Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JOSÉ DE J.G.P., EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 114/2006, PROMOVIDA POR EL MUNICIPIO DE BUENAVISTA, ESTADO DE MICHOACÁN.

I.A. del caso.

Por escrito presentado el veintisiete de junio de dos mil seis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Ayuntamiento de Buenavista, Estado de Michoacán, promovió controversia constitucional contra el Poder Legislativo del Estado de Michoacán.

Los actos y normas impugnados fueron los siguientes:

1) El Decreto Legislativo Número 58, aprobado por la Septuagésima Legislatura del Estado de Michoacán el veinticinco de mayo de dos mil seis, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiséis del mismo mes y año. Por el citado decreto, el Congreso Local nombró como presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista a J.O.F. para que cumpliera con el resto del periodo de gobierno que, según consta en autos, finaliza el treinta y uno de diciembre de dos mil siete.

2) El Decreto Legislativo Número 61, aprobado por la misma Legislatura Estatal el ocho de junio de dos mil seis, mediante el cual el Congreso Local reformó el artículo segundo del Decreto Legislativo Número 58, para que el designado presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista rindiera la protesta de ley ante el propio Congreso Local y ya no ante el Cabildo del mencionado Ayuntamiento.

La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan:

a) El catorce de noviembre de dos mil cuatro, los habitantes del Municipio de Buenavista eligieron, mediante sufragio popular, a sus gobernantes, entre ellos, su respectivo presidente municipal.

b) El ocho de julio de dos mil cinco falleció el presidente municipal de Buenavista, ante lo cual el Congreso Local designó, mediante Decreto Número 17, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el dos de septiembre de dos mil cinco, a R.I.C.M. para que desempeñara el cargo por el resto del periodo de gobierno municipal.

c) El veinticuatro de mayo de dos mil seis, después de haber realizado la protesta de ley y asumido el cargo, la entrante munícipe presentó su renuncia ante el Cabildo del Ayuntamiento de Buenavista. Esta solicitud fue aprobada por unanimidad de los miembros del Ayuntamiento, en la sesión extraordinaria de Cabildo número 46. En esta misma sesión se nombró presidente municipal interino al síndico, y se ordenó la notificación de lo anterior al Congreso Local para que designara un nuevo presidente municipal, el cual debería ejercer el gobierno por el resto del periodo. El Cabildo del Ayuntamiento de Buenavista propuso para tal puesto, por unanimidad de votos, al síndico municipal.

d) El veinticinco de mayo de dos mil seis, el Congreso Local, mediante el Decreto Número 58, nombró como presidente municipal del Ayuntamiento de Buenavista a J.O.F. para que cumpliera con el resto del periodo de gobierno que, como se dijo, concluye el treinta y uno de diciembre de dos mil siete.

e) La población del Municipio de Buenavista reaccionó con protestas ante esta designación, pues consideró que la determinación del Congreso Local es ilegal, puesto que no fue consultada sobre este asunto y expresó que el presidente municipal designado no cumple con los requisitos que establece la Constitución Local; no es originario del Municipio de Buenavista y se desempeñaba hasta el momento de su designación como diputado local suplente. Por tal motivo, la población de ese Municipio tomó las instalaciones del Palacio Municipal con el propósito de evitar que el nuevo presidente municipal entrara en funciones.

f) Los miembros del Ayuntamiento apoyaron la reacción de la población del Municipio de Buenavista y se opusieron a la determinación del Congreso Local. Por esta razón, se negaron a llevar a cabo una sesión extraordinaria de Cabildo, solicitada por el presidente municipal designado por la Legislatura del Estado, a efecto de rendir su protesta de ley y poder así entrar en el ejercicio de sus funciones.

II. Consideraciones y sentido de la ejecutoria.

En primer lugar, la ejecutoria se ocupa de justificar la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del presente conflicto y reconoce que a pesar de tratarse de un caso de elección indirecta, no se encuentra inmerso dentro de la prohibición a que se refiere el artículo 105 constitucional, fracción I, que dispone lo siguiente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre: ..."

Una vez que la ejecutoria expone las razones por las cuales estima que este Alto Tribunal es competente para conocer del asunto, se pronuncia sobre los temas de fondo, declarando infundada la controversia constitucional y reconociendo, por ende, la validez de los decretos impugnados.

III. Postura personal del suscrito.

No comparto las consideraciones de la ejecutoria en mención, en especial las que se refieren a la procedencia de la controversia constitucional.

1. La ejecutoria reconoce que en términos de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, es competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver de las controversias constitucionales que se susciten entre una serie enumerada de poderes y órganos, con excepción de las que se refieren a la materia electoral.

Sin embargo, en la sentencia se reconstruye el concepto de "materia electoral", con el objeto de que, satisfechos determinados requisitos, esta Suprema Corte pueda conocer de algunos conflictos electorales vía controversia, a través de una denominada "competencia residual". Así, los conflictos ampliamente determinados como electorales, que no sean susceptibles de combatirse a través de alguna vía contenciosa -como por ejemplo, el proceso de elección indirecta del presidente municipal del Ayuntamiento actor-, estarán sujetos directamente al control constitucional, dado el vacío de impugnación dejado por el legislador local.

No comparto esas consideraciones. El artículo 105 constitucional, fracción I, establece con toda claridad, desde su reforma en mil novecientos noventa y cuatro, la procedencia de las controversias constitucionales "con excepción de las que se refieran a la materia electoral". De esto se advierte claramente que la Norma Suprema establece una prohibición para este Alto Tribunal, para conocer de aquellas controversias en las que se reclame una ley o un acto electoral, ya sea que provenga de una elección directa, o bien indirecta, pues la Constitución no distingue entre los diversos supuestos electorales que prevean las leyes.

La redacción literal de la norma revela la intención del Constituyente Permanente, que consiste en sustraer de su jurisdicción cualquier controversia constitucional relativa a la materia electoral.

En mi opinión, el artículo 105 constitucional, fracción I, no da lugar a confusiones para el intérprete, pues no se trata de una norma oscura o con lagunas, sino de una regla de competencia que revela la clara incompatibilidad de un medio de control contencioso como lo es la controversia constitucional -que, como tal, constituye un verdadero juicio, en el que se entabla una litis entre actor y demandado- y la dilucidación de conflictos de orden electoral, sean directos o indirectos.

La ejecutoria parte de la necesidad de no dejar "vacíos" o zonas de la vida social o política exentas o inmunes al escrutinio de constitucionalidad, asumiendo que esta Corte es garante de ese principio, consignado de algún modo en el artículo 17 constitucional.

En este sentido, la ejecutoria omite realizar una verdadera interpretación del artículo 17 ya citado y, por el contrario, le atribuye alcances que no han sido demostrados.

Desde mi personal punto de vista, contrario a lo que sostiene la sentencia, la impartición de justicia sí tiene límites constitucionales.

El precepto en mención establece en sus términos lo siguiente:

"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

"Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

"Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil."

La Constitución consagra el derecho de los gobernados de acudir a los tribunales a resolver sus conflictos, los cuales estarán expeditos para impartir justicia, pero en los plazos y términos que fijen las leyes. Esto quiere decir que es un deber del legislador establecer la existencia de tribunales, así como sus competencias para impartir justicia. El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte ha reconocido implícitamente este deber, para lo cual resulta ilustrativo consultar las tesis de jurisprudencia y aislada identificables, respectivamente, bajo los rubros: "JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL." y "JUSTICIA PRONTA Y EXPEDITA. LA OBLIGATORIEDAD DE AGOTAR UN PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO, PREVIAMENTE A ACUDIR ANTE LOS TRIBUNALES JUDICIALES, CONTRAVIENE LA GARANTÍA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL."

Siguiendo ese orden de ideas, la Suprema Corte ha interpretado que la garantía que establece el precepto constitucional en comento, consistente en que "los tribunales estarán expeditos para administrar la justicia", significa que el poder público debe proveer a la instalación de los tribunales que la Constitución Federal y las Constituciones de los Estados instituyan, y dotarlos de los elementos necesarios que hagan posible su funcionamiento, y no que los Jueces resuelvan sin apegarse a las leyes que los rigen todos los juicios que se sometan a su decisión. Lo anterior se hace constar en la tesis aislada que se transcribe a continuación:

"Quinta Época

"Instancia: Tercera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: LXXIV

"Página: 2893

"ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL.-La garantía que establece este precepto, de que los tribunales estarán expeditos para administrar la justicia, significa que el poder público debe proveer a la instalación de los tribunales que la Constitución Federal y las Constituciones de los Estados instituyan, y dotarlos de los elementos necesarios que hagan posible su funcionamiento, y no que los Jueces resuelvan sin apegarse a las leyes, los juicios que se sometan a su decisión, y las violaciones a las leyes del procedimiento o a las de fondo, en el ramo civil, no pueden ser materia de la violación del artículo 17 de la Constitución Federal.

"Amparo civil directo 6633/42. M.G.C.. 30 de octubre de 1942. Unanimidad de cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente."

Por lo tanto, estimo que si por alguna razón ni el legislador ni el Constituyente han previsto mecanismos de solución para determinados conflictos de orden electoral, el tribunal no tiene por qué arrogarse la estoica facultad de solucionarlos, aun contra ley, en el caso, en contravención al texto expreso del artículo 105 constitucional y de la voluntad del Constituyente Permanente, la cual precisamente tuvo como finalidad excluir del ámbito de las controversias constitucionales el conocimiento de conflictos electorales de cualquier índole.

Con este novedoso criterio, la Corte, sin fundamento constitucional, se arroga la facultad de impartir "la justicia del rey", cuando sus inferiores jerárquicos decidan no conocer de conflictos de orden electoral o no tengan previstos mecanismos legales para ello.(1)

Por lo anterior, estimo que es responsabilidad del legislador prever mecanismos de defensa ante ciertas actuaciones de autoridad, de tal modo que el Poder Judicial no puede ocuparse de llenar las lagunas o "vacíos" que no subsanó el Poder Legislativo.

2. En la ejecutoria se incurre en una contradicción, pues se afirma que el concepto de "materia electoral", que es válido para las acciones de inconstitucionalidad, no es aplicable a las controversias constitucionales, so pretexto de una llamada necesidad de "universalidad del control jurisdiccional", cuya previsión en el orden jurídico nacional, por cierto, no fue demostrada.

En materia de acciones de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya había sostenido criterio en materia de elecciones indirectas, en los siguientes términos:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIII, febrero de 2006

"Tesis: P. XXIX/2006

"Página: 1176

"GOBERNADOR INTERINO, PROVISIONAL, SUSTITUTO O ENCARGADO DEL DESPACHO. SU DESIGNACIÓN ES DE NATURALEZA ELECTORAL PORQUE SE RELACIONA CON ESTA MATERIA.-Dentro del sistema regulado por el capítulo primero del título segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con su artículo 116, fracción I, se establece como regla general que la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, federales y locales, se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas; sin embargo, las excepciones dentro de dicho sistema, como son los nombramientos de gobernador interino, provisional, sustituto o encargado del despacho, no se excluyen de los principios democráticos, pues aunque la urgencia con que deben realizarse hace necesario prescindir del sufragio directo en aras de que el Ejecutivo Local esté en posibilidad de llevar a cabo las funciones que le han sido asignadas, los ciudadanos intervienen en su designación a través de sus representantes populares que integran la Legislatura del Estado, por lo que existe una elección a través del voto, aun cuando sea de forma indirecta. Por tanto, dicha designación es de naturaleza electoral y para hacerla los Congresos Locales tienen la obligación constitucional de establecer un régimen coherente con el sistema democrático y que cumpla con los principios rectores de la materia electoral, como la imparcialidad, la objetividad, la certeza, la legalidad y la independencia.

"Acción de inconstitucionalidad 28/2005. Partido de la Revolución Democrática. 15 de noviembre de 2005. Mayoría de siete votos. Disidentes: J.R.C.D., G.D.G.P. y O.S.C. de G.V.. Ausente: G.I.O.M.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretaria: L.F.D.."

Estimo que la naturaleza de una institución jurídica -en el caso, la elección indirecta de un servidor público- no puede "mutar" dependiendo de la vía de impugnación que se intente en su contra, ya sea acción de inconstitucionalidad o controversia constitucional.

En este sentido, tal vez el Tribunal Pleno pudo intentar un ejercicio argumentativo en el que procurara demostrar que la institución de la cual se ocupó el precedente transcrito tiene notas distintas a las del caso que posteriormente se sometió a su consideración, de tal modo que no le fueran aplicables por analogía las consideraciones ya vertidas sobre la naturaleza de aquella institución. Sin embargo, contrariamente a lo esperado, ello no fue así: durante la discusión quedó claro que en el caso a estudio sí estábamos en presencia de un acto de índole electoral, porque quien designó al presidente municipal fue el Congreso Estatal, quien en un momento dado está integrado por miembros elegidos por el voto público, cayendo en la cuenta que se trataba de una designación no directa o por sufragio universal, sino de una elección indirecta, tratándose, ciertamente, de un acto en materia electoral.

La única diferencia que se destacó entre una elección directa y una indirecta no fue relacionada con la esencia de ambas instituciones jurídicas, sino con la ausencia de medios legales y ordinarios de impugnación, como si el derecho procesal fuera el responsable de conferir la naturaleza de las instituciones creadas al amparo del derecho sustantivo.

Así, la resolución del Tribunal Pleno pasa por alto que, en términos generales, la elección de un gobernador interino, provisional o sustituto, es indirecta, al igual que la elección de un presidente municipal y que, por ello, en estricta analogía deberían aplicarse las mismas consideraciones sobre su esencia. O bien, la discusión tuvo que girar en torno a las diferencias que pudiera existir entre ambas elecciones y el régimen sustantivo que les confieren su naturaleza, el cual podría justificar que en el caso nos apartáramos del precedente ya existente, pero sin aniquilarlo. Por lo tanto, creo que la resolución de mérito no cumple con las reglas mínimas de interpretación y congruencia, dando por resultado que nos apartemos de un texto constitucional que resalta por su claridad.

3. Finalmente, es importante hacer la siguiente reflexión: al haberse aceptado las consideraciones de la ejecutoria se genera el fenómeno jurídico de que el legislador ordinario determinará la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues bastará con no prever medios de defensa (especialmente en los casos de elecciones indirectas) para que este Alto Tribunal se arrogue la facultad de suplir tales vacíos; siendo que en materia de controversias constitucionales la competencia sólo puede provenir de la Constitución Federal.

Por las razones expuestas, no comparto el criterio de la mayoría y externo mi voto en contra de la procedencia de la controversia constitucional de mérito.

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1. Durante la época feudal inglesa, la justicia se impartía por el rey y por los señores feudales. Sus respectivas competencias estaban delimitadas por los "writs" o formularios de solución, creados previamente por el rey para resolver ciertos supuestos. Si un caso concreto se ajustaba a ellos, entonces los tribunales reales conocerían del asunto, de otro modo, sería competencia de los señores feudales. La población, con el propósito de evadir la justicia de los señores feudales, intentaba presentar su caso ante los tribunales reales, argumentando que su conflicto era de suma urgencia o de índole excepcional, que no encontraba respuesta en los "writs". Así surgió la denominada "action on the case", una acción sui géneris, promovida ante el rey, con el propósito de dar cauce y solución a esos "casos especiales".