Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO S.S.A. ANGUIANO EN EL DICTAMEN QUE VALORA LA INVESTIGACIÓN CONSTITUCIONAL REALIZADA POR LA COMISIÓN DESIGNADA EN EL EXPEDIENTE 3/2006.

El criterio mayoritario determinó que en los hechos materia de la investigación existieron violaciones de garantías graves en los términos del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, básicamente, por las razones siguientes:

1) En principio, se atiende a lo determinado por el Tribunal Pleno al decidir ejercer la facultad de investigación en el presente asunto, en cuya resolución se determinó:

a) Apartarse del criterio sustentado en el precedente inmediato anterior ("caso Puebla" o el "caso **********", facultad de investigación **********), en torno a que la facultad contemplada en el artículo 97, párrafo segundo, constitucional, es de carácter extraordinario, para sostener que se trata de una atribución ordinaria que debe ejercerse cuando se actualice una violación grave de garantías individuales.

b) La anterior variación de criterio llevó a redefinir la calificación de gravedad de la violación de garantías como presupuesto de procedencia del ejercicio de la facultad de investigación, la cual, sea que recaiga sobre una o varias personas, se actualiza cuando se afecta la forma de vida de una comunidad.

c) Esta perspectiva permite que la Suprema Corte al valorar y determinar la gravedad de la violación para acordar su ejercicio, no sólo se limite a investigar hechos y a descubrir responsables sino también a establecer criterios y líneas de interpretación sobre temas fundamentales en el ámbito de los derechos humanos y directrices a las autoridades respecto a cómo actuar para respetar esos derechos.

d) Así, la conceptualización de la gravedad de la violación de garantías individuales, para efectos del artículo 97 constitucional, quedó enclavado en el concepto de "afectación a la forma de vida de una comunidad", como criterio orientador para la determinación acerca de la viabilidad jurídica de acordar y realizar una indagatoria de las que autoriza tal precepto constitucional.

e) Los hechos acaecidos los días 3 y 4 de mayo de 2006 en Texcoco y San Salvador A., Estado de México, reúnen el requisito de procedibilidad de gravedad aludido, pues trascendieron en la vida de esas comunidades al haber ocasionado a sus habitantes un estado de incertidumbre emocional y jurídica con la consecuente afectación a su forma de vida ante la zozobra a que se dio lugar por el ejercicio ilimitado de la fuerza pública por las autoridades, sin que pudiera considerarse que esa afectación de garantías obedece al derecho de reacción del Estado ante un ataque, pues el convenio contra la tortura y otros tratos o penas crueles, dispone que los Estados parte no podrán invocar circunstancias excepcionales como justificación de actos que impliquen tortura, estableciendo como su obligación la capacitación de los encargados de velar por la seguridad pública, para que al realizar cualquier tipo de detención no incurran en actos crueles e inhumanos.

2) Se destacó que el criterio de gravedad, entendido como alteración a la forma de vida, en los términos establecidos en la resolución plenaria referida, rige lo atinente a la procedencia del ejercicio de la facultad de investigación, pues con los elementos que en ese momento se tienen, es factible tener una apreciación previa acerca de si la forma de vida de una comunidad ha cambiado luego de ciertos acontecimientos, a efecto de que oriente al Máximo Tribunal acerca de si es el caso o no que despliegue sus esfuerzos en esclarecerlos y calificarlos.

3) La alteración a la forma de vida de una comunidad como criterio de calificación para efectos de la procedencia de la investigación no rige de modo excluyente ni necesariamente condiciona los criterios o referentes que el Tribunal Pleno considere pertinentes para la calificación final y definitiva de la gravedad de las violaciones de garantías, puesto que, luego de agotada la investigación, sus resultados pueden conducirlo a una convicción distinta a la que se tenía antes, motivada por su más informada posición, siendo éste, precisamente, el objeto de la investigación y que puede llevar a confirmar, modificar o apartarse de la convicción inicial para señalar, en el primer supuesto, qué lleva a confirmar la gravedad de las violaciones documentadas, pudiendo acudirse a referentes de diversa índole, preferentemente de orden jurídico humanitario para valorarlo y pronunciarse en torno al mismo.

4) En el caso, muchas de las violaciones a los derechos humanos (detenciones arbitrarias, intromisión a domicilios particulares, violencia física y psicológica contra las personas y agresiones de tipo sexual en contra de mujeres, que a la vez son acciones de discriminación por género, entre otras), por su entidad, por la forma en que fueron cometidas y por la violencia con que se profirieron, califican como graves en términos del artículo 97 constitucional, porque las corporaciones policiales que participaron en los operativos ejercieron la fuerza pública de manera excesiva, desproporcionada, ineficiente, improfesional e indolente hacia al respeto de los derechos humanos, tanto de las personas que fueron detenidas en esos operativos, como de otras que estaban en las inmediaciones.

5) Se precisa que si bien muchas de las acciones de la policía estuvieron precedidas por actos de violencia por parte de civiles, de manera tal que el uso de la fuerza pública fue legítimo, no se justifica la manera en que se hizo, pues la fuerza pública debe ejercerse, además de excepcionalmente, sólo en la medida en que es necesaria, tomando las precauciones que las circunstancias requieran para minimizar los riesgos de su uso, sin que pueda acudirse a ella como venganza de acontecimientos pasados o para personificar el poder represor.

Disiento del criterio mayoritario anteriormente sintetizado, porque considero que los hechos ocurridos el 3 y 4 de mayo de 2006, en los Municipios de Texcoco y San Salvador A., Estado de México, no pueden calificarse como graves en términos del segundo párrafo del artículo 97 constitucional.

Efectivamente, en el caso no debe perderse de vista que al ejercerse la facultad de investigación en el presente asunto, modificando el rígido criterio que exigía la existencia de un desorden generalizado, el Tribunal Pleno estableció que para determinar la procedencia de la facultad de investigación debe tomarse en cuenta si existió o no una violación de garantías y, en el supuesto de que así sea, si puede o no considerarse grave, lo que se establecerá conforme al impacto que haya tenido en la forma de vida de una comunidad.

Ese criterio fue reiterado por el Más Alto Tribunal al resolver la solicitud de investigación 1/2007 el 21 de junio de 2007, quedando plasmado en la tesis P. XLVII/2007,(1) que textualmente consigna:

"FACULTAD DE INVESTIGACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 97, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. LA SUPUESTA GRAVEDAD DE LA VIOLACIÓN DEBE TENERSE COMO PRESUPUESTO PARA SU PROCEDENCIA. Si bien es cierto que anteriores criterios permitieron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación intervenir en asuntos sumamente relevantes en ejercicio de la facultad de investigación prevista en el artículo 97, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también lo es que actualmente han dejado de ser útiles para atender los llamados de la sociedad de que, como Tribunal Constitucional, este órgano no se limite a investigar hechos y a descubrir responsables, sino que en ejercicio de dicho mecanismo no jurisdiccional, defina y dé contenido a derechos humanos fundamentales, a fin de coadyuvar con las restantes instituciones encargadas de la tutela de tales derechos. Por tanto, este Tribunal en Pleno considera que la gravedad de la violación debe tenerse como presupuesto de la procedencia de la investigación, pues con ello se medirá la trascendencia social de la violación, sea que recaiga sobre una o varias personas -cuando afecte la forma de vida de una comunidad- lo que permitirá establecer criterios y líneas de interpretación sobre temas fundamentales en el ámbito de los derechos humanos, así como directrices a las autoridades respecto de la forma de actuar para respetar esos derechos, con base en las investigaciones que previamente puedan haber efectuado las autoridades correspondientes; lo que no podría lograrse si siguieran exigiéndose condiciones tan rígidas como la existencia de un desorden generalizado como presupuesto para el ejercicio de la facultad. Esto es, para determinar la procedencia de la facultad de investigación, debe tomarse en cuenta si presumiblemente existió o no una violación de garantías -definiendo y dando contenido a las mismas en su caso-, y en el supuesto de que así sea, si ésta puede o no considerarse grave, en atención al impacto que tales hechos pudiesen haber tenido en la forma de vida de la comunidad."

Conforme al criterio plenario transcrito, es requisito de procedencia para el ejercicio de la facultad de investigación, determinar si presumiblemente existió la violación de garantías y si ésta es de carácter grave por el impacto que haya tenido en la forma de vida de una comunidad.

De dicho criterio deriva, entonces, por un lado, que tanto la existencia de la violación como la calificación de su gravedad se fijan sólo presuntivamente cuando se decide sobre la procedencia de la investigación prevista en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional y, por otro lado, que la determinación de gravedad deriva del impacto trascendente que los hechos tengan en la vida de la comunidad, impacto que, lógicamente, implica una afectación o alteración de carácter negativo en esa forma de vida.

En la resolución plenaria que determinó el ejercicio de la facultad de investigación en el presente asunto, se consideró que en los hechos ocurridos el 3 y 4 de mayo en Texcoco y San Salvador A., prima facie, sí se incurrió en violación de garantías y que tenía la calidad de gravedad señalada pues trascendió en la vida de esas comunidades al haber ocasionado a sus habitantes un estado de incertidumbre emocional y jurídica por la zozobra originada por el ejercicio ilimitado de la fuerza pública por parte de las autoridades.

Lo anterior supone que la calificación de gravedad hecha al determinarse sobre la procedencia del ejercicio de la facultad de investigación se realizó sólo de manera preliminar, pues atendiendo a los elementos probatorios con que se contaba en ese momento se estimaba, en principio, acreditada la gravedad de la violación, esto es, la existencia de una afectación negativa en la forma de vida de los habitantes de Texcoco y San Salvador A..

Considero que el acreditamiento pleno de la afectación negativa a la vida de esos pueblos, determinada prima facie al decidirse sobre la procedencia del ejercicio de la facultad de investigación, debió ser objeto de estudio específico en el dictamen que calificó esa investigación.

Efectivamente, si en la resolución que determina el ejercicio de la facultad de investigación prevista en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional sólo se presume acreditado el presupuesto de procedencia referente a la gravedad de la violación de garantías, que exige que la forma de vida de una comunidad se vea afectada negativamente de manera preponderante con motivo de los hechos a investigar, esta cuestión debe quedar plenamente acreditada con la investigación realizada a posteriori pues, de lo contrario, es decir, de no quedar demostrado un presupuesto de la investigación, necesariamente tendría que concluirse que no se incurrió en la violación grave de garantías en los términos de la Norma Suprema citada.

Se señala en la tesis antes reproducida que la presunción de la gravedad de la violación para efectos de la procedencia de la investigación permitirá establecer criterios y líneas de interpretación sobre temas fundamentales en el ámbito de los derechos humanos, además de fijar directrices a las autoridades respecto de la forma de actuar para respetar esos derechos.

Sin embargo, los criterios, líneas de interpretación y directrices referidas, con base en los elementos recabados durante la investigación, deben partir del presupuesto de la gravedad de la violación de garantías que sólo se presumió al ordenarse la investigación, por lo que constituye una cuestión que debe encontrarse acreditada realmente con las averiguaciones realizadas para, partiendo de ello, fijar los criterios, líneas de interpretación y directrices.

El que la afectación negativa a la forma de vida de una comunidad sea criterio de calificación de gravedad para efectos de la procedencia de la investigación, no significa que tal cuestión no sea ya materia de examen en el dictamen que califica la investigación que llegue a realizarse. Por el contrario, el que esas cuestiones se determinen sólo en forma preliminar al decidirse sobre la investigación, supone que el Tribunal Pleno, una vez realizada aquélla, con mayor conocimiento de los hechos y sustentándose en los elementos que lleguen a recabarse, determine en definitiva sobre la existencia o no de la violación grave de garantías para efectos del segundo párrafo del artículo 97 constitucional.

Sin desconocer lo lamentable y trágico de los hechos ocurridos los días 3 y 4 de mayo de 2006 en Texcoco y San Salvador A., en el dictamen que califica la investigación realizada en torno a los mismos se da por sentado que esas comunidades sufrieron una afectación negativa en su forma de vida, siendo que ello no está demostrado.

Ninguna de las pruebas ordenadas y recabadas durante el desarrollo de la investigación acredita que los poblados mencionados se hubieren visto afectados negativamente en su forma de vida después de lo ocurrido los días 3 y 4 de mayo.

Nada impidió que durante las averiguaciones realizadas con motivo del ejercicio de la facultad de investigación, se hubieran ordenado las pruebas sociológicas, psicológicas o de cualquier índole, que resultaran pertinentes y necesarias para medir la afectación sufrida en la forma de vida de los pobladores de Texcoco y San Salvador A.. Sin embargo, ello no se hizo; no obran en autos elementos que demuestren la existencia de esa afectación, que al ejercerse la facultad de investigación se tuvo por acreditada sólo prima facie.

No es posible partir y dar por hecho, como lo hace el Tribunal Pleno, que la forma de vida de los pobladores de Texcoco y San Salvador A. se ha visto afectada trascendentemente en forma negativa después de lo ocurrido en esas comunidades los días 3 y 4 de mayo de 2006. No hay prueba que acredite lo anterior y debe tomarse en cuenta que quizá pudo ocurrir lo contrario, esto es, que los habitantes de esos poblados lleven una vida más tranquila y segura al eliminarse situaciones que atentaban contra la seguridad y el orden de la comunidad suscitada por grupos que se unen para exigir en forma violenta los derechos que consideran les corresponden sin sujetarse a los cauces legales.

Lo cierto es que no puede determinarse con los elementos probatorios recabados en la investigación si los efectos que produjeron los hechos suscitados en las comunidades de Texcoco y San Salvador A. redundaron en una afectación negativa o positiva para tales comunidades.

En efecto, la intervención de la fuerza pública y la forma en que se dio la participación de las corporaciones policiales en los operativos, por sí solo, no puede dar lugar a calificar la entidad y gravedad de las violaciones de garantías como de aquellas a las que se refiere el artículo 97, párrafo segundo, constitucional, al no encontrarse demostrado que tales violaciones se tradujeron en una afectación negativa a la forma de vida de la comunidad.

Como se advierte del dictamen plenario a que se refiere el presente voto particular los hechos objeto de investigación, acaecidos el 3 y 4 de mayo de 2006, tuvieron como antecedentes inmediatos los siguientes:

Con motivo de que en el Plan Municipal de Desarrollo 2003-2006 del Municipio de Texcoco, Estado de México, se estableció como uno de sus objetivos la reubicación del comercio informal ubicado en la cabecera municipal, funcionarios de dicho Municipio celebraron convenio con quienes dijeron ser representantes de floristas para reubicarlos, quedando éstos obligados a retirarse de la banqueta en que ejercían el comercio a más tardar el 21 de octubre de 2005. En virtud de que 48 floristas se retiraron, reubicándose en los puestos que para el efecto les habían sido proporcionados, y quedaban pendientes únicamente 8 de ellos, se inició procedimiento administrativo, otorgándoseles 48 horas para que se retiraran de la banqueta y se reubicaran en el lugar proporcionado, dictándose asimismo una orden para que se verificara la desocupación y, en su caso, se procediera al decomiso y resguardo de mercancías que se estuvieren comerciando en la vía pública, afectando el libre tránsito peatonal o vial, con facultades de solicitar el auxilio de la fuerza pública, orden que fue notificada a quien dijo ser líder de los floristas del banquetón.

El presidente municipal sustituto del Municipio de Texcoco solicitó el envío de elementos de las Fuerzas de Apoyo y Reacción al comisionado de la Agencia de Seguridad Estatal, en virtud de que grupos organizados por comerciantes informales, ante la orden referida, amenazaban con tomar las oficinas del palacio municipal con el apoyo del ********** pertenecientes al Municipio de A., lo que dio lugar a que se implementaran dispositivos de seguridad en dicho lugar.

Ante la negativa de retirarse, en la mañana del 11 de abril de 2006, con el auxilio de la fuerza pública, se intentó impedir que los floricultores ubicaran sus puestos en la banqueta en que se establecían, pero acudieron al lugar entre 30 y 40 personas con machetes, floristas de Texcoco y miembros del **********, suscitándose un enfrentamiento del que resultaron dañados vehículos de la Dirección General de Regulación Comercial del Municipio de Texcoco, lo que motivó que se presentara la denuncia respectiva respecto a las lesiones y daños causados, lo que dio origen a la averiguación previa ********** y a la causa penal **********.

No obstante la presencia policial, los floristas continuaron ejerciendo el comercio y llevaron a cabo diversas reuniones con las autoridades, no siendo sino hasta el día 2 de mayo de 2006 cuando se llegó a un acuerdo entre autoridades estatales (entre ellos, el subprocurador de Texcoco y el director de Gobernación de la Región de Texcoco), floristas e integrantes del **********, sin encontrarse ninguna autoridad del Municipio de Texcoco. Tal acuerdo fue en el sentido de retirar la fuerza pública estatal al día siguiente, por ser el tres de mayo un día en que se incrementaban las ventas de flores (día de la Santa Cruz), sin que tal acuerdo, en términos de lo señalado por el director de Gobernación referido, implicara autorización para colocar puestos de venta de flores al ser ello facultad del Ayuntamiento de Texcoco.

La Policía Municipal de Texcoco, el día 2 de mayo señalado, reforzó el dispositivo de seguridad instalado, con las instrucciones de evitar que al día siguiente los comerciantes de flores instalaran sus puestos en la banqueta frente al mercado B.D..

Asimismo, en la presencia policial en el mercado y sus inmediaciones también participó la Agencia de Seguridad Estatal del Estado de México, la cual en la madrugada del 3 de mayo de 2006 incrementó el número de elementos de apoyo.

Ahora bien, los días 3 y 4 de mayo de 2006, los hechos o eventos suscitados, en los términos referidos en el dictamen y en su orden, en síntesis, fueron:

1) En el mercado de flores de Texcoco y en sus inmediaciones. Alrededor de las 7:10 horas, los floristas de Texcoco y miembros del **********, se dirigieron al mercado, formando dos grupos (uno con flores y otro con machetes, palos, piedras y explosivos) y llegando al referido mercado aproximadamente a las 7:25 horas. Uno de los grupos intentó instalar puestos para venta de flores en la calle frente al mercado B.D., lo cual les fue impedido por personal de la Dirección General de Regulación Comercial, replegándose hacia donde se encontraba el otro grupo (el que llevaba machetes, piedras, palos y explosivos).

Se suscita el enfrentamiento entre policías e inconformes, lo que da como resultado que tanto de unos y otros resultaran lesionados, deteniéndose a tres personas que acusaron abusos policiales. Con intervención de la Agencia de Seguridad Estatal, se logró que los inconformes se replegaran y refugiaran en un inmueble ubicado como a 500 metros de donde inició el conflicto, en el que se estableció un cordón de seguridad que prevaleció por más de nueve horas.

2) Alrededor de las 9:15 horas del mismo día 3 de mayo de 2006, un grupo aproximado de 200 personas, encabezados por líderes del **********, con el fin de apoyar a quienes participaron en los hechos suscitados frente al mercado B.D., bloquearon la carretera Los Reyes-Lechería a la altura de la entrada principal del Municipio de San Salvador A., en ambos sentidos de circulación, llevando consigo machetes, bombas molotov, cohetes, piedras, palos y un cañón de fabricación casera; incendiaron llantas; atravesaron una pipa que transportaba amoníaco; golpearon a los custodios del gobierno del Estado de México cuando circulaban trasladando un reo; despojaron a los 5 policías de la Agencia de Seguridad Estatal que escoltaban a la unidad que transportaba al reo y a otros 5 policías municipales de Ecatepec de Morelos, Estado de México, que circulaban en otra patrulla de dos fusiles, dos subametralladoras y tres pistolas, llevándoselos retenidos al poblado de San Salvador A., junto con otros tres policías ministeriales cuando circulaban en la carretera bloqueada.

La Agencia de Seguridad Estatal, con 194 elementos con equipos antimotín y escopetas lanza cartuchos de gas lacrimógeno y granadas de mano del mismo gas, y la Policía Federal Preventiva, con 154 elementos dotados de equipo antimotín, se coordinaron con el fin de restablecer el orden público y acudieron al lugar. Cuatro comandantes de la Agencia de Seguridad Estatal intentaron dialogar con los inconformes, pero no fue posible porque se suscitó un enfrentamiento que inició en virtud de que los inconformes lanzaron bombas molotov, piedras y cohetes a los policías, enfrentamiento que duró aproximadamente 30 minutos. Posteriormente, se suscitó un segundo enfrentamiento, hasta que los miembros policiales recibieron la orden de replegarse.

Con motivo de estos sucesos resultaron lesionados alrededor de 64 policías, retenidos por los inconformes, varios policías de ambas corporaciones policiales participantes y 13 personas fueron detenidas, todas del sexo masculino. También falleció un joven menor como consecuencia de un disparo de arma de fuego en un lugar cercano al que fue trasladado.

3) En virtud de la forma en que se desarrollaron los hechos en la carretera Texcoco-Lechería, la Agencia de Seguridad Estatal implementó un operativo policial para detener a las personas que se encontraban en el inmueble acordonado en el Municipio de Texcoco, Estado de México, en el que se encontraban floristas de esa localidad, miembros del **********, entre ellos, el líder de dicha organización y personas que se encontraban en el lugar por diversas circunstancias. Algunos opusieron resistencia, incluso con los machetes que portaban, pero finalmente fueron detenidos.

Con motivo de este operativo fueron detenidas 83 personas en dicho inmueble y otras 2 en el interior del mercado B.D.. De las personas detenidas 81 denunciaron haber sido golpeados y algunas mujeres haber sido objeto de agresiones de naturaleza sexual por parte de los policías.

4) Las personas detenidas fueron trasladadas ese mismo día al Centro de Readaptación Social denominado "Santiaguito", ubicado en el Municipio de Almoloya de J., Estado de México, en calidad de personas aseguradas o "en depósito" porque si bien se encontraba aún corriendo en favor de la autoridad ministerial los plazos constitucionales para determinar su situación jurídica, en sus oficinas no había espacio suficiente para resguardarlos.

El traslado estuvo a cargo de elementos de la policía ministerial y de la Agencia de Seguridad Estatal, llegando al Centro de Readaptación Social Santiaguito aproximadamente a las 22:00 horas del propio 3 de mayo de 2006.

Se hicieron denuncias de abusos policiacos perpetrados durante el traslado, concretamente por parte de mujeres que sostuvieron haber sido objeto de abuso sexual. De igual manera se reportó maltrato y abuso al conducirlos al Centro de Readaptación Social, respecto del cual también existieron varias denuncias, esencialmente en torno a golpes, amenazas, deficiente atención médica, trato no digno, esto último en razón de condiciones en que se encontraban las áreas y servicios sanitarios que se les asignaron e incomunicación y algunos detenidos manifestaron que los internaron con el resto de la población penitenciaria y no en sitios aparte.

Algunos detenidos fueron remitidos directamente al Hospital General "A.L.M." de Toluca, dada la gravedad de las lesiones que presentaron.

Entre las personas detenidas, ocho eran menores de edad, por lo que, al día siguiente, se ordenó ponerlos a disposición del presidente del Consejo Tutelar para Menores Infractores.

El líder de la organización ********** y otra persona fueron trasladados al Centro Federal de Readaptación Social Número 1, denominado "El Altiplano", en Almoloya de J., Estado de México, el 4 de mayo de 2006 y otro de los detenidos el 18 de ese mismo mes y año.

5) La Agencia de Seguridad Estatal, desde la noche del tres de mayo de dos mil seis, concentró al personal operativo que intervino en los hechos acaecidos en esa fecha, así como elementos adscritos a las distintas subdirecciones que conforman dicha agencia, concentrándose alrededor de 1,815 elementos. Por su parte, la Policía Federal Preventiva, para atender la problemática que se desarrollaba, concentró alrededor de 628 elementos, de los cuales 150 intervinieron en el operativo realizado el 3 de mayo durante el bloqueo de la carretera Texcoco-Lechería. También se reunieron elementos del Grupo de Operaciones Especiales ("GOPES"), con el fin de detectar y, en su caso, desactivar artefactos altamente lesivos y que pudieran ser explosivos.

En reunión llevada a cabo el 3 de mayo, de las 19:30 a las 23:00 horas, aproximadamente, funcionarios del Gobierno Federal (entre los que estuvieron el secretario de Seguridad Pública, coordinador nacional del Consejo de Seguridad Pública, jefe del estado mayor de la Policía Federal Preventiva, delegado estatal del Centro de Investigación y Seguridad Nacional y coordinador de las Fuerzas Federales de Apoyo de la Policía Federal Preventiva) y estatal (gobernador constitucional, secretario de gobierno, comisionado de la Agencia de Seguridad Estatal y subsecretario de gobierno del Valle de México Zona Oriente), se decidió el uso de la fuerza pública.

En una segunda reunión llevada a cabo el mismo día, aproximadamente de las 23:50 hasta las 2:15 horas del día siguiente, a la que acudieron el jefe del estado mayor de la Policía Federal Preventiva, delegado estatal del Centro de Investigación y Seguridad Nacional, coordinador de la Fuerzas Federales de Apoyo, comisionado de la Agencia de Seguridad Estatal y el director de Operaciones y coordinador de Subdirecciones del Valle de México de la Agencia de Seguridad Estatal se definió la estrategia y plan para llevar a cabo el operativo policial, para lo cual también se contó con la información que recabó personal del Centro de Investigación y Seguridad Nacional, entre la que destacan evaluaciones respecto al impacto probable que podría generarse si representantes del ********** se trasladaban a San Salvador A., Estado de México, como lo habían anunciado en un acto de la denominada **********.

El operativo tendría como finalidades desbloquear la carretera Texcoco-Lechería, liberar a los servidores públicos que habían sido retenidos por el **********, recuperar las patrullas, equipo y armamento de las corporaciones policiales que los inconformes habían retenido, presentar ante la autoridad correspondiente a las personas que fueran detenidas en flagrancia y restablecer el Estado de derecho en el Municipio de San Salvador A..

Cabe destacar que desde el 3 de mayo estudiantes, miembros de sindicatos e integrantes de organizaciones civiles defensoras de los derechos humanos, se trasladaron a San Salvador A. a fin de apoyar a los inconformes de esa población. Incluso, **********, autodenominado **********, en el mitin referido con anterioridad denominado **********, que tuvo verificativo el día señalado, 3 de mayo en la Plaza de las Tres Culturas en la Ciudad de México, convocó a civiles y a organizaciones sociales para que apoyaran al ********** y señaló que su solidaridad llegaría hasta donde se los pidiera el **********; que acudirían al mencionado poblado y que iniciarían acciones de resistencia, como bloqueo de vialidades. El apoyo aludido se tradujo en el traslado de aproximadamente 150 personas al poblado de San Salvador A..

La carretera Texcoco-Lechería fue bloqueada por los inconformes en dos puntos: en la entrada del poblado A. y a la altura de San Salvador A.. En diversos momentos de la noche del tres de mayo permitieron que circularan algunos vehículos.

6) Los elementos de la Agencia de Seguridad Estatal y de la Policía Federal Preventiva que intervinieron en los hechos analizados empezaron a avanzar aproximadamente a las 6:30 horas del 4 de mayo de 2006 por las vialidades que les correspondió de acuerdo con el plan operativo diseñado.

Un grupo de aproximadamente 170 (ciento setenta) policías liberaron el bloqueo que se encontraba en la carretera Texcoco-Lechería, a la entrada del poblado A., lo cual realizaron sin resistencia del pequeño grupo de manifestantes que había en ese lugar. Con motivo de la realización de este operativo, fueron detenidas 4 personas, a las que se les aseguró un cañón lanza balines de fabricación casera.

En cambio, para quitar el diverso bloqueo ubicado en la misma carretera, pero a la altura del poblado de San Salvador A., tuvo que librarse un enfrentamiento, pues en el punto de bloqueo se encontraban entre 100 y 150 manifestantes, quienes al advertir la presencia de los elementos policiales que avanzaban a ese lugar, empezaron a lanzar cohetes al aire y a los policías, así como bombas molotov, piedras, palos y balines disparados con un cañón de fabricación casera.

Por su parte, los policías disparaban cartuchos de gas lacrimógeno hacia los manifestantes, lo que hizo que éstos retrocedieran y se dirigieran al interior del poblado de San Salvador A., llevándose consigo cajas que tenían bombas molotov y cohetes.

El enfrentamiento duró aproximadamente 20 minutos y, una vez que retrocedieron los manifestantes, integrantes del contingente de elementos de la Agencia de Seguridad Estatal procedieron a limpiar la carretera Texcoco-Lechería y aproximadamente a las 7:10 horas del mismo 4 de mayo se abrió la vialidad para la circulación de vehículos.

Elementos de la Agencia de Seguridad Estatal y de la Policía Federal Preventiva avanzaron para ingresar a San Salvador A., a fin de rescatar a los servidores públicos retenidos; recuperar las patrullas, equipo y armamento, y restablecer el Estado de derecho en el Municipio de San Salvador A..

Las personas que bloquearon la carretera, después de retirarse de ahí, se colocaron en una de las calles por las que se ingresa a San Salvador A., intentando impedir el avance de los policías, para lo cual les lanzaban bombas molotov y cohetes, pero poco después volvieron a retroceder por el gas lacrimógeno que les seguían disparando los elementos policiales. Conforme avanzaban tenían que enfrentarse a los manifestantes debido a que éstos retrocedían cuando no soportaban el gas lacrimógeno que les disparaban, pero en diversos puntos se detenían ofreciendo resistencia y para seguir arrojando a los elementos policiales cohetes, bombas molotov, piedras y palos, entre otros objetos.

Los policías que avanzaban al centro de San Salvador A. se unieron, como a cien metros del centro de ese poblado, donde tuvo verificativo el último enfrentamiento en el que los escopeteros siguieron disparando cartuchos de gas lacrimógeno.

Por su parte, aproximadamente 70 manifestantes desde la explanada municipal, lanzaban cohetes, bombas molotov y piedras, entre otros objetos a los cerca de 700 elementos de la Agencia de Seguridad Estatal y 80 de la Policía Federal Preventiva que seguían avanzando, incluso atravesaron un vehículo a manera de barricada para cubrirse y poder seguir arrojando objetos y explosivos, pero finalmente los policías lograron vencer su resistencia y pudieron ingresar a la explanada de San Salvador A..

Posteriormente, diversos elementos policiales se desplegaron en la plaza principal del poblado de San Salvador A., detuvieron a algunas de las personas que estaban en ese lugar y tomaron el control de las instalaciones del auditorio municipal y de la casa ejidal. Una vez tomado el control, se internaron por varias calles del poblado, donde detuvieron a diversas personas, las cuales fueron conducidas primero a pie y después en camionetas tipo Pick-up a los autobuses en los que fueron trasladados al Centro de Readaptación Social "Santiaguito".

Durante el operativo, elementos policíacos catearon sin orden judicial, domicilios particulares en San Salvador A., lo que pretendieron justificar en la persecución en flagrancia de manifestantes que bloquearan la carretera y se introdujeran en los mismos, en la búsqueda de los elementos policíacos que habían sido retenidos, y en la cumplimentación de órdenes de aprehensión que habían sido libradas.

En este día fueron liberados los policías que estaban retenidos desde el día anterior, liberación que no fue materialmente ejecutada por los elementos policíacos que intervinieron en el operativo, pero sí fue la realización de éste lo que influyó o propició las condiciones para que los retenidos recuperaran su libertad.

El 4 de mayo fueron detenidas 106 personas, de las cuales 102 denunciaron que fueron golpeados por policías. También resultaron policías lesionados, sin que existan elementos en la investigación que permitan determinar el número de policías y el tipo y características de las lesiones.

Un joven murió como consecuencia de la lesión que recibió en el cráneo por impacto de un objeto cuando se encontraba en las inmediaciones de la plaza central de A.. Este joven y su padre no eran de A., sino que acudieron ahí en virtud de la convocatoria que el ********** hizo el día anterior, 3 de mayo, por el **********. Después de ser lesionado, el joven fue trasladado a un domicilio particular, donde permaneció alrededor de 11 horas, con precarias atenciones (una venda en la cabeza), solicitando una ambulancia que lo trasladara, pero no fue posible en virtud del cerco policial, por lo que hasta entrada la tarde de ese mismo día fue trasladado en un vehículo particular al Hospital Regional General Ignacio Zaragoza, donde fue intervenido quirúrgicamente y permaneció internado hasta el dos de junio de dos mil seis, fecha en que fue nuevamente trasladado al Hospital A.L.M. en el que falleció el día 7 de junio.

7) Las personas detenidas fueron trasladadas al penal de "Santiaguito". Para tal efecto, luego de su detención fueron concentradas en patrullas tipo Pick-up, para ser entonces trasladadas en grupo a los camiones en que, a su vez, serían conducidas al penal. Existen evidencias de que policías agredieron físicamente a personas en el momento de ser conducidas a la salida de la explanada de San Salvador A., cuando las llevan en camionetas oficiales tipo Pick-up, y cuando las suben a las patrullas.

El convoy de seguridad para el traslado de los detenidos al Centro de Readaptación Social Santiaguito inició su camino aproximadamente a las 10:30 horas y llegó a las 12:10 horas de dicho día 4 de mayo. Otro autobús con ocho personas detenidas salió aproximadamente a las 13:00 horas y arribó a dicho Centro de Readaptación Social a las 15:00 horas.

Gran parte de las personas detenidas manifestaron que fueron agredidas físicamente durante el traslado. También se hicieron denuncias referentes al arribo al haber sido amenazados y golpeados por vallas de policías estatales en su trayecto de los autobuses a la aduana del penal, donde antes de ser entregados a custodios que los revisaban y les quitaban sus pertenencias, eran estampados en la pared; algunos dijeron haber sido golpeados de la aduana al área de visita familiar; que fueron revisados médicamente de manera deficiente; que fueron hacinadas las mujeres en un taller y los hombres recluidos en celdas, incomunicados durante su reclusión. Dos de las detenidas refirieron agresiones sexuales al ser internadas al penal.

De la anterior narración de los hechos ocurridos el 3 y 4 de mayo de 2006 en Texcoco y San Salvador A., Estado de México, se advierte que fue legítimo el uso que de la fuerza pública se hizo esos días.

Antes de expresar las razones concretas por lo que hago la anterior afirmación, esto es, que fue legítimo el uso que se hizo de la fuerza pública en el caso a que se refiere el presente asunto, considero conveniente destacar lo que en relación a la utilización de dicha fuerza por parte del Estado, único que detenta el uso legítimo de la misma, determinó el Tribunal Pleno al fallar la acción de inconstitucionalidad 1/96, el 5 de marzo de 1996, por unanimidad de 11 votos, que dio lugar a la jurisprudencia P./J. 35/2000,(2) que textualmente establece:

"SEGURIDAD PÚBLICA. SU REALIZACIÓN PRESUPONE EL RESPETO AL DERECHO Y EN ESPECIAL DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES. Del análisis sistemático de los artículos 16, 21, 29, 89, fracción VI, 129 y 133, de la Constitución, así como 2o., 3o., 5o., 9o., 10, 13 y 15, de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública; 1o., 2o., 3o., 10 y 11, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y 1o., 2o., 9o. y 10, de la Ley Orgánica de la Armada de México, se deduce que el Estado mexicano, a través de sus tres niveles de gobierno y de todas las autoridades que tengan atribuciones relacionadas, directa o indirectamente, con la seguridad pública, deben coadyuvar a lograr los objetivos de ésta, traducidos en libertad, orden y paz pública, como condiciones imprescindibles para gozar de las garantías que la Constitución reconoce a los gobernados. El examen de los diferentes preceptos citados, con los demás elementos que permiten fijar su alcance, lleva a concluir que, jurídicamente, los conceptos de garantías individuales y seguridad pública no sólo no se oponen sino se condicionan recíprocamente. No tendría razón de ser la seguridad pública si no se buscara con ella crear condiciones adecuadas para que los gobernados gocen de sus garantías; de ahí que el Constituyente Originario y el Poder Reformador de la Constitución, hayan dado las bases para que equilibradamente y siempre en el estricto marco del derecho se puedan prevenir, remediar y eliminar o, al menos disminuir, significativamente, situaciones de violencia que como hechos notorios se ejercen en contra de las personas en su vida, libertad, posesiones, propiedades y derechos. Por ello, sería inadmisible en el contexto jurídico constitucional interpretar la seguridad pública como posibilidad de afectar a los individuos en sus garantías, lo que daría lugar a acudir a los medios de defensa que la propia Constitución prevé para corregir esas desviaciones. Consecuentemente, por el bien de la comunidad a la que se debe otorgar la seguridad pública, debe concluirse que resulta inadmisible constitucionalmente un criterio que propicie la proliferación y fortalecimiento de fenómenos que atenten gravemente contra los integrantes del cuerpo social, así como de cualquier otro que favoreciera la arbitrariedad de los órganos del Estado que, so pretexto de la seguridad pública, pudieran vulnerar las garantías individuales consagradas en el Código Supremo. Por tanto, debe establecerse el equilibrio entre ambos objetivos: defensa plena de las garantías individuales y seguridad pública al servicio de aquéllas. Ello implica el rechazo a interpretaciones ajenas al estudio integral del Texto Constitucional que se traduzca en mayor inseguridad para los gobernados o en multiplicación de las arbitrariedades de los gobernantes, en detrimento de la esfera de derecho de los gobernados."

De la jurisprudencia reproducida deriva que:

a) Conforme a los artículos 16, 21, 29, 89, fracción VI, 129 y 133 de la Constitución y demás normas aplicables en la materia, las autoridades que poseen atribuciones en materia de seguridad pública deben coadyuvar a lograr sus objetivos, a saber, libertad, orden y paz pública, como condiciones imprescindibles para gozar de los derechos fundamentales que la Ley Suprema reconoce a los individuos.

b) Así, la seguridad pública busca crear condiciones para que los gobernados gocen de esos derechos, por lo que los conceptos de garantías individuales y seguridad pública no se oponen sino que se condicionan recíprocamente.

c) El Constituyente Originario y el Poder Reformador de la Constitución han establecido las bases para que equilibradamente puedan prevenirse, remediarse y eliminarse o, al menos disminuirse las situaciones de violencia contra las personas en su vida, libertad, posesiones, propiedades y derechos.

d) Por ello, es inadmisible constitucionalmente interpretar la seguridad pública como posibilidad de afectar a los individuos en sus garantías, así como cualquier criterio que propicie la proliferación y fortalecimiento de fenómenos que atenten contra los integrantes del cuerpo social y de cualquier otro que favorezca la arbitrariedad de los órganos del Estado, pues debe establecerse el equilibrio entre ambos objetivos: defensa plena de las garantías individuales y seguridad pública al servicio de aquéllas.

Ahora bien, estimo que fue legítimo el uso de la fuerza pública los días 3 y 4 de mayo de 2006 en los poblados de Texcoco y San Salvador A., por las razones siguientes:

a) A través de ella se pretendió hacer cumplir el convenio suscrito entre las autoridades del Municipio de Texcoco y los representantes de los floristas que comerciaban sus productos en la banqueta de la calle F.P. de Gante, frente al mercado B.D., con el fin de reubicar el comercio ambulante e impedir que el mismo se colocara en los lugares expresamente prohibidos para ello.

b) Los enfrentamientos se debieron básicamente al hecho de que una minoría de floristas (8) se negaron a desalojar sus puestos ambulantes de la calle mencionada, a pesar de que la mayoría de ellos (48) accedieron a reubicarse en el Centro de Abasto de Productos del Campo y F. de Texcoco, así como al hecho de que los primeros solicitaron el apoyo de una organización ajena a los floristas denominada **********, que se caracteriza por el uso de la violencia física y moral contra las autoridades y la afectación a terceros como medios de presión.

c) El desafío a los integrantes de las corporaciones municipales, estatales y federales encargadas de la seguridad pública por parte de la minoría de floristas y miembros del grupo violento que los apoyaba, que se presentaron en el mercado B.D., en 2 grupos, uno con flores y otro con machetes, palos, piedras y explosivos en la mañana del día 3 de mayo de 2006, así como los posteriores bloqueos en la carretera Texcoco-Lechería que se realizaron ese día y el siguiente 4 de mayo, por los líderes del **********, en apoyo a quienes se inconformaron en el mercado mencionado.

d) La grave afectación a los derechos de terceros y la alteración al orden y la paz sociales con motivo de los referidos movimientos realizados por el grupo citado, pues los inconformes retuvieron policías, que fueron despojados de sus armas, automóviles oficiales y patrullas, atravesaron en la carretera una pipa que transportaba amoníaco, incendiaron llantas, además de tener consigo machetes, bombas molotov, cohetes, piedras, palos y un cañón de fabricación casera.

e) Las autoridades policíacas se vieron forzadas a actuar para defenderse de las agresiones de que eran objeto por parte de los inconformes, a detener las acciones violentas por parte de éstos, a desbloquear la carretera Texcoco-Lechería y poner fin a las graves afectaciones que estaba sufriendo la población y terceros ajenos al conflicto.

f) El incremento al conflicto por el apoyo de grupos ajenos caracterizados por el uso de la violencia como medio de presión para obtener sus demandas, como lo son el ********** y miembros de sindicatos como **********.

g) La amenaza de que el conflicto se convirtiera en un grave disturbio social ante la posibilidad de la incorporación de otros grupos violentos con motivo del llamado hecho por **********, autodenominado **********, en el mitin referido ********** que tuvo verificativo el día 3 de mayo en la Plaza de las Tres Culturas en la Ciudad de México, en el que convocó a civiles y a organizaciones sociales para que apoyaran al ********** y señaló que su solidaridad llegaría hasta donde se los pidiera el **********.

Como puede advertirse, las condiciones de facto que se presentaron los días 3 y 4 de mayo de 2006, la violencia que mostraron los manifestantes en los acontecimientos del mercado, en el inmueble en que estuvieron replegados y en el bloqueo carretero, así como los graves perjuicios que causaban a terceros con la amenaza de que el conflicto tuviera alcances mayores por la convocatoria a su apoyo por otros grupos que utilizan la violencia como medio para obtener sus demandas, exigían la intervención de la fuerza pública para restaurar el orden y paz social, lo que hace legítimo la intervención de las fuerzas policiacas municipal, estatal y federal.

Considero que ante la situación existente, la falta de actuación por parte de las autoridades, hubiera dado lugar a responsabilidad por omisión en el ejercicio de sus funciones, esto es, de permitirse que continuara la alteración del orden público, los disturbios existentes, los actos delictivos y las afectaciones a un número importante de personas, con el consecuente peligro de que creciera el desorden generalizado e intervinieran otros grupos con tendencias violentas en su actuación.

Por otra parte, me gustaría destacar que el dictamen del Tribunal Pleno reconoce que aunque en los operativos desplegados por las autoridades y en las actuaciones posteriores de éstas hubo violaciones graves de garantías individuales, lo cierto es que no existió un ánimo intencional o doloso por parte del Estado en sus diversos niveles de gobierno de utilizar una violencia innecesaria, no hay evidencia de que ésta o la infracción a derechos humanos haya sido ordenada o constituyera un fin en sí mismo de los operativos, sino que se trató de situaciones generadas en las que los elementos policíacos se vieron rebasados por las circunstancias de hecho en que se vieron obligados a actuar.

Además, no debe olvidarse que, en general, los operativos en que se utilizó la fuerza pública fueron eficientes pues en poco tiempo cumplieron sus propósitos. El uso de la fuerza pública buscó, inicialmente, sólo disuadir e impedir el comercio informal en las inmediaciones del mercado B.D. de Texcoco, pero los acontecimientos poco a poco fueron tornándose más complejos, lo que provocó la necesidad de la intervención de la fuerza pública para lograr el desbloqueo carretero aludido, el rescate de policías retenidos por los manifestantes, el restablecimiento del orden en el poblado de A. y la ejecución de capturas merced a flagrancia delictuosa u órdenes de aprehensión.

El Tribunal Pleno también reconoce que algunos de los operativos ordenados aspiraron a ser profesionales pues los elementos policiales no utilizaron armas letales sino únicamente gas lacrimógeno; sólo fueron dotados de equipo antimotín (casco, tolete, chaleco antibalas, escudo de protección), cuya función es resguardar su integridad física y protegerlos de agresiones, evitándose la mayor afectación a terceros; se previó el uso de cuerpos de policía especializados en el secuestro de personas y en retomar los camiones que transportaban gas L.P. y amoníaco que los inconformes amenazaban con hacer estallar, lo que podía provocar muchos daños y la afectación de la vida de un número importante de pobladores en un radio de aproximadamente 500 metros a la redonda; el número y ubicación de los contingentes policiales hizo contundente la fuerza del Estado, lo que permitió que éste cumpliera con su función presencial disuasiva e inhibitoria, con las exigencias de realizar los operativos de forma tal que la violencia no sólo no escalara, sino que menguara y cesara por completo.

Asimismo, debe destacarse que durante los días 3 y 4 de mayo en Texcoco y San Salvador A., los acontecimientos fueron adquiriendo un tono y formas que se salieron de control pues una vez que se desató la violencia, ésta fue en aumento, lo que pesó en el ánimo de los policías que intervinieron en los operativos, sobre todo en los que estuvieron presentes los 2 días, que se encontraban cansados, alterados por las agresiones físicas y los enfrentamientos, el conocimiento de que algunos de sus compañeros habían sido lesionados y secuestrados, lo que lógicamente influyó en su estado emocional y los afectó psicológicamente, amén de la alteración que sufre la conducta del ser humano cuando actúa como integrante de una masa, que dista mucho de su comportamiento individual, particularmente cuando el grupo actúa con violencia.

Sentadas las razones por las que considero que fue legítimo el uso que de la fuerza pública se hizo en los acontecimientos que tuvieron lugar los días 3 y 4 de mayo de 2006 en los poblados de Texcoco y San Salvador A., Estado de México, estimo preciso apuntar que no desconozco que durante la realización de los diferentes operativos se incurrió en excesos que llevan a afirmar que hubo violaciones graves de garantías individuales, pero las mismas no son a las que se refiere el segundo párrafo del artículo 97 constitucional, ya que, como ha quedado establecido, no hay prueba de que hayan afectado en forma negativa la forma de vida en esos poblados y, además, hay otras cuestiones importantes que deben ser consideradas.

En efecto, es importante resaltar que no existe normativa para regular el uso de la fuerza pública por parte de los cuerpos policiales y de seguridad en nuestro país. Esta omisión legislativa provoca que los miembros de los cuerpos no tengan la orientación necesaria para afrontar acontecimientos como los sucedidos en Texcoco y San Salvador A., además de que carecen de la formación y adiestramiento necesarios para ello.

Es de especial importancia que se dicten ordenamientos, tanto a nivel legal como reglamentario, que desarrollen los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez consagrados en el artículo 21 constitucional, concretamente en el ejercicio de las funciones policiales y el uso de la fuerza pública. La Norma Suprema citada, en su redacción vigente cuando ocurrieron los hechos a que se refiere este asunto, dispone:

"... La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, se coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública. ..."

Como puede advertirse, la norma transcrita sólo establece que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, los que deben coordinarse para establecer un sistema nacional de seguridad pública, así como que la actuación de las institucionales policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.

Cabe destacar que aun cuando no lo señalara expresamente el artículo 21 constitucional vigente cuando se dieron los hechos objeto de la investigación dictaminada por el Tribunal Pleno, el ejercicio y actuación de las instituciones policiales y de seguridad pública está sujeto y tiene como límite el respeto de los derechos humanos al estar éstos consagrados en la Ley Fundamental, lo que expresamente señala la disposición suprema en su actual redacción en los términos siguientes:

"... La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución. ..."

El respeto de los derechos humanos por parte de los cuerpos policiales y de seguridad pública se encuentra ahora expresamente señalado por la Constitución, de manera tal que uno de los objetivos del Estado democrático es la defensa plena de las garantías individuales.

En cumplimiento a la referida disposición constitucional se dictó la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que distribuía competencias entre los diferentes niveles de gobierno y establecía el Sistema Nacional de Seguridad Pública y que fue derogada por la Ley General de Seguridad Pública, en vigor a partir del 3 de enero de 2009, la que establece que siempre que se use la fuerza pública se hará de manera racional, congruente, oportuna y con respeto a los derechos humanos, según se advierte del párrafo segundo de la fracción XI de su artículo 41, que consigna lo siguiente:

"Artículo 41. ... XI. Las demás que establezcan las disposiciones legales aplicables.

"Siempre que se use la fuerza pública se hará de manera racional, congruente, oportuna y con respeto a los derechos humanos. Para tal efecto, deberá apegarse a las disposiciones normativas y administrativas aplicables, realizándolas conforme a derecho."

La anterior disposición, que ya nos proporciona un lineamiento aplicable al ejercerse la fuerza pública, aunque muy escueto, no se encontraba vigente cuando se suscitaron los acontecimientos a que se refiere este voto particular. Sin embargo, desde entonces la actuación de los cuerpos policiales y de seguridad se sujetaba al respeto de los derechos y libertades plasmados en la Constitución, pues como antes se destacó, estos derechos y libertades y la seguridad pública no se oponen sino que se condicionan recíprocamente, pues debe existir equilibrio entre la defensa plena de las garantías individuales y la seguridad pública al servicio de aquéllas.

En el dictamen plenario se hace referencia a los diferentes ordenamientos federales, del Estado de México y del Municipio de Texcoco, que se relacionan y tienen injerencia en la cuestión de seguridad pública, a saber:

Ámbito federal:

• Ley de la Administración Pública Federal.

• Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública.

• Ley de la Policía Federal Preventiva.

• Reglamento de la Policía Federal Preventiva.

• Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura.

• Código Penal Federal.

Ámbito estatal:

• Ley de Seguridad Pública Preventiva.

• Ley para Prevenir y Sancionar la Tortura.

• Código Penal.

• Reglamento Interior de la Agencia de Seguridad Estatal.

• Reglamento Interior de la Secretaría General de Gobierno.

Ámbito municipal:

• Bando de Policía y Gobierno del Municipio.

• Reglamento Interno de la Dirección de Seguridad Pública Municipal.

Ninguno de los anteriores ordenamientos federales y de los vigentes en el Estado de México y en el Municipio de Texcoco desarrolla bases y criterios de orientación claros y precisos respecto del ejercicio de la fuerza pública y mucho menos las reglas concretas que normen la actuación de los miembros de los cuerpos policiales y de seguridad al hacer uso de dicha fuerza pública.

La situación anterior se reconoce en el dictamen plenario, el que hace referencia a las graves deficiencias y omisiones no sólo en el ámbito legislativo sino también en el orden administrativo (protocolos) en la materia de policía y seguridad pública, lo que afecta no sólo a las corporaciones de policía involucradas en los hechos ocurridos el 3 y 4 de mayo de 2006 en Texcoco y San Salvador Atento, sino que se trata de aspectos que trascienden esa geografía política y afectan a toda la nación.

Por otro lado, estimo prudente aclarar que el dictamen que califica una investigación por violaciones graves de garantías individuales carece de fuerza ejecutiva, esto es, de considerar el Pleno de la Suprema Corte que se incurrió en ese tipo de violaciones, determinará, en todo caso, cuáles son los funcionarios involucrados en los hechos y hará del conocimiento de las autoridades competentes la investigación realizada a fin de que procedan a fincar las responsabilidades penales, civiles, administrativas o políticas que correspondan, si así lo consideran procedente ya que la determinación del Más Alto Tribunal en este tipo de asuntos no las vincula, tal como se explica en la tesis P. XC/96,(3) que establece:

"GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL RESULTADO DE LA AVERIGUACIÓN PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL, DEBE HACERSE DEL CONOCIMIENTO DE LAS AUTORIDADES QUE SE ESTIMEN COMPETENTES. La interpretación literal del párrafo segundo del artículo 97 no es operante para estimar que una vez concluida la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual, después de informar al Pleno de la Suprema Corte, proceda el archivo del informe respectivo como asunto concluido, bajo el argumento que el precepto citado no establece cuál deberá ser el destino de ella. En efecto, los párrafos segundo y tercero del artículo 97 constitucional prevén la facultad extraordinaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para averiguar: en el primer caso, la existencia de una violación grave y generalizada de las garantías individuales; y en el segundo, la violación al voto público, pero sólo en el caso de que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el procedimiento de elección de alguno de los Poderes de la Unión. Sin embargo, en el segundo párrafo se señala quiénes deben llevar a cabo la averiguación, y los designa como ‘comisionados’; en el tercer párrafo no se hace tal precisión. Por ello, si en el segundo párrafo no se indica el manejo de los resultados de la averiguación, debe entenderse que es aplicable lo dispuesto en el tercero, el cual indica que se hará llegar oportunamente el informe a los órganos competentes. Estas diferencias permiten establecer la necesidad de interpretar conjunta y sistemáticamente ambos párrafos, pues no podría decirse que por la sola circunstancia de que en el párrafo tercero no se precisa la designación de comisionados para llevar a cabo la averiguación, ésta no pudiera efectuarse, sino que, entendiéndose de manera concordante con el ejercicio de igual facultad a la que alude el párrafo segundo resulta inconcuso que para su desarrollo debe la Suprema Corte comisionar a alguno o algunos de sus miembros. Consecuentemente, por identidad de razón, y bajo el mismo sistema de interpretación, aun cuando en el párrafo segundo no se precise el destino final del resultado de la averiguación, esa omisión ha de interpretarse a la luz del párrafo tercero, en el sentido que los resultados del mismo deberán hacerse llegar oportunamente a los órganos que en principio pudieran resultar competentes."

Además, cuando el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina no ejercer la facultad de investigación prevista en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional, no significa que los hechos que encierren violaciones graves de garantías quedarán impunes.

Efectivamente, en el título cuarto de la Constitución intitulado "De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado" (artículos 108 a 114), se contienen las disposiciones que contemplan las responsabilidades en los ámbitos penal, administrativo e, incluso, político, de los servidores públicos por los actos u omisiones en que incurran durante el desempeño de sus funciones.

Por tanto, aun cuando el Tribunal Pleno no ejerciera la facultad de investigación, de ello no se sigue que cualquier exceso en el uso de las funciones y atribuciones de las autoridades y miembros de las corporaciones policíacas involucradas en los hechos ocurridos los días 3 y 4 de mayo de 2006, específicamente, la infracción a los diversos derechos humanos, no vaya a ser objeto de investigación y, en su caso, de sanción administrativa o penal, según corresponda.

Prueba de lo anterior son las diversas averiguaciones previas, procesos penales y procedimientos administrativos que han sido abiertos con motivo de los referidos hechos.

Es importante resaltar que en términos del segundo párrafo del artículo 113 constitucional, la responsabilidad patrimonial del Estado es objetiva y directa, teniendo los particulares afectados el derecho a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que prevean las leyes.

Al respecto, son ilustrativas las jurisprudencias P./J. 42/2008(4) y P./J. 43/2008(5) del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que textualmente disponen:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la "responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la ‘responsabilidad objetiva’ es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA.-La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular ‘con motivo de su actividad administrativa irregular’, abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."

Las conclusiones a las que el Tribunal Pleno arribó con motivo de la investigación que decidió llevar a cabo no demuestran, por sí solas, que se esté ante las violaciones graves de garantías individuales en los términos del artículo 97 constitucional.

Como se señala en el dictamen a que se refiere el presente voto, el ánimo que movió al Tribunal Pleno a ejercer su facultad de investigación fue esclarecer si detrás de los hechos acaecidos en Texcoco y San Salvador A. los días 3 y 4 de mayo de 2006, había un ánimo intencional o doloso del Estado en sus diversos niveles de gobierno de proferirlos, es decir, si la violencia con que policías se condujeron había sido ordenada, si era un fin en sí mismo de los operativos, o si se había tratado de una situación generada en razón de la falta de cuerpos de seguridad profesionales y competentes que se habían visto rebasados ante las circunstancias de hecho en que se desempeñaron, una cuestión de negligencia o descuido u otras semejantes.

Lo anterior en virtud de que mucho se había especulado acerca de que era objetivo inmediato y por sí mismo que en estos operativos se agrediera a los integrantes de las organizaciones sociales involucradas y sus simpatizantes, y por eso, precisamente, esclarecerlo era un objetivo destacado de la investigación realizada por este tribunal.

Se determinó que la información que había arrojado la indagatoria no permitía sostener que ello hubiere sido así, pues se trató de una situación en la que una vez que se desató la violencia, ésta fue en ascendencia, y por ello los objetivos de las distintas intervenciones de los cuerpos de policía fueron mutando conforme avanzó la sucesión de hechos: en un inicio, su objetivo era disuadir e impedir el comercio informal en las inmediaciones del mercado; objetivo que fue tornándose más complejo hasta llegar a proponerse lograr el desbloqueo carretero, el rescate de policías retenidos por los manifestantes, el restablecimiento del orden en el poblado de A. y la ejecución de capturas merced flagrancia delictuosa y/u órdenes de aprehensión.

Por tanto, no hubo órdenes para ejercer violencia sobre los inconformes y, por tanto, un ánimo doloso de proferir agresiones, sino un ejercicio indebido de la fuerza pública en el desarrollo de los operativos al permitirse la violencia y no tomarse las medidas que inhibieran conductas violatorias de derechos humanos por parte de los policías.

Ésta fue la conclusión a la que arribó el dictamen en la materia propia que se había determinado era objeto de investigación.

Asimismo, destacó los factores que en el curso de la investigación se habían advertido propiciaron, en mayor o menor medida, lo sucedido, a saber:

1) Los operativos policíacos se encontraban dirigidos hacia personas identificadas con el **********, que constituye una organización que utiliza como medios de presión la violencia física y moral contra las autoridades y la afectación a terceros; organización que se adhirió a diecisiete organizaciones sociales, entre ellas las denominadas ********** y ********** y los estudiantes de la **********, por lo que tiene amplio poder de convocatoria y respuesta inmediata; organización que el 18 de agosto de 2003, había llegado a un acuerdo con representantes del Gobierno Federal y del Gobierno del Estado de México, en el que se comprometió a ajustar sus acciones sociales dentro del marco del Estado de Derecho.

La participación de esta organización tuvo lugar porque si bien el conflicto se originó con un pequeño grupo de floristas, vendedores ambulantes de Texcoco que se negaban a reubicarse no obstante haberlo acordado así con la autoridad de ese Municipio, el ********** decidió apoyarlos. Su actuación en los hechos ocurridos el 3 y 4 de mayo de 2006 no fue sólo de resistencia sino de agresión, pues se apoderaron de equipo policial, privaron de su libertad a policías y bloquearon la carretera, arriesgando la seguridad de la zona con la amenaza de hacer estallar una pipa de gas.

De lo anterior se concluye que en la sucesión y explicación de cómo y por qué fue que ocurrieron los hechos investigados, mucho tuvo que ver la propia actuación de quienes, a la postre, resultaron víctimas de los excesos en el uso de la fuerza policial.

2) Condiciones físicas, emocionales y/o psicológicas de los elementos participantes en el operativo, que pudieron influir en su conducta, pues los mismos elementos que participaron el día 3 de mayo lo hicieron el día 4 sin tener oportunidad de descanso, máxime que había sido fallido el intento de desbloqueo de la carretera realizado el día anterior y que tenían conocimiento de que compañeros suyos habían sido heridos de muerte, lesionados y retenidos, a lo que debe añadirse la circunstancia de que la conducta del hombre cambia cuando se realiza en grupo, máxime cuando hay violencia.

3) Carencias y deficiencias sistemáticas que acarrea la actividad policial en general, resaltándose dos aspectos:

a) Omisiones legislativas, tanto a nivel legal como reglamentario, que normen el uso de la fuerza del Estado, así como ausencia de protocolos que enmarquen la formación y la actuación de los policías cuando deban aplicar fuerza sobre las personas. Con tales omisiones se deja un amplio margen de apreciación para la autoridad, lo que propicia, por un lado, que el uso de la fuerza fácilmente pueda tornarse arbitrario y, por el otro, la vulnerabilidad de su ejercicio al facilitar que se yerre por exceso o por defecto.

b) La falta de profesionalismo, motivada por la deficiente capacitación y pericia de las policías. Se destaca la detección de carencias, entre otras, en el sistema de carrera y de contraprestaciones dignas y proporcionales al trabajo y riesgo desempeñado.

Se resalta que mientras la problemática de las policías no sea atendida de manera sistemática, en todas sus aristas, y se supere el rezago que ahora impera persistirá el problema de la falta de profesionalismo para que los operativos de policía sean mejor ejecutados conforme a los estándares constitucionales e internacionales.

Como se advierte, la conclusión alcanzada por el Tribunal Pleno en torno a que en el caso no existieron órdenes para ejercer violencia y socavar a los inconformes, sino ya en la realización de los operativos se incurrió en una permisibilidad del ejercicio indebido de la fuerza pública al no detener la violencia generada ni tomarse las medidas adecuadas para evitarla, así como los factores que destaca incidieron en el acontecimiento de los hechos, consistentes en la organización social a la que se enfrentaban que utiliza la violencia y la afectación a terceros como medios de presión para obtener sus demandas y con alto poder de convocatoria a otros grupos violentos, las condiciones físicas y emocionales de los elementos que participaron en los operativos, la falta de regulación legal, reglamentaria y de protocolos en la actividad policial unido a la falta de profesionalismo y capacitación, son circunstancias todas ellas que no permiten dilucidar si los hechos materia de la investigación afectaron o no en forma negativa la vida de las comunidades de Texcoco y San Salvador A..

Se encuentra demostrada la existencia de violaciones graves a garantías individuales, pero no así la trascendencia que estas violaciones tuvieron en la vida de las comunidades frente al estado de inseguridad que en ellas se vivía.

Esto es, ¿qué afectaba más a esas comunidades: los intereses de un grupo de floristas, vendedores ambulantes del Municipio de Texcoco, para no ser reubicados no obstante el acuerdo previo que en tal sentido habían tenido con las autoridades de ese Municipio o el restablecimiento del orden y la seguridad en dicho Municipio y en el de San Salvador A.? ¿Realmente la violación a los derechos humanos de los inconformes afectó más a la comunidad que el estado de inseguridad que habían provocado? ¿Los habitantes de tales Municipios se sienten amenazados o inseguros por la violación de derechos humanos cometida en agravio de algunos de los inconformes o se sienten seguros por el restablecimiento del orden público? ¿Cómo realmente viven los habitantes de esos Municipios lo acontecido?

Ninguno de estos cuestionamientos es demostrado en el dictamen y se consideran de importancia vital para determinar si las violaciones a garantías individuales revisten la gravedad requerida por el artículo 97 constitucional por la afectación negativa a la vida de las comunidades de Texcoco y San Salvador A..

Lo anterior no significa desconocer que el ejercicio de la fuerza pública debe llevarse a cabo con pleno respeto de los derechos humanos, pero es claro que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede intervenir en todos los casos de abuso policial, máxime ante los factores que se destacan en el dictamen plenario relativos a las carencias y deficiencias sistémicas de la actividad policial en general motivada por la falta de regulación legal y reglamentaria de la actividad policial y su falta de profesionalismo y capacitación, pues ello implica una situación de permanencia en tales deficiencias mientras no sean subsanadas, que no pueden llevar a la intervención del más Alto Tribunal del país en cada situación en que se manifiesten, dado que no corresponde a sus atribuciones el corregirlas ni actuar como supervisor de las autoridades que tienen dentro de sus respectivas atribuciones la competencia para dar soluciones a estos problemas.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación sólo debe intervenir mediante el ejercicio de su facultad de investigación cuando existan violaciones de garantías individuales con la gravedad requerida por el artículo 97 constitucional y que, conforme lo ha determinado el Pleno es cuando se afecta negativamente la vida de una comunidad, situación que en el caso no se encuentra demostrada, ni deriva de las conclusiones a las que arribó el dictamen.

Como se señaló, no se desconoce que el uso adecuado de la fuerza pública debe ser en una medida proporcional y racional; que debe legislarse sobre ello, debe profesionalizarse y capacitarse a la policía, pero la carencia y deficiencia de la actividad policial por tales motivos es una situación que se reconoce en el dictamen como sistémica, es decir, existía antes de los hechos materia de la investigación y después de ellos, que si bien han quedado de manifiesto con motivo de los mismos, no fueron planeados para esos eventos, por lo que la violación de garantías en que se incurrió debe dar lugar a las acciones y sanciones correspondientes y a que las autoridades competentes actúen en el marco que les corresponda, pero de forma alguna de ello deriva que por tales causas se afectó negativamente la vida de las comunidades de Texcoco y San Salvador A., sobre todo si se considera que se lograron los objetivos propuestos en los operativos y reprimir al grupo que exigía violentamente sus demandas.

Es un hecho que la necesidad de reglamentación de la actividad policial y su profesionalización y capacitación para evitar el uso abusivo de la fuerza pública es una problemática que no sólo inquieta a esas comunidades, sino a todo el país, pero no es esto algo que competa a la Suprema Corte de Justicia investigar, ni mucho menos solucionar, pues está fuera de su ámbito competencial, máxime si se considera que mientras no se solucionen las carencias y deficiencias apuntadas en tal actividad seguirá existiendo la posibilidad de un ejercicio abusivo de la fuerza pública y la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede estar interviniendo en todos aquellos casos en que esto acontezca. ¿Es ésta labor de la Suprema Corte en términos del artículo 97 constitucional?

No. Se requiere que la violación de garantías individuales sea de tal magnitud de gravedad que haya afectado negativamente la vida de la comunidad, lo que en el caso no fue demostrado.

Consecuentemente, se disiente del dictamen plenario porque considero que el Pleno no debió ejercer la facultad de investigación en el presente asunto al no surtirse el presupuesto para su procedencia consistente en que se tratara de violaciones graves a garantías individuales en los términos del artículo 97 constitucional, como lo manifesté, en su oportunidad, en el voto que formulé contra tal determinación, y ahora, en virtud de que de la investigación realizada no se advierte que haya quedado acreditado tal presupuesto que justifique la intervención de este Alto Tribunal.

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracciones II y VI, 13, fracción IV, 14, fracciones I y IV y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como 2, fracciones VIII, IX, XXI y XXII, 8, párrafo tercero y 9, segundo párrafo, del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la ley citada, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 18.

2. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 557.

3. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo III, junio de 1996, página 515.

4. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 722.

5. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 719.