Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el señor M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 12/2007, promovida por el Tribunal Electoral del Distrito Federal.

El asunto citado al rubro fue resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintisiete de septiembre de dos mil siete, por mayoría de seis votos, en el sentido de declarar la invalidez de los artículos 3o. y 28 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, para el ejercicio fiscal dos mil siete, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el treinta y uno de diciembre de dos mil seis, por considerar que violan el principio de división funcional de competencias, en tanto implican intromisión y dependencia a la esfera del Tribunal Electoral al permitir que dependencias del Ejecutivo Local se inmiscuyan en la forma en que el órgano jurisdiccional ejercerá y manejará su presupuesto; y asimismo, porque puede tener como consecuencia que se impida al tribunal tomar decisiones o actuar en forma autónoma en relación con su presupuesto autorizado.

Disiento de la propuesta del proyecto en consulta, porque no encuentro la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

Explico por qué:

Los artículos 128 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 30, fracciones XII, XIII, XIV y XVIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y 2o., fracciones XXXIV y XXXVI, 3o., 374, 375, 376, 383, 420, 441, 448, 490, 491, 492, 493 y 511 del Código Financiero del Distrito Federal, respectivamente, establecen:

Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"Artículo 128. El Tribunal Electoral del Distrito Federal será órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional para la solución de controversias en esta materia."

Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.

"Artículo 30. A la Secretaría de Finanzas corresponde el despacho de las materias relativas a: el desarrollo de las políticas de ingresos y administración tributaria, la programación, presupuestación y evaluación del gasto público del Distrito Federal, así como representar el interés del Distrito Federal en controversias fiscales y en toda clase de procedimientos administrativos ante los tribunales en los que se controvierta el interés fiscal de la entidad.

"Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones:

"...

"XII. Dictar las normas y lineamientos de carácter técnico presupuestal a que deberán sujetarse las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, para la formulación de los programas que servirán de base para la elaboración de sus respectivos anteproyectos de presupuesto;

"XIII. Formular el proyecto de presupuesto de egresos y presentarlo a consideración del jefe de Gobierno, considerando especialmente los requerimientos de cada una de las delegaciones;

"XIV. Controlar el ejercicio del presupuesto de egresos del Distrito Federal y evaluar el resultado de su ejecución;

"...

"XVIII. Formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales del Distrito Federal, así como elaborar las iniciativas de Ley de Ingresos y decreto de presupuesto de egresos del Distrito Federal. ..."

Código Financiero del Distrito Federal.

"Artículo 2o. Para los efectos de este código, se entenderá por:

"...

"XXXIV. Proyecto de presupuesto: Es el documento que elabora, integra y consolida la secretaría y que tiene la estimación de gastos a efectuar por parte de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y órganos autónomos, así como la asamblea y el tribunal en su carácter de órganos de gobierno, para el año inmediato siguiente, mismo que el jefe de Gobierno presenta a la asamblea para su aprobación;

"...

"XXXVI. Secretaría: La Secretaría de Finanzas. ..."

"Artículo 3o. La secretaría interpretará para efectos administrativos las disposiciones de este código."

"Artículo 374. La secretaría atenderá las solicitudes de pago o de fondos que las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades de la administración pública del Distrito Federal, así como la asamblea y el tribunal en su carácter de órganos de gobierno y órganos autónomos, autoricen con cargo a sus presupuestos, para el financiamiento de sus programas en función de sus disponibilidades financieras y conforme al calendario presupuestal previamente aprobado."

"Artículo 375. La ministración se efectuará por conducto de la secretaría a través de cuentas por liquidar certificadas, elaboradas y autorizadas por las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y los órganos a que se refiere el artículo 448 de este código, ya sea por sí o a través de las instituciones de crédito o sociedades nacionales de crédito autorizadas para tal efecto."

"Artículo 376. Las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y los órganos a que se refiere el artículo 448 de este código, deberán remitir sus cuentas por liquidar certificadas a través de los medios electrónicos de comunicación que establezca la secretaría para lo cual, en sustitución de la firma autógrafa, se emplearán los medios de identificación electrónica que harán constar su validez y autorización, o bien, en los casos que determine la secretaría podrán remitirlas de manera impresa con la correspondiente firma autógrafa del servidor público facultado que las autoriza para su pago.

"Los servidores públicos de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y de los órganos a que se refiere el artículo 448 de este código, encargados de la elaboración y autorización para su pago de las cuentas por liquidar certificadas electrónicas o impresas, serán responsables del contenido de la información consignada en las mismas y del ejercicio de los recursos correspondientes.

"La autorización de pago de las cuentas por liquidar certificadas que se efectúe a través de los medios de identificación electrónica que se establezcan conforme a este precepto, producirán los mismos efectos que las leyes otorgan a aquellas con firma autógrafa de los servidores públicos de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y los órganos a que se refiere el artículo 448 de este código que las autorizan para su pago, y en consecuencia, tendrán el mismo valor probatorio.

"Las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y los órganos a que se refiere el artículo 448 de este código que utilicen los medios electrónicos, aceptarán en la forma que se prevea en las disposiciones que emita la secretaría las consecuencias y alcance probatorio de los medios de identificación electrónica, y deberán conservar los archivos electrónicos que se generen en los plazos que establezcan las disposiciones legales aplicables.

"No se negarán efectos jurídicos, validez o fuerza obligatoria a cualquier tipo de información por la sola razón de que esté contenida en un mensaje de datos.

"La secretaría emitirá las disposiciones para la utilización de los sistemas electrónicos a que se refiere este artículo, las cuales deberán establecer, como mínimo, lo siguiente:

"I. Las especificaciones de los equipos y sistemas electrónicos y las unidades administrativas que estarán facultadas para autorizar su uso;

"II. Los requisitos y obligaciones que deberán cumplir los servidores públicos de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades, la asamblea y el tribunal en su carácter de órganos de gobierno y órganos autónomos que tramiten y autoricen para su pago las cuentas por liquidar certificadas;

"III. Los medios de identificación electrónica que hagan constar la validez del trámite y autorización citados en la fracción anterior, llevados a cabo por los servidores públicos autorizados, y

"IV. La forma en que los archivos electrónicos generados deberán conservarse, así como los requisitos para tener acceso a los mismos.

"Los servidores públicos de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y órganos a que se refiere el artículo 448 de este código encargados de la elaboración y autorización de las cuentas por liquidar certificadas, conforme a las disposiciones a que se refiere el párrafo anterior de este artículo, serán responsables de llevar un estricto control de los medios de identificación electrónica, así como de cuidar la seguridad y protección de los equipos y sistemas electrónicos, y en su caso, de la confidencialidad de la información en ellos contenida."

"Artículo 383. Las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y órganos autónomos que por cualquier motivo al término del ejercicio fiscal que corresponda, conserven fondos presupuestales o recursos provenientes del Gobierno del Distrito Federal que no hayan sido devengados y, en su caso, los rendimientos obtenidos, los enterarán a la secretaría, dentro de los quince días naturales siguientes al cierre del ejercicio. Las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades, y órganos autónomos que hayan recibido recursos federales así como sus rendimientos financieros y que al día 31 de diciembre no hayan sido devengados, en el caso en que proceda su devolución, los enterarán a la secretaría dentro de los diez días naturales siguientes al cierre del ejercicio, salvo que las disposiciones federales establezcan otra fecha."

"Artículo 420. Las actividades de programación, presupuestación, control y evaluación del gasto público del Distrito Federal se sujetarán a las bases, procedimientos y requisitos que establece este código, así como a las demás disposiciones legales aplicables, y estarán coordinadas por la secretaría."

"Artículo 441. Las reglas de carácter general a que se refiere el libro tercero de este código serán emitidas por la secretaría de conformidad con lo dispuesto en este código y el decreto de presupuesto de egresos que apruebe la asamblea y deberán publicarse en la Gaceta Oficial del Distrito Federal."

"Artículo 448. La asamblea y el tribunal en su carácter de órganos de gobierno cuentan con autonomía para la elaboración de su presupuesto sujetándose a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 383 de este código.

"Para la elaboración de su presupuesto de egresos gozarán de autonomía los siguientes órganos:

"I. Las Autoridades electorales;

"II. La comisión;

"III. El tribunal de lo contencioso;

"IV. La junta;

"V. El instituto; y

"VI. La universidad."

"Artículo 490. Los órganos a los que se refiere el artículo 448 de este código, manejarán, administrarán y ejercerán de manera autónoma su presupuesto, debiendo sujetarse a sus propias leyes, así como a las normas que al respecto se emitan en congruencia con lo previsto en este código y demás normatividad en la materia, en todo aquello que no se oponga a las normas que rijan su organización y funcionamiento."

"Artículo 491. El ejercicio presupuestal de los órganos a que se refiere el artículo anterior, será responsabilidad exclusiva de las unidades administrativas y de los servidores públicos que señalen sus propias normas de organización interna."

"Artículo 492. Los órganos a los que se refiere el artículo 448 de este código, en el ejercicio de su gasto, podrán efectuar las adecuaciones necesarias para el mejor cumplimiento de sus programas, previa autorización de su órgano competente y de acuerdo a normatividad correspondiente, sin exceder sus presupuestos autorizados.

"En caso de presentarse situaciones extraordinarias que requieran de erogaciones no presupuestadas para el ejercicio en curso, por actualizarse una hipótesis normativa que obligue a la realización de actividades establecidas expresamente en las leyes, o bien, por presentarse situaciones graves derivadas de contingencias no determinables durante el proceso de presupuestación, los órganos aludidos en el párrafo anterior podrán recibir del Gobierno del Distrito Federal ampliaciones a su presupuesto anual, mediante solicitud hecha por escrito a la secretaría. Dichos recursos deberán destinarse estrictamente al cumplimiento de las actividades para las que fueron transferidos y no podrán ser objeto de las modificaciones a que se refiere el párrafo anterior, ni podrán sujetarse a las reglas que establece el párrafo segundo del artículo 383 de este ordenamiento, para el caso de que no sean ejercidos, se informará a la asamblea de los remanentes, y ésta deberá resolver en términos de lo dispuesto por el citado artículo 383 de este código.

"En caso de que las ampliaciones a que se refiere el párrafo anterior deban obtenerse mediante reducciones a los presupuestos de las dependencias, órganos desconcentrados, órganos político-administrativos por demarcación territorial y entidades, deberá observarse lo establecido en el artículo 511."

"Artículo 493. Los órganos a que se refiere el artículo 448 de este código elaborarán sus calendarios presupuestales correspondientes, mismos que deberán ser comunicados a la secretaría a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal correspondiente, y estarán en función de la capacidad financiera del Distrito Federal."

"Artículo 511. El jefe de Gobierno podrá modificar el contenido orgánico y financiero de los programas de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades incluidas en el presupuesto de egresos, cuando por razones de interés social, económico o de seguridad pública, lo considere necesario.

"Estas modificaciones no podrán:

"I.T. recursos destinados a programas prioritarios hacia programas no prioritarios.

"II. Disminuir el monto consignado en el decreto de presupuesto de egresos para la atención de programas prioritarios, salvo que se hayan concluido las metas.

"Sólo podrán exceptuarse de lo anterior cuando exista una disminución de recursos en la Ley de Ingresos y cuando se trate de adecuaciones para el cierre del ejercicio que se lleven a cabo el 31 de diciembre.

"Cualquier modificación que no cumpla los requisitos antes señalados requerirá aprobación previa en su caso de la asamblea o, cuando ésta se encuentre en receso, por la Comisión de Gobierno, la que deberá resolver durante los diez días naturales siguientes a la presentación de la misma, pasados los cuales si no se objeta se considerará aprobada.

"Cuando el ajuste alcance o rebase en forma acumulada el 10% del presupuesto anual asignado a cada dependencia, órgano desconcentrado, delegación y entidad, el titular de la jefatura de Gobierno del Distrito Federal deberá informar en un capítulo especial del Informe de avance trimestral, la conciliación de las modificaciones realizadas."

De los preceptos transcritos se advierte que, legalmente, el presupuesto cumple con las funciones de autorizar a la administración y demás agentes presupuestarios a ejecutar el gasto público asignado; limitar las cantidades a gastar hasta la cifra consignada en su texto y establecer el fin o destino que debe darse a las cantidades autorizadas. Se articula para financiar planes y programas anuales de los agentes presupuestarios, quienes deberán ejecutarlos en los términos aprobados.

El presupuesto no se trata de un simple listado o catálogo que asigna recursos sino de un mandato normativo con reglas en materia de política financiera para el ejercicio del gasto que ordenan a la administración pública, las cuales deben ser acordes con la legislación de la materia. Es decir, el presupuesto de egresos no es una mera cantidad global sino también el detalle, no es repartir cantidades globales sino dar líneas esenciales de la política económica del Estado y ello implica la facultad de fijar las partidas específicas, las cuales deben ser respetadas por las entidades y órganos ejecutores del gasto, los que no pueden, arbitrariamente, transferir partidas o disponer a su capricho de la cantidad aprobada como monto global.

También, de las disposiciones legales transcritas se advierte que el jefe de Gobierno y su secretario de Finanzas tienen obligación, no potestad, de aplicar las disposiciones relacionadas con el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal en el ejercicio de sus funciones, al tener una participación activa en la administración del gasto público, dado que es la que ministra materialmente los recursos a cada uno de los órganos previstos en el presupuesto de egresos, para lo cual está facultada para interpretar las disposiciones del Código Financiero del Distrito Federal.

Asimismo, de conformidad con las disposiciones aplicables a la materia del presupuesto, el Tribunal Electoral del Distrito Federal tiene el carácter de autónomo y manejará, administrará y ejercerá de manera autónoma su presupuesto, debiendo sujetarse a sus propias leyes, así como a las normas que al respecto se emitan, en congruencia con lo previsto en el Código Financiero del Distrito Federal y demás normatividad en la materia, en todo aquello que no se oponga a las normas que rijan su organización y funcionamiento.

De lo anterior se sigue que los preceptos impugnados en la controversia constitucional son normas generales que en nada violentan directamente algún precepto de la Constitución, dado que si bien es cierto que los organismos autónomos, particularmente los tribunales, deben gozar de absoluta independencia para realizar sus funciones; sin embargo, el presupuesto no se puede interpretar de manera aislada, sino en relación con las demás disposiciones aplicables en la materia, más allá de que sea o no una norma general, es decir, la interpretación del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal debe ser conforme con todas las normas que resultan obligatorias: el Código Financiero del Distrito Federal, la Ley de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal y demás aplicables en la materia, como se desprende de lo dispuesto por el artículo 1o. del presupuesto de egresos a estudio, que señala:

"Artículo 1o. El ejercicio y control de las erogaciones del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el año 2007 se sujetará a las disposiciones de este decreto, del Código Financiero del Distrito Federal, de la Ley de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal y demás aplicables en la materia."

Así, de la interpretación conforme de las disposiciones aplicables a la materia del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, no encuentro de qué manera podría afectar la autonomía del Tribunal Electoral del Distrito Federal, en el manejo y ejercicio de su presupuesto de egresos, lo previsto en el artículo 3o. del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, para el ejercicio fiscal dos mil siete, en cuanto a las facultades de la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal para interpretar, para efectos administrativos, las disposiciones del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, para el ejercicio fiscal dos mil siete, y establecer las medidas conducentes para su correcta aplicación, con el objeto de mejorar la eficiencia, eficacia, transparencia y disciplina en el ejercicio de los recursos públicos, toda vez que tales medidas son únicamente con la finalidad de eficientar y transparentar el manejo de los recursos, sin que ello implique, por sí, la afectación o disminución de su monto; la modificación de su destino o la sustitución del ejercicio directo del presupuesto por parte del Tribunal Electoral; por lo que no encuentro de qué manera la eficacia o la transparencia puedan ser lesivas de la autonomía de dicho tribunal. Además de que estas medidas se fijarán con la participación de las dependencias y sus contralorías.

Entonces, no resulta irracional que dicha secretaría pueda dictar algunas medidas para realizar la interpretación del presupuesto de egresos para efectos administrativos, ya que esa facultad no tiene la intención de subordinar al Tribunal Electoral del Distrito Federal sino la de actuar en la órbita de su competencia en concordancia con la autonomía que tiene reconocido este órgano jurisdiccional.

En consecuencia, de la interpretación conforme de los artículos y de las normas que resultan obligatorias al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, es posible concluir que se puede garantizar plenamente la autonomía del Tribunal Electoral del Distrito Federal, dado que el jefe de Gobierno y su secretario de Gobierno tienen obligación, no potestad, de aplicar las normas de la materia en el ejercicio de sus funciones, y si no lo hacen, estarán al alcance de los órganos autónomos los medios de defensa correspondientes para inconformarse en contra de tal actuación.

En otro orden de ideas, tampoco encuentro de qué manera podría afectar la autonomía del Tribunal Electoral lo previsto por el artículo 28 del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, para el ejercicio fiscal dos mil siete, en cuanto faculta al titular de la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, por conducto de su secretario de Finanzas, a efectuar los ajustes que correspondan al presupuesto de egresos de los órganos autónomos del Distrito Federal, entre otros, ya que dicha facultad se da al margen de la autonomía del citado tribunal para el manejo y administración de los recursos autorizados, puesto que a la Secretaría de Finanzas corresponde, entre otras facultades, el desarrollo de las políticas de ingresos y administración tributaria así como la programación y evaluación del gasto público del Distrito Federal, y los ajustes al presupuesto de egresos deben ser conforme a las disposiciones aplicables a éste, que establecen como requisitos para ello la disminución de los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, atender a razones de interés social, económico o de seguridad pública y que no se afecten las actividades institucionales de gasto social, ni los programas prioritarios. Es obvio que ello debe obedecer a criterios de ponderación en las decisiones para que éstas resulten racionales y razonables conforme al principio de equilibrio de las finanzas públicas.

En caso de que la Secretaría de Finanzas o el jefe de Gobierno del Distrito Federal ejercieran o pretendieran ejercer acciones arbitrarias o contrarias al marco jurídico, en especial, si fueren en contra del que regula el ámbito constitucional y legal financiero del Distrito Federal, quedarían a disposición del Tribunal Electoral los medios de defensa que este Alto Tribunal ha reconocido, expresamente, tiene a su alcance, para oponerse a ello; por eso, hasta ahora, considero que, en sí mismos, los artículos impugnados no son inconstitucionales.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 27 de noviembre de 2007.