Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el señor M.S.S.A.A. en el dictamen de la facultad de investigación 1/2007, resuelta por el Pleno en sesiones de trece y catorce de octubre de dos mil nueve.

En el dictamen de la facultad de investigación arriba citada, el Tribunal Pleno determinó, en esencia:

1) En los hechos acaecidos en la ciudad de Oaxaca de J. y zona conurbada durante el periodo comprendido del mes de mayo de dos mil seis a enero de dos mil siete y el dieciséis de julio de este último año, se incurrió en violaciones graves de garantías en virtud de que, por una parte, no se cuidó el orden público, lo que dio como resultado la existencia de un desorden generalizado en el que grupos de particulares ocasionaron la afectación de derechos humanos fundamentales -vida, integridad personal, acceso a la justicia, libertad de comercio, de tránsito, de pensamiento, expresión e información, a la educación y el derecho a la paz social, a la convivencia armoniosa, al disfrute pleno de la propiedad privada-, desorden respecto del que no hubo por parte de las autoridades acciones tendentes a restaurar el orden y la paz social para la vigencia del estado de derecho en la ciudad que asegurara un mínimo vital a los individuos, en tanto que durante el tiempo en que duró el conflicto, se careció de las condiciones necesarias para que las personas pudieran desarrollar sus potencialidades y gozar de una existencia digna; y, por la otra, cuando las autoridades estatales y federales determinaron hacer uso de la fuerza pública para solucionar el conflicto social, en la ejecución correspondiente se incurrió en actos que, además de denotar falta de eficiencia y profesionalismo de los cuerpos policíacos para controlar la violencia provocando mayores enfrentamientos, se incurrió en excesos y deficiencias violatorias de garantías.

2) Se determinaron las autoridades involucradas en las violaciones graves de garantías en los siguientes términos:

a) En el uso de la fuerza pública relativa al suceso de 14 de junio de 2006, en el que se estableció la existencia de errores en la planeación y ejecución al no valorarse adecuadamente la oportunidad en el uso de la fuerza pública (en tanto las negociaciones con el Gobierno Federal no habían concluido) y al no advertirse que los manifestantes superaban en número y fuerza a las corporaciones policíacas que lo llevaron a cabo, lo que ocasionó que varios policías fueran lesionados:

a.1. Director general de Seguridad Pública del Estado, **********.

a.2. Director de la Policía Ministerial, **********.

a.3. Director de la Policía Auxiliar, Bancaria, Industrial y Comercial, **********.

a.4. Mandos en los grupos del operativo: **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********.

b) En el operativo J. de 29 de octubre de 2006 al 24 de enero de 2007, en el que se omitieron documentar todas las acciones realizadas, incluyendo los traslados de los detenidos; se ejecutó una estrategia carente de profesionalismo, se omitió establecer una adecuada supervisión de las acciones realizadas por los elementos policíacos bajo el mando inmediato, y en la ejecución de los operativos se emplearon instrumentos tales como resorteras, piedras y bazucas, llevándose a cabo su uso desproporcional, así como los excesos en el uso de la fuerza en la detención y al momento de realizar los traslados el 25 de noviembre de 2006, a:

b.1. Comandantes encargados de ejecutar el "Plan rector de Operaciones", concretamente, las siguientes personas: **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, y **********.

b.2. En virtud de que no se proporcionó a la Comisión Investigadora el nombre, los cargos y las funciones de los elementos que intervinieron durante los hechos investigados, lo que determina la imposibilidad de señalar a quienes participaron, se señala sólo a las personas que probablemente tuvieron participación y cuyos nombres derivan de los partes informativos dirigidos a la representación social, asentándose que corresponderá a las autoridades competentes realizar las investigaciones correspondientes y recabar los elementos pertinentes para dilucidar quiénes participaron en los hechos considerados violatorios de garantías. Las autoridades referidas en dichos partes son: **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********.

c) En el uso de la fuerza pública relativa al suceso de 14 de julio de 2007, se señalan como participantes:

c.1. Quienes estuvieron al mando de los diversos cuerpos de policía que actuaron en el operativo, a saber, de la Policía Preventiva del Municipio de Oaxaca de J., de la Policía Preventiva del Estado, de la Policía Ministerial y de la Policía Auxiliar, Bancaria, Industrial y Comercial, al no cumplir con la obligación de supervisar que los elementos bajo su mando actuaran adecuadamente, concretamente, **********, ********** y **********.

c.2. Los policías que ejecutaron las conductas que se estiman indebidas, debiendo las autoridades competentes (ministeriales o judiciales) determinar lo que en cada caso corresponda conforme a sus facultades legales.

d) Por la violación generalizada de garantías individuales, se señala al titular del Poder Ejecutivo Local, gobernador del Estado de Oaxaca, **********. La anterior determinación se sustenta fundamentalmente en lo siguiente:

d.1. Los hechos que dieron lugar al desorden generalizado que se vivió en la entidad fueron provocados por particulares inconformes, esto es, tales hechos no provenían directamente de la autoridad.

d.2. La violación generalizada de garantías individuales se provocó por una omisión de las autoridades, consistente en no desplegar los actos de imperio necesarios tendentes a restablecer el orden y garantizar el goce de los derechos fundamentales.

d.3. El conflicto social tuvo su origen en el pliego de peticiones que la Sección XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio de la Educación presentó al Gobierno del Estado entre las que se destaca la incorporación del magisterio de Oaxaca a la zona económica número III con motivo del encarecimiento del costo de la vida.

d.4. En un principio el gobernador del Estado de Oaxaca llevó a cabo actos dirigidos a solucionar el conflicto social, pues atendió las demandas de los inconformes y formuló propuestas de solución, ya que aun cuando justificó ante la mencionada sección XXII que dicha rezonificación era competencia de la Federación y que el gobierno no contaba con los recursos necesarios para hacer tal incorporación, hizo un ofrecimiento de varios millones de pesos y, además, comenzó a gestionar ante la Federación aquellas prestaciones que escapaban de las posibilidades de la entidad.

d.5. No obstante lo anterior, el titular del Ejecutivo del Estado de manera precipitada decidió emplear la fuerza pública con la finalidad de desalojar las vialidades del centro histórico, decisión que se califica como desacertada toda vez que se desconocían las características del movimiento y la capacidad de respuesta que pudieran tener los manifestantes, lo que ocasionó que no se lograra su objetivo, máxime si se considera que si el gobernador había pedido auxilio al Gobierno Federal (la cual le fue contestada en el sentido de que previamente debían reunirse a fin de analizar los elementos que permitieran una adecuada intervención), era previsible que la policía local podía ser desbordada por el movimiento magisterial.

d.6. La premura con la que procedió el gobernador del Estado de Oaxaca no únicamente tuvo como consecuencia que el conflicto se agravara, sino también que los inconformes lo dejaran fuera de las negociaciones tendentes a resolver un problema que inició siendo local y que, en consecuencia, debió atender prudentemente.

d.7. El desorden generalizado creció sin que el titular del Ejecutivo hubiera adoptado medidas necesarias tendentes a solucionar tal desorden. Por el contrario, con posterioridad al fallido operativo, dicha autoridad prácticamente dejó de actuar, aun cuando sabía que no existían las condiciones de un Estado de derecho dado el proceder de los inconformes.

d.8. A lo anterior debe añadirse que en el Estado de Oaxaca no se cuenta con una fuerza pública suficiente y profesional que por sí sola sea capaz de preservar y, en su caso, restablecer el orden público, siendo obligación del gobernador del Estado, como mando supremo de la policía, el adoptar las medidas que sean necesarias para tal fin, necesidad que se acentúa en dicha entidad, ya que una importante cantidad de sus Municipios, al regirse por usos y costumbres, dependen en gran medida del apoyo de la policía estatal cuando se presentan hechos que escapan al comportamiento ordinario de las poblaciones.

En principio, se precisa que suscribí voto particular contra la decisión mayoritaria del Pleno en que se decidió ejercer la facultad de investigación respecto de los hechos acaecidos en la ciudad de Oaxaca y la zona conurbada en el periodo de mayo de dos mil seis a enero de dos mil siete que alteraron el orden público y la seguridad, así como voto de minoría contra la resolución plenaria en que se determinó la ampliación de dicha investigación en relación con los hechos acontecidos el dieciséis de julio de dos mil siete en el Cerro del F., en la misma ciudad de Oaxaca, al considerarse que tales determinaciones desnaturalizan la facultad de investigación de hechos que pueden ser constitutivos de graves violaciones a garantías individuales a que se refiere el artículo 97, párrafo segundo, constitucional y que en el caso no se justificaba el ejercicio de dicha facultad, remitiendo a las razones expuestas en tales votos.

Hecha la anterior precisión, se procede a exponer las consideraciones por las que se disiente del dictamen emitido por el Tribunal Pleno en la facultad de investigación.

Resulta de vital importancia tomar en cuenta los siguientes elementos:

1) En el dictamen plenario se reconoce que en el Estado de Oaxaca existe una situación de pobreza y marginación consecuencia de políticas implementadas sin éxito a lo largo de los años, lo que provoca insatisfacción e inconformidad social, lo que aunado al alto grado de analfabetismo, provoca que las personas fácilmente se unan a organizaciones y movimientos para lograr mejorar su calidad de vida.

En el considerando cuarto se analiza el contexto general de la entidad, afirmándose que: "tiene una realidad sumamente compleja reveladora de problemas añejos y que en cierto modo contribuyeron en la generación del conflicto social investigado, los cuales son consecuencia de hechos que se han venido dando durante décadas, tales como la marginación, la falta de educación y la miseria, entre otros". Se analizan los siguientes factores:

a) P., resaltándose que en 2005 su población total era de tres millones quinientos seis mil ochocientos veintiún habitantes, de los cuales 52% eran mujeres y 48% hombres; era el Estado con la mayor diversidad cultural, pues en su territorio se asentaban dieciséis pueblos indígenas, con igual número de lenguas y más de cincuenta variantes dialectales, cada uno de ellos con su propia organización social derivada de sus usos y costumbres, por lo que se daban conflictos interétnicos; y que era el tercer Estado con el mayor índice de marginación en el país;

b) Geopolíticos, de los que deriva que en dicho año era el Estado con el mayor número de Municipios del país ya que tenía quinientos setenta, cuya población estaba dispersa en más de doce mil localidades, de las cuales el 70% se consideraban rurales, es decir, que tenían menos de dos mil quinientos habitantes; ciento cincuenta y dos de dichos Municipios elegían a sus autoridades por el sistema de partidos políticos y los cuatrocientos dieciocho restantes lo hacían bajo el sistema de usos y costumbres, dentro de los cuales se encuentran algunos Municipios conurbados al de Oaxaca de J.; y que contaba con ochocientos cuarenta y tres ejidos y setecientas diez comunidades agrarias, lo que hacía que el ochenta y cinco por ciento de la tierra se encontrara bajo el régimen de propiedad social;

c) Económicos, de los que se desprende que en 2005 la producción de la entidad se concentraba en el sector terciario (comercio, turismo, transporte, comunicaciones y servicios) que generaban el 71% del total de los recursos, pues el sector primario (integrado por la agricultura, ganadería, silvicultura y pesca) concentraba sólo el 7% del producto estatal y que del presupuesto anual con que contaba el Estado únicamente el 8% se recaudó en la entidad y el restante 92% lo recibió de la Federación;

d) Salud, que permiten advertir que la esperanza de vida era de 73.9 años, es decir, menor a la esperanza de vida promedio a nivel nacional que era de 74.8 años, la entidad tenía la segunda tasa más alta de mortalidad infantil en el país, ocupaba el tercer lugar en muerte por cáncer cérvico uterino, los servicios de salud se prestaban a través de dos esquemas fundamentales: la seguridad social y la asistencia social, existiendo para el servicio en comunidades apartadas dos mil ciento ochenta y un casas de salud que proveían servicios básicos;

e) Educativos, de los que se concluye que en el año en análisis la entidad contaba con once mil seiscientos treinta y un escuelas de educación básica que atendían a un millón siete mil alumnos con cuarenta y siete mil ciento treinta y dos maestros; quinientas sesenta y un escuelas de educación media, atendidas por seis mil seiscientos ochenta y cuatro maestros que educaban a ciento veintiocho mil alumnos; y ciento un escuelas de educación superior con cincuenta y seis mil alumnos que eran educados por cuatro mil doscientos noventa y siete maestros; que el promedio de escolaridad en la entidad fue de 6.4 grados, mientras que el promedio nacional estaba en 8.1, que de la población mayor a quince años únicamente el 27% contaba con educación básica completa o algún grado de educación postbásica, mientras que el 21.7% no tenía ningún tipo de formación escolar y tampoco sabían leer ni escribir; que el ausentismo de los maestros era del 50% del total de días laborales, pues en las áreas rurales y en algunas urbanas de los doscientos días del año académico asistían en promedio ciento diez días; que la inasistencia en los planteles educativos era del 66.6% y la tasa de deserción era, a nivel primaria, del 1.9% (cuarto lugar a nivel nacional) y, en secundaria, de 7.7% que lo ubica en el lugar undécimo a nivel nacional.

2) En el informe de los comisionados se manifiesta que el aislamiento de las comunidades oaxaqueñas:

"... ha sido utilizado por personas que conforman organizaciones de cualesquier índole, cuya pretensión primordial, generalmente, no es luchar por las reivindicaciones que motivan su creación, sino de tipo personal, pues a lo largo de los años de supuestas luchas sociales, las carencias e insatisfacciones continúan, pero los líderes, muchos de ellos sí logran su propósito, tal es el caso, sólo por citar algunos casos documentados en la investigación, de líderes de la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca ... También resulta conveniente señalar, que dichas personas que se ostentan como líderes, constituyen una organización y después de lograr sus propósitos personales, constituyen una nueva y así sucesivamente, a la vez que son miembros y dirigentes de una organización lo son de otras más.

"Pues bien, lo anterior se menciona, pues el ‘recorte de dádivas’, que según el titular del actual Gobierno Estatal dejó de dar a líderes sociales, se señala como otro factor que influyó para el conflicto ..."

3) En el dictamen plenario se hace hincapié en la beligerancia del movimiento "incluso con matices de rebelión no únicamente en contra del Gobierno del Estado de Oaxaca, sino del Gobierno Federal, pues no debe pasarse por alto la intención de los inconformes por constituir una ‘Asamblea Popular de los Pueblos de México’ con la finalidad de extender el movimiento por todo el territorio nacional y de crear una nueva Constitución, o su proceder consistente en desconocer los acuerdos tomados con las autoridades federales."

En efecto, el conflicto inició con demandas de la Sección XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y se fue transformando para incluirse la exigencia de demandas imposibles de satisfacer.

Importa resaltar en este sentido que en el informe de los comisionados se señala como antecedente inmediato del conflicto:

"... que la sección XXII, previamente a la presentación del pliego petitorio de mayo de 2006, en los meses de marzo y abril, realizó pronunciamientos que se consideran importantes, destacando los siguientes:

"Desconocer al secretario general de Gobierno, si no se liberaba inmediatamente a todos los luchadores sociales, que se consideraban presos políticos.

"Preparar las condiciones necesarias para iniciar un juicio político al gobernador del Estado de Oaxaca.

"Incorporar al movimiento sindical a las distintas fuerzas sociales y apoyar sus reivindicaciones y, algunos pronunciamientos de índole político e ideológico.

"Como se aprecia, el desarrollo y camino que ha seguido la Sección XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación resulta interesante y de trascendencia, pues se ha convertido en un factor real de poder en el Estado de Oaxaca, dadas las conquistas que denominan ‘sindicales’ muchas de las cuales nada tienen que ver con el sector educativo, entre otras, tener sus propios agentes del Ministerio Público y convertirse en trabajador y patrón a la vez.

"Poder que ha utilizado para aglutinar a diversas organizaciones, no sólo a sus filiales, para convertirse en el líder de las organizaciones sociales del Estado y así, para el año de 2006, con la participación de éstas y de otras con influencia en diversos Estados de la República, además del apoyo de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación, introdujo un planteamiento nuevo para su jornada de lucha, esto es, combatir al gobierno neoliberal y sustituirlo por un gobierno popular, en un primer momento para el Estado de Oaxaca y, después extenderlo en el país, poniendo en marcha las vías de hecho necesarias que generaran la ingobernabilidad en la zona afectada por el conflicto y lograr éxito en las vías legales que ejerció, como el juicio político y la desaparición de poderes ..."

En el dictamen plenario se señaló en torno a lo anteriormente destacado que:

"... el movimiento tuvo por objetivo derrocar a los poderes constituidos, además, resulta notorio que algunos de sus simpatizantes y, aparentemente, también ciertos integrantes aprovecharon los disturbios y actuaron de manera violenta toda vez que durante marchas y enfrentamientos con corporaciones policiacas provocaron cuantiosos destrozos como incendios de bienes, pintas (algunas en inmuebles de gran valor histórico) y daños en calles y banquetas ...

"Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que el movimiento social aglutinó a una gran cantidad de personas con intereses y objetivos diversos, pues incluso los líderes de la Sección XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio de la Educación aceptaron que en dicho movimiento habían personas que perseguían fines diversos a los del magisterio, siendo que aquél inició con reclamos planteados por éste. Así, el movimiento creció y escapó del control de los líderes del propio magisterio y de la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca que fueron quienes lo originaron ..."

De igual manera, la comisión resaltó:

"... Cabe mencionar también, que esta comisión entrevistó a diversas personas que dijeron ser miembros o simpatizantes de la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca y, dieron sus versiones sobre las detenciones que sufrieron por parte de la Policía Federal Preventiva, respecto de las cuales se detectó que pertenecen a infinidad de organizaciones, entre ellas, de índole guerrillero, como el Ejército Popular Revolucionario (EPR), Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente (ERPI), Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), entre otros, siendo el caso de las siguientes personas ...

"También se documentó que algunos dirigentes de sección XXII y de la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca, son miembros de grupos de índole guerrillero ..."

Se resalta que la vinculación o conexión que existe entre las organizaciones conformantes de la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca y las zonas geográficas en que tienen influencia en el país, dio lugar a que los comisionados en su informe lo destacaran ante la posibilidad de traducirse en un problema de seguridad nacional.

5) En los hechos materia de la investigación tuvieron intervención extranjeros, pues en el informe de los comisionados se destacó la detención de cuatro personas extranjeras y el reporte del Instituto Nacional de Migración en torno a que en el periodo del conflicto de 2006, ingresaron a territorio nacional por los puntos de internación que existen en el Estado de Oaxaca 61,745 extranjeros.

En dicho informe se hace alusión también a diversos testimonios relativos a que en Oaxaca hay extranjeros en las marchas y plantones, que han llegado terroristas de fuera, muchos delincuentes de Centroamérica que se inmiscuyeron en el proceso político electoral, gente de Colombia de las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), destacándose la siguiente manifestación que en el informe se refiere:

"... hay mucha gente involucrada en la sección XXII y en la APPO, que tiene ideologías distintas y su lucha no es social sino para crear la inestabilidad de las instituciones del Estado, no sólo en Oaxaca, sino en todo el país y, además muchas organizaciones de la APPO están ligadas con agrupaciones extranjeras, que les dan apoyo no sólo en adiestramiento o adoctrinamiento, sino también aportando recursos económicos y en cuestión de minutos se comunican vía Internet, incluso, con organismos no gubernamentales de derechos humanos. Que un ejemplo de lo anterior es, que en la zona del Istmo hay un poblado llamado S.J.O., en que actualmente la Procuraduría General de la República y el ejército están al pendiente, ya que hay denuncias en el sentido de que en la **********, a las tres de la mañana sacan a las estudiantes normalistas a correr y realizar entrenamiento tipo guerrilla y, ante las denuncias el Ejército está al pendiente, por eso es que ya no existe la formación de la lucha social y magisterial, sino una preparación tipo paramilitar y, el objetivo principal de esos grupos es crear la inestabilidad ..."

6) En el dictamen plenario se hace ver que la ciudad de Oaxaca de J. y su zona conurbada se encuentra conformada por diecinueve Municipios, cada uno de los cuales tiene características propias en materia de seguridad pública.

El Municipio de Oaxaca de J. cuenta con una Policía Preventiva, a cargo del coordinador general de Seguridad Pública, Tránsito, Transporte y Protección Civil, cuya función principal consiste en garantizar y mantener el orden dentro del Municipio, además de coordinar y supervisar el desempeño de los cuerpos de seguridad pública, siendo auxiliado por el director general de Seguridad Pública Municipal.

De los Municipios conurbados (Á.T., Cuilápam de Guerrero, San Agustín de las Juntas, San Agustín Yatareni, San Andrés Huayapam, San Antonio de la Cal, S.B.C., San Jacinto Amilpas, S.P.E., San Sebastián Tutla, San Raymundo Jalpan, Santa Cruz Amilpas, Santa Cruz Xoxocotlán, Santa Lucía del Camino, S.M.A., S.M.C., Santa María El Tule, Santo Domingo Tomaltepec y Tlalixtac de Cabrera) la mayoría se rige por el sistema de usos y costumbres y carecen de un cuerpo de policía oficial (pues el servicio de seguridad pública es prestado por los propios ciudadanos) o bien contando con él está conformado por pocos elementos cuyo adiestramiento, en el mejor de los casos, se da de manera esporádica por lo que no puede considerarse una policía profesional.

Se citan los Municipios de S.M.C., Tlalixtac de Cabrera, S.P.E., Santa María del Tule, San Sebastián Tutla, San Antonio de la Cal, San Agustín de las Juntas y Á.T., en los que la seguridad pública constituye un servicio prestado de manera voluntaria por los propios ciudadanos a quienes se les denomina "Tequios" y quienes carecen de capacitación y equipo, resaltándose en el informe rendido por el administrador municipal de San Agustín de las Juntas que el servicio prestado era sin retribución alguna y que no cuenta con escuela de capacitación y adiestramiento para policías, pues son nombrados entre la población, quienes cumplen un servicio comunitario.

También se menciona a los Municipios de Santo Domingo Tomaltepec, Santa Cruz Xoxocotlán, Santa Cruz Amilpas, Santa Lucía del Camino y S.B.C., los que sí cuentan con Policía Municipal, pero también se trata de elementos que no cuentan con adiestramiento o que, en el mejor de los casos, reciben alguna capacitación de manera esporádica por la Academia Estatal de Policía, además de tratarse de policías que se integran por un número limitado de efectivos.

7) El Tribunal Pleno al resolver la diversa facultad de investigación 3/2006, reconoció que en materia de policía y seguridad pública existen graves deficiencias y omisiones en todo el país. Se señaló en el dictamen relativo que tales omisiones no sólo son en el ámbito legislativo, sino también en el orden administrativo (protocolos), pues en los ordenamientos federales y locales no se desarrollan bases y criterios de orientación claros y precisos respecto del ejercicio de la fuerza pública y mucho menos las reglas concretas que normen la actuación de los miembros de los cuerpos policiales y de seguridad al hacer uso de dicha fuerza pública.

Se resaltaron dos aspectos de las carencias y deficiencias sistemáticas que acarrea la actividad policial, a saber:

a) Omisiones legislativas, tanto a nivel legal como reglamentario, que normen el uso de la fuerza del Estado, así como ausencia de protocolos que enmarquen la formación y la actuación de los policías cuando deban aplicar fuerza sobre las personas. Con tales omisiones se deja un amplio margen de apreciación para la autoridad, lo que propicia, por un lado, que el uso de la fuerza fácilmente pueda tornarse arbitrario y, por el otro, la vulnerabilidad de su ejercicio al facilitar que se yerre por exceso o por defecto.

b) La falta de profesionalismo, motivada por la deficiente capacitación y pericia de las policías. Se destaca la detección de carencias, entre otras, en el sistema de carrera y de contraprestaciones dignas y proporcionales al trabajo y riesgo desempeñado.

En dicho dictamen se hizo hincapié en que mientras la problemática de las policías no sea atendida de manera sistemática, en todas sus aristas, y se supere el rezago que ahora impera persistirá el problema de la falta de profesionalismo para que los operativos de policía sean mejor ejecutados conforme a los estándares constitucionales e internacionales.

8) Los presupuestos estatales permiten advertir el bajo porcentaje que, en general, se destina a la materia de seguridad pública en todo el país, lo que denota que las prioridades gubernamentales se encuentran trastocadas.

Partiendo de todo lo anterior, es claro que los hechos acaecidos en la ciudad de Oaxaca y zona conurbada, tuvieron como origen múltiples factores, entre ellos, algunos que afectan al país en general, como lo es la falta de normativa en la materia de seguridad pública y de profesionalización y capacitación de la policía, así como el bajo presupuesto que se destina a la materia en toda la nación; y otros que se refieren concretamente a la entidad de Oaxaca, como lo son la situación de pobreza y marginación que padece la entidad desde hace muchos años y que provoca insatisfacción e inconformidad social, circunstancia que ha sido utilizada por personas que conforman organizaciones de diversa índole para fines personales y no de lucha por las reivindicaciones que motivan su creación, lo que inclusive fue destacado por los comisionados en su informe ante el riesgo de traducirse en un problema de seguridad nacional, así como por extranjeros, cuya migración a la entidad también se resalta en el informe y que se encuentran relacionados con grupos guerrilleros que buscan crear inestabilidad en el país. A lo anterior se añade la beligerancia del movimiento, que aglutinó una gran cantidad de intereses y objetivos, con matices de rebelión no sólo contra el Gobierno del Estado sino contra el Gobierno Federal, con exigencias imposibles de satisfacer.

Ante un problema de tal magnitud y tomando en consideración las circunstancias anteriormente referidas, así como que la ciudad de Oaxaca de J. y su zona conurbada se encuentra conformada por diecinueve Municipios, de los cuales muchos de ellos se rigen por el sistema de usos y costumbres y carecen de un cuerpo de policía oficial, al ser el servicio de seguridad pública prestado por los propios habitantes de la comunidad sin preparación o adiestramiento para ello, cabe cuestionar ¿es dable exigir policías eficientes en Oaxaca? ¿Puede ello serle imputable al gobernador del Estado?

Se considera que la atribución de responsabilidad al gobernador del Estado en los hechos materia de la investigación carecen, por tanto, de una visión realista de la situación. La postura del dictamen plenario se coloca en una situación ideal que no responde a la realidad del país y, mucho menos, de la entidad federativa en que se suscitaron los hechos relativos.

Lo anterior no significa que desconozca que deba ser una prioridad del Estado mexicano el instrumentar una política que dé lugar a la legislación y normativa adecuada de la seguridad pública y a la capacitación y profesionalización de las policías, destinándose los recursos económicos suficientes para cumplir con ello. Sin embargo, no puede desconocerse que ante las carencias e insuficiencias que en esta materia existen en la actualidad, esta realidad impide atribuir a los gobernantes una responsabilidad en su actuación por una situación que obedece a políticas de gobierno de muchos años, pues ello implica exigir lo imposible a los gobernantes, esto es, su cargo en el servicio público debe llevarlos a instrumentar los medios para satisfacer esta necesidad de seguridad pública de la población mediante planes de gobierno a mediano y corto plazo, pero no puede exigirse que ello se logre de inmediato si constituye un problema enraizado a través de los años.

Se reconoce en la resolución plenaria que el gobernador del Estado de Oaxaca llevó a cabo actos dirigidos a solucionar el conflicto social que se actualizó en el Municipio de Oaxaca de J. y zona conurbada, ya que atendió las demandas presentadas por la Sección XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio de la Educación, entre las que destaca por su importancia fundamental, la incorporación del magisterio de Oaxaca a la zona económica número III con motivo del encarecimiento del costo de la vida, cuestión que corresponde a la competencia federal, lo que destacó el gobernador ofreciéndose a iniciar las negociaciones relativas ante la autoridad federal, además de ofrecer una cantidad importante en millones de pesos y ordenar la instalación de mesas de trabajo en las que intervinieron altos funcionarios de su gobierno. A pesar de ello, se considera que el gobernador con su actuación participó en la violación generalizada de garantías, como ya antes se destacó y conviene ahora repetir, por lo siguiente:

• De manera precipitada decidió emplear la fuerza pública para desalojar las vialidades del centro histórico de la ciudad de Oaxaca, lo que constituyó un desacierto pues ni siquiera contaba con datos fiables sobre las características del movimiento al que se pretendía enfrentar, el número de personas que intervenían, su capacidad de reacción y organización, el apoyo popular con el que contaban y el armamento que, en su caso, podían emplear las personas que lo conformaban.

• Ante la respuesta de las autoridades federales cuando se solicitó la intervención de las fuerzas federales para realizar el desalojo aludido, en el sentido de que previamente a enviar tales fuerzas debían reunirse con la finalidad de analizar los elementos que permitieran una adecuada intervención de éstas, lo lógico y razonable hubiera sido que no se ejecutara el operativo de que se trata, máxime ante el desconocimiento de los aspectos referidos.

• La premura en el proceder del gobernador del Estado de Oaxaca no sólo provocó que el conflicto se agravara, sino también fue causa de que fuera desconocido como interlocutor por los inconformes, quedando fuera de las negociaciones tendentes a solucionar un problema que inició siendo local y que, en consecuencia, debió atender prudentemente.

• Con posterioridad al operativo referido, el conflicto se polarizó y creció el desorden generalizado sin que el titular del Ejecutivo de la entidad hubiera adoptado medidas necesarias tendentes a solucionar tal desorden y garantizar el respeto a las garantías sociales, asegurando el orden público como una condición imprescindible para su goce.

• El gobernador de un Estado, como mando supremo de la policía, está obligado proteger a los habitantes de la entidad, por lo que debe adoptar las medidas necesarias para que en el Estado se tenga una fuerza pública suficiente y profesional que por sí sola sea capaz de preservar y, en su caso, restablecer el orden público, lo que se acentúa en Oaxaca pues una importante cantidad de sus Municipios, al regirse por usos y costumbres, dependen en gran medida del apoyo de la policía estatal cuando se presentan hechos que escapan al comportamiento ordinario de las poblaciones.

No comparto la determinación plenaria de considerar que el gobernador del Estado de Oaxaca tuvo participación en el estado de violación generalizada de garantías individuales en los sucesos que fueron objeto de la investigación.

La cronología de los hechos ocurridos en la ciudad de Oaxaca de J. y zona conurbada durante el periodo comprendido del mes de mayo de dos mil seis al de enero de dos mil siete y el día dieciséis de julio de dos mil siete en el Cerro del F., de la que da cuenta ampliamente el dictamen plenario, permite advertir que desde el primer día en que inició el conflicto, el mismo fue atendido por el titular del Ejecutivo de la entidad.

Efectivamente, de esa cronología se advierte, en términos generales, lo siguiente:

1) El primero de mayo de dos mil seis, la Sección XXII del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación al Gobierno del Estado de Oaxaca presentó su pliego general de demandas y anunció una estrategia de "negociación-movilización-negociación".

2) Al día siguiente, esto es, el dos de mayo, se inicia la primera reunión de trabajo entre el Gobierno Estatal y la Comisión Negociadora Ampliada (CNA) del sindicato mencionado.

3) A partir de ese momento, se siguieron presentando diversas peticiones que fueron objeto de negociación en las diferentes mesas de trabajo que continuaron instalándose con el objeto de lograr una solución al conflicto.

4) La sección XXII del magisterio oaxaqueño se instaló en plantón permanente en el zócalo de la ciudad de Oaxaca de J. e inició el paro indefinido de labores.

5) El Gobierno del Estado ofreció intervenir ante las autoridades federales para que fueran atendidas las demandas del magisterio -pues la principal consistente en la rezonificación no es competencia local-, además de estar dispuesto a aportar la suma de sesenta y cuatro millones de pesos para el incremento de salarios.

6) Los manifestantes rechazaron los ofrecimientos del Gobierno del Estado y radicalizaron las protestas; incluso, anunciaron una "resistencia activa", que los llevó a tomar palacios municipales.

7) Ante la orden girada por el Ministerio Público para liberar las vialidades ocupadas, el gobernador solicitó el apoyo de las fuerzas federales en el operativo relativo, la que no fue acordada favorablemente.

8) Previo a la realización del operativo el catorce de junio de dos mil seis, el gobernador se reunió con medios de comunicación para informales de la recuperación pacífica del centro histórico de Oaxaca, pero el operativo fracasó al verse rebasada la policía de la entidad por el número de manifestantes, lo que provocó la toma de otros palacios municipales.

9) El 15 de junio inician nuevas negociaciones con la intervención de la Secretaría de Gobernación como mediadora.

Como se advierte, el gobernador del Estado de Oaxaca desde el primer día que surgió el conflicto, lo atendió y giró órdenes para que se realizaron las negociaciones necesarias con el fin de que se lograra solucionar de manera pacífica el conflicto.

No parece exacto, por tanto, que el actuar del gobernador al ordenar el desalojo del centro histórico de la ciudad de Oaxaca de J. hubiera resultado precipitado. Había transcurrido ya un mes y medio de que inició el conflicto y se instalaron mesas de trabajo para encontrar soluciones al conflicto magisterial. Además, el gobierno de la entidad prometió intervenir ante las autoridades federales para la atención de las peticiones que excedían a su competencia y ofreció una importante cantidad de millones de pesos para aumentar los salarios de los profesores. Por último, existía la orden de un agente del Ministerio Público para el desalojo relativo.

El gobernador de la entidad solicitó el apoyo de las fuerzas federales y al no obtener una respuesta afirmativa, ordenó que el desalojo se realizara de manera pacífica, informando de ello a los medios de comunicación y a algunos notarios públicos para que asistieran y dieran fe de lo que ocurriera, lo que demuestra la clara intención de lograr el restablecimiento del orden público respetando los derechos humanos y evitando el uso de medidas violentas que exacerbaran los ánimos tanto de los manifestantes como de las miembros de las fuerzas de seguridad estatales.

No puede estimarse que el gobernador de la entidad participó en la violación generalizada de garantías individuales sólo por no haber previsto el apoyo popular con que contaría el movimiento, el número de personas que se enfrentarían a las fuerzas de seguridad estatales, la capacidad de organización y reacción que tendrían, ni el armamento con que contaban, provocándose que fueran ampliamente rebasadas. A lo anterior cabe cuestionar: ¿siempre que una autoridad interviene en ejercicio de la fuerza pública debe garantizar un resultado exitoso?

El gobernador consideró la magnitud del problema y la posibilidad de que las fuerzas estatales fueran rebasadas y, por ello, solicitó el auxilio de la fuerza pública federal, pero decidió el desalojo porque el mismo debía realizarse de manera pacífica y con estricto respeto a los derechos humanos. El hecho de que la magnitud de los acontecimientos hubiera sido tal que no haya sido imaginada por el titular del Ejecutivo Local no puede llevar a afirmar que por ese solo hecho tuvo intervención en la violación generalizada de garantías individuales, máxime si en el movimiento intervinieron grupos extraños al sindicato magisterial con otros intereses de índole subversivo.

Fue la presencia de esos grupos extraños lo que impidió la solución pacífica del conflicto y el acuerdo entre el magisterio y las autoridades locales y federales. La polarización del conflicto y el desorden generalizado en la ciudad de Oaxaca durante el periodo objeto de investigación no puede imputarse a la actuación del gobernador del Estado, ya que éste actuó dentro de sus facultades y con los medios humanos y económicos con que contaba para solucionar el conflicto, primero de manera pacífica y, luego, para restablecer el orden y la paz públicas.

Considero, a diferencia de la postura mayoritaria, que la falta de una policía profesional y de una fuerza pública suficiente que por sí sola sea capaz de preservar y, en su caso, restablecer el orden público, más que una causa de imputabilidad al gobernador del Estado de Oaxaca por la violación generalizada a las garantías individuales durante el conflicto, lo excluye de responsabilidad en el mismo por dos razones fundamentales:

a) La carencia de una fuerza pública que resulte profesional, suficiente, eficiente y con capacidad de respuesta es un problema que aqueja al país entero y se agrava en una entidad con graves y añejos problemas de marginación, miseria y educación como los que aquejan al Estado de Oaxaca y que se reconoce en el dictamen del Pleno, son causa importante del conflicto social que surgió en dos mil seis en esa región del país.

b) Muchos de los Municipios del Estado de Oaxaca, varios de ellos conurbados a la capital, se rigen por usos y costumbres y en ellos la seguridad pública es un servicio que prestan de manera voluntaria los propios ciudadanos a quienes se les llama "tequios", los que carecen de capacitación y equipo.

En consecuencia, y por las razones destacadas, estimo que en el dictamen plenario no debió señalarse al gobernador del Estado de Oaxaca como participante en la situación generalizada de violación de garantías individuales.

Por otro lado, quiero señalar que si bien comparto la determinación plenaria en cuanto a considerar que a las autoridades federales, incluido el presidente de la República, no se les puede considerar participantes en la violación generalizada de garantías, pues fue precisamente su intervención lo que restableció el orden público en el Municipio de Oaxaca de J. y zona conurbada, sí disiento del señalamiento que se hace en el dictamen plenario en relación a la participación en los hechos violatorios de garantías durante el operativo J. (veintinueve de octubre de dos mil seis a veinticuatro de enero de dos mil siete) de los mandos de los agrupamientos que ejecutaron las diferentes acciones implementadas, consistentes en una ejecución carente de profesionalismo derivada del actuar concreto de los miembros de esos agrupamientos; la omisión de establecer una adecuada supervisión de las acciones realizadas por los elementos policíacos bajo su mando inmediato; y la omisión de documentar las acciones realizadas, incluyendo los traslados de los detenidos.

Cabe aquí destacar lo que señaló la Ministra Luna Ramos en su intervención durante la discusión del asunto respecto a que la posición plenaria en este punto contradice lo establecido al calificarse el dictamen de la investigación rendida en el caso A.; la Ministra dijo:

"... de alguna manera los jefes policíacos que intervinieron, establecieron su plan de acción de acuerdo al proyecto que les he mencionado, al plan rector de operaciones, con toda pulcritud y con toda estrategia para poder ingresar de manera ordenada y adecuada a la ciudad y para que en un momento dado sea tomada sin que se llegue a esos extremos; precisamente advirtiendo que no se llegue a esos extremos y esto sucedió exactamente igual en A. y quiero mencionarles que fue la razón por la cual en A., se dijo que no podía tomarse a los jefes policíacos -que casualmente son los mismos-, son los mismos que intervinieron en el operativo de A., intervinieron en el operativo de Oaxaca, son exactamente los mismos y ahí se dijo: el plan de trabajo que desarrollaron para la entrada está perfectamente desarrollado con la advertencia incluso de que no se lleve a cabo violación de garantías por parte de los policías que lleven a cabo las detenciones; sin embargo, sí se dieron violaciones de garantías, como hemos señalado, precisamente porque en las detenciones hubo exceso de fuerza, porque hubo agresiones, cuando ya no había necesidad de que se hicieran, porque en el traslado también se llevó a cabo situaciones que nunca debieron realizarse por parte de los policías, pero aquí, lo único que se necesitaría, sería la identificación de las personas que como en A., llevaron a cabo este tipo de violaciones y, por tanto, serían éstas las involucradas en la violación de garantías señalada ..."

En relación al señalamiento de los mandos de los agrupamientos como participantes en las conductas que se estiman como violaciones graves de garantías, advierto que en el expediente obran los informes rendidos (partes informativos) tanto por la Policía Estatal como por la Policía Federal Preventiva, en los que consta el número de personas detenidas en cada operativo, las que sufrieron lesiones, las que habiendo sido detenidas fueron inmediatamente liberadas, o bien, después de realizarse las averiguaciones relativas, de suerte tal que no existe información con motivo de la actuación de los elementos de mando en los agrupamientos que participaron en los diferentes operativos que permita señalarlos como participantes en los eventos relativos para que las autoridades competentes puedan atribuirles responsabilidad en su caso.

Asimismo, debo destacar que la intervención de las fuerzas federales obedeció a la solicitud de apoyo presentada por el Congreso y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, con fundamento en el artículo 119 de la Constitución General de la República y, como consecuencia de la imperiosa necesidad de restablecer el orden y la seguridad quebrantados con motivo de los hechos violentos ocurridos en esa entidad federativa.

Además, la intervención de las fuerzas federales respondió a la planeación contenida en el plan rector de operaciones, el que estableció las directrices que normarían la ejecución de la fuerza pública, entre las que destacan el uso racional y controlado de la fuerza pública y el respeto de los derechos de las personas. Se señala en el dictamen plenario que en esas directrices, en lo fundamental, se dijo:

• "Se atenderán estrictamente las normas jurídicas y se aplicarán las acciones legales para el empleo racional y controlado de la fuerza, quedando bajo responsabilidad de cada comandante la supervisión y puntual cumplimiento de la presente orden."

• "Las acciones se desarrollarán con estricto apego a derecho, así como con respeto a las personas y sus bienes."

Por tanto, si existía un plan rector al que debían sujetarse los operativos, mismo que estableció el uso racional y controlado de la fuerza pública, además del respeto a los derechos humanos y a las garantías individuales, no puede asignarse responsabilidad o intervención en hechos constitutivos de graves violaciones de garantías individuales a los mandos policíacos sólo por su situación de jerarquía, sino que, en todo caso, lo procedente es que con base en las investigaciones realizadas se determinen de manera específica las personas miembros de los diferentes agrupamientos que incurrieron en esas violaciones.

Las diferentes razones que he expresado en relación con algunas de las determinaciones plenarias a que he hecho alusión, me llevaron a la formulación del presente voto particular.

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.