Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JOSÉ R.C.D. EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 66/2005 AL QUE SE ADHIERE EL SEÑOR MINISTRO G.D.G.P..

Tema: Invasión a las facultades exclusivas del Municipio de T., Estado de México, en materia de asentamientos humanos.

I.A..

En sesión de catorce de octubre de dos mil ocho, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 66/2005 promovida por el Municipio de T. del Estado de México, en la que solicitó la invalidez del acuerdo por el que se autorizó el conjunto urbano de tipo mixto (habitacional social progresivo, comercial y de servicios) denominado "Rancho La Capilla", expedido por el secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Estado de México, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de trece de septiembre de dos mil cinco.(1)

En la demanda de controversia constitucional, el Municipio actor esencialmente señaló que el acuerdo que impugnaba, era violatorio de su esfera competencial.

II. Consideraciones de la sentencia.

En la sentencia básicamente se sostuvo lo siguiente:

1. Del análisis de los artículos 115 de la Constitución Federal y 9o., fracción IX, de la Ley General de Asentamientos Humanos y diversos numerales del Código Administrativo del Estado de México -entre ellos el 5.5, 5.6, 5.10, 5.11 y 5.43- se concluye que los Municipios deben intervenir en actos de planeación, ordenación, regulación, control, vigilancia y fomento de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a efecto de ejercer las funciones y prestar los servicios públicos que sean de su competencia.

2. Del análisis de las constancias de autos se concluye que la integración del expediente por el que se autorizó la construcción del conjunto urbano de tipo mixto (habitacional social progresivo, comercial y de servicios) denominado "Rancho La Capilla", fue incorrecta, ya que dicho expediente debió integrarse con las autorizaciones, licencias y permisos que correspondía expedir al Municipio.

Se precisó que en atención a la legislación aplicable, a la solicitud de integración del expediente de autorización de conjuntos urbanos, debe acompañarse lo siguiente:

a) El dictamen de existencia y dotación de agua potable, el cual debe ser expedido en forma exclusiva por la autoridad municipal en términos del artículo 115, fracción III, inciso a), constitucional.

b) La licencia de uso de suelo, la cual no obstante que sí obra en el expediente, fue expedida por el director de Planeación Urbana y Regional dependiente de la Dirección General de Administración Urbana de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda Estatal, autoridad incompetente para emitir este tipo de licencias, ello en términos de lo previsto por los artículos 115, fracción V, constitucional y 5.43 del Código Administrativo del Estado de México en relación con el numeral 45, inciso I), del reglamento del libro quinto del citado código. Son los Municipios los que tienen la facultad exclusiva para expedir licencias de uso de suelo.

3. Se advierten irregularidades en la expedición de autorizaciones, licencias o dictámenes, competencia de la autoridad municipal, las que debieron ser recabadas e integradas, a efecto de autorizar la construcción del conjunto urbano denominado "Rancho La Capilla". En este sentido, al no haberse cumplido con el procedimiento debido, se vulneró la esfera competencial que la Constitución Federal prevé para el Municipio actor.

4. Se debió dar intervención al Municipio actor en el procedimiento de autorización para la construcción del complejo urbano citado, ya que se pretende realizar en su territorio.

5. Se concluye que resulta evidente la invasión a la esfera de competencia del Municipio de T. y, por ello, se declara la inconstitucionalidad del acuerdo impugnado, ya que la autorización para la construcción del conjunto urbano aludido, debió integrarse con las autorizaciones, licencias y dictámenes correspondientes, expedidos por la administración pública municipal, de conformidad con la legislación de la materia, de modo que el Municipio hubiese intervenido en el procedimiento respectivo, lo cual tiene como fundamento último el artículo 115 constitucional, que rige el ámbito de competencia municipal.

6. Se determinó que la declaratoria de invalidez del acuerdo impugnado surtiría sus efectos a partir de que la ejecutoria fuera notificada a la autoridad demandada.(2)

La votación que recayó a esta sentencia fue por unanimidad de nueve votos(3) en cuanto a la declaración de invalidez del acuerdo impugnado; sin embargo, algunos de los señores Ministros hicimos reservas para formular votos concurrentes ya que no compartimos en su totalidad el tratamiento dado en la sentencia.(4)

III. Opinión.

Diferimos del tratamiento que se da en la sentencia para la resolución del caso.

En términos generales la resolución de la sentencia se puede resumir en que se determinó la invalidez del acuerdo impugnado porque no se le dio la intervención debida al Municipio actor en el procedimiento de autorización para la construcción del complejo urbano denominado "Rancho La Capilla", lo que generó una evidente invasión a la esfera de competencia del Municipio de T., pues la autorización para la construcción del conjunto urbano aludido, debió integrarse con las licencias, autorizaciones y dictámenes correspondientes, expedidos por la administración pública municipal, de conformidad con la legislación de la materia, de modo que el Municipio hubiese intervenido en el procedimiento respectivo.

En nuestra opinión la manera en que se debió abordar el asunto debió ser distinta y partiendo de la base de que se trataba de un problema de invasión a las facultades exclusivas del Municipio en atención a la incompetencia del órgano que expidió la autorización correspondiente y no sólo analizarlo como una cuestión de falta de intervención debida del Municipio actor.

En efecto, con apoyo en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(5) y de un análisis integral de la demanda de controversia constitucional planteada por el Municipio de T., se advierte que las cuestiones efectivamente planteadas por el Municipio actor fueron las siguientes: a) se quejaba de que no se le haya dado la posibilidad de participar en la integración del expediente de autorización y b) planteó la incompetencia de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano y Vivienda, por considerar que este órgano había invadido facultades exclusivas municipales.

No obstante lo anterior, el tratamiento de la sentencia únicamente se basa en el primero de los incisos citados -falta de intervención del Municipio-, y deja de lado lo relativo al planteamiento de incompetencia de autoridad. Esto no es una cuestión menor, pues si bien hubo coincidencia en la conclusión sobre la inconstitucionalidad del acuerdo impugnado, los caminos para llegar a ella son muy distintos pues una cosa es aducir que el Municipio actor no tuvo la intervención debida -inciso a)- y, otra muy distinta es lo relativo a la incompetencia de la autoridad integradora y emisora del acuerdo impugnado -inciso b)-.

Tomando en cuenta lo anterior, en nuestra opinión el planteamiento relativo a la incompetencia de la autoridad estatal emisora -inciso b)- era de estudio previo, pues si se hubiera llegado a determinar que derivado de esa incompetencia de la autoridad estatal, efectivamente hubo invasión en la esfera competencial municipal, en todo caso, hubiera resultado ocioso analizar si al Municipio actor se le dio o no la intervención debida.

En este entendido, consideramos que el estudio del caso concreto debió haber partido del análisis de los artículos 73, fracción XXIX, inciso c) y 115, fracción V, constitucionales, en relación con el 9o., numerales 9 y 10, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

En efecto, el artículo 73, fracción XXIX, inciso c), de la Constitución Federal establece que el Congreso de la Unión tiene competencia para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y los Municipios -en el ámbito de sus respectivas competencias-, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución.(6)

En el mismo sentido la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal indica que los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para realizar una serie de actividades que en su conjunto pueden englobarse como acciones relacionadas con asentamientos humanos, tales como: a) formular y aprobar administración y zonificación de planes de desarrollo urbano; b) participar en la creación y administración de sus respectivas reservas territoriales; c) participar en la formulación de planes de desarrollo general; d) autorizar y controlar la vigilancia y uso del suelo; etcétera.(7)

Es decir, la materia de asentamientos humanos es una materia concurrente, por lo que tenemos que recurrir a la Ley General de Asentamientos Humanos, la cual establece la concurrencia entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios en esta materia.(8)

Esta Ley General de Asentamientos Humanos, en su capítulo segundo distribuye las competencias que en esta materia corresponden en el ámbito de sus competencias tanto a la Federación a través de la Secretaría de Desarrollo Social (artículo 7o.); como a las entidades federativas (artículo 8o.) y, a los Municipios (artículo 9o.).

En este sentido y para lo que aquí nos interesa, conviene precisar que la fracción X del artículo 9o. de esta ley general establece que corresponde a los Municipios -en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones-, expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios.(9)

Por su parte, si revisamos el artículo 8o. de la citada ley general, en el que se establecen las facultades que corresponden a las entidades federativas en el ámbito de asentamientos humanos, en ninguna de sus trece fracciones se prevé una atribución relacionada con el otorgamiento de autorizaciones, permisos o licencias en la materia.(10)

Entonces, claramente nos encontramos ante una competencia municipal.

En este contexto, contrario a lo resuelto en la sentencia, el Municipio de T. no sólo debía intervenir en la integración del expediente y en el proceso de autorización de construcción del conjunto urbano denominado "Rancho La Capilla", sino que por ser una competencia exclusivamente municipal, es quien debía dar la autorización del conjunto urbano aludido, y al no haber sucedido así, el procedimiento entero es inconstitucional de origen.

En efecto, la emisión del acuerdo impugnado es contraria a la Constitución Federal porque el procedimiento de autorización del conjunto "Rancho La Capilla", es facultad exclusiva del Municipio, y no una facultad coincidente con la del Estado, tal como se considera en el proyecto. No se trata de una violación menor en el sentido de privar de intervención al Municipio actor en un esquema de coordinación, se trata de una violación constitucional grave por suplantar una facultad exclusiva del Municipio.

En este sentido, resulta evidente la invasión de esferas de competencia del Municipio de T. del Estado de México, en virtud de que como lo hemos mencionado, la autorización para la construcción del conjunto urbano de referencia, debió integrarse con las autorizaciones, licencias y dictámenes correspondientes expedidos por la administración pública municipal.

Así entonces, la invalidez del acuerdo impugnado no radica en que el Municipio no pudo intervenir debidamente en el procedimiento de autorización -tal como lo indica la sentencia-, sino que el acuerdo impugnado es inválido porque su expedición le correspondía exclusivamente al Municipio de T., pues se trata de una competencia exclusiva municipal. En este sentido, el Municipio no tenía por qué haber llevado permisos y licencias ante la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano y Vivienda, sino que por sí mismo debió haber autorizado la construcción del conjunto urbano referido; sin embargo, como ello no sucedió así, efectivamente nos encontramos ante una clara invasión de esferas competenciales municipales por parte del Estado de México.

Por las razones anteriores, compartimos la conclusión de la sentencia en el sentido de declarar la invalidez del acuerdo por el que se autorizó el conjunto urbano de tipo mixto (habitacional social progresivo, comercial y de servicios) denominado "Rancho La Capilla", expedido por el secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Estado de México, mas no así la totalidad de las consideraciones que la sustentan.

_____________

1. Este asunto previamente se había discutido en la sesión pública del Tribunal Pleno de 17 de abril de 2008.

2. En relación a los efectos de la sentencia de invalidez conviene precisar que en el Tribunal Pleno se suscitó una discusión muy interesante ya que el proyecto proponía la declaración de invalidez del acuerdo impugnado, pero sin efectos de nulidad, en atención a que se podrían violar derechos adquiridos por terceros, se originaría el incumplimiento de convenios o posiblemente se llegaría al extremo de la demolición de lo construido. Conviene leer la discusión que en este sentido se suscitó en el Tribunal Pleno -sesión de 14 de octubre de 2008-, pues entre otros datos interesantes salta a la vista la omisión del Municipio actor de solicitar la suspensión para efectos de que no avanzara la construcción, situación que en todo caso, debió ser concedida de oficio en la instrucción del expediente, sin embargo, ello no ocurrió. No obstante lo anterior, por unanimidad de 9 votos se llegó a la conclusión de que la nulidad debería ser lisa y llana.

3. Estuvieron ausentes los señores M.G.P. y A.G..

4. Los Ministros C.D., L.R., F.G.S. y G.P..

5. "Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

6. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución."

"Artículo 27.

"...

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."

7. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

8. Al respecto los artículos 1o. y 6o. de la Ley General de Asentamientos Humanos disponen:

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:

"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional; ..."

"Artículo 6o. Las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

9. El artículo 9o., fracción X, de la Ley General de Asentamientos Humanos prevé:

"Artículo 9o. Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"...

"X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios."

10. Por su parte, el artículo 8o. de la citada ley general prevé:

"Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"II. Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;

"III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta ley;

"IV. Autorizar la fundación de centros de población;

".P. en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano;

"VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población;

"VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano;

"VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población;

"IX. Convenir con los respectivos Municipios la administración conjunta de servicios públicos municipales, en los términos de las leyes locales;

"X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración de la planeación del desarrollo urbano;

"XI. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurídicas y de los programas estatales de desarrollo urbano, conforme lo prevea la legislación local;

"XII. Coadyuvar con la Federación en el cumplimiento del programa nacional de desarrollo urbano, y

"XIII. Las demás que les señalen esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales."