Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVII, Febrero de 2008, 1875 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2008 |
| Fecha | 01 Febrero 2008 |
| Número de resolución | 1a./J. 26/2008 |
| Número de registro | 20904 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
VOTO PARCIALMENTE PARTICULAR Y PARCIALMENTE CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ R.C.D. EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1/2007, FALLADA POR EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE EL 18 DE SEPTIEMBRE DE 2007.
Introducción
En la presente controversia hemos analizado la constitucionalidad del procedimiento de desaparición de Ayuntamientos previsto en la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso de Michoacán de O..
El Pleno ha estimado que el artículo 174 de la citada ley, debía ser considerado inválido al no especificar cuáles sean en el citado Estado las "causas graves" que permiten a una Legislatura Estatal iniciar procedimientos que llevan a la desaparición y suspensión de los Ayuntamientos o a la suspensión o revocación de sus miembros, y en esa parte mi voto es concurrente con los resolutivos de la sentencia. Me permitiré, sin embargo, recapitular brevemente mi opinión acerca de puntos que han suscitado la discusión de los Ministros durante el análisis del citado precepto. Respecto de los artículos 175 a 180, en cambio, la decisión ha sido la de reconocer su validez y este voto será parcialmente particular para expresar las razones por las que no comparto esa conclusión.
Los artículos legales impugnados por el Municipio de L.C., Michoacán, establecen textualmente lo siguiente:
"Del procedimiento para la desaparición y suspensión de Ayuntamientos y suspensión o revocación de alguno de sus miembros
"Artículo 174. Es facultad del Congreso por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspender Ayuntamientos o Consejos Municipales en su caso, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, de conformidad con la ley."
"Artículo 175. Los miembros de los Ayuntamientos y, en su caso, de los Consejos Municipales, tendrán siempre oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan, mediante el procedimiento establecido en la presente ley."
"Artículo 176. Recibida la denuncia por el Congreso del Estado, de ser procedente, el Pleno nombrará una Comisión Especial de Investigación, para que presente a la brevedad el informe correspondiente."
"Artículo 177. Recibido por el Pleno el informe de la Comisión Especial de Investigación, lo turnará a la Comisión de Gobernación, la que acordará notificar personalmente a los funcionarios municipales implicados, para que dentro del término de tres días hábiles siguientes a la notificación, contesten por escrito los hechos del informe y ofrezcan pruebas, acompañando las documentales."
"Artículo 178. Contestado el informe o transcurrido el término para hacerlo, se abrirá el procedimiento a prueba señalando día y hora para que tenga verificativo la audiencia de desahogo de pruebas y alegatos, resolverá sobre la admisión de pruebas y el acuerdo se notificará personalmente a las partes."
"Artículo 179. En la audiencia de desahogo de pruebas y alegatos, se recibirán las admitidas y concluido su desahogo, se concederá el uso de la palabra a los funcionarios municipales implicados, para que formulen alegatos, quedando el expediente para estudio, análisis y dictamen."
"Artículo 180. El dictamen elaborado por la comisión será presentado al Pleno del Congreso, para su discusión y aprobación, en su caso."
Se impugnaba además un decreto mediante el cual se había revocado el mandato de los miembros del Ayuntamiento actor, en calidad de acto de aplicación de los artículos anteriores.
Fundamentalmente, lo que debía dilucidarse era si la normativa transcrita vulnera el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, que establece que: "... las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. ..."
A mi juicio, el artículo 174 contraviene este mandato porque no especifica ni lista cuáles son estas causas graves, siendo una ley adecuada para hacerlo que estaba bajo los efectos de órdenes constitucionales de legislar muy concretas. En esto estoy de acuerdo con mis colegas del Pleno, pero en el primero de los apartados que siguen expondré mi posición específica en los debates teóricos que hemos desarrollado al hilo de su análisis. El resto de los artículos transcritos (procedimentales) también resultan a mi juicio inconstitucionales porque no ofrecen posibilidad real de defensa ni a los Ayuntamientos ni a aquellos de sus miembros que se vean implicados en un procedimiento de suspensión o desaparición ante el Congreso Estatal. Mis colegas, en contraste, los han declarado válidos porque han estimado que no tienen vicios propios y que son utilizables en el futuro para la tramitación de ese tipo de procedimientos una vez que la legislatura subsane el problema que aqueja al artículo 174 y se especifiquen en consecuencia las causas graves que permiten iniciarlo.
Omisiones legislativas y aplicaciones implícitas
Una de las Ministras ha puesto sobre la mesa una cuestión cuyo análisis debía ser en términos lógicos previo al análisis de cualquier otra: la cuestión de si el artículo 174 de la ley cuestionada, se había en realidad aplicado en el acto reclamado o si no era así y, en consecuencia (al tratarse de una impugnación oportuna sólo porque derivaba de la impugnación de un acto de aplicación), era necesario sobreseer respecto al mismo. La duda provenía del hecho de que en el decreto no se mencionaba expresamente este artículo.
Mi posición sobre este punto es muy clara: un artículo legal debe estimarse aplicado aunque la autoridad que lo aplica y que lo toma como fundamento de su actuar no lo mencione. En este caso, la lectura del iter considerativo en el que se apoyaba el decreto impugnado -la lectura de los dictámenes y otras constancias del proceso parlamentario que culminó con su emisión- deja muy claro que el artículo 174 estuvo en todo momento presupuesto como base jurídica fundamental de las actuaciones que se estaban desarrollando. La falta de mención del artículo en cuestión en el decreto final podría originar una falta de adecuada fundamentación y motivación del mismo. Pero esa es, obviamente, una cuestión ligada al fondo del asunto -a los posibles vicios de fondo del decreto- no una cuestión que tenga que ver con la procedencia de la vía o, de modo más preciso, con la oportunidad o falta de oportunidad de la impugnación respectiva. Es fácil darse cuenta de que si la ausencia de menciones expresas a ciertos artículos se tomara como evidencia de que los mismos "no se han aplicado" y sobre esa base se considerara improcedente la controversia, no habría mejor estrategia para una autoridad que no fundar jurídicamente sus resoluciones: bajo el argumento examinado, las resoluciones quedarían blindadas frente al control de la Corte porque los defectos provocarían la improcedencia y no la declaración de invalidez del acto que los padece.
La segunda discusión de carácter previo ha sido la de si estábamos en realidad ante la impugnación de una norma legal o de una omisión, reavivando el debate acerca de la procedencia de la controversia contra omisiones legislativas. Sin embargo, la tesis general al respecto es clara a la vista de la jurisprudencia de la Corte: aunque no es posible interponer acciones de inconstitucionalidad contra omisiones, en controversia sí pueden impugnarse estas últimas. Al confirmar esta conclusión también hemos recordado lo dicho al resolver la controversia constitucional 14/2005, promovida por el Municipio de Centro, Estado de Tabasco, acerca de los distintos tipos de omisiones normativas.(1)
En esa ocasión y siempre en relación con los órganos legislativos, empezamos por distinguir entre las facultades o competencias de ejercicio potestativo -que son aquellas respecto de las cuales dichos órganos pueden decidir si las ejercen o no y en qué momento, sin que les impongan, pues, obligaciones en sentido estricto- y las de ejercicio obligatorio -que son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio obligatorio para lograr un correcto y eficaz desarrollo de sus funciones-. Respecto de estas últimas, dijimos, el imperativo de expedir normas puede encontrarse expreso o implícito en las normas constitucionales, sea en su texto ordinario o en las disposiciones transitorias.
A la luz de esta clasificación, destacamos que existen entonces solamente dos opciones en relación con el no ejercicio de dichas competencias: la omisión absoluta, en la que el órgano legislativo no despliega en ningún sentido su voluntad normativa, y la omisión relativa, en la que dicho órgano puede haber ejercido su competencia pero de manera deficiente o no completa e integral.
En el presente caso, me parece que estamos ante una omisión relativa relacionada con una competencia de ejercicio obligatorio. Cuando se introdujo la previsión del párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 constitucional, en un decreto publicado en febrero de mil novecientos ochenta y tres, éste incluía un artículo segundo transitorio según el cual "El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, en el plazo de un año computado a partir de la vigencia de este decreto, procederán a reformar y adicionar las leyes federales, así como las Constituciones y las leyes locales respectivamente, para proveer el debido cumplimiento de las bases que se contienen en el mismo. ..."
El artículo legal que estamos examinando fue aprobado en enero del dos mil cinco, lo cual nos indica que con independencia de lo que se hiciera en el momento oportuno, aquí sí hay norma, lo cual nos permitiría hablar, en su caso, de omisión simplemente relativa. ¿Pero existe, a fin de cuentas, esa omisión? A mi juicio, ello es indudable. El artículo 115 de la Constitución, dispone que: "... Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. ..." (énfasis añadido).
Y lo que ocurre es que esta ley local, que sí se ha emitido, dispone simplemente que: "Es facultad del Congreso por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspender Ayuntamientos o Consejos Municipales en su caso, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, de conformidad con la ley.", sin especificación adicional alguna (y sin que, agotadas las posibilidades de la interpretación sistemática, se encuentren las requeridas causas graves en otros artículos del cuerpo normativo).
De manera que el Congreso de Michoacán sigue incumpliendo hasta el día de hoy una obligación que por lo demás es uno de los pilares de garantía del régimen constitucional en materia municipal. Siendo los Municipios poderes públicos encabezados por autoridades elegidas democráticamente, titulares de competencias exclusivas de cuyo ejercicio emana incluso un orden jurídico propio e independiente del federal y del estatal, ni necesario es aclarar que el desarrollo y la aplicación de una previsión como la que examinamos es de la máxima importancia. La posibilidad de que otro poder público (en este caso el Estado) pueda tener una incidencia de ese calado respecto de otro poder público debe ser por fuerza, en el contexto del modelo de Estado que la Constitución prevé, absolutamente excepcional y debe ser sometida a rigurosas condiciones. Las previsiones del párrafo tercero de la fracción I del artículo 115, son muy específicas porque dialogan con un pasado en el que las cosas se hacían de modo muy distinto. Y sin embargo, el Congreso de Michoacán no sólo deja de cumplir con el imperativo que allí se le impone, sino que procede contra los miembros de un Ayuntamiento sin haber completado el marco normativo básico que le permitiría hacerlo.
Oportunidades suficientes de defensa
En el Pleno hemos tenido una segunda discusión, relativa a la suerte de los artículos 175 a 180, que son los que prevén el procedimiento a seguir para decretar la suspensión o desaparición de Ayuntamientos (o la revocación del mandato a algunos de sus miembros). Tras reconsiderar una propuesta inicial centrada en una declaración de inconstitucionalidad por vía de consecuencia (esto es, derivada de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 174) el Pleno ha terminado estimando que los mismos no se "contagian" de la inconstitucionalidad del citado artículo y que, como tales, no son contrarios a la Constitución (con independencia de que su aplicabilidad sea meramente formal hasta que les otorgue vida la especificación de las "causas graves" que justifiquen la apertura del procedimiento de suspensión, desaparición o revocación).
En mi opinión, por el contrario, estos artículos son en cualquier caso inconstitucionales por motivos independientes relacionados con el desconocimiento de las condiciones de procedimiento y defensa expresamente mencionadas en el mismo párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 constitucional: "las Legislaturas Locales" -recordemos una vez más- "por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan."
Y para mí es claro que el procedimiento previsto en los artículos 175 a 180 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán, es indudablemente deficiente a la luz del más mínimo estándar sobre oportunidades de defensa. Así, tenemos un artículo 176 según el cual, recibida la denuncia correspondiente, el Pleno del Congreso nombra a una Comisión Especial de Investigación para que presente "a la brevedad" el informe correspondiente. De modo que podemos tener al Congreso del Estado recabando durante un periodo de tiempo indeterminado elementos contra los miembros del Ayuntamiento, sin que se indique por otro lado en qué debe consistir el "informe correspondiente" ni cuáles son las reglas para integrarlo, cuando según el artículo siguiente (el 177), una vez que el Pleno reciba el mismo, lo hará saber a la Comisión de Gobernación para que notifique a los interesados que tienen tres días hábiles a partir de la misma para "contestar por escrito los hechos del informe y ofrecer pruebas, acompañando las documentales". Y si en este artículo el plazo es abiertamente insuficiente (tres días para defenderse de cargos que la legislatura ha podido construir durante meses), los siguientes no especifican qué tiempo después de la contestación ya se puede abrir una audiencia que será determinante para la resolución del caso, donde se desahogarán pruebas y alegatos, y en definitiva se dejará el caso preparado para una decisión que define el Pleno del Congreso sobre la base de la discusión y aprobación del dictamen.
Evidentemente, si uno no sabe con antelación las causas por las cuales puede abrirse en su contra algo tan grave como un procedimiento con el que puede perder su condición de representante popular, o tras el cual puede ver desaparecer un Cabildo democráticamente elegido, el debido proceso y el respeto al principio de contradicción son de raíz ilusorios. Pero en cualquier caso -y concluyo- el esquema de pasos procedimentales plasmado en los artículos 175 a 180 es un esquema abiertamente desproporcionado, con un órgano decisor que despliega una fuerza enorme contra alguien con posibilidades de defensa esencialmente ilusorias. El mismo está muy lejos de ser esa vía robusta que la Constitución exige para que pueda darse una incidencia tan grave en la vida municipal.
Nota: La ejecutoria relativa a la controversia constitucional 1/2007, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, octubre de 2007, página 2746.
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1 Dichas conclusiones fueron plasmadas en las siguientes tesis de jurisprudencia: "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.", P./J. 11/2006; "ÓRGANOS LEGISLATIVOS. TIPOS DE FACULTADES O COMPETENCIAS DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES.", P.1.; y "PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERÍSTICAS.", P./J. 9/2006, todas ellas visibles en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X. (febrero 2006).
