Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente del M.M.A.G. en el recurso de reclamación 58/2007-PL, derivado de la controversia constitucional 11/2007, resuelto por el Tribunal Pleno en sesión de doce de junio de dos mil siete.

La litis, en el recurso de reclamación que nos ocupa, consiste en determinar si el Instituto Federal Electoral, en su carácter de órgano constitucional autónomo, está legitimado para acudir ante este Alto Tribunal en la vía de controversia constitucional, prevista en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(1)

De una interpretación literal de dicho mandato constitucional, método interpretativo de orden preferente -según dispone el diverso numeral 14, párrafo último, de la propia C.M.(2)- no se aprecia que entre los sujetos legitimados para promover controversias constitucionales se encuentren, de manera genérica, los órganos constitucionales autónomos, o en su defecto, el Instituto Federal Electoral, sino que establece un listado limitativo o restrictivo de los órganos facultados para iniciar tal acción de control constitucional, a saber:

a) La Federación;

b) Los Estados;

c) El Distrito Federal;

d) Los Municipios;

e) El Poder Ejecutivo Federal;

f) El Congreso de la Unión; las Cámaras que lo integran, o en su caso, la Comisión Permanente, ya sea como órganos federales o del Distrito Federal;

g) Los poderes de los Estados; y

h) Los órganos de gobierno del Distrito Federal.

A efecto de reforzar la interpretación gramatical del artículo 105 del Pacto Federal, es conveniente resaltar que tal precepto constitucional no está redactado de manera que pueda entenderse como una cláusula abierta o ejemplificativa. Verbigracia, el artículo 89 de la C.M. regula las atribuciones que tiene el presidente de la República a lo largo de las fracciones que lo integran; en la última de ellas (la XX) dispone: "Las demás que le confiere expresamente esta Constitución", lo cual obliga al intérprete constitucional a realizar un análisis sistemático o integral del Pacto Federal, para estar en posibilidad de dilucidar a ciencia cierta cuáles son todas las facultades del titular del Ejecutivo Federal. Similar redacción tiene, por ejemplo, el artículo 99, fracción IX, al señalar que entre las facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal se encuentran "Las demás que señale la ley". En ambos casos, es claro que en los propios preceptos no se está en presencia de una enumeración de atribuciones limitativa o restringida, sino que se abre la posibilidad a que algunas otras se encuentren a lo largo de la propia C.M., o en el segundo ejemplo, el Constituyente Permanente facultó al legislador ordinario a señalar o delimitar las demás funciones del Tribunal Electoral.

En otro sentido, también se puede interpretar que se da una relación de facultades restringidas en tanto que sólo podrán considerarse aquellas expresamente señaladas en cada uno de los preceptos, a los que deben añadirse, en el primer caso, las demás que se señalan en la propia Constitución y, en el segundo, las especificadas en la ley, lo que significa que fuera de esos supuestos no pueden admitirse otras atribuciones.

También es necesario poner especial énfasis en la redacción utilizada por el órgano reformador de la Constitución, pues la utilización de la conjunción "y" entre las fracciones j) y k) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con las reformas que se introdujeron en mil novecientos noventa y cinco, denota su intención de acotar o delimitar el número de supuestos en los que procede la controversia constitucional.

Los distintos métodos interpretativos de la Constitución a los que este Alto Tribunal generalmente recurre tampoco permiten concluir que el Instituto Federal Electoral, o en su defecto, los órganos constitucionales autónomos, están legitimados para presentar demandas de controversia constitucional. Por ejemplo, del procedimiento legislativo que dio origen a la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, no se aprecia ningún elemento que permita inferir que la idea del Constituyente Permanente fuera la de establecer un listado enunciativo o ejemplificativo relativo a los supuestos de procedencia de las controversias constitucionales.

Al efecto, es conveniente destacar que en la exposición de motivos suscrita por el presidente de la República, en lo que interesa, se señaló:

"Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios, y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.

"Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.

"El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.

"El otorgamiento de estas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carácter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurídico, el de ser un órgano de carácter constitucional. Es decir, un órgano que vigila que la Federación, los Estados y los Municipios actúen de conformidad con lo previsto por nuestra Constitución. ..."

Por su parte, en el dictamen de la Cámara de Origen, que fue la de Senadores, se estableció lo siguiente:

"Además de puntualizar y especificar los supuestos en los que se pueden suscitar este tipo de controversias, la nueva redacción del artículo 105 constitucional incluye varias innovaciones que permitirán ir construyendo una nueva relación entre los distintos órganos de nuestro Estado federal. La aportación fundamental de la iniciativa es que esta relación tendrá el conducto jurisdiccional para que se apegue al texto de la Constitución.

"La iniciativa adecuadamente reconoce la posibilidad de que se dé un conflicto jurídico entre el Poder Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión, establece claramente que el Municipio puede ser sujeto de controversias de orden constitucional, brindando así un instrumento jurídico más de salvaguarda a la autonomía municipal, consagrada en el artículo 115 de nuestro Máximo Ordenamiento. ..."

En el dictamen de la Cámara de Diputados, actuando como revisora, se precisó:

"Parte fundamental de esta reforma propuesta por el Ejecutivo Federal, está constituida por las modificaciones y adiciones al artículo 105, en el que dentro de un primer apartado se abren las posibilidades para que la Suprema Corte de Justicia conozca de controversias constitucionales, especificando los supuestos que pueden generarse entre los diferentes entes de poder público constituidos; así, la Suprema Corte como órgano de control constitucional, conocerá no sólo de conflictos generados por leyes o actos, sino también de cualquier disposición general, como lo serían los reglamentos; los que se den entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, entre aquel y cualquiera de las Cámaras o en su caso la Comisión Permanente, Estados y Municipios y entre órganos de Gobierno del Distrito Federal; con el fin de distinguir en sus efectos, se dispone que cuando se trate de disposiciones generales tales efectos serán también generales y en los demás casos solamente será respecto de las partes en la controversia planteada. ..."

De las transcripciones anteriores, relacionadas con el procedimiento de reforma constitucional al artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, lejos de advertirse que el listado de sujetos legitimados es ejemplificativo y, por ende, abierto a la interpretación que en cada caso realice el operador jurídico, denota el carácter restrictivo o limitativo del mandato constitucional en estudio, lo que se robustece si se considera que durante el procedimiento previsto por el artículo 135 de la C.M.(3) se utilizaron los vocablos "puntualizar" y "especificar", entre otros, al referirse a los supuestos de procedencia contemplados en aquella fracción normativa.

En ese orden de ideas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al formar parte de uno de los Poderes Constituidos de la Federación, y por ende, recipiendaria de la soberanía popular, en términos de los artículos 41, párrafo primero y 49, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(4) debe circunscribir su actuación a lo que expresamente dispone el Pacto Federal, atendiendo al principio de supremacía constitucional, consagrado expresamente por el numeral 133 del Texto Fundamental,(5) que consiste, en esencia, en que la C.M. está por encima de todas las leyes y de todas las autoridades; es la ley que rige las leyes y que crea y autoriza a las autoridades.

La Constitución, por el hecho de serlo, goza del atributo de ser Suprema. Para poder imperar requiere estar por encima de toda institución jurídica, es preciso que todo le sea inferior; lo que no lo es, de una u otra forma, es parte de ella. En lo normativo a nada se le reconoce como superior. Constituye, organiza, faculta, regula actuaciones, limita y prohíbe. Esto va con su naturaleza.(6)

Es el Máximo Ordenamiento el que le da vida a este Alto Tribunal, y a su vez le confiere la responsabilidad de convertirse en su baluarte, convirtiéndolo en su último intérprete. De ahí que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no pueda estar por encima de lo que la propia C.M. le ordena, lo cual ha sido reconocido por el Tribunal Pleno en el criterio que se transcribe a continuación:

"PODER PÚBLICO. El poder público sólo dimana del pueblo, en quien radica esencial y originalmente la soberanía nacional, y los tres poderes en los cuales se divide, no pueden hacer más que lo que el pueblo, en su Ley Fundamental, establece."(7)

Si bien, tan alto encargo permite que la Suprema Corte de Justicia de la Nación desentrañe el significado del texto de la Constitución Federal, a través de los diversos métodos interpretativos a los que, como Tribunal Constitucional, debe recurrir, ello no puede tomarse como pretexto para aumentar, en el caso en concreto, el número de sujetos legitimados para ocurrir a la controversia constitucional, previstos en el artículo 105, fracción I, no obstante que tal inclusión pudiera parecer políticamente correcta, al hacer referencia a entes previstos en la propia C.M., como son los órganos constitucionales autónomos.

Solamente siguiendo el procedimiento previsto que la Carta Queretana de 1917 prevé en su artículo 135, es decir, a través del Poder Constituyente Permanente o Poder Reformador de la Constitución, es que un precepto constitucional detallado -como es el 105, fracción I- puede ser ampliado o restringido, previendo nuevas hipótesis normativas o reduciendo las ya existentes.

Para robustecer los razonamientos anteriores, basta recordar que mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de septiembre de dos mil seis se modificó el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, adicionando el inciso g),(8) en el que se facultó a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, así como a los organismos equivalentes en las entidades federativas y el Distrito Federal a promover acciones de inconstitucionalidad en materia de derechos humanos.

Durante el procedimiento de reforma, el Constituyente Permanente señaló que el listado de sujetos legitimados para promover la acción de inconstitucionalidad es restrictivo,(9) por lo que una aplicación analógica de tal razonamiento obliga a considerar que lo mismo sucede respecto de las controversias constitucionales.

Inclusive, en la Cámara de Diputados se han presentado diversas iniciativas para reformar el artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución Federal, a efecto de ampliar a los sujetos legitimados para promover controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, como se demuestra a continuación:

En la Gaceta Parlamentaria de quince de febrero de dos mil siete, se publicó la exposición de motivos presentada por el diputado J.M.d.R.V., que a la letra dice:

"Exposición de motivos

"1. Que los juicios de controversia constitucional sean creados como medios de control constitucional en los que no es el gobernado quien hace entrar en acción el órgano judicial de defensa de la Constitución.

"2. Que esta facultad está dada a otros entes públicos, sin que entre ellos se encuentren los órganos públicos o constitucionales autónomos, como la Universidad Nacional Autónoma de México o el Instituto Federal Electoral.

"3. Que en recientes acontecimientos nacionales, ambos órganos se vieron entrampados en problemas de esta índole (constitucional), sin poder acudir a demandar la declaratoria de nulidad de actos de gobierno.

"4. Que por carecer de legitimación para ello, estos órganos no pueden hacer uso del derecho constitucional de audiencia ni defensa.

"5. Por lo que se propone que se abra el campo de procedencia del mencionado juicio, con el fin de que dichos entes públicos estén en aptitud de enderezar la demanda de este juicio.

"Por las anteriores consideraciones me permito someter, a la elevada consideración del Pleno de esta soberanía, la presente iniciativa de:

"Decreto por el que se reforma el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

"‘Artículo 105. ...

"‘I. ...

"‘j) Un Estado y Municipios de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"‘k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y,

"‘l) Un órgano constitucional autónomo y el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo Federal, una de las Cámaras del Congreso o su Comisión Permanente, sobre actos o disposiciones de observancia general, que afecten los intereses de ese órgano constitucional autónomo.

"‘Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.’"

Por su parte, en la Gaceta Parlamentaria de diez de abril de dos mil siete aparece la iniciativa de reforma presentada por el diputado J. de León Tello, que en lo que interesa dice:

"Exposición de motivos:

"...

"La creación de estos organismos autónomos produce no sólo la necesidad de reflexionar su origen y justificación constitucional, sino también el impacto que generan en la redefinición del poder público que obliga a dar coherencia y plenitud al sistema de control constitucional, en especial en torno a la legitimación de la acción constitucional.

"...

"Por tanto, en la misma ruta que ha trazado la plataforma de mi partido y su trayectoria parlamentaria, propongo ampliar la legitimación a otro organismo como lo es el Instituto Federal Electoral y sus órganos equivalentes en los Estados.

"Finalmente, sería también pertinente justificar la legitimidad de órganos públicos autónomos para promover controversias constitucionales, tal como se ha planteado en los casos del IFE y otros poderes de la Federación, donde es prudente y razonable que estas diferencias las resuelva la Suprema Corte de Justicia.

"Por todo ello, someto a la consideración del Pleno la presente (sic) la siguiente iniciativa de decreto:

"Artículo único. Se adiciona el inciso h) del artículo 105 (sic) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar de la manera siguiente:

"Artículo 105. ...

"I. ...

"a) a k) ...

"II. ...

"a) a f) ...

"g) ...

"h) El Instituto Federal Electoral, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano que vulneren los principios en materia electoral consagrados en esta Constitución. Asimismo, los organismos electorales equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas Locales o la Asamblea Legislativa, según sea el caso.

"Transitorio:

"Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Distrito Federal, a 10 de abril de 2007.

"Diputado J. de León Tello (rúbrica)."

No puede pasarse por alto que es factible que el dinamismo social derivado de las transformaciones que se producen en la vida de la comunidad mexicana recomiende que se adicionen otros organismos a los que se encuentran legitimados restrictivamente para promover controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad, pero ello debe hacerse en los términos en los que la propia Constitución señala en su artículo 135. Hacerlo a través de una resolución de la Suprema Corte, por más argumentaciones que pudieran hacerse equivaldría a violentar abiertamente ese precepto, lo que en el sistema jurídico mexicano no puede admitirse, pues ello significaría que el Tribunal Constitucional Mexicano (Suprema Corte de Justicia de la Nación) en lugar de defender la supremacía constitucional, que es su principal deber, la violara, contradiciendo su propia esencia.

Tampoco se desconoce que en el derecho comparado, especialmente a través de enfoques académicos se llegue a justificar que los Tribunales Constitucionales lleguen a desempeñarse como órganos que se sitúan por encima de la Constitución, adicionándole reglas que consideran pertinentes, pero tal situación en nuestro sistema constitucional resulta inadmisible, con el grave riesgo de que la visión subjetiva de las mayorías se convierta en Poder Constituyente de facto, con el peligro inminente de que el Poder Constituyente Permanente, contemplado en el artículo 135 de la C.M. decida, mediante la reforma constitucional pertinente, eliminar a un Tribunal Constitucional que pretende desplazarlo, lo que haría respetando el orden constitucional, acatando fielmente el referido numeral 135. Todo este proceso -que es fácil de anticipar- conduciría a la paradoja de que un Tribunal Constitucional que pretendió llevar su activismo a colocarse por encima de la Constitución, con la mayor sencillez quedó reducido a la completa inmovilidad, y la experiencia histórica enseña que ello conduce al grave retroceso de otorgar a la política el dominio sobre el derecho, lo que en el supuesto examinado se habría producido por una actuación contraria al derecho por el Tribunal Constitucional encargado de protegerlo.

En conclusión, en cuanto al tema debatido en el asunto, no cabe una interpretación extensiva del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, en relación con los sujetos legitimados para interponer controversias constitucionales, puesto que como se advierte de las iniciativas antes señaladas, el Constituyente reformó el artículo 105 constitucional, entre otros objetivos, para ampliar la legitimación activa para la promoción de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, pero circunscrito a los entes legitimados restrictivamente para promover los indicados medios de control constitucional.

Aunado a los razonamientos que se han expuesto a lo largo del presente documento, también se debe tener en consideración la existencia del criterio emitido por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, que demuestra el carácter restrictivo de sujetos legitimados previstos en el artículo 105, fracción I, de la C.M., el cual se transcribe a continuación:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. UN ORGANISMO PÚBLICO DESCENTRALIZADO ESTATAL CARECE DE LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA CAUSA.-La fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, establece limitativamente los órganos, poderes o entidades legitimados para promover la acción de controversia constitucional, de tal suerte que al no estar comprendido un organismo público descentralizado estatal dentro de la enumeración efectuada por el precepto de la Ley Fundamental citado, debe concluirse que carece de la legitimación activa para promover este mecanismo de control constitucional. Lo anterior se corrobora con la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional, donde se establece que esta garantía constitucional tiene como finalidad preservar el sistema de distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno y entre los distintos poderes, por lo que debe concluirse que la controversia constitucional es el mecanismo de control constitucional para las denominadas doctrinariamente relaciones de supraordinación. Así, un organismo público descentralizado estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, al no identificarse con un nivel de gobierno ni con un poder se ve imposibilitado para accionar la controversia constitucional, con independencia de que preste un servicio público municipal."(10)

Asimismo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de catorce de febrero de dos mil siete, resolvió el recurso de reclamación 20/2007 interpuesto en contra del auto que admitió la controversia constitucional 150/2006, promovida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos; en tal determinación se estableció, en lo que interesa:

"A efecto de elucidar tal cuestionamiento, cabe precisar que la legitimación activa en la causa, entendida como la capacidad para promover la controversia constitucional, debe desprenderse directamente de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé: ...

"...

"Ahora bien, el hecho de que la propia Constitución Federal otorgue al citado organismo el carácter de autónomo, no le confiere por ese solo motivo, la facultad para defender esas atribuciones, en relación con actos o normas generales que pudiesen disminuirlas o alterarlas, ya que su defensa por la vía de la controversia constitucional se encuentra exclusivamente constreñida a los entes, poderes u órganos que expresamente prevé la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dentro de los cuales, como ya se dijo, no se ubica la Comisión Nacional de los Derechos Humanos."

En otro orden de ideas, estimo necesario puntualizar algunas consideraciones en relación con la jurisprudencia P./J. 21/2007, que se transcribe a continuación:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE PREVÉ LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, NO ES LIMITATIVO.-El citado precepto no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo ni que establezca un listado taxativo de los entes, poderes u órganos legitimados para promover controversias constitucionales, sino en armonía con las normas que disponen el sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de que no queden marginados otros supuestos; de ahí que la aplicación del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe favorecer hipótesis de procedencia que, aunque no estén previstas expresamente en su texto, sean acordes con la finalidad manifiesta de ese medio de control constitucional, que es precisamente salvaguardar las esferas de competencia de los órganos y poderes cuya existencia prevé la Constitución Federal."(11)

La jurisprudencia analizada emanó de la controversia constitucional 31/2006, donde se hizo patente que el Tribunal Electoral del Distrito Federal es uno de los organismos que, en forma genérica, se encuentran contemplados en el artículo 105, fracción I, inciso k), del Pacto Federal, ya que tal porción normativa refiere genéricamente que los órganos de gobierno del Distrito Federal pueden promover el juicio de controversia constitucional, por lo que en ese caso era necesario acudir a la propia Constitución para realizar una interpretación armónica con las normas del sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de determinar si quien promovía esa controversia constitucional podía considerarse comprendido dentro de la enunciación general del precepto referido.

De lo anterior se infiere que la determinación que en su momento adoptó el Pleno de este Alto Tribunal, se hizo en función de un órgano concreto que acudió al juicio de controversia constitucional, y no a analizar, de manera general, si cualquier órgano, ya sea autónomo o no, tiene legitimación para acudir al citado juicio.

Del estudio que se realizó, se desprendió que el citado Tribunal Electoral es un órgano que goza de autonomía funcional y presupuestaria, previsto en la Constitución, con funciones primarias y no subordinado a ningún poder. Es en este punto cuando se justificó su legitimación para promover la controversia constitucional referida, lo que se razonó a folios 95 a 96 de la sentencia recaída a la controversia constitucional 31/2006, en donde se hace el razonamiento del que deriva la jurisprudencia P./J. 21/2007.

En dichas fojas se afirma que, tratándose de controversias constitucionales, el artículo 105, fracción I, del Pacto Federal no debe interpretarse en sentido literal o limitativo, ni que establezca un listado taxativo de los supuestos que pueden dar lugar a plantear esa vía, sino que debe interpretarse en armonía con las normas que establecen el sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de que no queden marginados otros supuestos; sin embargo, del estudio minucioso de la sentencia que se comenta, se deduce que esta afirmación y consecuente determinación, está en función, como se advierte en la siguiente foja (96), de resolver sobre si, de manera concreta, el Tribunal Electoral del Distrito Federal, es o no un órgano de gobierno de esa entidad, a los que refiere el inciso k) de la fracción I del citado numeral constitucional, con el único afán de determinar si a final de cuentas, dicho tribunal se encuentra o no legitimado para acudir a la controversia constitucional.

Debe ponerse de relieve que la conclusión a la que se arriba en la referida sentencia, se basa en un precedente dictado por el Pleno de este Alto Tribunal (controversia constitucional 28/2002), como se advierte de la nota al pie de la página 95. En aquel asunto se resolvió sobre una situación similar a la acontecida en la controversia constitucional 31/2006, pues se tuvo que determinar si las delegaciones del Distrito Federal son o no órganos de gobierno; de lo que se desprende que las afirmaciones que dieron origen a la jurisprudencia P./J. 21/2007, se hicieron en dos casos concretos, esto es, exclusivamente para tratar de dilucidar si dos entes eran o no órganos de gobierno a los que se refiere, de manera general, el inciso k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y no así para definir si cualquier ente, poder u órgano tiene legitimación activa para promover el juicio de controversia constitucional.

Por tanto, la tesis jurisprudencial en estudio no refleja la verdadera intención de lo que se estableció en la resolución de la cual emanó (lo cual me obligó a solicitar su modificación, en términos del artículo 197, último párrafo, de la Ley de Amparo), habida cuenta de que toma afirmaciones aisladas que dan pauta a interpretaciones o lecturas que no son acordes con lo que el Pleno de este Alto Tribunal decidió.

Los razonamientos antes expuestos se robustecen con lo resuelto por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en el recurso de reclamación 20/2007, al que se hizo referencia con anterioridad, cuya parte considerativa dice:

"Por otra parte, si bien es cierto, como se dice en el auto admisorio recurrido, que en la ejecutoria de mérito el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que ‘... El artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo, ni que establezca un listado taxativo de los supuestos que pueden dar lugar a plantear esa vía, sino que debe interpretarse en armonía con las normas que establezcan el sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de que no queden marginados otros supuestos ...’; también lo es que tal argumentación jurídica fue tendente a hacer patente que el Tribunal Electoral del Distrito Federal es uno de los organismos que en forma genérica se encuentran contemplados en el inciso k) del precepto constitucional en mención, ya que éste, en sí mismo, no es totalmente claro para señalar cuáles son los organismos del Distrito Federal que sí pueden ejercitar esta vía y cuáles no, por lo que en ese caso sí resulta indispensable realizar una interpretación armónica y sistemática de diversas disposiciones constitucionales, lo que no ocurre tratándose de los organismos o poderes federales, en los que sí se precisa quienes pueden ejercitar la acción de controversia constitucional, como se señaló en párrafos precedentes."

Por las razones expuestas, debe concluirse que el listado de sujetos legitimados para promover controversias constitucionales, previsto en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es limitativo, dentro del cual no se encuentran previstos los órganos constitucionales autónomos, en lo general, ni el Instituto Federal Electoral en lo particular, por lo que coincidiendo con la sentencia relacionada con este voto concurrente, se impone revocar el auto impugnado y desechar la demanda de controversia constitucional promovida por la actora.

Nota: La ejecutoria relativa al recurso de reclamación 58/2007-PL, derivado de la controversia constitucional 11/2007, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, agosto de 2007, página 1049.

_______________

1." Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

"d) Un Estado y otro;

"e) Un Estado y el Distrito Federal;

"f) El Distrito Federal y un Municipio;

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

"k) Dos órganos de Gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia. ..."

2. "Artículo 14. ...

"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."

3. "Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."

4. "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ..."

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. ..."

5. "Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

6. Las consideraciones de este párrafo fueron sustentadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 9/2003, en sesión de 27 de mayo de 2003, bajo la ponencia del Ministro H.R.P., por unanimidad de 10 votos (no participó el Ministro José de J.G.P. y la Ministra O.S.C., formuló voto concurrente) que declaró inconstitucional el artículo 109, fracción XI, párrafo segundo, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 30 de diciembre de 2002, que establecía que los empleados de gobierno estarían exentos del pago de dicho tributo, respecto de ciertos ingresos con periodicidad anual o distinta a la mensual (bonos y aguinaldos, entre otros).

7. Publicado en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, T.V., página 410. Precedentes: Controversia constitucional. Suscitada entre el Ejecutivo Federal y el Senado de la República contra los Poderes del Estado de Michoacán. 23 de febrero de 1921. Mayoría de siete votos. Disidentes: A.M.G., A.A. y J.M.M.. La publicación no menciona el nombre del ponente.

8. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"...

"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución. Asimismo los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los Estados de la República, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas Locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal."

9. En la exposición de motivos presentada por el diputado F.J.V. de Anda se dijo: "... La legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad, está limitada, de acuerdo con el artículo 105, fracción segunda de la Constitución, corresponde, en primer término a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión; a las entidades federativas, a través de sus Legislaturas Estatales; al procurador general de la República; a los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y a los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral ..."; mientras que en el dictamen de la Cámara Baja se estableció que "... Respecto de la legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad, ésta se encuentra a la fecha limitada, de conformidad con lo establecido en la fracción segunda del artículo 105 constitucional ..."; finalmente, en la discusión en la Cámara de Diputados se dijo que "... La fracción parlamentaria del PRI, reconoce la labor de la dictaminadora, de impulsar esta reforma constitucional, ya que la facultad para ejercer acciones de inconstitucionalidad, se encuentra limitada a la fecha, a las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, a las entidades federativas a través de sus Legislaturas estatales, al procurador General de la República e integrantes de la Asamblea Legislativa del DF y a los partidos políticos con registro ante el IFE."

10. Tesis 2a. LXXXVIII/98, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., junio de 1988, página 421. Precedente: Recurso de reclamación en la controversia constitucional 23/97. Sistema Intermunicipal de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado en la Zona Metropolitana. 13 de mayo de 1998. Cinco votos. Ponente: M.A.G.. Secretario: A.A.R.C..

11. Tesis jurisprudencial pendiente de publicar, derivada de la controversia constitucional 31/2006, promovida por el Tribunal Electoral del Distrito Federal, resuelta en sesión de 7 de noviembre de 2006, por mayoría de nueve votos; votó en contra G.D.G.P.(.Ausente: G.I.O.M.. Ponente: J.R.C.D.. Secretarios: L.P.R.Z. y R.M.M.G..