que la modificación de la propuesta formulada por el Municipio, carece de la debida motivación.
Ahora bien, el hecho de que estamos frente a un medio de control concreto de la constitucionalidad en el que los actos o normas declaradas inválidas, generan un perjuicio específico a la parte actora, implica que debe procurarse por todos los medios posibles que los efectos de la sentencia sean de tal forma razonables, que el orden constitucional sea restaurado a la brevedad posible y de la mejor forma posible.
En este contexto surgió la inquietud de encontrar nuevas formas de cumplimiento que procuraran el restablecimiento del orden constitucional, la ejecución plena de la sentencia y que evitaran en la medida de lo posible la aplicación de la separación del cargo, prevista en el último párrafo del artículo 105 constitucional, toda vez que esta última posibilidad debe concebirse como un último recurso para casos verdaderamente extremos.
La reflexión sobre el tema permite concluir que nuestro sistema jurídico da cabida a que los efectos de la controversia constitucional no se reduzcan a la invalidez, pues dadas las diversas características de la materia impugnada, la cual puede consistir en actos, omisiones, normas que se reclamen por su contenido o por los vicios en el procedimiento legislativo, en muchos casos tendrá que ordenarse un actuar concreto a las demandadas, cobrando así concreción las sentencias de condena que prevé el artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia.
Refuerza la consideración anterior, la lectura del ordenamiento antes referido, que señala: "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."
La expresión "cuando" antecedida del punto, debe considerarse como condicional, de tal forma que se interprete como un caso, pero dentro de un rango de posibilidades superior, entre las que puede válidamente hablarse de una declaración de incompatibilidad en nuestro sistema constitucional.
En este sentido, podría suceder que el Tribunal Constitucional deba limitarse a una declaración de incompatibilidad con la Constitución sin hacer una declaración de invalidez cuando la ausencia de la norma inconstitucional se adecue aún menos al orden constitucional que el propio mantenimiento de la inconstitucionalidad.
La pertinencia de la declaración de incompatibilidad con la Constitución salta a la vista tratándose de aquellas normas impugnadas como producto de la omisión del Congreso de motivar su alejamiento de la propuesta del Municipio o su inatención total, ya que en estos casos no hay una norma que anular; dicha situación pone en evidencia la verdadera naturaleza del conflicto que consiste en la omisión de un deber constitucional que no es resarcible mediante la mera declaratoria de invalidez.
En el caso concreto considero que resulta inadecuado fijar un plazo perentorio al Congreso Local para que se pronuncie sobre la propuesta del Municipio actor, pues este tipo de ultimátum y los constreñimientos a las legislaturas de obrar en el sentido de nuestras resoluciones no necesariamente han surtido los efectos buscados.
Se trata entonces de diseñar la forma en que sin obligar a la Legislatura Estatal a legislar en determinado sentido, se pueda subsanar el perjuicio causado, en su caso, en la hacienda municipal.
El restablecimiento del orden constitucional y la máxima eficacia de la sentencia se cumplen, en mi opinión, vinculando al legislador local para que cumpla con su deber constitucional de motivar la modificación a la propuesta municipal respecto a las tablas de valores que presentara, indicándole la posibilidad de sancionar su incumplimiento, es decir, constriñendo al Congreso Local para que se pronuncie respecto de la propuesta del Municipio en el siguiente periodo de sesiones, y si no lo hace, condenarlo, eventualmente, a realizar una transferencia de recursos correspondiente a las cantidades dejadas efectivamente de percibir por el Municipio.
Frente a este planteamiento podría cuestionarse si ¿Este Alto Tribunal debe reducir su papel al de legislador negativo o debe tomar una postura más activa en la modulación de la actividad del legislador? Para contestar lo anterior, debe tomarse en cuenta que en el devenir y en el desarrollo que han tenido los Tribunales Constitucionales en diversos países, al enfrentarse a las consecuencias prácticas que tienen para los Estados los vacíos normativos producto de la invalidación de leyes, se han generado varios métodos para tratar de salvar estas consecuencias gravosas, tales como la interpretación conforme, cuando es posible; dar efectos hacia el futuro a las declaraciones de invalidez; la declaración de incompatibilidad sin nulidad, entre otros. Esta Suprema Corte de Justicia, afortunadamente, no ha reducido su papel al de legislador negativo, sino que ha asumido un rol más activo, que no ha sido ni invasor de esferas de competencia, ni desastroso para el funcionamiento del Estado mexicano.
Prueba del avance que ha tenido la Suprema Corte frente a la postura de legislador negativo la brinda el reconocimiento de la procedencia de las controversias constitucionales en contra de las omisiones legislativas, de tal forma que en diversas sentencias en que se ha abordado este problema, como son las controversias constitucionales 46/2002 y 14/2005, se ha constreñido a los Congresos a legislar.
Efectivamente, este Alto Tribunal no debe ser concebido como un tribunal de anulación constitucional, sino como un órgano con jurisdicción plena que tiene como misión velar por el cumplimiento íntegro de la Norma Fundamental.
Refiriéndose a la imposibilidad del Tribunal Constitucional español de ejecutar las sentencias cuando la omisión se concreta a la pasividad y la situación de crisis que ello supone, G.M. nos dice que la inexistencia de soluciones jurisdiccionales no puede considerarse como un defecto del sistema, sino de una manifestación de que con el derecho no puede resolverse todo;(1) esa es la realidad española, la mexicana optó por cumplir la Norma Fundamental, aun al costo altísimo de la destitución de las responsables y su consignación.
En este sentido, el fundamento para una eventual sentencia indemnizatoria, en los términos expuestos, lo encontramos en el párrafo final del artículo 105 constitucional, que remite a los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Federal, el primero se refiere a la destitución y consignación de la autoridad contumaz; y el segundo, al cumplimiento sustituto de la sentencia.
Por ello, considero que la decisión adoptada por la mayoría significa una renuncia al restablecimiento del orden constitucional, vía la transmisión de su responsabilidad a otras instancias no jurisdiccionales.
No es correcto que este Alto Tribunal delegue su responsabilidad de velar por el cumplimiento de la Constitución Federal en otros órganos que no están diseñados para ello. Nuestra misión es que la Constitución se cumpla, sin importar la naturaleza de la autoridad demandada, los Congresos Locales son representantes de los ciudadanos de sus respectivos Estados, tienen una libertad de configuración del ordenamiento jurídico con sustento en su origen democrático, mas ello no les autoriza para vulnerar la Norma Fundamental.
Si en la construcción de los efectos de las sentencias, no vinculamos al legislador local a que cumpla con sus deberes constitucionales, colocamos a la Suprema Corte en la posición de tribunal moral que indica estándares y parámetros que en realidad constituyen códigos de ética para el legislador y, por otro lado, habremos renunciado a uno de los más importantes objetivos de la jurisdicción constitucional: la fijación de efectos que permitan el restablecimiento del orden constitucional y la ejecución de la sentencia, que se traduzca en la eficacia plena de la Norma Fundamental.
Nota: El voto anterior relacionado con la ejecutoria relativa a la controversia constitucional 18/2006, también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 14 de mayo de 2007.
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1. G.M., Á.J., "El Conflicto entre Órganos Constitucionales", Colección Estudios Constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1992, página 411.
