Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 264/2010. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS QUINTO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo Plenario 5/2001, del veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que los criterios discrepantes provienen de asuntos resueltos en materia administrativa, cuya especialidad tiene atribuida esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima en términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo, en razón de que fue formulada por la presidenta del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que fue el órgano que resolvió uno de los asuntos a que se refiere este expediente.

TERCERO. Con el propósito de determinar el sentido en que habrá de resolverse la denuncia de contradicción de tesis, conviene hacer una breve reseña de las ejecutorias que contienen los criterios denunciados como contradictorios.

Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

Amparo en revisión 106/2010

Una empresa mexicana de telecomunicaciones impugnó ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa el acuerdo del Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación, que modificó las reglas del servicio de larga distancia nacional e internacional, cuyo destino son los usuarios del servicio local móvil, publicadas en ese medio de difusión oficial el veintiuno de junio del mismo año; asimismo, solicitó la suspensión de la ejecución de dicha resolución, para el efecto de que las cosas se conservaran en el estado en que se encontraban antes de su entrada en vigor.

La S.F. del conocimiento concedió las medidas cautelares solicitadas, para el efecto de que las empresas de telecomunicaciones, como concesionarias del servicio público, permitieran a la actora cursar y terminar en las redes de las empresas celulares las llamadas de larga distancia con la marcación 01, esto es, que no aplicaran la modalidad de marcación de larga distancia denominada "el que llama paga", y de este modo la actora pudiera cursar el tráfico de larga distancia de la misma forma en que se hacía antes de que entrara en vigor la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo.

Inconforme con dicha interlocutoria, la tercera interesada promovió juicio de amparo indirecto en su contra ante un Juez de Distrito, el que en su oportunidad dictó sentencia en la que concedió el amparo a la quejosa.

En contra de dicha sentencia, la parte tercero perjudicada interpuso recurso de revisión del que tocó conocer al indicado Tribunal Colegiado de Circuito, el que en su oportunidad pronunció ejecutoria que confirmó la sentencia recurrida que concedió el amparo, con base en las consideraciones que, en la parte que interesa, señalan:

"... Son infundados los argumentos propuestos por la recurrente, con base en las consideraciones que se expondrán a continuación:

"Los artículos 24 y 25 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establecen: (se transcriben).

"De acuerdo al contenido de los preceptos legales invocados, el sustanciamiento de las medidas cautelares en el juicio contencioso administrativo se deberá realizar de la siguiente manera:

"Una vez presentado el escrito de solicitud de medidas cautelares, cumpliendo con los requisitos de ley, el Magistrado instructor dictará el acuerdo de admisión respectivo.

"En el proveído que admite el incidente de petición de medidas cautelares, el Magistrado instructor decidirá sobre las providencias previas que se hubieren solicitado y ordenará traslado a quien se impute el acto.

"El traslado del acuerdo de admisión mencionado, obliga a quien se impute el acto administrativo o los hechos materia de la controversia, a rendir un informe, otorgándole para ello un plazo no mayor de tres días hábiles a partir del siguiente a aquel en que surta la notificación de dicho proveído.

"Si en el plazo de tres días hábiles no se rinde el informe o si no se refiere específicamente a los hechos imputados, éstos se tendrán por ciertos.

"Una vez transcurridos cinco días hábiles de que se haya rendido el informe, o de que hubiere vencido el término para su presentación, se emitirá resolución definitiva en la que se decreten o nieguen las medidas cautelares solicitadas, asimismo, en su caso, se decidirá sobre la admisión de la garantía ofrecida.

"Cuando proceda, aceptada la garantía, ésta deberá otorgarse dentro de un plazo de tres días hábiles, pues de lo contrario, dejará de surtir efectos la concesión de la medida cautelar.

"La Sala podrá modificar o revocar la resolución que haya decretado o negado las medidas cautelares, cuando ocurra un hecho superveniente que así lo justifique.

"Si el obligado por las medidas cautelares no cumple con éstas o la autoridad no admite la garantía, la Sala declarará la nulidad de las actuaciones violatorias de dichas providencias precautorias e impondrá al servidor público renuente una multa equivalente de uno a tres salarios mínimos mensuales del Distrito Federal.

"En la multa que se dicte al servidor público, en las condiciones mencionadas en el punto que antecede, deberá tomarse en cuenta la gravedad del incumplimiento, el sueldo del servidor público de que se trate, su nivel jerárquico, así como las consecuencias que el no acatamiento de la suspensión hubiere ocasionado cuando el afectado lo señale.

"En los casos en que se imponga multa al servidor público por violación a las medidas cautelares, el solicitante de éstas tendrá derecho a una indemnización por concepto de daños y perjuicios que será pagada por la unidad administrativa donde preste sus servicios dicho funcionario.

"La Sala podrá decretar medidas positivas, entre otros casos, cuando, tratándose de situaciones jurídicas duraderas, se produzcan daños sustanciales al actor o una lesión importante del derecho que pretende, por el simple transcurso del tiempo.

"El Magistrado instructor podrá ordenar una medida cautelar, cuando considere que los daños que puedan causarse sean inminentes.

"Por otra parte, de la exposición de motivos relativa a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada el uno de diciembre de dos mil cinco, se observa lo siguiente: (se transcribe la parte conducente).

"De lo transcrito con antelación se desprende que el legislador consideró que, a partir del dos mil uno el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa logró cumplir con plenitud su competencia, toda vez que conoce no sólo de las materias previstas en el artículo 11 de su ley orgánica, sino también de actos y resoluciones administrativas expedidas por la administración pública centralizada y descentralizada.

"El legislador señaló que los particulares pueden impugnar ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no sólo actos administrativos de carácter individual dentro del ámbito de su competencia, sino también las diversas resoluciones administrativas de carácter general que expidan las autoridades en ejercicio de sus facultades, cuando éstas sean contrarias a la ley de la materia.

"En cuanto a la suspensión del acto impugnado, el legislador consideró conveniente incorporar un marco jurídico apropiado para lograr la suspensión de cualquier acto administrativo y señaló que era necesario otorgar toda clase de suspensiones, tomando en cuenta el criterio de la apariencia del buen derecho sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que constituye uno de los avances más importantes en la materia de suspensión, como un mecanismo de medida cautelar, respecto de la ejecución de los actos reclamados.

"De lo anterior se puede inferir que la finalidad de incorporar a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo el capítulo respectivo de suspensión, consistió en otorgar al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa la facultad de decidir sobre esa medida cautelar respecto de la ejecución de los actos emitidos por las autoridades de la administración pública ante él impugnados.

"Para robustecer lo anterior, no debe perderse de vista que el artículo 25 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que, en caso de que el obligado por las medidas cautelares otorgadas no cumpla con éstas o la autoridad no admita la garantía, la Sala declarará nulas las actuaciones violatorias de dichas providencias e impondrá al servidor público responsable la multa correspondiente; incluso, ante tal incumplimiento, el afectado tendrá derecho a una indemnización que deberá pagar la unidad administrativa donde preste sus servicios dicho funcionario.

"Por tanto, si el invocado artículo 25 prevé que en caso de incumplimiento de las medidas cautelares, se le impondrá al servidor público una multa y hasta una indemnización por parte de la unidad administrativa correspondiente, debe entenderse que los obligados a acatarlas y hacerlas acatar son las autoridades.

"En el caso, entre otras empresas, **********, ahora recurrente, impugnó ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa el acuerdo P/EXT/050406/25, mediante el cual el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones modificó las reglas del servicio de larga distancia nacional e internacional, cuyo destino es un usuario del servicio local móvil, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de abril de dos mil seis y solicitó la suspensión de la ejecución de dicha resolución, para el efecto de que las cosas se conservaran en el estado en que se encontraban antes de su entrada en vigor.

"La Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa concedió las medidas cautelares solicitadas por **********, y determinó que las terceras interesadas en el juicio, ahora quejosas, estaban obligadas a cumplir con dichas providencias.

"Por tanto, si la Sala del conocimiento, al conceder las medidas cautelares solicitadas, estimó que las terceras perjudicadas eran las obligadas a cumplir con dichas providencias, es inconcuso que esa determinación no es correcta, toda vez que, como se mencionó en párrafos anteriores, la autoridad demandada es quien debe cumplir y, en su caso, hacer cumplir las medidas otorgadas, pues a ella se le imputó el acto impugnado en el juicio contencioso administrativo.

"Máxime que, si bien es cierto que todas las partes en el juicio están obligadas a acatar las determinaciones de la Sala, también lo es que el acto que realmente le afecta a la recurrente es la resolución que combate en el juicio contencioso administrativo y que, con motivo de su entrada en vigor, se permite a las terceras interesadas realizar diversos actos que aduce le causan perjuicio.

"Por tanto, como acertadamente lo resolvió el Juez de Distrito, el cumplimiento de las medidas cautelares debe hacerse por conducto de la autoridad que emitió el acto impugnado en el juicio contencioso administrativo, aun cuando su acatamiento involucre actos que deban realizar los terceros interesados.

"Cabe mencionar que, si bien es cierto que el artículo 24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, dispone que podrán emitirse todas las medidas cautelares para mantener la situación de hecho existente, para impedir que el acto impugnado pueda dejar sin materia el litigio o cause daños y perjuicios al actor, también lo es que dichas providencias deben realizarse por la parte que tenga obligación de cumplirlas o, en su caso, hacerlas cumplir.

"Considerar lo contrario, se llegaría al extremo de ir en contra de la naturaleza propia del juicio contencioso administrativo, toda vez que se convertiría en una controversia entre particulares, cuando el acto impugnado en dicho juicio fue emitido por un órgano de la administración pública federal.

"No pasa inadvertido para este tribunal que la recurrente sostiene que el Juez de Distrito debió considerar que las terceras interesadas en el juicio contencioso administrativo no sólo son particulares, sino también concesionarias del servicio público de telecomunicaciones y que, además, son ellas las que deben realizar los actos correspondientes para dar cumplimiento con las medidas cautelares otorgadas por la Sala.

"Sin embargo, debe mencionarse que la autoridad encargada de proteger, vigilar y regular el servicio público de que se trata es la Comisión Federal de Telecomunicaciones y no los concesionarios.

"Los artículos 1, 2 y 9-A de la Ley Federal de Telecomunicaciones establecen lo siguiente: (se transcriben)

"De una interpretación sistemática de los preceptos legales invocados se puede concluir que la Comisión Federal de Telecomunicaciones es el órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión, encargado de regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones y la radiodifusión en nuestro país.

"De las facultades que le confieren a dicha comisión destacan las de promover y vigilar la eficiente interconexión de los equipos y redes públicas de telecomunicaciones, incluyendo la que se realice con redes extranjeras, y determinar las condiciones que, en materia de interconexión, no hayan podido convenirse entre los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones, así como la de vigilar la debida observancia a lo dispuesto en los títulos de concesión y permisos otorgados en la materia, y ejercer las facultades de supervisión y verificación, a fin de asegurar que la prestación de los servicios de telecomunicaciones se realice con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables.

"En ese sentido, la Comisión Federal de Telecomunicaciones es el órgano de la administración pública encargado de regular las concesiones en materia de telecomunicaciones y la radiodifusión en México.

"Por otra parte, debe mencionarse que la concesión administrativa es el acto mediante el cual la administración pública otorga a los particulares (concesionarios) el derecho de explotar un servicio público.

"El concesionario se subordina a las reglas de la ley que rige la concesión y se adapta a las condiciones que se fijan para y en el otorgamiento de la misma por la autoridad administrativa.

"En ese sentido, los concesionarios están subordinados a la Comisión Federal de Telecomunicaciones que es el órgano de la administración pública facultado para proteger, regular y vigilar el servicio de telecomunicaciones.

"Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 22/2009, derivada de la contradicción de tesis 205/2008, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 411 del T.X., marzo de 2009, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"‘COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. SU PRESIDENTE ESTÁ OBLIGADO A CUMPLIR Y HACER CUMPLIR LAS MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES.’ (se transcribe).

"En la especie, las quejosas (terceras interesadas en el juicio contencioso administrativo) son particulares a quienes, mediante una concesión, se les otorgó el derecho de explotar el servicio público de telecomunicaciones, de modo que, al estar sus actos subordinados a la autoridad encargada de su vigilancia, no puede considerarse que tengan el carácter de autoridad, en virtud de que los concesionarios no cuentan con facultades para promover, regular o vigilar dicho servicio público.

"Ahora, si bien es cierto que las quejosas tienen que realizar diversos actos con la finalidad de dar cumplimiento a las medidas cautelares concedidas por la Sala, también lo es que dicho cumplimiento deberá hacerse por conducto de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, pues, por una parte, es la autoridad encargada de regular el servicio público de que se trata y, por otra, ella emitió el acto impugnado en el juicio contencioso administrativo, con motivo del cual se solicitaron esas providencias."

Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

Amparo en revisión 26/2009

Una empresa mexicana de telecomunicaciones impugnó ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa el acuerdo del Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación, que modificó las reglas del servicio de larga distancia nacional e internacional, cuyo destino son los usuarios del servicio local móvil, publicadas en ese medio de difusión oficial el veintiuno de junio del mismo año; asimismo, solicitó la suspensión de la ejecución de dicha resolución, para el efecto de que las cosas se conservaran en el estado en que se encontraban antes de su entrada en vigor.

La S.F. del conocimiento concedió las medidas cautelares solicitadas para el efecto de mantener las cosas en el estado que se encontraban antes de la publicación de la resolución impugnada; suspender cualquier efecto y consecuencia que obligara a la actora a la modificación de su red a efecto de implementar la modalidad "el que llama paga"; permitir la interconexión y terminación de llamadas de larga distancia nacional e internacional, cuyo destino sean usuarios del servicio local móvil realizadas a través del código de larga distancia 01 y que no se sancionara, por parte de la autoridad demandada, por la falta de adecuaciones a la red de la actora ordenada por la resolución que se impugna.

Más adelante, en el mismo juicio fiscal, la Sala Regional emitió la interlocutoria recaída a la denuncia de violación de las medidas cautelares planteada por la actora, la cual se declaró procedente y fundada, y se determinó sancionar con multa a las empresas terceras interesadas y al titular de la Comisión Federal de Telecomunicaciones.

En contra de dicha sentencia, las terceras interesadas promovieron juicio de amparo ante un Juez de Distrito, el que en su oportunidad dictó sentencia que negó el amparo solicitado.

En contra de dicha sentencia, las aludidas quejosas interpusieron recurso de revisión, del que tocó conocer al indicado Tribunal Colegiado, el que en su oportunidad dictó ejecutoria que confirmó la sentencia recurrida que negó el amparo, con base en las consideraciones que, en la parte que interesa, dicen:

"... En otro aspecto, las disconformes aducen en diverso agravio que es ilegal el fallo que recurren, ya que, reiteran en esta instancia, la Sala responsable no tiene competencia para sancionar a los particulares, concesionarios o gobernados por el incumplimiento a las medidas cautelares en los juicios de nulidad, ya que en el artículo 25, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no se prevén los elementos o lineamientos necesarios para tal efecto, pues éstos sólo se refieren a los servidores públicos.

"Que es inexacto que en el aludido precepto, el legislador hubiera previsto de manera expresa que los elementos de la sanción consistentes en ‘el sueldo y nivel jerárquico de los servidores públicos’, sólo resulten aplicables ‘en su caso’, como lo sostuvo la a quo en su sentencia, pues de dicho artículo, el cual debe ser interpretado de manera restrictiva por contener una sanción, no se advierte tal frase (en su caso), por lo tanto, insisten las quejosas, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sólo están facultadas para sancionar a servidores públicos por violación a las medidas cautelares que dicten, mas no a particulares.

"Que además, contrariamente a lo resuelto por la Juez de Distrito, la Sala responsable sí aplicó la sanción prevista en el artículo en comento por analogía, ya que en el acto reclamado la Sala señaló que no obstante que los elementos para sancionar por el incumplimiento a las medidas cautelares establecidas en el aludido artículo, sólo se refieren a servidores públicos, aun así la Sala determinó sancionar a las quejosas, al considerar que las funciones que éstas prestan como concesionarias, son análogas a las que presta un servidor público, por lo tanto, está imponiendo una multa por analogía.

"...

"Es infundado el agravio resumido, en atención a las siguientes consideraciones:

"En principio, a fin de determinar si la Sala del conocimiento tiene o no facultades para imponer sanciones a las quejosas por violación a las medidas cautelares que decretó en el juicio de nulidad que se trata, resulta conveniente conocer el contenido de los artículos 24 al 27 que integran el capítulo III denominado ‘De las medidas cautelares’ de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales establecen lo siguiente: (se transcriben).

"De la interpretación sistemática de los preceptos en comento, se obtiene lo siguiente:

"i) Que una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, pueden decretarse todas las medidas cautelares necesarias para mantener la situación de hecho existente, que impidan que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor, salvo en los casos en que se cause perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.

"ii) Que el cumplimiento de medidas cautelares puede imputarse a cualquiera, esto es, cualquier persona (particular o autoridad) puede estar obligado a acatar las medidas cautelares decretadas en un juicio de nulidad, en tanto que en dichos preceptos no se advierte alguna limitación en ese sentido.

"iii) Que dichas medidas cautelares, pueden decretarse de oficio o a petición de parte.

"iv) Que en el auto que admita el incidente de petición de medidas cautelares, se deberá ordenar correr traslado a ‘quien se impute el acto administrativo o los hechos objeto de la controversia’, pidiéndole un informe que deberá rendir en un plazo de tres días y, además, en el propio acuerdo el Magistrado instructor deberá resolver sobre las medidas cautelares previas que se le hayan solicitado.

"v) Que dentro del plazo de cinco días contados a partir de que haya recibido el informe o de que haya vencido el término para presentarlo, la Sala dictará resolución definitiva en la que decrete o niegue las medidas cautelares solicitadas y, decida, en su caso, sobre la admisión de la garantía ofrecida.

"vi) Que mientras no se dicte sentencia definitiva, la Sala que hubiere conocido del incidente, podrá modificar o revocar la resolución que haya decretado o negado las medidas cautelares, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.

"vii) Que si ‘el obligado por las medidas cautelares’ no da cumplimiento a éstas o la autoridad no admite la garantía, la Sala declarará, en su caso, la nulidad de las actuaciones realizadas con violación a dichas medidas e impondrá al ‘renuente’ una multa por el monto equivalente de uno a tres tantos del salario mínimo general del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, elevado al mes, para lo cual deberá tomar en cuenta: a) la gravedad del incumplimiento; b) el sueldo del servidor público de que se trate; c) su nivel jerárquico y, d) las consecuencias que el no acatamiento de la suspensión hubiere ocasionado cuando el afectado lo señale, caso en el cual el solicitante tendrá derecho a una indemnización por daños y perjuicios, la que, ‘en su caso, correrá a cargo de la unidad administrativa en la que preste sus servicios al servidor público’.

"Ahora, la resolución reclamada de uno de septiembre de dos mil siete, en la parte conducente a la imposición de la sanción reclamada, es del siguiente tenor: (se precisa).

"Pues bien, las quejosas recurrentes aducen que la Sala no tiene competencia para imponerles la sanción establecida en el último párrafo del artículo 25 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, porque dicho precepto prevé que para imponer la multa ahí establecida, la Sala deberá tomar en cuenta, entre otros, los siguientes elementos: ‘el sueldo del servidor público de que se trate, su nivel jerárquico’.

"No asiste la razón a las recurrentes, en la medida en que si bien es cierto que en dicho artículo, se señala que la Sala debe tomar en cuenta, entre otros elementos, ‘el sueldo del servidor público de que se trate, su nivel jerárquico’ para efectos de imponer la sanción por violación a las medidas cautelares, también lo es que los parámetros a considerar para imponer la multa de que se trata, no es lo que determina si la Sala tiene competencia para aplicar la sanción, en tanto que esa facultad (para imponer la sanción por incumplimiento a medidas cautelares decretadas) está contenida expresamente en dicho artículo al establecer que: ‘Si el obligado por las medidas cautelares no da cumplimiento a éstas o la autoridad no admite la garantía, la Sala declarará, en su caso, la nulidad de las actuaciones realizadas con violación a dichas medidas e impondrá al renuente una multa por el monto equivalente de uno a tres tantos del salario mínimo general del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, elevado al mes, ...’, parte del precepto en el cual no se advierte que la imposición de la multa esté restringida sólo a autoridades, pues, como se ve, se refiere al ‘renuente’.

"En efecto, la Sala tiene competencia para imponer al ‘renuente’ la sanción establecida en el artículo 25 de la ley invocada, de ahí que el legislador no restringió la facultad sancionadora de la Sala únicamente a cuando el ‘renuente’ sea servidor público, pues, como se vio, de la interpretación que se hizo del capítulo relativo a las medidas cautelares, el ‘renuente’ puede ser cualquier persona que esté obligada al cumplimiento de las medidas cautelares, con independencia de los elementos que deba considerar la Sala al imponer la multa.

"Además, el argumento relativo a que la Sala aplicó por analogía la multa de que se trata a las quejosas, al haber manifestado en el acto reclamado, que las funciones que realizan las quejosas, como concesionarias de un bien de dominio público, son análogas a las que efectúa un servidor público, y que, por lo tanto, en términos del artículo 25, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la multa prevista en dicho precepto les es aplicable; es ineficaz, ya que con independencia de que la Sala haya efectuado esa analogía respecto a las funciones que realizan las quejosas y los servidores públicos, lo cierto es que la multa impuesta a las promoventes no se aplicó por analogía, porque, como ya quedó establecido, el artículo 25, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, faculta a la Sala para imponer la multa a cualquier persona que no acate la medida cautelar que haya decretado en el juicio de que se trate."

CUARTO. De la lectura de las ejecutorias reseñadas en lo conducente, se advierte que se plantean criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo problema o punto de derecho, único requisito que se debe tomar en cuenta para la procedencia de la contradicción de tesis, toda vez que lo que se busca es resolver el punto objeto de controversia y establecer un criterio jurídico; ilustra lo anterior la jurisprudencia 72/2010 del Pleno de este Alto Tribunal, cuyo rubro es:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(1)

Con base en lo expuesto, se arriba a la convicción de que existe contradicción de tesis entre los Tribunales Colegiados Quinto y Segundo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, toda vez que se pronunciaron sobre las facultades de la S.F. para exigir a los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones el cumplimiento de las medidas cautelares y, en su caso, la imposición de sanciones por desacato a dichas medidas, a la luz de diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y adoptaron criterios diferentes, pues mientras el Tribunal Colegido primeramente señalado estimó que sólo puede hacerlo por conducto de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, el otro órgano estimó que la S.F. está facultada para imponer multa a cualquier persona que no acate la medida cautelar decretada en el juicio de que se trate.

De esa manera, la contradicción de tesis se centra en decidir si la S.F. está facultada para exigir a los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones el cumplimiento de las medidas cautelares que decrete y, en su caso, para imponerles sanciones por desacato a dichas medidas.

QUINTO. Atento a lo anterior, debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al tenor de las consideraciones siguientes:

Esta Segunda Sala, al resolver en sesión de veintiocho de abril de dos mil seis, por unanimidad de votos, la contradicción de tesis 53/2006-SS, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero del Décimo Quinto Circuito y Segundo del Décimo Primer Circuito, en relación con las medidas cautelares, sostuvo, en la parte que interesa, lo siguiente:

"... En principio debe destacarse que las medidas cautelares, conocidas también como providencias o medidas precautorias, son los instrumentos que el juzgador puede decretar, a solicitud de las partes o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un daño grave irreparable a las mismas partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un proceso.

"El lapso relativamente prolongado que el proceso tarda hasta la resolución definitiva de la controversia, hace indispensable la utilización de medidas precautorias, a fin de evitar que la sentencia de fondo sea inútil o ilusoria y, por el contrario, tal decisión tenga eficacia práctica.

"Las medidas referidas pueden adoptarse con anterioridad a la iniciación del proceso y durante su tramitación, hasta en tanto se dicte sentencia firme que le ponga fin, o bien, hasta que el juicio termine definitivamente por diversa causa.

"Para el procesalista P.C., la providencia cautelar nace de la relación entre dos términos: por una parte, de la necesidad de que, para ser prácticamente eficaz, se dicte sin retardo y, por otra, de la falta de aptitud del proceso ordinario para crear, sin retardo, la providencia definitiva. El tratadista citado define a la providencia cautelar como la ‘anticipación previsoria de ciertos efectos de la providencia definitiva, encaminada a prevenir el daño que podría derivar el retardo de la misma’ (Introducción al Estudio Sistemático de las Providencias Cautelares, Bibliográfica Argentina, 1945, página 45).

"En opinión de H.B.S., la medida cautelar no busca la posibilidad de hacer efectiva una sentencia cuyo contenido se ignora cuando aquélla se dicta, sino que ‘busca evitar que no se pueda hacer efectiva por ciertas razones o hechos que la medida elimina. No busca ejecutar la condena, sino que tiende a eliminar un obstáculo, cierto o presunto, para hacerla efectiva’ (Derecho Procesal, Vol. IV, México, C.E. y D., 1970, página 293).

"Es menester precisar que las medidas cautelares tienen determinadas características que justifican su existencia, las cuales consisten en que dichas providencias son:

"a) provisionales, porque sólo duran hasta la conclusión del proceso;

"b) accesorias, en tanto que no constituyen un fin en sí mismas, sino que nacen de un proceso principal;

"c) sumarias, pues por su propia finalidad se tramitan en plazos muy breves; y,

"d) flexibles, dado que pueden ser modificadas o revocadas cuando varíen las circunstancias sobre las que se apoyan.

"Las medidas cautelares suelen clasificarse en: 1) personales o reales, según recaigan sobre personas o bienes; 2) conservativas o innovativas, en función de que tiendan a mantener o a modificar el estado de cosas anterior al proceso principal, y 3) nominadas o innominadas, según signifiquen una medida específica que el juzgador puede decretar o un poder genérico del juzgador para decretar las medidas pertinentes con el fin de asegurar las condiciones necesarias para la ejecución de la futura y probable sentencia del proceso principal.

"Las medidas de que se trata pueden decretarse antes o durante el proceso principal. Sólo en el primer caso constituyen una fase preliminar, pero en ninguno de ambos casos la tramitación de la medida cautelar tiene incidencia sobre el proceso principal o afecta su desarrollo. Esto es lo que B.S. denomina el carácter accidental de las medidas cautelares. Para este autor, ‘la pretensión de la medida cautelar no impide, no prolonga ni interrumpe el procedimiento principal. Esta medida debe seguirse por separado, lo que no obsta para que en su día lo actuado caiga, acceda al procedimiento principal. Este acceder, este caer en el procedimiento conexo, es lo que origina el carácter accidental.’ (Obra citada: Derecho Procesal, Vol. IV, página 302)."

Sobre la naturaleza jurídica de las medidas cautelares, F.C., señala: "Salvo la distinta función, el proveimiento cautelar tiene, según los casos, la misma naturaleza que el proveimiento jurisdiccional o que el satisfaciente; el arreglo provisional del litigio se obtiene, ante todo, mediante una decisión, o sea la combinación de un juicio y de un mandato, y luego, si hace falta, mediante una modificación forzosa del mundo exterior." (Instituciones de Derecho Procesal Civil. Biblioteca Clásicos del Derecho. Volumen V. Página 124).

Al abordar esa misma temática, E.M.F. sostiene:

"Autonomía de las medidas cautelares. El problema de la autonomía de las medidas cautelares está signado por un gran equívoco. Una cosa es que las medidas cautelares no sean exclusivas del proceso ejecutivo, con lo cual se independizan de éste, histórica y legislativamente, y otra que tengan autonomía con relación al proceso en general, como un proceso propio. Se ha sostenido la existencia de un proceso cautelar autónomo por oposición al de conocimiento y de ejecución. Pero ya bien ha hecho notar R. que la doctrina se inclina en forma más o menos unánime a considerar que los procesos cautelares carecen de autonomía. P. ha distinguido la autonomía en forma propia y en forma de unidad, para luego expresar que son autónomas ‘en cuanto no son dependencia o un accesorio de un proceso determinado, sino un complemento funcional de cualquier tipo o especie de proceso.’ Calamandrei las ve como un modo de hacer que no resulten ineficaces ‘e ilusorias sus providencias (del tribunal), destinadas así a llegar demasiado tarde, cuando el daño ya sea irremediable.’ Palacio y K., que lo sigue, se adscriben al concepto de autonomía y este último dice: ‘Por nuestra parte concebimos al proceso cautelar como aquel que tiene por objeto una verdadera pretensión cautelar (de tutela anticipada y provisional del derecho o interés o de las personas involucradas en el proceso contencioso o extracontencioso), diversa de la pretensión o petición definitiva que se discute en el mismo, como se explicará más adelante ... entendemos que se trata de un proceso que goza conceptualmente de autonomía, por su peculiar estructura, grado de conocimiento diferenciado y particular impuesto para la adopción de las medidas cautelares -a partir de una superficialidad que se distingue, en este aspecto, del conocimiento fragmentario y exhaustivo, respectivamente y de los extracontenciosos-, y por la provisionalidad de sus resoluciones’. A nuestro juicio, y desde el punto de vista de la autonomía en su sentido propio (tener un fin en sí mismo, autorregulado para su consecución), las medidas cautelares no constituyen un proceso sino un procedimiento, en tanto son accesorias al principal. Su carencia de fin en sí mismas, la caducidad (art. 267, CPCCN), la posible modificación (art. 203, CPCCN) y la inexistencia de cosa juzgada que tiene la resolución cautelar, para lo futuro y aun respondiendo del pasado con la contracautela (art. 199, CPCCN), nos inclinan por ese criterio. La autonomía es tradicionalmente admitida, aunque las medidas cautelares sean un aspecto instrumental de la pretensión que resguardan. Pero reiteramos que no debe confundirse la autonomía del procedimiento cautelar con la coincidencia o no de la medida cautelar en sí. En este mismo sentido C. señala que la función mediata del proceso cautelar implica, por tanto, la existencia de dos procesos respecto de la misma litis o del mismo asunto; el proceso cautelar, a diferencia del proceso definitivo, no puede ser autónomo; el proceso definitivo no presupone el proceso cautelar, pero el proceso cautelar presupone el proceso definitivo. No se excluye, naturalmente, que el proceso cautelar no acompañe el proceso definitivo, pero ello sólo puede ocurrir si antes del cumplimiento de éste se extingue la litis o, se ventila el negocio; si así no ocurre, la composición de la litis o del desenvolvimiento del asunto exige el proceso definitivo."

Las providencias precautorias tienden a garantizar el acceso efectivo a la jurisdicción, previsto en el artículo 17 de la Constitución Federal, el cual se ha concebido como un derecho predominantemente formal que, en principio, no afecta el fondo del asunto, sino que su contenido únicamente implica que quien se considere titular de un derecho que se estima violado o menoscabado, o bien, que tal derecho no se le ha querido reconocer en forma extrajudicial, esté en aptitud de acudir a los tribunales previamente establecidos por el Estado, a fin de que el litigio respectivo sea sometido a la potestad jurisdiccional de los juzgadores competentes y éstos emitan la decisión correspondiente. Asimismo, a esa garantía se le ha dotado de un contenido material, que comprende el hecho de que la resolución correspondiente solucione el problema planteado, que lo haga conforme a la legislación aplicable y que la decisión del juzgador se encuentre debidamente motivada; además, que tal decisión se ejecute, pues éste es el fin último de la impartición de justicia en la medida en que una sentencia favorable sólo tendrá eficacia para el gobernado, hasta en tanto se materialice la condena decretada en ella.

De este modo, la garantía de acceso a la justicia no podría entenderse sin medidas apropiadas que aseguren el cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso.

La jurisdicción contencioso-administrativa es la vía procesal al alcance del administrado afectado con la actuación de la administración, pero ese procedimiento resultaría ilusorio si el administrado no contara con medidas cautelares que le aseguren de antemano la plena efectividad de la sentencia de fondo que, en su caso, pueda recaer en el proceso principal.

Para garantizar el cumplimiento de esa garantía constitucional, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en los artículos 24 al 28, comprendidos en el título II, capítulo III, denominado "De las medidas cautelares", regula esa figura jurídica. Dichos numerales disponen:

"Artículo 24. Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, pueden decretarse todas las medidas cautelares necesarias para mantener la situación de hecho existente, que impidan que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor, salvo en los casos en que se cause perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.

(Reformado, primer párrafo, D.O.F. 12 de junio de 2009)

"I. La promoción en donde se soliciten las medidas cautelares señaladas, deberá contener los siguientes requisitos:

(Reformado, D.O.F. 12 de junio de 2009)

"a) El nombre del demandante y su domicilio para recibir notificaciones en cualquier parte del territorio nacional, así como su Dirección de Correo Electrónico, cuando opte porque el juicio se substancie en línea a través del Sistema de Justicia en Línea.

"b) Resolución que se pretende impugnar y fecha de notificación de la misma.

"c) Los hechos que se pretenden resguardar con la medida cautelar, y

"d) Expresión de los motivos por los cuales solicita la medida cautelar que se solicita.

"II. Con el escrito de solicitud de medidas cautelares, se anexarán los siguientes comentarios:

"a) El que pida la medida cautelar deberá acreditar el derecho que tiene para gestionar la necesidad de la medida que solicita, y

"b) Una copia del escrito mencionado por cada una de las partes que vayan a participar en el juicio, para correrles traslado.

"En caso de no cumplir con los requisitos de las fracciones I y II, se tendrá por no interpuesto el incidente.

"El Magistrado instructor podrá ordenar una medida cautelar, cuando considere que los daños que puedan causarse sean inminentes. En los casos en que se pueda causar una afectación patrimonial, el Magistrado instructor exigirá una garantía para responder de los daños y perjuicios que se causen con la medida cautelar.

"En los demás casos que conozca la Sala Regional, ésta podrá dictar las medidas cautelares cuando las pida el actor pero deberá motivar cuidadosamente las medidas adoptadas; para ello, el particular justificará en su petición las razones por las cuales las medidas son indispensables."

"Artículo 25. En el acuerdo que admita el incidente de petición de medidas cautelares, el Magistrado instructor ordenará correr traslado a quien se impute el acto administrativo o los hechos objeto de la controversia, pidiéndole un informe que deberá rendir en un plazo de tres días. Si no se rinde el informe o si éste no se refiere específicamente a los hechos que le impute el promovente, dichos hechos se tendrán por ciertos. En el acuerdo a que se refiere este párrafo, el Magistrado instructor resolverá sobre las medidas cautelares previas que se le hayan solicitado.

"Dentro del plazo de cinco días contados a partir de que haya recibido el informe o de que haya vencido el término para presentarlo, la Sala Regional dictará resolución definitiva en la que decrete o niegue las medidas cautelares solicitadas, decida, en su caso, sobre la admisión de la garantía ofrecida, la cual deberá otorgarse dentro de un plazo de tres días. Cuando no se otorgare la garantía dentro del plazo señalado, las medidas cautelares dejarán de tener efecto.

"Mientras no se dicte sentencia definitiva, la Sala Regional que hubiere conocido del incidente, podrá modificar o revocar la resolución que haya decretado o negado las medidas cautelares, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.

"Si el obligado por las medidas cautelares no da cumplimiento a éstas o la autoridad no admite la garantía, la Sala declarará, en su caso, la nulidad de las actuaciones realizadas con violación a dichas medidas e impondrá al renuente una multa por el monto equivalente de uno a tres tantos del salario mínimo general del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, elevado al mes, tomando en cuenta la gravedad del incumplimiento, el sueldo del servidor público de que se trate, su nivel jerárquico, así como las consecuencias que el no acatamiento de la suspensión hubiere ocasionado cuando el afectado lo señale. En este caso, el solicitante tendrá derecho a una indemnización por daños y perjuicios, la que, en su caso, correrá a cargo de la unidad administrativa en la que preste sus servicios al (sic) servidor público."

"Artículo 26. La Sala Regional podrá decretar medidas cautelares positivas, entre otros casos, cuando, tratándose de situaciones jurídicas duraderas, se produzcan daños substanciales al actor o una lesión importante del derecho que pretende, por el simple transcurso del tiempo."

"Artículo 27. En los casos en los que las medidas cautelares puedan causar daños a terceros, la Sala Regional las ordenará siempre que el actor otorgue garantía bastante para reparar mediante indemnización el daño y los perjuicios que con aquéllas pudieran causarse si no obtiene sentencia favorable en el juicio. Si no es cuantificable la indemnización respectiva, la Sala Regional fijará discrecionalmente el importe de la garantía.

"Las medidas cautelares podrán quedar sin efecto si el tercero da, a su vez, caución bastante para indemnizar los daños y perjuicios que pudieran causarse por subsistir las medidas cautelares previstas.

"Por su parte, la autoridad puede obligarse a resarcir los daños y perjuicios que se pudieran causar al particular; en cuyo caso, el tribunal, considerando cuidadosamente las circunstancias del caso, puede no dictar las medidas cautelares. En este caso, si la sentencia definitiva es contraria a la autoridad, la Sala Regional, la Sección o el Pleno debe condenarla a pagar la indemnización administrativa correspondiente."

"Artículo 28. El demandante, podrá solicitar la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, cuando la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución, cumpliendo con los siguientes requisitos: ..."

De las disposiciones legales transcritas se advierte que en el juicio contencioso administrativo federal pueden decretarse, además de la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, todas aquellas medidas cautelares necesarias para mantener la situación de hecho existente, que impidan que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor, salvo los casos en que se cause perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.

Así, la citada normatividad confiere al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa un poder genérico para decretar, desde el auto admisorio de la demanda, las medidas cautelares más diversas para garantizar la efectividad de la sentencia que en su momento se dicte.

Señalan las indicadas disposiciones legales que si el obligado incumple con las medidas cautelares o la autoridad no admite la garantía, la Sala declarará la nulidad de las actuaciones realizadas con violación a dichas medidas e impondrá al renuente una multa equivalente de uno a tres salarios mínimos mensuales del Distrito Federal.

Para la cuantificación de la multa deberán tomarse en cuenta la gravedad del incumplimiento, el sueldo del servidor público de que se trate, su nivel jerárquico, así como el daño causado al solicitante de la medida precautoria, cuando el afectado lo señale. En este caso, el solicitante tendrá derecho a una indemnización por daños y perjuicios, que correrá a cargo de la unidad administrativa en la que preste sus servicios.

Por otra parte, de conformidad con el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el juicio contencioso administrativo procede contra resoluciones y actos administrativos.

M.M.D., en su obra "Manual de derecho administrativo", distingue los actos administrativos de los actos de derecho privado en los siguientes términos:

"Una diferencia fundamental entre estas dos clases de actos consiste en que los actos administrativos son dictados por un órgano estatal, el órgano ejecutivo. Por ello, el acto administrativo, cuando contiene obligaciones, obliga a aquellos a quienes va dirigido, mientras que la declaración de voluntad en derecho privado sólo puede fundar obligaciones para los propios declarantes. ... Una diferencia importante entre los actos administrativos y los de derecho privado surge de los caracteres de los primeros. En efecto, los actos administrativos son en ciertos supuestos ejecutorios y tienen en su favor una presunción de legitimidad, lo que no ocurre en los actos de derecho privado. De ello deriva que si un acto jurídico en derecho privado es contrario a la ley, no ha de producir las consecuencias jurídicas que buscaba, mientras que si el acto administrativo es contrario a la ley, ha de tener la fuerza necesaria para producir efectos jurídicos hasta el momento en que la autoridad judicial lo anule o la administración lo revoque." (Tomo II, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires Argentina, 1979, página 47).

Se sigue de lo anterior que si el juicio contencioso administrativo procede únicamente contra actos y resoluciones administrativas y que las medidas cautelares decretadas dentro del procedimiento respectivo al ser accesorias del juicio principal participan de la misma naturaleza de éste, es inconcuso que tales providencias provisionales sólo proceden contra actos y resoluciones administrativas, emanadas de los órganos del Estado, y si bien es cierto que estas medidas permiten exceder el esquema vinculatorio original, abarcando actos diversos de los impugnados para evitar que la sentencia de fondo quede sin materia o se cause un daño irreparable al actor, también lo es que tales actos deben ser acordes con la naturaleza del juicio respectivo, lo que excluye la procedencia de las citadas providencias contra actos de particulares.

Constata esta aseveración lo dispuesto en el transcrito artículo 25 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que para la cuantificación de las multas que prevé, por desacato a las medidas cautelares, atiende a las circunstancias particulares del servidor público, como son su sueldo y nivel jerárquico, y la indemnización por daños y perjuicios queda a cargo de la unidad administrativa en la que preste sus servicios el servidor público.

Sin embargo, el hecho de que las medidas cautelares en el juicio contencioso administrativo no procedan contra actos de particulares, no implica que no puedan llegar a tener efectos sobre ellos, cuando los particulares actúen con base en un acto de autoridad.

Ahora, para resolver el tema de contradicción, falta desentrañar la naturaleza jurídica de los actos que realizan los concesionarios de servicios públicos, en acatamiento a resoluciones de la autoridad concedente.

Para tal fin, es conveniente tomar en cuenta lo que señala M.M.D., en su obra citada, en el sentido de que el concesionario, aun cuando esté investido por parte de la administración de una porción de los poderes y atributos de ésta, no se transforma por esa razón en funcionario público ni la empresa de concesión queda incorporada a la administración pública. La concesión de servicios públicos es un acto mixto, mitad reglamentario y mitad contractual. Por ello, se habla de la doble naturaleza del acto de concesión, la cual consiste en que ciertas cláusulas de ese acto tienen una naturaleza reglamentaria y otras una naturaleza contractual de derecho administrativo. Toda concesión comporta la existencia de un elemento contractual, ya que el concesionario es un particular interesado, que no aceptaría la gestión del servicio si sus intereses financieros no fueran salvaguardados y su seguridad garantizada contractualmente para el porvenir. En cuanto a las cláusulas reglamentarias, la concesión constituirá para el concesionario un acto condición por el cual acepta hacer funcionar el servicio según las normas objetivas, que la administración podrá modificar unilateralmente con la condición de indemnizar al concesionario, si ellas rompen el equilibrio contractual que el concesionario se encuentra en una situación jurídica subjetiva nacida de un contrato (Tomo II, página 47).

Lo anterior pone de manifiesto que los actos emanados de los concesionarios de los servicios públicos, como el de redes de telecomunicaciones, son actos de particulares y, en ese sentido, si bien la S.F. no puede exigirles el cumplimiento de las medidas cautelares, ni imponerles sanciones en caso de desacato, sí puede ordenar a las autoridades administrativas encargadas de vigilar la debida observancia de los títulos de concesión y de ejercer las facultades de supervisión y verificación, que provean lo necesario para su debido acatamiento.

Esta conclusión es congruente con lo determinado por esta Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 22/2009 intitulada: "COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. SU PRESIDENTE ESTÁ OBLIGADO A CUMPLIR Y HACER CUMPLIR LAS MEDIDAS DECRETADAS POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES.",(2) que establece que el presidente de la Comisión Federal de Telecomunicaciones está obligado a cumplir y hacer cumplir las medidas cautelares decretadas en un mandato dictado por un órgano jurisdiccional, en ejercicio de sus atribuciones, máxime que corresponde a los servidores públicos su inmediato acatamiento con independencia de que hayan o no intervenido en el juicio.

En atención a lo antes considerado, esta Segunda Sala establece, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 192 de la Ley de Amparo, que debe prevalecer con carácter obligatorio el criterio que a continuación se indica:

Si se toma en cuenta que el juicio contencioso administrativo únicamente procede contra actos y resoluciones administrativas y que las medidas cautelares a que se refieren los artículos del 24 al 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo participan de la naturaleza del juicio del que dependen dado su carácter accesorio, es claro que tales providencias precautorias sólo pueden recaer directamente en esa clase de actos. Sin embargo, esto no implica que las indicadas medidas no puedan llegar a tener efectos sobre los particulares que actúen con base en un acto de autoridad, como los concesionarios de los servicios de redes públicas de telecomunicaciones, cuando sus actos amenacen con dejar sin materia el litigio o causar un daño irreparable al actor, sólo que en este supuesto el órgano jurisdiccional no puede exigirles directamente el cumplimiento de las medidas precautorias, ni imponerles sanciones en caso de desacato, porque atentaría contra la naturaleza del juicio contencioso administrativo, sino que deberá hacerlo por conducto de la autoridad administrativa encargada de vigilar la debida observancia de los títulos de concesión y de ejercer las facultades de supervisión y verificación, como lo determinó esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 22/2009, de rubro: "COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. SU PRESIDENTE ESTÁ OBLIGADO A CUMPLIR Y HACER CUMPLIR LAS MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES.".

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda Sala que ha quedado redactado en la parte final del considerando último de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora M.M.B.L.R. y de los señores Ministros S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A..

En términos de lo previsto en los artículos 8, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

__________________

1. Tesis publicada en la página 7 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, que a la letra dice: "De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

2. Visible en la página cuatrocientos once, T.X., marzo de dos mil nueve, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Segunda Sala, Novena Época.